Аналитический обзор

«Практика участия прокурора в гражданском судопроизводстве

по отдельным категориям дел»

Аналитический обзор подготовлен на основе анализа соответствующих нормативных правовых актов и материалов практики предъявления прокурорами в суды общей юрисдикции заявлений в защиту социальных прав граждан. Актуальность рассмотрения вопросов, связанных с защитой прокурором социальных прав граждан, обусловлена изменениями судебной практики, в связи с внесенными поправками в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ).

До внесения изменений в указанные нормы при выявлении нарушений прав конкретных граждан прокурор зачастую не мог выйти в суд в интересах обратившегося в прокуратуру гражданина, если последний был способен самостоятельно обратиться в суд. При этом сложившаяся судебная практика существенно ограничивала возможность предъявления прокурором заявлений в интересах граждан. Судами не рассматривались в качестве уважительных причин, препятствующих самостоятельному обращению в суд неблагополучное имущественное положение гражданина, его юридическая неграмотность, территориальная удаленность суда от места проживания гражданина, преклонный возраст и наличие инвалидности.

Принятый Федеральный закон от 05.04.2009 № 43-ФЗ «О внесении изменений в статьи 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», направленный на совершенствование процессуальных механизмов обеспечения защиты прав и свобод граждан в гражданском процессе, существенно повлиял на сложившуюся судебную практику. В законе исключено ограничение полномочий прокурора на обращение в суды общей юрисдикции с заявлениями в защиту нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов граждан в сфере трудовых (служебных) отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Основные ориентиры по целям, задачам и направлениям деятельности прокуроров изложены в Указании Генерального прокурора от 14 мая 2009 г. № 160/8 «Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» (далее Указание).

Анализ материалов прокурорской практики свидетельствует о том, что расширение полномочий прокурора в соответствии с новой редакцией ч. 1 ст. 45 ГПК РФ позволяет более эффективно реализовать правозащитную функцию органов прокуратуры. Это явилось основной причиной увеличения во втором полугодии 2009 г. обращений прокуроров в суды с заявлениями в защиту социальных прав граждан, как одной из наиболее эффективных мер прокурорского реагирования при выявлении нарушений, которая применяется наряду с иными мерами прокурорского воздействия.

Кроме того, в соответствии с Указанием при невозможности оформления гражданином заявления его волеизъявление должно быть зафиксировано прокурором в письменной форме. В случае, когда по объективным причинам гражданин не может представить доказательства, подтверждающие нарушение его прав и законных интересов, прокурор принимает исчерпывающие меры к сбору необходимых доказательств.

Поводом для обращения прокуроров в суд послужили непосредственные обращения граждан в органы прокуратуры, материалы проводимых прокурорских проверок, сведения государственных органов статистики об имеющейся задолженности по заработной плате, органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений, материалы гражданских и уголовных дел, сообщения средств массовой информации.

Классифицируя исковые заявления прокуроров в сфере защиты социальных прав граждан по определенным категориям дел, представляется целесообразным проанализировать их в том же порядке, в каком они изложены в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ.

1. Заявления прокуроров в защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых отношений. Рассматривая данную сферу отношений, следует отметить, что наибольшее количество нарушений отмечается в сфере трудового законодательства. Основными причинами таких нарушений являются игнорирование работодателями ст. 37 Конституции Российской Федерации, гарантирующей каждому гражданину вознаграждение за труд, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; а также нарушение статей 129, 136 Трудового кодекса РФ (далее – ТК РФ) (несвоевременная выплата заработной платы, незаконное увольнение работников) и др.

В связи с этим наиболее распространенными были исковые заявления прокуроров о взыскании задолженности по оплате труда; выходного пособия при увольнении и заработной платы на период трудоустройства; по требованиям, связанным с неправильным исчислением заработной платы, оплате отпускных, оплате времени простоя. Тенденция роста количества указанных заявлений прослеживается в деятельности прокуратур значительного числа субъектов РФ.

