На правах рукописи

Хакимов Рафаиль Сибгатович

РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

В УСЛОВИЯХ СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ

ТРАНСФОРМАЦИИ КОНЦА ХХ – НАЧАЛА ХХI вв.

(ИСТОРИКО-ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ)

Специальность: 23.00. 01 – Теория политики,

история и методология политической науки

(исторические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени
доктора исторических наук

Казань – 2009

Работа выполнена в Институте истории имени Ш.Марджани

Академии наук Республики Татарстан

Официальные оппоненты:	доктор исторических наук, профессор Малашенко Алексей Всеволодович доктор исторических наук, профессор Наумкин Виталий Всеволодович доктор политических наук Мириханов Назиф Музагиданович
Ведущая организация:	Федеральное государственное образова­тельное учреждение высшего профес­сионального образования «Российская Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита состоится «31» августа 2009 года в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 212.081.17 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук при ГОУВПО «Казанский государственный университет имени В.И. Ульянова-Ленина» по адресу: 420008, г. Казань, ул. Кремлевская, 18, корпус 2, ауд. 1113.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке имени Н.И. Лобачевского Казанского государственного университета.

Автореферат разослан «27» июля 2009 года

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор исторических наук,

профессор Р.А. Циунчук

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Одной из основных задач современной историко-политической мысли и тесно связанных с ней «секторов» обществознания, нацеленных на теоретическое осмысление и изучение истории феномена государства, является разработка проблем характера и особенностей российского федерализма. Дело не только в значительном научно-теоретическом потенциале этой темы, она выходит далеко за пределы собственно академических задач, что определяется ее онтологическим статусом: федерализм – наряду с демократизацией, а в известном смысле как часть общего процесса демократизации, – является стратегическим путем развития полити­ческой системы страны, условием обеспечения ее стабильного посту­пательного развития в условиях вызовов XXI века.

Стремление автора к гносеологической ясности диктует необхо­димость определиться с теми ключевыми понятиями, что являются наиболее значимыми, базовыми для данного исследования. Под «федерацией» мы будем понимать форму государственного устройства, в рамках которой юридически обладающие относительной политической самостоятельностью административно-политические единицы – субъек­ты федерации интегрированы в единое (союзное) государство, чьим важнейшим признаком является наличие двух систем (двух уровней) высших органов власти (администрирования). Соответственно, «феде­рализм» рассматривается в качестве принципа, парадигмы государст­венного устройства, а посему в виде определённой идеологии он может присутствовать и в унитарном государстве.

Следует также учитывать, что федеративное государственное устрой­ство в его российском варианте отличается от функционирующих в мире федераций наличием субъектов в виде республик как государственных образований и областей, краев как территориальных единиц. Россию отличает также чрезвычайное разнообразие субъектов в этническом, экономическом, географическом, климатическом отношениях, что обуславливает особенности во взаимодействии центра и регионов.

Существуют разные методы анализа процессов федерализации России. Историко-эволюционный подход позволяет учесть процессы трансформации общества в целом и строить прогнозы развития государства. При этом макроисторический взгляд позволяет выявить причины мобилизации социальных сил в переломные моменты истории, их требования по федерализации в ходе революции 1917 г. и Гражданской войны. Микроисторический взгляд важен с точки зрения исследования общественных явлений в относительно короткий отрезок времени, например, в период «перестройки», который обладает собст­венными относительно самостоятельными характеристиками. Федера­лизм в таком разрезе оказывается связанным не только с «возрож­дением» народов и религий, но и общей демократизацией общества, преодолением последствий тоталитаризма.

При политологическом подходе мы исследуем федерализм не только в единстве с политической культурой, но также можем наблюдать колебания системы управления от централизации к децентрализации, ситуативные, конъюнктурные изменения функций парламента и других органов власти, роль субъективного фактора и т.д.

Социальный подход высвечивает место политических сил и общественного мнения в процессе федерализации, роль неформальных отношений между центром и региональными элитами, факторов эволюции отношений центра и субъектов. В этом случае обнару­живаются такие явления как «пределы централизации», конфликто­генные границы, за которыми меняется поведение субъектов.

Институциональный подход дает характеристику формально существующих институтов, практику взаимодействия уровней государственной власти. Конституционно-правовая сторона в анализе взаимоотношений законодательной, исполнительной и судебной власти, федеральных и региональных органов власти является цент­ральной темой такого подхода. В России институциональный анализ не может ограничиваться только правовой стороной, как в большинстве развитых стран. Сложная законодательная ситуация в России сопро­вождается частым изменением федеральных законов, ограничением сферы регионального законотворчества, отсутствием правовой дисцип­лины, поэтому неизбежно в отношения центр/субъекты вмешивается политический фактор. Именно в связи с этим не только в публицистике, но и научной литературе существуют понятия «сильных» и «слабых» регионов, под которыми имеется в виду не объем полномочий или экономический потенциал, а целый ряд ресурсных факторов в совокупности.

Сравнительный подход интересен с точки зрения изучения опыта других, прежде всего, европейских федераций, как наиболее близких к России. Он помогает разобраться в общем и особенном различных форм федерации, прогнозировать тенденции эволюции российского государства.

У России для возврата к унитарному государству остается все меньше ресурсов, а нынешний федерализм несет много неопреде­ленностей в силу наличия противоречий в Конституции РФ, сложного сочетания целой совокупности факторов федерализации. Исторический экскурс, наряду с политологическим анализом, важен для объяснения основных тенденций в развитии российской государственности, освобожденных от конъюнктурных выводов, ангажированных позиций, полемических суждений. Существенно знание особенностей нынешней ситуации России как переходного состояния от государства централизованного, несущего в структурах и сознании остатки империи к демократической федерации.

Очевидно, что наиболее полно российский федерализм становится освещенным при комплексном подходе к объекту исследования, тогда исторический, политологический, социологический, сравнительный и институциональные стороны взаимно дополняют друг друга и открывают новые грани государственного устройства страны.

Попытки квалифицировать форму российского федерализма только через сравнение с другими государствами оказывается малопро­дуктивным. Во-первых, каждая страна имеет собственную историю становления федерализма. Во-вторых, Россия находится в ситуации трансформации, и не приобрела устоявшихся форм взаимоотношений центра и субъектов. В-третьих, особенность федерализма заключается в ее постоянной эволюции, что мы можем наблюдать на примере даже классических образцов федерализма. Типологизация федераций имеет смысл только с точки зрения выяснения учредительных начал государственности. Если в США это индивидуумы, организованные в сообщества по территориям, то в Европе в основе лежат этно-религиозные сообщества. Германия в этом плане не является исклю­чением, ибо земли отражают исторические, лингвистические и этнографические особенности немецкой нации.

Россия, как государство, опирается на многонациональность своего народа. Поэтому народность для России является единственным источником права, но ее нельзя трактовать как русскую, она изначально полиэтнична, а потому совершенно верно Конституция РФ была провозглашена от имени «многонационального народа» страны. Президент РФ Д.А.Медведев об этом сказал следующее: «И, наконец, ещё один фактор, способный серьёзно упрочить нашу Федерацию, – это поддержка национальных традиций и культур народов России. Считаю это не только условием укрепления федеративных основ, но и условием согласия в нашем обществе, единства российской нации – как залога стабильного, цивилизованного развития всей страны»^[1]. Это, несомненно, важнейший фактор успешной трансформации России в демократическое государство.

Хронологически работа охватывает конец ХХ – начало ХХI вв., когда в стране развернулись широкие реформы, способствовавшие демократизации общества, становлению правового государства, строи­тельству новых федеративных отношений. В этот период шел переход на рыночную экономику, возникали многочисленные партии и полити­ческие движения, народы России переживали исторический этап своего возрождения, восстанавливались религиозные организации, появились независимые СМИ, обеспечившие гласность и открытость в обществе.

«Перестройка» привела к коренным изменениям в социально-политической, хозяйственной и культурной сферах, к открытости по отношению к внешнему миру, что повлияло на общественное сознание, отказавшегося в своей массе от советской идеологии и традиций, а также начавшего искать место российской культуры в мировой цивилизации.

Территориальные рамки исследования охватывают всю Россий­скую Федерацию. В работе делается определенной акцент на опыт Татарстана и других республик, которые нередко выступали с инициативами по федерализации страны.