Причем необходимо отметить, что такие заявления, поданные после внесения изменений в ст. 45 ГПК РФ, позитивнее воспринимались судами, более оперативно рассматривались и в большей их части удовлетворялись. Судами прекращалось производство по делам в случаях добровольного удовлетворения ответчиками исковых требований прокурора, а также отказа прокурора от исковых заявлений в порядке, предусмотренном ст. 39 ГПК РФ. Так, судом были удовлетворены в полном объеме исковые заявления Приморского транспортного прокурора в защиту трудовых прав работников ввиду отсутствия у них возможности их самостоятельной защиты по причине нахождения последних в рейсе за пределами Приморского края. В Оренбургской области проведенной прокуратурой Светлинского района проверкой установлено, что приказами генерального директора ООО «БНЗ» от 25 и 28.11.2008 в связи с производственной необходимостью с 01.12.2008 были предоставлены отпуска без сохранения заработной платы 432 работникам предприятия. Поскольку производственная необходимость не может являться законным основанием для предоставления отпуска без сохранения заработной платы, прокурор предъявил в суд исковое заявление о признании приказов незаконными и возложе­нии обязанности на предприятие произвести оплату времени простоя. Требования прокурора были удовлетворены судом в полном объеме.

В Кировской области в 2009 г. районными прокурорами предъявлено в суд 48 исковых заявлений о взыскании с МУЗ «Нагорская ЦРБ» и МУЗ «Шабалинская ЦРБ» в пользу медицинских работников денежной компенсации за несвоевременное предоставление выплат стимулирующего характера за оказание дополнительной медицинской помощи. Аналогичные нарушения выявлены Слободским межрайонным прокурором в МЛПУ «Слободская ЦРБ», в суд предъявлено 38 таких заявлений. Все заявленные требования прокуроров судами удовлетворены.

Рассматривая как одно из приоритетных направлений деятельности по защите и восстановлению нарушенных прав граждан, органы прокуратуры многих субъектов РФ уделяли повышенное внимание вопросам охраны труда, предъявляя заявления о восстановлении нарушенных прав на безопасные условия труда, о возложении обязанности по проведению аттестации рабочих мест, о проведении профилактических мероприятий с целью устранения последствий работы во вредных условиях.

В соответствии с требованиями трудового законодательства работодатель обязан обеспечить безопасность и условия труда, соответствующие государственным нормативным требованиям охраны труда на каждом рабочем месте, а также обеспечить проведение аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией работ по охране труда (ст. ст. 22, 212 ТК РФ).

Однако нередки случаи, когда администрациями предприятий вопреки указанным нормам аттестация рабочих мест не проводится. Так, например, в Астраханской области не проводилась аттестация рабочих мест ряда предприятий с опасными условиями труда: ООО «Строительные ресурсы», ООО «Спецэлектромонтаж», ООО «Строитель» и др. В связи с этим прокурорами в суд было направлено 562 заявления с требованием обязать руководителей организаций и предприятий выполнить мероприятия по охране труда и провести аттестацию рабочих мест. Все заявления рассмотрены и удовлетворены судом.

Принимая во внимание актуальность вопроса обеспечения безопасных условий труда в транспортной отрасли, прокурорами Западно-Сибирской транспортной прокуратуры на системной основе ведется работа по защите прав работников на безопасные условия труда. В результате обращений прокуроров в суды на большинстве предприятий, поднадзорных Западно-Сибирской транспортной прокуратуре, проведена атте­стация рабочих мест по условиям труда. В 2009 году в защиту прав работников на безопасные условия труда было направлено в суды 440 заявлений прокуроров, все рассмотрены, из них 380 удовлетворено. Ввиду добровольного удовлетворения требований прокуро­ра прекращено 60 дел.

В условиях финансового кризиса и нехватки финансовых ресурсов все большее количество работодателей прибегает к оптимизации расходов путем незаконного сокращения численности штата сотрудников. При этом в большинстве случаев, увольнение работников происходит помимо их воли и с грубыми нарушениями норм трудового законодательства. В частности, необходимо отметить, что основаниями для предъявления прокурорами исковых заявлений о восстановлении на работе, являлись нарушения требований статей 58, 67 ТК РФ, несоблюдение гарантий при сокращении штата работников организаций, предусмотренных ст. 180 ТК РФ. В связи с этим прокурорами предъявлялись в суд заявления о восстановлении на работе незаконно уволенных граждан по причине ликвидации организаций и предприятий, сокращения численности штата работников.