Объект настоящего исследования – российский федерализм, как самостоятельная форма государственного устройства, не повторяющая другие виды федераций; предмет – теоретические аспекты трансфор­мации советской формы государственного устройства в демокра­тическую федерацию в конце ХХ – начале ХХI вв. в условиях поли­тического плюрализма и особенности федеративного устройства России.

Цель исследования заключается в комплексном изучении российского федерализма в исторической динамике, оценки возможных путей дальнейшего развития государственного устройства страны.

Для достижения поставленной цели нами сформулированы сле­дующие основные задачи:

0. определить особенности развития российского федерализма в условиях демократизации и становления рыночной экономики;
1. дать характеристику динамике взаимоотношений центра и регионов в Российской Федерации;
2. определить основные особенности статуса субъектов федерации;
3. проанализировать главные направления государственной политики по административному управлению в условиях федерализации страны;
4. рассмотреть реформаторскую деятельность государственных органов и ведущих партий по разграничению предметов ведения и полномочий между органами власти федерального центра и субъектов;
5. показать роль федерализма в преодолении общественных проти­воречий и предупреждении конфликтов;
6. рассмотреть динамику изменений общественного мнения и экспертных оценок по отношению к федерализации в стране.

Степень изученности проблемы. Историография вопроса условно делится на три периода, характеризующиеся разной степенью аргументированности аналитических обобщений. Первый период приходится на конец ХХ века, когда вместе с «перестройкой» интерес к демократизации подстегнул общественную мысль на поиски несовет­ских моделей развития. В те годы было определенное преувеличение роли федерализма. Второй период начинается с 2000 г. и харак­теризуется разочарованием в федерализме. Многие политики и исследо­ватели начали смотреть с надеждой на жесткую «вертикаль власти», делали сравнения с царской Россией, а также унитарными государствами. Одновременно в научных статьях и, особенно в СМИ, появляются высказывания в адрес федерализма, как источника бед, в частности, причину чеченского конфликта, слышатся требования ликвидировать республики, провести «губернизацию» и укрупнить субъекты. Третий период начинается с 2008 г., когда оценки федерализма становятся более спокойными и взвешенными. Вновь ставится вопрос о более рациональном разграничении полномочий между центром и субъектами, урегулированный конфликт в Чечне снимает тему федерализма как причины возможного развала страны. Защита Южной Осетии и Абхазии от агрессии Грузии вновь поднимает тему самоопределения народов.

Первые серьезные попытки научного осмысления «нового федерализма» начинаются вместе с подготовкой Союзного Договора. Большое количество работ посвящено осмыслению российского федерализма в условиях распада СССР. Труды тех лет отличает не только публицистичность, но и критика прежнего режима. «Пере­стройка» сопровождалась требованием народов равных прав, автономные республики критиковали свой ущемленный статус. Поэтому федерализм виделся как путь предотвращения для России участи СССР. В те годы исследователи в своих трудах нередко обращались к сравнительному анализу с зарубежными федеративными системами^[2].

Впоследствии научный поиск модели российской федерации пошел по нескольким направления. Ряд исследователей публиковали свои труды как реакцию на изменяющуюся ситуацию в стране. Другие продолжали обстоятельное изучение особенностей российского федерализма и начали печатать, наряду со статьями, монографии. Третья группа приступила к углубленному изучению конкретных проблем федерализма^[3].

Немало трудов посвящено процессам трансформации общества от советского режима в демократическое, правовое государство. Транзи­тивность в обществе выделяется в целое научное направление^[4]. Вызывает интерес сравнительный анализ ситуации в РФ c трансфор­мацией обществ в Испании, Бельгии, процессами деволюции в Велико­британии и других странах. Представляет ценность исследования тех авторов, которые хорошо знают опыт ряда стран, например Александр Бланкенагель прекрасно представляет федеративную систему Германии и России, особенно в сфере конституционного права, Гейл Лапидус и Донна Бари в равной степени представляют федерализм в США и РФ, Мари Мендрас хорошо знакома с политической ситуацией в Европе и РФ, И.Бусыгина знает опыт Испании и т.д.^[5].

На рубеже ХХ и ХХI вв. взоры ученых обратились в большей степени к самой России, ее особенностям. Разброс позиций был весьма широк. Наиболее категоричным был В.В.Жириновский. Его мнение было далеко не одиноким. О серьезности высказываний В.Жириновского можно судить по факту образования семи федеральных округов. Именно он первым предложил такое деление, а в научную форму облек Д.Бадовский^[6]. Вместе с тем появилась критика этого направления, как со стороны республик (М.В.Столяров, Н.М.Мириханов, Ф.Х.Мухаметшин, Г.А.Исаев и др.), так и исследователей, придерживающихся общедемо­кратических воззрений (В.Лысенко, В.А.Черепанов и др.)^[7]. Постепенно стали складываться представления о российском федерализме, как адекватной форме условиям страны, без эйфории начала 90-х гг., но и без полного его отрицания. Примечательно, что по российскому федерализму появились монографии, учебные пособия для вузов, что является признаком сложившихся представлений в научном сооб­ществе^[8].

Выявление особенностей России, национальной идеи, собственного пути развития, породил ряд научных исследований, которые касаются форм федерализма. Появились такие термины как «новая», «демо­кратическая», «бюрократическая» федерация (С.Шахрай, С.Митрохин, А.Казаков, Н.Петров)^[9], активно обсуждалась проблема «асимметричной федерации» (Л.Дробижева, И.Умнова, Н.Ермакова, Ш.Ягудин)^[10], ряд зарубежных исследователей дали критический анализ российского федерализма с точки зрения международного опыта (Филипп Хэнсон, Омар Энкарнасьон, Мари Мендрас, Ричард Саква, Томас Ремингтон)^[11]. Тема «этнического федерализма» присутствует во многих работах, как в позитивной, так и в негативной оценке (В.А.Тишков, В.Р.Филиппов, Э.А.Паин)^[12], несколько особняком стоит позиция А.Дугина о «евразий­ском федерализме»^[13].

Обширная научная литература посвящена конституционно-правовым вопросам. И.А.Умнова, С.М.Шахрай особое внимание уделяют кон­струк­ции Конституции РФ и отдельно федеративному устройству. В отличие от множества публикаций на эту тему работа С.М.Шахрая (как одного из участников разработки проекта Основного закона) отличается наибольшей полнотой с привлечением не только юридического, но и политологического материала^[14]. А.С.Автономов исследует федерализм как с общетеоретической точки зрения, так и в конкретных аспектах, М.Глигич-Золотарева подробно рассматривает различные аспекты федерализма с чисто правовой точки зрения^[15]. Множество работ посвящено роли Конституционного Суда РФ (В.Зорькин), консти­туционно-правовой ответственности субъектов (В.Виноградов), разде­лению властей (Г.Гаджиев)^[16]. В предмет нашего исследования не входят чисто правовые вопросы, поэтому они рассматриваются лишь во взаимосвязи с политическими проблемами, чем и определялся выбор литературы, документов и других источников^[17].

При анализе сути российского федерализма важной составляющей является структура государства, т.е. функции Совета Федерации, Президента, Правительства, органов управления, их взаимодействие между собой и с органами государственной власти субъектов феде­рации. Немало литературы издано о статусе субъектов (М.Галеев, Ш.Ягудин, В.Н.Лексин и др.), о различиях между республиками и осталь­ными административно-территориальными субъектами. Однако, тема субъектов федерации зачастую рассматривается применительно к отдельным регионам, хотя есть немало обобщающих трудов. Последние годы внимание исследователей сосредоточилось на проблеме укруп­нения регионов. Ю.Тихомиров, А.Климов, С.Бирюков, Л.Бол­тенкова предлагают различные пути решения вопроса разностатусности субъектов федерации. Самостоятельным направлением стало изучение перспектив федеральных округов (Д.Бадовский, В.Лысенко, Ю.В.Зо­рин)^[18].