Так, прокурором Никифоровского района Тамбовской области, в ходе проведения проверки по обращению Ж. установлено, что социальный педагог отдела по работе с населением ТОГУ «Комплексный центр социального обслуживания населения» Никифоровского района (далее КЦСОН) Ж. 21.04.2009 была предупреждена об увольнении с 21.06.2009 в связи с сокращением численности штата. При этом по состоянию на 21.04.2009 в отделе по работе с населением КЦСОН согласно новому штатному расписанию имелась вакантная должность специалиста, впоследствии замещенная Л. Однако, вопреки требованиям ч. 3 ст. 81 Трудового кодекса РФ при предупреждении Ж. о предстоящем высвобождении другая вакантная должность ей не была предложена. Приказ директора КЦСОН № 1 42-к от 13.05.2009 о принятии Л. на работу в порядке перевода опротестован прокурорам. Однако этот акт прокурорского реагирования был оставлен без удовлетворения. В связи с этим прокурором было направлено заявление в суд об обязании работодателя предложить Ж. при сокращении штата сотрудников организации другую работу. Во время рассмотрения гражданского дела по существу Ж. была уволена из КЦСОН по сокращению численности штата. Прокуратурой Никифоровского района в рамках полномочий, предусмотренных ст. 39 ГПК РФ, был изменен предмет иска, перед судом поставлен вопрос о восстановлении Ж. на работе. Решением Никифоровского районного суда от 10.08.2009 заявление прокурора Никифоровского района о восстановлении на работе Ж. удовлетворено.

Кроме того, в рамках рассматриваемой категории дел, прокуроры обращались в суд с заявлениями: о предоставлении дополнительных дней отпуска работникам, занятым во вредных условиях труда; об установлении факта трудовых отношений и о возложении на работодателей обязанности оформить трудовые отношения; о нарушении прав на получение пособия по безработице; об отмене распоряжений о принятии на работу; об оплате временного простоя и компенсации морального вреда; о признании договора подряда трудовым договором; о взыскании незаконно удержанных из заработка денежных средств; о признании незаконными приказов в связи с наложением дисциплинарных взысканий.

Результативность такой меры прокурорского реагирования, как обращение в суд с заявлением в защиту трудовых прав граждан очевидна и востребована, о чем свидетельствуют материалы прокурорской практики субъектов РФ.

2. В сфере защиты семьи, материнства, отцовства и детства значительная часть нарушений касалась большей частью прав несовершеннолетних, среди них: нарушения законодательства, регламентирующего обязанности родителей по воспитанию и содержанию детей (ст. 163 СК РФ), а также норм Федеральных законов «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Причем следует отметить, что заявления в защиту прав несовершеннолетних характеризуются многообразием и спецификой, ввиду особого гражданско-процессуального статуса несовершеннолетних. Так, жилищные права детей отличаются от жилищных прав других категорий граждан дополнительными жилищными гарантиями в отношении различных категорий детей (дети-сироты, дети, оставшихся без попечения родителей, дети-инвалиды).

Поэтому большую долю среди заявлений в защиту жилищных прав граждан занимают заявления в защиту жилищных прав детей-сирот детей, оставшихся без попечения родителей. Право на их льготное обеспечение жильем во внеочередном порядке предусмотрено ст. 8 ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и ч. 2 ст. 57 Жилищного кодекса РФ (далее – ЖК РФ).

Анализ материалов прокурорской практики субъектов РФ позволяет выделить наиболее характерные заявления прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних:

- о признании договора (приватизации, купли-продажи, найма, обмена, мены, аренды) жилья незаконными. Например, прокуратурой Брянской области в защиту прав и законных инте­ресов сироты - воспитанницы «Жуковского санаторного детского до­ма» Б., предъявлен иск к Е., К. о признании сделки договора купли-продажи дома и земельного участка не­действительной. Суд лишь частично удовлетворил требования прокурора. По кассационному представлению прокурора решение суда отменено и впоследствии иск прокурора был удовлетворен.