Особой остротой отличались дебаты по поводу суверенности республик, самоопределения народов. Решение Конституционного суда РФ по этому вопросу, казалось бы, положило конец самой дискуссии, вынеся вердикт о несовместимости суверенитета страны в целом и суверенности ее составных частей – республик. Однако в научной литературе эта тема остается дискуссионной. Ряд ученых предлагают использовать субсидиарность, как термин, замещающий понятие суверенитета. Хотя субсидиарность в РФ не получила широкого освещения, тем не менее, она под влиянием европейской традиции входит в научный оборот. Среди наиболее интересных работ следует отметить статьи А.Автономова, О.Алекссева, П.Щедровицкого и др.^[19].

Важный аспект суверенитета связан с проблемой образования новых государств. События в бывшей Югославии, постсоветском пространстве вновь подняли тему соотношения права народов на самоопределение и принципа территориальной целостности^[20].

В любом федеративном государстве одним из ключевых вопросов являются межбюджетные отношения. Хотя многие работы на эту тему представлены в сугубо экономическом аспекте, тем не менее, есть труды (С.Валентей, Л.Вардомский, В.Н.Лексин, В.В.Хоменко, М.Г.Галеев), исследующие проблему на стыке политики и экономики^[21].

Обсуждая перспективы федерализма, авторы выделяют ряд факторов, влияющих на развитие государственности в России. Среди них заметное место занимают этно-конфессиональные отношения, о чем немало написано как в регионах, так и в Москве. Среди исследователей по этой проблематике следует отметить работы В.А.Тишкова, Р.Г.Абдулатипова, Л.Ф.Болтенковой, Ю.В.Зорина, Э.Паина, Ш.Ягудина, И.Нам^[22]. Опреде­ленное воздействие на федерализацию оказывает деятельность партий и общественных движений, экономический фактор, местное само­управление^[23].

Как известно, на постсоветском пространстве возникли конфликты и один из самых тяжелых в Чечне. В связи с необходимостью их урегулировать в Грузии и Молдове поднимался вопрос о возможной федерализации их стран. Международные консультативные «Круглые столы» при участии автора проходили во Дворце мира в Гааге, что стало определенным шагом в понимании природы конфликта в Молдове, Грузии, Чечне, Крыму. Осмысление результатов этой работы, а также деятельности официальных комиссий по урегулированию конфликта на Северном Кавказе содержатся в работах В.А.Михайлова, Э.А.Паина, В.А.Тишкова, Ю.В.Зорина и других^[24].

На рубеже ХХ–ХХI вв. субъекты Российской Федерации проявили заметную активность в развитии внешних связей, особенно в экономической деятельности. В многочисленных исследованиях обсуждается вопрос о республиках как субъектах международного права, пограничных отношений РФ с соседними государствами, работа с соотечественниками^[25].

На развитие федеративных отношений в немалой степени влияет общественное сознание. Наряду с многочисленными социологическими опросами, где тема федерализма просто упоминается, появились труды, представляющие всю глубину понимания населением данной темы. Наряду с опросами Левада-центра, следует отдельно отметить работы Л.М.Дробижевой, которая всесторонне исследовала проблемы федерализма в оценках экспертов, населения, руководителей регионов и центра^[26].

Источниковая база исследования. Ее основу составляет комплекс опубликованных и неопубликованных материалов. Наиболее ранние документы учредительного характера, относятся к 1918 г. и временам Гражданской войны, когда провозглашалась Советская Россия как федерация и самопровозглашались республики по всей стране, проходили съезды Советов и принимались решения ВЦИК^[27].

После принятия Конституции СССР 1936 г. начинается период сворачивания завоеваний демократии. Решения этих лет отражены в документах КПСС. Государство представляло из себя застывшую авторитарную систему, что отражено, прежде всего, в Конституции РСФСР^[28]. С «перестройкой» начинаются изменения, которые по масштабам и глубине сравнимы с социальной революцией. Этапными стали апрельский Пленум ЦК КПСС 1984 г., затем ХIХ Всесоюзная конференция КПСС 1988 г, сентябрьский Пленум ЦК КПСС 1989 г.^[29]. Важные решения были приняты на Первом съезде народных депутатов СССР в 1989 г. Особо следует отметить Закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» и подготовку «Союзного Договора»^[30]. На I Съезде народных депутатов РСФСР (1990 г.) была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, что стало одним из важнейших событий для всей последующей политики в стране^[31]. После распада СССР необходимость выстраивания новых федеративных отношений потребовала вначале внесения изменений в действующий Основной закон^[32], а затем принятия Федеративного Договора и новой Конституции Российской Федерации^[33]. В качестве источников, уточняющих характер федеративных отно­шений, служат правовые документы субъектов РФ^[34].

При всей фундаментальности Конституции РФ в вопросах феде­ративного устройства, в ней содержатся противоречивые или же слишком общие положения. Поэтому важной источниковой базой служат федеральные законы, которые собраны в сводах законов. Жизнь показала, что многие моменты федеративных отношений, закрепленные федеральными законами, трактовались неоднозначно, а потому понадо­бились решения Конституционного суда РФ, что стало существенным дополнением к Основному закону страны и федеральным законам^[35]. В период с 1994 г. по 2003 г. определенную политическую и юридическую нагрузку несли договоры между центром и субъектами РФ, однако в связи с их денонсацией они как источник права потеряли свое значение, но сохраняют смысл как исторические документы^[36].

По отдельным вопросам, обсуждаемым в диссертации важны международные документы, касающиеся прав народов, норм между­народного права^[37].

Определенный интерес для освещения тех или иных аспектов темы диссертации имеют значение программы партий и общественных организаций, социологические исследования, материалы конференций по проблемам федерализма, периодическая печать, а также материалы автора*

^[38]. Представленный комплекс источников создает необходимую документальную основу для изучения сущности российского федерализма, ее места в эволюции государственного устройства страны в конце ХХ – начале XXI вв.

Научная новизна работы заключается в том, что она является первым комплексным исследованием, посвященным взаимодействию различных факторов федерализации России в период ее трансформации от советского тоталитарного режима в демократическое, правовое государство с рыночной экономикой. Выявлены особенности россий­ского федерализма, в частности ее народность в самом широком смысле этого слова, что дает возможность определения дальнейших перспектив развития государственного устройства страны. Новизной работы можно считать изучение взаимоотношений двух конкурирующих принципов – права народов на самоопределение и территориальной целостности применительно к России в современных условиях. Впервые показаны политико-правовые ресурсы федерализации России, противоречивость становления обновленной федерации и возможные пути развития системы управления государством.

Практическая значимость работы. Материалы исследования могут быть использованы для разработки концепции по оптимизации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации, при создании обобщающих трудов по теории российского федерализма, в преподавательской работе специалистов высших учебных заведений, при чтении лекций и проведении семинарских занятий, в разработке спецкурсов по теоретическим проблемам развития государственного устройства страны в условиях социально-политической трансформации.

Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена на кафедре политической истории Казанского госу­дарственного университета и рекомендована к защите. Основные положения исследования представлены в выступлениях автора на международных и российских конференциях по проблемам российского федерализма (1998–2007), отражены в 47 авторских публикациях.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и источников.

Основное содержание работы

Первая глава диссертации «Феномен российского федерализма в свете международного опыта» посвящена определению особенностей периода трансформации советской страны к новой демократической федерации. В первом параграфе «Общая характеристика современной политической ситуации» рассматривается сложившееся состояние федеративных отношений в конце ХХ – начале ХХI вв.

С 1990 г. в России идут политические споры вокруг вопроса о государственном устройстве, положении субъектов федерации, укрупнении регионов и т.д. Шаги президента В.Путина по укреплению «вертикали власти» некоторыми специалистами были восприняты как отступление от демократии и федерализма. Однако следует учитывать сложную природу федеративного государства, которая не отрицает унитарных начал, а скорее говорит о мере соотношения централизации и децентрализации власти. Противоположностью федерализму является не унитарность, а абсолютно единое начало.

Президент Д.А.Медведев, продолжая в целом прежний курс, весьма определенно заявил: «Фундаментально значимым для нашего общества стало введение института местного самоуправления и укрепление федеративных начал государства. Вы знаете: государственная политика в этих вопросах во многом осуществлялась путём «проб и ошибок» – с учётом опыта других государств и сложившихся в мире форм федерализма. Но ведь такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной федерации, как Россия, в мире больше не существует. Поэтому то, что мы сегодня делаем, делаем действительно впервые»^[39]. Политику, в которой сочетаются тенденции к унитаризму с поддержкой элементов федерализма, следует квалифицировать как процесс трансформации государства.