В связи с нарушением требований статьи 47 ФЗ от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и приобретением сиротам жилых помещений, не отвечающих требованиям котировочной документации, то есть без фактического обследования жилья, при отсутствии сведений из БТИ о проценте износа; без технических паспортов, и приобретением жилья, непригодного для проживания, прокурорами районов Пермского края в суды направлялись заявления о признании недействительным размещения муниципального заказа и ничтожными договоров купли-продажи квартир, которые судами были удовлетворены;

- о выселении родителей, лишенных родительских прав в связи с нарушением жилищных прав детей; о выселении и снятии с регистрационного учета иных лиц. При этом заслуживает внимания практика, складывающаяся относительно применения ч. 4 ст. 31 ЖК РФ по поводу отношений собственности на жилое помещение. В ходе поверки, проведенной прокуратурой г. Пскова по заявлению ГОУ «Псковский детский дом», установлено, что Д., лишенная родительских прав в отношении дочерей М. 1991 г.р. и Т. 1989 г.р., произвела отчуждение своей доли в праве собственности на квартиру. Несмотря на отсутствие права пользования квартирой, 2/3 доли которой принадлежат ее дочерям, Д. продолжает проживать в ней, нарушая права и законные интересы собственников, злоупотребляя алкоголем, содержа квартиру в антисанитарном состоянии, не оплачивая коммунальные услуги. Судом было удовлетворено заявление прокурора в интересах несовершеннолетних о выселении Д. из спорного жилого помещения без предоставления другого жилого помещения. При этом исковые требования прокурор мотивировал тем, что в соответствии со ст. 71 Семейного кодекса РФ родители, лишенные родительских прав, теряют все права, основанные на факте родства с ребенком, в отношении которого они были лишены родительских прав. В случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи (ч. 4 ст. 31 ЖК РФ).

В значительной мере активизировалась практика предъявления прокурорами заявлений о признании незаконным вселения в жилое помещение, право на которое признано за несовершеннолетним; о предоставлении во внеочередном порядке жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей; о признании за ребенком права на внеочередное обеспечение жильем; о постановке детей на учет для получения жилья вне очереди; о предоставлении жилого помещения вне очереди; о возложении обязанности предоставить жилое помещение, отвечающее установленным санитарным и техническим правилам и нормам вне очереди; о признании решений органов местного самоуправления по выделению денежных средств на приобретение жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, о признании отказа в постановке на учет для обеспечения жилым помещением незаконным и обязании поставить истцов на учет для обеспечения жилыми помещениями.

До указанных изменений (в 2008 г.) в защиту жилищных прав детей- сирот прокуроры предъявляли исковые заявления в основном о вселении в помещение, где проживают родственники сироты, о выселении посторонних лиц из закрепленного помещения, о ремонте жилых помещений, а также об оспаривании сделок с жильем.

Так, в Кемеровской области в 2009 г. было предъявлено 67 заявлений прокуроров о предоставлении жилых помещений, отвечающих установленным нормам предоставления жилой площади, санитарным и техническим правилам и нормам, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.

В случаях непринятия органами опеки и попечительства мер по закреплению жилых помещений за детьми, прокуроры обращались в суд с заявлениями о понуждении к постановке детей на учет для получения жилья вне очереди.

Кроме того, прокуроры предъявляли заявления о признании незаконным бездействие органов опеки, выразившееся в не­принятии мер по постановке на учет детей-сирот на получение жилья; регистрации ребенка по месту жительства. Например, прокуратурой г. Клинцы Брянской области в 2008 г. в суд направлено заявление о понуждении зарегистрировать несовершеннолетнего Д. в закрепленном за ним жилом помещении, которое было удовлетворено.

Прокуроры предъявляли заявления в интересах несовершеннолетних о признании права собственности на недвижимое имущество и включении его в наследственную массу, а также права собственности на наследственное имущество в виде доли в праве общей долевой собственности на квартиру.

Помимо этого имеет место практика предъявления заявлений прокуроров об обязании произвести ремонт закрепленного за несовершеннолетним жилья; о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в не­принятии мер к сохранности жилого помещения несовершеннолетнего и возложе­нии обязанности провести ремонтные работы; об обязании оформить жилье в собственность несовершеннолетнего; о признании за несовершеннолетним права собственности на жилое помещение; о закреплении за несовершеннолетним права пользования жилым помещением; о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в не заключении договора доверительного управления имуществом несовершеннолетне­го (ст. 38 ГК РФ).