Значительным фактором, отражающим особенность нынешнего этапа трансформации государственного устройства России, является ее тесная связь с демократизацией. В принципе и унитарное государство может быть демократическим, но в переходный период федерализм оказывается территориальным каркасом демократии.

Во втором параграфе «Смена парадигмы развития государ­ственности в России» рассматриваются новые подходы к жизнедея­тельности государства в связи с переходом его в новое качество.

Несомненно, существует определенная преемственность между дореволюционной и нынешней Россией, однако с распадом СССР произошли изменения, повлекшие за собой коренной поворот в логике исторического развития. Советский Союз, конечно же, видоизменил отношения, существовавшие в Российской империи – союзные республики стали формально равными, но доминирующее положение центра, русского языка и совпадение структур РСФСР с центральными органами означало фактическое сохранение элементов отношений метрополия / провинция. СССР был «Большой Россией», продолжавшей прежние традиции в социалистической оболочке. Поэтому распад СССР следует рассматривать как «самоопределение новой России»^[40], а не просто как смену формы государства. «Новая Россия» по территории приблизилась к размерам допетровского времени, что повлекло за собой качественные изменения. Резко уменьшился экономический и демографический потенциал. Экономика страны стала более затратной, а проблемы коммуникации (протяженность, влияние тарифов на экономику и др.) при этом остались практически такими же. Но, самое главное, изменились ценностные ориентации: Россия вынуждена перейти от идеологии расширения территории к ее обустройству, т.е. к интенсивной культуре воспроизводства экономики. Вместе с этим, старая схема отношений метрополия/провинция меняется на схему центр/субъекты, что требует выработки нового мышления и иной культуры управления. Волевое принятие решений из центра меняется на корпоративную схему управления страной центром совместно с субъектами федерации.

В третьем параграфе «Опыт трансформации европейских государств во второй пол. ХХ в. и особенности переходного периода в Российской Федерации» акцент сделан на транзитивных процессах, без учета которых невозможно определить характер федерализации государства.

Трудно проводить прямую аналогию ситуации в РФ с европейскими странами, столкнувшимися с необходимостью трансформации государства. Более важным является знание общей тенденции эволюции государств под воздействием общемировых законов.

В Бельгии это был переход от унитарного к федеративному государству, как ответ на лингвистические требования основных этнических групп путем создания трех Регионов (Фландрия, Валлония и Брюссель) и трех Сообществ (французского, нидерландского и немецкого) в качестве субъектов. Кроме того, в соответствии со ст.4 Конституции «Бельгия состоит из четырех лингвистических регионов: регион французского языка, регион нидерландского языка, двуязычный регион Брюссель-столица и регион немецкого языка»^[41]. Сложная этно-лингвистическая ситуация привела к созданию смешанной системы федерализма, основанной одновременно на территориальном и этни­ческом принципе.

В отличие от Бельгии Испания должна была решить одновременно две проблемы: общую демократизацию общества после тоталитарного режима Франко и предоставление самостоятельности регионам. «Пакт Монклоа» позволил объединить народ Испании вокруг решения этих проблем, чего не было в РФ из-за острой борьбы политических сил.

Конституция Испании ограничивается определением минимума учредительных норм, в то время как их конкретное наполнение происходит в самих автономиях. Кастильский – официальный государ­ственный язык. «Остальные языки Испании являются также официальными в соответствующих автономных сообществах согласно их статутам» (ст. 3)^[42]. Испания в целом не является многоязычным государством, потому что центральные учреждения официально не признают двуязычия (как, например, в Канаде или Бельгии), за исключением тех учреждений, которые находятся на территориях, где региональный язык является официальным.

Великобритания в ХХ в. прошла сложный путь от распада империи до внутренней перестройки унитарного государства. Правовые нововведения начались в 1997 г., когда к власти пришла партия лейбористов. Федерализация затронула Великобританию и поставила под сомнение сложившийся принцип «неделимости суверенитета парламента».

Великобритания в отличие от немецкой модели федерализма, не ставит задачу симметричной передачи полномочий. Хотя она представляет из себя унитарное государство, тем не менее, не воспринимает одинаковый статус территорий. Здесь напрашивается аналогия с царской Россией, где монархия терпимо относилась к асимметричности статусов территорий.

Изменения в политическом устройстве Соединенного Королевства привели к тому, что у региональных органов власти появились очень значимые возможности для проведения своей собственной территориальной политики и участия в принятии решений в областях совместного ведения.

Существенно отметить для рассматриваемых примеров (Бельгия, Испания, Великобритания) общую черту – во всех странах, независимо от глубины реформ, вопрос самой конструкции государства оставляют открытым, что позволяет, не навязывая заготовленных решении историческому процессу, бесконфликтно совершенствовать систему управления.

Обзор различных стран показывает, что в мире происходят схожие процессы, тем не менее, сама деволюция / федерализация в разных странах отличается своеобразием, определяемым историей, культурным многообразием, экономической ситуацией. В качестве первотолчка могут служить чисто лингвистические проблемы, как в Бельгии, политические причины, как в Испании, или же экономические факторы, как в Великобритании. В любом случае они сводятся к расширению полномочий регионов.

Особенности транзита в России определяются рядом факторов. Во-первых, распад СССР существенно повлиял на характер государственности, экономику, географию, этнический состав, общественное сознание и место страны в международных отношениях. Во-вторых, демократизация затруднена тоталитарным прошлым, склонным к централизации управления. В-третьих, переход к рыночной экономике осложняется прошлой монополизированностью и милита­ризованностью экономики. В-четвертых, тесная интеграция в мировую экономику привносит нехарактерные для страны явления. В-пятых, открытость границ страны создает значительное влияние различных идеологических течений.

Вторая глава «Теория и практика федерализма в исторической динамике» посвящена анализу условий возникновения федеративных государств применительно к российским условиям. В первом параграфе главы «Причины возникновения федеративных государств» представлена та общественная среда, в которой возникает потребность в федерализации.

Основные мотивы появления федеративных государств лежат в сфере политики, культуры, религии, экономики, безопасности. Соединенные Штаты исходили из потребности укрепления демократических начал, при этом в основу положили принцип «плавильного котла», т.е. все этносы и языки должны были исчезнуть в едином американском народе. Большая территория для лучшего управления требовала разделения населения по территориальному принципу.

Швейцарская модель федерализма жестко привязана к этническому, религиозному и лингвистическому разнообразию страны и опирается на принцип «единства многообразия». Там функционируют четыре государственных языка: немецкий, французский, итальянский и ретороманский. Пример Швейцарии показывает, что при сложной этноконфессиональной структуре даже небольшие государства нуждаются в федеративном устройстве.

Своеобразной была ситуация в побежденной Германии. Союзники из антигитлеровской коалиции были озабочены возможностью восстановления тоталитарного режима. «В этой связи федеративный принцип воспринимался как многообещающая возможность пре­дотвратить аккумулирование власти и злоупотребление ею»^[43]. Разра­ботанная система федерализма оказалась не только стабильной, но и содействовала становлению демократии, а также быстрому экономи­ческому росту Германии.

Помимо вышеназванных способов, формирование федеративных государств также происходило путем завоеваний или покупки территорий.

Россия сочетает в себе как обширную территорию, наподобие США, так и этноконфессиональное многообразие, как в Швейцарии. Немаловажный фактор в становлении Российской державы – это завоевания и добровольные присоединения территорий. История складывания России вынуждала, с одной стороны, считаться с территориальными интересами русского народа, с другой – культурой завоеванных народов. Учитывая историю и структуру общества, можно утверждать, что фундаментом российской государственности не может быть мэдисоновская доктрина сообщества индивидуумов, как в США, созданной эмигрантами. Характер России вытекает из народности, причем понимаемой в единстве двух аспектов – общенациональной в европейском смысле этого слова и народности как этничности. Поэтому форму, которую приобретает российская государственность, можно назвать «народным федерализмом».

Во втором параграфе «Исторические тенденции в понимании различий унитарных, децентрализованных, конфедеративных и федеративных государств» анализируется совокупность сопряженных понятий, что позволяет лучше понять природу федерализма.