Следует также отметить практику предъявления заявлений прокуроров о признании юридического факта: например, о признании несовершеннолетнего оставшимся без попечения родителей и, соответственно, признании за ним права на получение социальной поддержки, в том числе обеспе­чение жильем; об установлении факта владения несовершеннолетним недвижимым имуществом в силу приобретательской давности в соответствии со ст. 225 ГК РФ.

По-прежнему остается сложным вопрос относительно восстановления жилищных прав детей-сирот в помещениях приватизированных общежитий. Так, прокурору было отказано в удовлетворении искового заявления, а кассационное представление оставлено без удовлетворения в интересах сироты С. о признании права собственности в порядке приватизации жилого помещения в общежитии в связи с тем, что С. вселилась в спорное жилое помещение общежития после его приватизации в 1993 г. государственным предприятием и перехода здания общежития в частную собственность.

Несмотря на то, что сделка по приватизации общежития противоречит закону и является ничтожной, судебная практика связывает правомочие по приватизации комнат в общежитии с моментом приватизации государственного предприятия и перехода здания общежития в частную собственность.

Снижение количества заявлений прокуроров в защиту жилищных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей в 2008- первом полугодии 2009 г. объясняется тем, что до внесения изменений в процессуальное законодательство (ст. 45 ГПК РФ) полномочия прокурора на предъявление заявлений были существенно ограничены. Кроме того, споры о порядке предоставления жилья, как правило, возникали уже после достижения гражданином совершеннолетия, соответственно прокурор не имел процессуальных полномочий на обращение в суд. Внесение же изменений в ст. 45 ГПК РФ существенно увеличило возможности реализации правозащитной функции органов прокуратуры.

Причем как положительный факт необходимо отметить, что заявления прокуроров об обеспечении жильем сирот позитивно воспринимались судами и в основном удовлетворялись.

Во всех исковых заявлениях о предоставлении сиротам жилья в качестве ответчиков выступают, как правило, администрации муниципальных районов и правительства субъектов Российской Федерации, так как финансирование гарантий по социальной защите детей-сирот является расходным обязательством субъекта Федерации.

В 2009 г. возросло количество обращений и жалоб граждан, разрешённых органами прокуратуры по вопросам, касающимся соблюдения законов о несовершеннолетних в социальной сфере. Среди актуальных следует отметить заявления в защиту материальных прав воспитанников детских государственных учреждений.

Стоит отметить, что судами удовлетворялись требования прокурора о восстановлении на лицевых счетах сирот-воспитанников, например, Рудничного детского дома-интерната для умственно-отсталых детей денежных средств, использованных для приобретения средств реабилитации – памперсов (Пермский край); о взыскании начисленной, но не выплаченной стипендии детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, обучающимся в профессиональном училище № 51, на сумму более 21 тыс. рублей (Кемеровская область); о взыскании в пользу детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей денежных средств на проезд к месту жительства и обратно (Пензенская область); о взыскании с администрации учреждения стоимости не выданного детям имущества и обмундирования (о выдаче одежды детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей Удмуртская республика).

Первостепенное значение в деятельности прокуратуры имеет вопрос защиты прав детей-инвалидов (это исковые заявления об обеспечении санаторно-курортным лечением, предоставлении средств реабилитации, исполнении реабилитационных программ и т.п.). Так, прокурором г. Ленинск-Кузнецкого Кемеровского района при проведении проверки в 2009 г. установлено, что 31 несовершеннолетнему с ограниченными возможностями здоровья в нарушение требований ст. 2 Федерального закона от 24.11.1995 №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не предоставлено санаторно-курортное лечение. В результате обращения прокурора в суд в защиту законных интересов детей-инвалидов его заявления были удовлетворены в полном объеме.

Возвращаясь к материалам прокурорской практики, следует отметить увеличение количества предъявленных в суд исковых заявлений прокуроров в защиту социальных прав воспитанников детских интернатских учреждений на получение одежды, а также технических средств реабилитации.

В результате активной позиции прокуроров защищены права детей-инвалидов на беспрепятственный доступ в здания образовательных учреждений, просветительно-развлекательных центров, социальных учреждений, магазинов. Например, в Чувашской республике по требованию прокуроров суд обязал собственников установить пандусы и поручни у лестниц при входе в названные объекты.

В защиту материнства и детства прокурорами предъявлялись в суд исковые заявления о взыскании пособия, в том числе на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, пособия по беременности и родам, единовременной выплаты в связи с рождением ребенка. Прокурорами также направлялись в суд заявления о признании незаконным бездействие администраций муниципальных районов, не принимающих мер по бесплатному обеспечению детей первого и второго года жизни специальными молочными продуктами детского питания. Требования прокуроров судами, как правило, удовлетворялись либо производство прекращалось в связи с отказом прокуроров от заявленных требований ввиду добровольного их удовлетворения ответчиками.

Например, прокуратурой Железнодорожного района г. Пензы установлено, что приказом директора ООО «Здоровье» от 24.04.2008 № 14 М. предоставлен отпуск по уходу за ребенком до полутора лет. Однако в нарушение требований федерального законодательства о государственных пособиях гражданам, имеющим детей, пособие по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет М. не выплачивалось. Общая сумма задолженности по выплате пособия составляла 10 913 рублей. Исковое заявление прокурора о взыскании с ООО «Здоровье» в пользу М. задолженности по выплате пособия по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет судом рассмотрено и удовлетворено.

Относительно проблем реализации законодательства о пособиях на ребенка необходимо отметить следующее. Ежемесячное пособие на ребенка должно обеспечивать условия для равного жизненного старта детям из семей с низкими и средними доходами (маргиналов, бедных, малообеспеченных, среднего класса). С 1 января 2005 г. предоставление ежемесячного пособия на ребенка - исключительная компетенция региональных органов государственной власти (ст. 16 ФЗ от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»). Размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

В ситуации, когда социальное положение значительной части населения во многом зависит от решений органов власти субъектов РФ, обеспечение законности в этой сфере путем предъявления прокурорами исковых заявлений в суд играет весьма существенную роль в защите прав граждан, в том числе и несовершеннолетних.

В ряде субъектов отмечается проблема невыплаты работодателями пособий по уходу за ребенком. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что органы социальной защиты населения в ряде случаев незаконно отказывали в назначении пособия на несовершеннолетних детей по причине отсутствия у них регистрации по месту жительства на территории соответствующего муниципального образования, несмотря на то, что это противоречит ст. 27 Конституции РФ, а также ФЗ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

В 2009 г. активизировалась исковая работа прокуроров в интересах детей, воспитывающихся в приемных семьях. При этом судами удовлетворялись исковые заявления прокуроров в интересах приемных семьей и приемных детей: о взыскании задолженности по компенсации коммунальных платежей, предусмотренной условиями договора о создании приемной семьи; о взыскании денежного вознаграждения приемным родителям по гражданско-правовым договорам; о взыскании задолженности по оплате труда приемного родителя. По делам указанной категории зачастую заключалось мировое соглашение, либо производство по делу судом прекращается в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора.

Следует отметить позитивную судебную практику, складывающуюся в ряде субъектов Российской Федерации, по разрешению заявлений прокурора о признании незаконным решения об отказе в выдаче гражданам государственного сертификата на материнский (семейный) капитал. Например, прокурор Пономаревского района Оренбургской области обратился с заявлением в суд в интересах Я. о признании незаконным отказа управления пенсионного фонда в Пономаревском районе о выплате ей части средств материнского капитала. В ходе рассмотрения дела установлено, что решением руководителя этого пенсионного фонда было отказано в удовлетворении заявления о выплате части средств материнского капитала по основаниям, не указанным в ст. 8 ФЗ от 29.12.2006 №256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». Решением суда заявление прокурора было удовлетворено.

Прокурорами зачастую предъявлялись исковые заявления о взыскании алиментов на детей, неустойки за просрочку суммы невыплаченных алиментов на содержание несовершеннолетних детей.

Анализ практики предъявления прокурорами исков (заявлений) в защиту трудовых прав несовершеннолетних позволяет выделить наиболее типичные из них. О возложении обязанности на работодателя по оформлению трудовых книжек; о признании незаконным бездействия соответствующих органов по квотированию рабочих мест для трудоустройства несовершеннолетних; о взыскании задолженности по заработной плате и дополнительным выплатам к оплате труда несовершеннолетних за счет средств местного бюджета; о выдаче судебных приказов в интересах несовершеннолетних о взыскании недополученного пособия по безработице, которые на момент признания их в качестве безработных, являлись сиротами; об обязании ответчика выдать справку о времени работы подростка, о размере его месячного заработка; о взыскании оплаты по листам временной нетрудоспособности.