Конкретную форму государства определяет учредительная власть в лице специального органа, как правило, учредительного собрания или же эту функцию берет на себя парламент. В зависимости от решений учредительной власти федерация может выступать в качестве «договорной», то есть возникающей «снизу» в результате объединения независимых государств, либо вследствие присоединения на дого­ворной основе к данному государству новых территорий. Федерация может строиться как «конституционная» или «конституционно-договорная», образованная «сверху».

Россия после распада СССР включала в себя элементы, как договорных отношений, так и распределения полномочий «сверху» на основе соглашений, а затем Конституции. С принятием Основного закона в 1993 г. закрепился конституционный характер федерации, хотя существует (номинально) Федеративный Договор, а также двусто­ронний договор по разграничению полномочий с Татарстаном от 2007 г.

Степень централизации или децентрализации унитарного государства зависит от распределения полномочий между центральными и местными уровнями правительства, а также от разделения полномочий между различными ветвями власти. Децентрализация не есть федерализм. Она может предоставлять территориям широкую автономию, но без наделения законодательной и судебной властью.

В отличие от административных территорий децентрализованного унитарного государства, субъекты федерации изначально обладают самостоятельностью, что закрепляется законодательно. Например, в Конституции Швейцарии в ст. 3 записано: «Кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией»^[44].

Самостоятельную законодательную деятельность субъекта федерации можно рассматривать как краеугольный камень ее государ­ственности. Члены федерации должны также иметь свои собственные исполнительные органы, т.е. их формирование и роспуск должны происходить на уровне члена федерации (по решению народа или парламента). В отличие от унитарных государств судебная система федерации предполагает наличие параллельных судебных органов. Следующий элемент федерализма – участие субъектов в законода­тельном процессе на общегосударственном уровне. В федеративном государстве особая роль принадлежит Конституционному суду.

В третьем параграфе «Историческое многообразие форм федеративных государств» рассматриваются особенности складывания федеративных отношений в различных странах.

Симметричная – это федерация, составные части которой в соответ­ствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с федерацией. Так, штаты США – это однопорядковые субъекты с равными полномочиями. У них равное количество сена­торов в Конгрессе, нет языковых или каких-либо иных различий. Априори симметричная федерация считается наиболее стабильной и приемлемой. Однако это ничем не подтверждается на практике, более того в настоящее время трудно найти абсолютно симметричные федерации. Даже в США существуют особые ассоциированные отноше­ния с Пуэрто-Рико^[45]. Частичная асимметрия не нарушает общей симметричной конструкции.

Асимметричная федерация – это такое государство, составные части которого неравноправны между собой и (или) в отношениях с федерацией. Асимметрия – это не аномалия, а форма наиболее подходящая в конкретной ситуации, для конкретной страны. Критики асимметрии отмечают как принципиальный недостаток такой формы нарушение равных прав при управлении, поскольку, на их взгляд, права должны быть гарантированы преимущественно личности, а не группе. Но демократия касается не только прав индивидуумов, но также заключается в защите прав народов, меньшинств. Асимметричный федерализм – это попытка признания этих множественных аспектов демократических прав. Критики асимметрии приводят также прагматические доводы – дифференцированные полномочия в разных регионах могут усложнить процесс институциональной и политической координации, и станут препятствием на пути центра при пере­распределении ресурсов.

Сторонники же асимметрии считают, что это плюралистичная гибкая форма федерализма, особенно важная для России, которая насчитывает одиннадцать часовых поясов и является одним из самых этнически разнообразных государств мира. Моделирование особых условий для отдельных регионов дает возможность на месте решать возникающие проблемы.

В Конституции РФ содержатся противоречивые положения о статусе субъектов. С одной стороны, во взаимоотношениях с федеральными органами власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5). С другой – Конституция России закрепила в своем составе пять разных по своей природе видов субъектов. Республики – государства и имеют право принимать конституцию (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66), а также устанавливать государственные языки, чего нет у других субъектов (ч. 2 ст. 68). Конституция допускает сложносоставные субъекты РФ (ч. 3, 4 ст. 66), особый статус столицы (ч. 2 ст. 70). Фактическая дифференциация субъектов РФ имеет тенденцию к росту, что обусловлено климатическим, географическим и экономическим разнообразием регионов. Поэтому можно говорить не об искусственной (в результате ошибки разработчиков Основного закона), а естественной асимметричности РФ, получившей отражение в Конституции.

В научной литературе фигурирует понятие конфедерации. В отличие от федерации конфедерация представляет собой союз независимых государств, не обладающий собственным суверенитетом. Причиной объединения разных стран в конфедерацию служит чаще всего потребность в совместной обороне и снятии торговых барьеров. Конфедерация неустойчивая форма межгосударственных связей, которая распадается, выполнив поставленные задачи, или же становится федерацией.

Исследователи и политики предлагают различные модели федерации для России. Наиболее обсуждаемым является «этнический федерализм». Этнический фактор в России всегда играл значительную роль. Даже беглый исторический взгляд показывает, что народы в России всегда создавали предпосылки для особых отношений между центром и регионами. Существует мнение, что Россия является одной из самых моноэтничных государств. Такая позиция исходит из процентного соотношения русских (83%) и других этносов. Однако эту цифру следует скорректировать с учетом расселения народов по разным территориям. В ряде субъектов соотношение русских и нерусских вполне сопоставимо. Статистика показывает, что растет численность нерусских народов и мусульман в общей доле населения. Поэтому роль этноконфессионального фактора со временем будет расти.

Существует немало противников учета этнического фактора в федеративных отношениях. В.Р.Филиппов пишет: «Конструкти­вистский подход предполагает постепенную деполитизацию этнич­ности… Модернизация Российской Федерации представляется в этой парадигме эволюционным процессом унификации статусов, прав и обязанностей всех субъектов федеративного или земель (“губерний”) унитарного государства»^[46]. Такая доктрина по существу направлена на ликвидацию российского федерализма. Компромиссную точку зрения высказал В.А.Тишков, который призвал считаться с тем фактом, что «сама форма национальной государственности обрела огромную политическую и эмоциональную легитимность» и в силу этого и негативные последствия социалистического федерализма «могут быть устранены не через демонтаж национальной государственности, а через расширение полномочий субъектов федерации и утверждение в них полного гражданского равноправия»^[47]. Достаточно уверенно можно прогнозировать, что совершенствование российского федерализма будет идти по пути сочетания этнотерриториального принципа с административно-территориальным.

Концепцию многоуровневой федерации наиболее полно изложил немецкий ученый Александр Бланкенагель, хорошо знающий Конституцию России. Он достаточно жестко оценивает существующее состояние федерации и приходит к выводу, что Россия представляет собой «унитарный федерализм без многообразия и децентрализации, которые свойственны западным федерациям»^[48]. Он положительно оценивает многоуровневость (центр / федеральные округа / субъекты) и асимметричность России, которые стимулируют, на его взгляд, федерализацию государства.

«Евразийский федерализм» был выдвинут А.Дугиным. Он строит свою концепцию, исходя из двух базовых представлений: (1) проти­во­стояния суши и моря, в геополитической терминологии – евразийства и атлантизма; (2) противопоставления субъекта «евразийского федера­лизма», как самобытного органического общинного образования на базе этнической культуры территориальным единицам США, не имеющим никаких исторических, географических, этнических, расовых, религиозных, языковых корней^[49]. По мнению автора, центр ничего не навязывает регионам и народам, но они не могут претендовать на какую-либо государственность. В такой интерпретации республики становятся культурно-национальными автономии факти­чески унитарного государства.

В РФ вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления финансирования полномочий называют «бюджетным федерализмом». В мировой практике считается, что финансировать расходы должны те территориальные единицы, население которых пользуется услугами, предоставляемыми этими единицами: федеральный бюджет финансирует объекты национального значения, региональные бюджеты – специализированные объекты, местные бюджеты – «рядовые объекты». При наличии наиболее общих принципов, в соответствии с которыми складываются отдельные формы межбюджетного федерализма в развитых странах, они имеют и различия. Одни страны считают уместным конкуренцию между субъектами для стимулирования экономики, а потому оставляют значительные возможности для налогообложения регионам, другие, напротив, считают это вредным, а потому сосредоточивают налоговую политику в центре.