Судами, как правило, удовлетворялись заявления прокуроров в защиту трудовых прав несовершеннолетних. Так, прокурором Ильинского района Пермского края в суд направлено исковое заявление в защиту интересов несовершеннолетнего Т., работавшего в ООО «ЭФСИ-АВТО», с требованием обязать ответчика выдать справку о времени работы подростка, справку о размере его месячного заработка, а также о взыскании оплаты по листам временной нетрудоспособности. Основанием для обращения прокурора в суд послужило заявление самого несовершеннолетнего. Судом заявление было удовлетворено.

Например, в связи с обращением в прокуратуру законного представителя подростка было подано заявление прокурора Дзержинского района г. Перми 20.11.2009. Мировым судьей был выдан судебный приказ о взыскании с ответчика задолженности по заработной плате в размере 6 890 руб. в пользу несовершеннолетнего.

Анализ прокурорской практики свидетельствует о том, что чаще всего нарушения трудовых прав несовершеннолетних допускались муниципальными образовательными учреждениями, которыми создавались рабочие места в соответствии с заключенными с центрами занятости населения городов и районов договорами о совместной деятельности по организации и проведению временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.

Так, в прокуратуру Осинского района Пермского края поступило 32 заявления несовершеннолетних в связи с невыплатой им заработной платы за период летней работы в образовательных учреждениях района - МОУ ДОД «Центр детского творчества», «Средняя общеобразовательная школа № 3», «Средняя общеобразовательная школа № 2». Обращению в суд предшествовало оставление без удовлетворения 4 представлений прокуратуры в части выплаты заработной платы. В связи с обращениями несовершеннолетних прокурором было подано в суд 32 заявления о выдаче судебного приказа на сумму 46 000 рублей, которые были удовлетворены в полном объеме.

Кроме того, прокуратурой Кемеровского района в 2009 г. при проверке соблюдения трудовых прав несовершеннолетних работников района было установлено, что на выплату им заработной платы не были запланированы суммы из расчета 30% районного коэффициента и компенсаций за неиспользованный отпуск. Денежные средства для своевременной выплаты заработной платы при увольнении управлением образования на расчетные счета общеобразовательных учреждений не были своевременно перечислены. Прокурором было направлено 145 исковых заявлений в суд в защиту нарушенных прав несовершеннолетних о взыскании задолженности по заработной плате, компенсации за неиспользованный отпуск и взыскании районного коэффициента на общую сумму 445 тыс. руб. Все исковые заявления рассмотрены и удовлетворены судом.

Вместе с тем, допущение указанных нарушений трудовых прав подростков такими субъектами трудовых отношений, как органы системы образования, является особенно недопустимым в силу того, что образовательные учреждения призваны воспитывать у детей уважение к закону. Вместе с тем, указанные факты отнюдь не способствуют воспитанию трудолюбия и уважения к правам и свободам человека, поскольку сами образовательные учреждения нарушают трудовые права наиболее беззащитных категорий граждан.

Большинство нарушений трудовых прав детей, для устранения которых прокуроры подавали иски (заявления) в суд, выявлено в ходе проведенной в 2009 г. проверки исполнения законодательства, регулирующего обеспечение здорового образа жизни детей, развитие физической культуры и спорта, духовного и творческого потенциала, нравственного и патриотического воспитания несовершеннолетних, организованной Генеральной прокуратурой РФ в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23.06.2008 «О бюджетной политике в 2009-2011годах», в котором было признано важнейшим приоритетом формирование здорового образа жизни и расширение возможностей духовного развития.

Анализ материалов прокурорской практики прокуратур субъектов Федерации по рассматриваемой категории дел позволяет констатировать, что проявление принципиальной позиции прокурором имело решающее значение в восстановлении трудовых, жилищных и иных прав несовершеннолетних. Это подтверждалось и тем, что законные требования прокурора в большинстве случаев удовлетворялись ответчиками добровольно, минуя стадию судебного разбирательства.

3. Прокурорами в 2009 г. проводилась активная работа по обеспечению права на жилище в государственном и муниципальном жилищном фонде.