Система межбюджетных отношений России характеризуется высоким уровнем централизации финансовых потоков. В РФ, кроме традиционных целей межбюджетного федерализма, таких как решение задач общегосударственного характера в производственной сфере и транспортной инфраструктуре, обеспечения обороноспособности стра­ны, поддержки сферы образования и здравоохранения, вырав­нивания уровня территориального развития, присутствуют также специфические задачи социально-культурного развития народов, чего нет в германской или американской моделях, создание дополнительных центростре­мительных стимулов в экономике с учетом обширного российского пространства.

В результате централизации государственных финансов доля федерального бюджета в консолидированном бюджете России из года в год увеличивается. Несмотря на это, разрыв между уровнем развития субъектов остается значительным. Во многом это результат неверной оценки законодателями природы российского государства, как однородной субстанции, к которой применимы единые законы, нормы и правила в то время как на самом деле страна состоит из разнокачественных частей и по разному реагирует на используемые регуляторы. Это означает, что нужны иные механизмы политики выравнивания, которые не лишали бы работоспособные регионы стимулов к развитию.

В четвертом параграфе «Территория федеративного государства и право народов на самоопределение: диалектика конкурирующих принципов» основной акцент сделан на наиболее болезненной теме всякой федерации – сецессии.

Международное право защищает как государства, так и отдельные народы. В первом случае это называется принципом целостности государства, во втором – равноправия народов и права на само­определение. Оба принципа содержатся в международном праве, как «жесткие» нормы, т.е. обязательные для всех стран, подписавших соответствующие документы. Они оказались конкурирующими принципами, поэтому государства-члены ООН ссылаются преиму­щественно на территориальную целостность, как основополагающий принцип. Народы же, отстаивающие свои интересы, опираются на право на самоопределение вплоть до отделения.

Принцип равноправия и самоопределения народов часто трактуется как отделение от государства, хотя могут быть различные формы самоопределения: союз в виде конфедерации или федерации, ассоциированный статус, автономия или же полное растворение в структуре государства^[50]. Самоопределение и полная независимость не являются тождественными понятиями. Отделение от государства – всего лишь одна из форм самоопределения, причем наиболее радикальная. Многие народы предпочитают отделению широкую автономию в рамках единого государства. Одностороннее отделение субъекта, мотивируемое правом народа на самоопределение, всегда сталкивается с интересами народов, остающихся в федерации, тем более, что при этом возникает проблема прав меньшинств в отделившемся государстве. Поэтому международное сообщество увязывает сецессию с чисто политической проблемой признания, накладывая на потенциально новые государства многочисленные требования демократии, соблюдения прав человека и прав меньшинств, ядерного нераспространения и решения споров мирным путем.

Третья глава «Основные этапы становления российского федерализма» посвящена историческому обзору формирования госу­дар­ственности страны. В первом параграфе «Истоки российского федерализма» выясняются причины учреждения федерализма в России.

Немало исследователей, считающих Российскую империю чисто унитарным государством. На самом деле Россия отличалась своеобразием территориального управления, наличием даже квазигосударственных образований (Великое княжество Финляндское, Польша, Бухарский эмират, Хивинское ханство и др.).

В конце XIX – начале XX вв. вопрос устройства России обсуждался в Государственной думе, появилось немало публикаций по проблемам автономии и путях решения национального вопроса. При некоторых различиях в аргументации, в целом преобладала идея перехода к федеративной форме государства и создания в его рамках областных и национальных автономий. В первой Государственной думе даже сложился блок автономистов, включавший в себя 70 депутатов – поляков, латышей, литовцев, украинцев, мусульман. Однако царская Россия не была готова воспринять эти идеи.

Следует заметить, что большевики не сразу поняли неизбежность для России федеративного устройства. В.И.Ленин, как известно, выступал за унитарное государство с возможностью образования автономий. Только прибыв в Россию и изучив обстановку изнутри, он понял, что империя фактически распалась и чтобы ее собрать заново, нужно было дать народам право на самоопределение. Он рассматривал федерализм как способ решения национального вопроса и как элемент революционной тактики.

Второй параграф «Причины образования Российской Федерации» посвящен учреждению России как федерации.

Федеративное устройство России юридически было закреплена III Всероссийским съездом Советов в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, где было записано, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик»^[51]. За годы гражданской войны, кроме автономных республик, были созданы независимые республики – УССР, БССР, АзССР, АрмССР, ГрузССР. 30 декабря 1922 г. был принята Декларация и подписан Договор об образовании СССР. Впоследствии вхождение новых республик в состав СССР оформлялось законами. В Конституции СССР 1936 г. не содержится ссылки на Договор 1922 г. Дальнейшее развитие федерализма пошло по пути автономизации, то есть создания автономных республик, автономных областей, национальных (затем автономных) округов. Таким образом, применительно к союзным республикам и автономным республикам был заложен национально-государственный принцип. Относительно автономных областей и автономных округов действовал национально-территориальный принцип. Края и области были административно-территориальными единицами.

Не только в военное, но и мирное время СССР был центра­лизованным государством, формально сохраняя элементы федерализма. Изменения наступили только в 80-е гг. Важным этапом в развитии федеративных отношений в СССР стала подготовка Союзного договора, но страна распалась, поскольку союзное руководство опаздывало с принятием решений по децентрализации и федерализации страны.

В третьем параграфе «“Новый федерализм” и его периодизация» выделяются этапы развития федерализма в России после распада СССР.

На I Съезде народных депутатов РСФСР (12 июня 1990 г.) была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Она содержала важные пункты 4 и 9, где речь шла об «обеспечении… каждому народу права на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах». Начался период «парада суверенитетов». Парламенту России пришлось реагировать на этот процесс. В конституцию были внесены соответствующие изменения. Важным этапом в становлении новой демократической России стал Федеративный договор, а также принятие новой Конституции РФ.

Начавшийся в 1994 г. договорный процесс между центром и субъектами федерации был вызван недовольством регионами фактическим управлением страной. Вместе с подписанием договоров одновременно со стороны ряда политических сил послышались призывы к их денонсации. Взгляды на природу двусторонних договоров были порой прямо противоположными, от превознесения до уровня международных, до оценки как временной тактики центра с целью успокоить субъекты. С точки зрения теории федерализма отдельные договоры центра с субъектами не являются аномалией, они стабилизирующий фактор, если их подписание оправдано поли­тической ситуацией.

К концу 90-х гг. хаотичность становления правового поля России, несбалансированность законов, их разнобой от субъекта к субъекту заставил федеральный центр взяться за упорядочение федеративных отношений. Тем более, что на рубеже ХХI в. у руководства страны сконцентрировалось для этого достаточно экономических и политических ресурсов. Договорный процесс был введен в законо­дательное русло. Были образованы семь федеральных округов, которые активно занялись приведением местного законодательства в соот­ветствие с федеральным. Предпринятые руководством страны меры позволили стабилизировать законодательную базу федеративных отношений. Одновременно наметились тенденции к избыточной центра­лизации, что перегружало федеральные органы власти. Рассматривая вопросы федерализма, Президент Д.А.Медведев в Посла­нии Федеральному собранию в 2008 г. сказал следующее: «Первое – это достигнуть оптимального баланса разграничения полно­мочий между Федерацией и регионами. Как вы знаете, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы всё равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения»^[52]. Это заявление означает дальнейшее развитие федерации на почве единого правового поля.

Глава четвертая «Конституционно-правовые основы российского федерализма» посвящена правовым вопросам федеративных отношений. В первом параграфе «Законодательная база федеративных отношений» рассмотрены основные документы, определяющие характер федерации.

Конституция РФ играет основополагающую роль в деле закрепления устоев федерации. В ней содержится более 40 статей, где определены такие базовые понятия федеративного устройства, как суверенитет государства, структура власти, разграничение полномочий между центром и субъектами. Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции РФ суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Наряду с этим республики в составе Федерации признаются государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции), что, по мнению некоторых исследователей, свиде­тельствует о наличии у них суверенных прав в рамках собственных полномочий. Существует иная точка зрения, утверждающая неделимость суверенитета государства. На практике существенно разделение полномочий, а не спор о делимости или неделимости суверенитета. В эпоху глобализации суверенитет всех государств ограничивается как международными нормами, так и расширением прав регионов. Особенно ярко эти процессы демонстрирует Евросоюз, где понятию суверенитет предпочитают принцип субсидиарности.

Во втором параграфе «Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов России» рассматривается проблема разграничения полно­мочий между центром и регионами как важнейший признак федерации.

В РФ разграничение предметов ведения и полномочий включает в себя сферу ведения Федерации (ст. 71), сферу совместного ведения (ст. 72), ведение субъектов Федерации, которое формируется по остаточному принципу (ст. 73). Указанные конституционные нормы носят предельно общий характер. Кроме указанных статей разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется Федеративным и иными договорами (ч. 3 ст. 11). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2 и 3 ст. 78). Конституционная база оказалась недостаточной для обеспе­чения эффективности процесса разграничения на практике. Наиболее проблемной является совместная компетенция РФ и ее субъектов. Из ст. 72 Конституции не ясно, каким образом должны размежевываться и осуществляться полномочия по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Поэтому время от времени обсуждается вопрос пересмотра Конституции, однако многие правовые пробелы вполне могут быть компенсированы через принятие законов. Как показывает мировой опыт, сфера совместной компетенции в зависимости о конкретной ситуации может принимать различные очертания от полного отказа от нее до детального определения перечня предметов ведения и полномочий.

В третьем параграфе «Историческая динамика изменения статуса субъекта Российской Федерации» исследуется проблема субъектов федерации с особым акцентом на проблеме преодоления их разностатусности.

Россия – страна с наибольшим количеством субъектов, причем имеющих различный статус, что вызывает серьезную дискуссию. В литературе обсуждается тема количества субъектов как избыточное, а потому предлагается их объединить в более крупные единицы. Однако, для федеративного государства не имеет большого значения количество субъектов, поскольку само управление строится на разделении полномочий,

По вопросу статуса субъекта не существует единой точки зрения. Конституция РФ дает общую формулировку, оставляя детальное определение статуса самим субъектам. В литературе восторжествовала концепция постепенного уравнивания статуса краев и областей с республиками, что различными исследователями понимается по-разному. Одна из популярных идей – губернизации России – предпо­лагает придание унифицированного административно-террито­риального статуса всем субъектам без учета этнического фактора. С 1999 г. начинается процесс унификации законодательства субъектов и одновременно выравнивания уровней их фактического развития через экономические рычаги, однако вопрос о ликвидации республик на официальном уровне не ставится.

В четвертом параграфе «Судебная власть в федеративном государстве» рассматривается место и характер института судебной власти в федерациях.

В унитарном государстве иерархия судов достаточно проста – дела рассматриваются судами низших инстанций, а затем – в более высоких судебных инстанциях. В федеративном государстве учитываются правовые особенности субъектов федерации, причем существуют две основных модели организации судебных систем: централизованная и дуалистическая. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 1996 г. в России установлен принцип единства судебной системы, допускающий лишь некоторую автономию субъектов Федерации в сфере судебной власти. Другим примером централизации судебных систем может служить модель ФРГ. Там суды земель также входят в федеральную систему. Ярким примером дуалистической модели служит судебная система США, где судьи каждого штата выносят решения по большинству дел на основании законов своего штата. Даже вопрос о применении или неприменении смертной казни в каждом штате решается по-своему. Каждый штат вправе устанавливать собственную судебную систему, которую венчает верховный суд штата.

Особое значение для федеративных государств имеют конституционные суды. В ряде федеративных государств, наряду с конституционными судами федерации, действуют еще и аналогичные суды некоторых субъектов федерации. В РФ они функционируют в 12 субъектах.

Прокуратура, как и суды, может строиться в соответствии с либо дуалистической, либо централизованной моделями. В России прокуратура строится на основе последовательной и жесткой централизации: генеральный прокурор РФ назначается по представлению президента РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ; в свою очередь он назначает своих заместителей, включая заместителей в федеральных округах, прокуроров субъектов Федерации, главного военного прокурора, прокуроров, возглавляющих другие специализированные прокуратуры.

Пятая глава «Организация исполнительной власти в федеративном государстве» посвящена вопросам структуры административной власти. В первом параграфе «Единство системы государственной власти в федеративных государствах и особенности структуры исполнительной власти Российской Федерации» рассматриваются вопросы обеспечения единства управления при федеративном делении администрирования.

В РФ единство исполнительной власти, провозглашенное Конституцией (ч. 2 ст. 77), понимают в основном как жесткую подчи­ненность нижестоящих органов вышестоящим, хотя в Основном законе положение о подчиненности органов власти субъектов РФ феде­ральным органам власти отсутствует, нет там положений и о пределах допустимости дублирования федеральных и региональных функций, не уделяется внимания институту федерального вмеша­тельства как одного из основных механизмов ответственности в системе федеративных отношений. Только с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в 2000 г. произошло учреждение данного института.

Динамика развития структуры исполнительной власти претерпела ряд изменений. В постперестроечный период наблюдалось становление самостоятельности исполнительных структур регионов. Начало ХХI в. отмечено учреждением многочисленных территориальных структур федерации в субъектах, которые взяли на себя в основном контролирующие функции. Поскольку при этом не всегда сокращалось количество региональных органов, то возник параллелизм в администрировании и значительный рост аппарата. Не случайно, с 2007 г. глав субъектов наделили функцией координаторов всех органов исполнительной власти, расположенных на их территории. Финансовый кризис, начавшийся в 2009 г., вновь поставил вопрос об использовании потенциала регионов для стабилизации экономики страны, а значит, следует ожидать укрепления роли местных исполнительных структур.

Во втором параграфе «Система федеральных округов и политика укрупнения субъектов Российской Федерации: современное состояние и проблемы развития» рассматривается противоречивость процесса реформирования исполнительных структур власти.

Образование округов явилось результатом недовольства состо­яни­ем законотворчества в субъектах Федерации и низкой степе­нью эффективности работы терри­тори­­альных подразделений федераль­ных органов исполнительной власти. Округа были призваны повысить степень управляемости, при­бли­зить центральный аппарат к субъектам Федерации. Не исключалось, что федеральные округа в перспективе могут стать административной и территориальной структурой для проведения государственной региональной политики. Однако, многие эксперты полагают, что с формированием округов создается дополнительный потенциал дезинтеграции, возникает опасность усиления тенденции к делению страны на семь политико-экономических и информационных пространств. Время показало, что округа не стали административными единицами и после выполнения функции приведения региональных законов в соответствие с федеральными занимаются в большей мере контрольными функциями.

Идеология «укрепления российской государственности» стала основанием для попыток пересмотра контуров федеративного устройства России через политику «укрупнения субъектов». На этой волне появились многочисленные проекты деления страны на 50, 30, 28 и т.д. равностатусных субъектов без этнического признака. Однако в условиях демократии такой вопрос не решается без мнения населения субъектов. Политический аспект оказался связанным не только с республиками, как национально-государственными единицами. Приме­ры попыток объединить Ленинградскую область и Петербург, а также Московскую область с Москвой столкнулись с противодействием не только администраций, но и экономических элит, не заинтересованных в ликвидации их административного ресурса. Тем не менее, Администрация президента РФ начала реализацию политики укрупнения субъектов Федерации за счет объединения областей, краев и автономных округов, в сложносоставных территориях. Не все предложения об объединении встретили поддержку в регионах. Поскольку сама процедура была обусловлена проведением референдума и центру нежелательны были отрицательные результаты, то процесс укрупнения получил дополнительное финансирование из федерального бюджета. Сегодня считается, что такая процедура обходится слишком дорого и сама идея укрупнения понемногу забывается, во всяком случае, на фоне финансового кризиса потеряла политическую остроту.

В третьем параграфе «Субъекты федерации в системе международных отношений» показаны новые явления в деятельности регионов – участие в международной жизни РФ.

В федеративных государствах вопрос о международной правосубъектности членов федерации решается конституцией или специальными законами. В международном праве не существует норм, непосредственно причисляющих членов федерации к субъектам международного права. Вместе с тем нет норм, препятствующих этому. Внутреннее законодательство ряда федеративных государств предоставляет право субъектам выступать на международной арене от собственного имени, заключать международные соглашения по ограниченному кругу вопросов (пограничные, культурные, полицейские, экономические и т.п.) под контролем или с согласия федерации. Отсюда можно признать, что указанные образования являются субъектами международного права с ограниченным объемом правоспособности, производным от правосубъектности федерации.

Правовое регулирование международной деятельности регионов РФ прошло в своем развитии ряд этапов. На первом этапе (1991–1994 гг.) соответствующего федерального законодательства практически не было. Регионы были вынуждены сами формировать правовую базу для установления международных связей. На втором этапе (1995–1998 гг.) центр предпринял усилия для разработки соответствующего законодательства и усиления контроля за международными связями регионов. Третий этап начался в 1998 г. с принятием новых законов о координации международной деятельности субъектов РФ и разграничении предметов ведения между центром и регионами.

Внешние связи субъектов РФ зависят от потенциала, геогра­фического положения, развитости инфраструктуры региона. При этом различия весьма значительны. Половина субъектов РФ имеют сравнительно широкие внешнеэкономические связи. Но их внешняя открытость по своему содержанию неодинакова и реализуется в основном через крупные города, где, как правило, действует большинство всех размещенных в регионе предприятий с иностранным участием, концентрируются внешнеторговые функции.

Внешняя деятельность субъектов РФ одна из наиболее динамичных сфер, в которой ярко проявляется федерализм современного типа.

Глава шестая «Социально-политические ресурсы развития федерализма в России» посвящена определению перспектив федера­лизации страны. В первом параграфе «Этноконфессиональные процессы в России и их влияние на особенности отношений субъектов с федеральным центром» рассматривается роль этнического фактора в федерализации государства.

Со времен «перестройки» инициаторами реформирования федерации выступали народы во главе с республиками, а также субъекты-доноры, демократические силы в виде партий и движений, а также СМИ. Сотрудничество субъектов в вопросах отстаивания своей самостоятельности постепенно привело к созданию движения «Регионы России», которое затем совместно с «Отечеством», преобразовалось в партию «Отечество – вся Россия». Существование этой партии было отно­сительно недолгим, оно, слившись с «Единством», трансфор­мировалось в «Единую Россию».

Наличие республик и народов с ними связанных остается серьезным ресурсом федерализации России. Здесь сказывается не только инерция в виде сохранения однажды возникших административных единиц, но и деятельность социально активных этнических групп. Регионы-доноры также остаются потенциальными союзниками федерализации, посколь­ку самостоятельность дает им возможность повышать уровень жизни населения.

Некоторые политики с большой надеждой смотрели на институт национально-культурной автономии, который практиковался в переломные 1917–1922 гг. и начал возрождаться в 90-е гг. Наряду с завышенными надеждами, у национальных элит появился страх, что вместе с укреплением национально-культурной автономии, будут упразднены республики. Большинство исследователей придерживалось позиции их взаимодополнения. М.С.Саликов определил национально-культурную автономию, как «систему национального самоуправления в форме различных национально-культурных центров, обществ, союзов, объединений, способствующих свободному развитию национальной культуры, языка, школы и других общественных институтов, дисперсно проживающих в инонациональной среде…»^[53]. Эта точка зрения была близка к официальной. На практике национально-культурная автономия не стала альтернативой республикам, тем более, что ее финансовое положение весьма ограничено, но оно и не исчезло с политической арены, заняв свою определенную нишу среди общественных организаций.

Несомненным социальным ресурсом сохранения федерализма остается деятельность региональных элит, прежде всего, властной и бизнес-элит, т.е. тех групп, которые участвуют или влияют на принятие решений. Политическая и бизнес-элита во многих субъектах работают в тесной взаимосвязи, а потому их влияние оказывается достаточно весомым и на уровне федерации. Что касается интеллектуальной, научной и художественной элиты, то она как выразительница этнокофессиональных интересов влияет на формулирование мобилиза­ционных лозунгов, разработку политических программ, содержание СМИ. Творческая элита не только республик, но и в других регионов выступает защитницей интересов субъектов в силу не только профессиональных, но и патриотических настроений.

Во втором параграфе «Роль политических партий и движений в дальнейшей федерализации России» определяется место политических сил в процессе федерализации государства.

Демократические силы, активно выступавшие за федерализм в начале «перестройки», сегодня практически не обсуждают эту тему. Это не означает ослабления этого фактора, его воздействие стало не прямым, а косвенным.

Направленность программных заявлений политических сил «за» федерализм или «против» определяется настроениями электората, позицией федерального центра, состоянием субъектов, с которыми связаны партии и общественные организации. Сам центр в стремлении к унитаризму ограничен рядом факторов: недовольством населения тем или иным вопросом, позицией субъектов, мнением международного сообщества, необходимостью проведения выборов, стремлением избежать межэтнических конфликтов.

К числу явных противников федерализма можно отнести ЛДПР, Партию национального возрождения «Народная воля», чьими принципами является идея великодержавность России.

Для партии «Единая Россия» упоминание федерализма носит вынужденный характер, связанный с тем, что при ее учреждении одной из организаций выступало движение «Отечество – Вся Россия», изначально построенная для защиты интересов регионов. Кроме формального упоминания, ничего другое не связывает эту партию с федерализмом. Она активно выступает за ограничение прав регионов, голосует за законы унитаристского содержания.

Проблемы федерализма не являются принципиальными для КПРФ, хотя формально коммунисты признают данный конституционный принцип. Такой же неопределенностью по отношению к федерализму отличаются партии «Справедливая Россия» и «Патриоты России». Для Аграрной партии России (АПР), как и «Правового дела» проблематика федерализма имеет второстепенное значение, а этнический фактор воспринимается негативно.

Для «Правого дела» приоритетными являются ценности либе­ральной демократии. Идеологи «Яблоко» стремятся совместить идеи либерализма и социал-демократии. В их программных заявлениях представлена модель отношений между федеральным центром и регионами с достаточно широкими полномочиями у регионов в финансовой сфере и жестким контролем со стороны центра законо­дательного регулирования.

Давние традиции приверженности федерализму имеет Респуб­ликанская партия России (РПР), созданная в 1990 г. (отказано в регистрации в 2007 г.). РПР, как и «Яблоко», исходит из того, что федерализм является территориальной формой демократии.

Анализ показывает, что лишь немногие российские партии поддерживают идеи федерализма, при этом их электоральный потенциал крайне ограничен, а значит в обозримом будущем их влияние на законодательный процесс, скорее всего, будет незначи­тельным. Почти монопольное положение у «Единой России», которая придерживается прагматических подходов и будет следовать установкам Президента РФ. Таким образом, прямая роль партийных структур в федерализации страны весьма незначительна.

В третьем параграфе «Роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений» представлены взгляды на местное самоуправление как элемент федерализации РФ.

Для федерации не является обязательным наличие местного уровня управления, достаточно существование двух уровней власти. В западной традиции местное самоуправление рассматривают вне федеративных отношений, оставляя все вопросы на усмотрение субъектов федерации. Однако с точки зрения не государственной структуры, а процессов федерализации местное самоуправление рассматривается как важный фактор.

Федеральный центр в России всегда стимулировал развитие органов местного самоуправления, исходя из двух тезисов: (1) общей концепции демократизации, (2) укрепляя их в качестве противовеса региональным органам власти. Субъекты по-разному относились к требованию создавать органы местного самоуправления. Где-то считали, что они создают эрозию региональной власти, в других субъектах выступали за постепенность введения этого института по мере экономического укрепления поселенческого уровня. В третьих субъектах под впечатлением западного опыта активно создавали органы местного управления. Сегодня можно говорить о выработке модели российского местного самоуправления, которая достаточно жизнеспособна.

В 1995 г. был издан первый закон о местном самоуправлении в постсоветской России. В октябре 2003 г. появилась новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой уменьшен объем регулятивных полномочий субъектов федерации. В то же время расширились правотворческие полномочия органов местного само­управления. Практика реализации муниципальной реформы с 2006 г. свидетельствует, что отмена большого числа законов субъектов РФ по вопросам местного самоуправления приводит к законодательным пробелам.

Местное самоуправление остается определенным ресурсом феде­рализма в силу стимулирования самостоятельности в сознании и поведении людей.