Одним из наиболее приоритетных направлений в исковой деятельности прокуроров были заявления в интересах ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны.

В рамках реализации Указа Президента РФ от 07.05.2008 № 714 «Об обеспечении жильем инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов» прокурорами предъявлялись в суды исковые заявления об оспаривании действий органов исполнительной власти местного самоуправления по снятию с учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Так, решением Нововятского районного суда г. Кирова от 16.11.2009 г. удовлетворено заявление прокурора о признании незаконным и недействующим распоряжения территориального управления администрации г. Кирова № 166 от 24.08.2009 г. о снятии В. с учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Прокурором Сунского района Кировской области предъявлено в суд исковое заявление в интересах С. об установлении факта постановки на учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий. Судом установлено, что С., как вдова участника ВОВ, не имеет возможности реализовать свое право на улучшение жилищных условий в соответствии с названным выше Указом Президента РФ, поскольку не была своевременно признана нуждающейся в улучшении жилищных условий администрацией Пелельского сельского поселения, несмотря на подачу такого заявления в администрацию поселения. Решением Сунского районного суда от 07.12.2009 заявление прокурора удовлетворено, факт постановки на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении до 01.05.2005 С. установлен.

Заявления о восстановлении учета граждан на улучшение жилищных условий предъявлялись также районными прокурорами Кемеровской области Пермского края, которые были судами рассмотрены и большей частью удовлетворены либо прекращены ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора.

Так, проведенной прокуратурой Ульяновского района Ульяновской области проверкой соблюдения законодательства, регламентирующего реализацию подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей», были выявлены грубые нарушения закона в деятельности органов местного самоуправления. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года № 36 в Правила предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 – 2010 годы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 285 от 13.05.2006, внесен ряд существенных изменений.

Однако, из-за бездействия исполнительного органа, указанные изменения законодательства администрацией МО «Ульяновский район» в соответствующую муниципальную программу внесены не были, что препятствовало реализации права молодых семей на улучшение жилищных условий. В адрес главы администрации было внесено представление, но поскольку оно было оставлено без удовлетворения, прокурор обратился в Ульяновский районный суд Ульяновской области с исковым заявлением о признании незаконным бездействия муниципального образования. Решением суда действия администрации района признаны незаконными.

В Удмуртской Республике прокурорами предъявлялись заявления о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления по установлению порядка признания домов аварийными, непригодными для проживания.

В 2008-2009 гг. прокурорами направлялись заявления в суд в защиту прав граждан на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах, проживающих в общежитиях (Кемеровская, Кировская обл.), а также о запрете деятельности по эксплуатации общежития (Псковская, Астраханская обл.)

В республике Татарстан транспортным прокурором в 2009 г. проводилась проверка соблюдения жилищного и санитарно-эпидемиологического законодательства при проживании граждан в общежитии ФГОУ ВПО «Волжская государственная академия водного транспорта». В связи с выявленными фактами нарушений действующего законодательства прокурор обратился в Вахитовский районный суд г. Казани с заявлением об обязании руководства отселить сотрудников и студентов Казанского филиала, а также членов их семей, размещенных в общежитии. При этом предоставив им другое жилое помещение для проживания на период ремонта, а также приступить к ремонтным работам по приведению общежития в соответствие с нормативными требованиями либо провести работы по его сносу. Суд согласился с требованиями прокурора и обязал ФГОУ ВПО «Волжская государственная академия водного транспорта» отселить сотрудников, студентов и членов их семей в другое помещение.

В результате вмешательства прокурора были восстановлены жилищные права более 600 граждан, проживающих в бывших заводских общежитиях в Удмуртской республике.

Предъявлялись заявления прокуроров о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления по признанию жилых помещений аварийными (Брянская, Кемеровская, Пензенская, Саратовская, Тамбовская обл., Пермский край).

Например, в ходе рассмотрения прокуратурой г. Пскова коллективного обращения по вопросу предоставления жилых помещений установлено, что они занимают по договору социального найма квартиры в доме, непригодном для проживания. Указанный дом включен в муниципальную программу «Переселение граждан из непригодных для проживания помещений в г. Пскове на 2006-2010 годы». Однако вопрос о предоставлении жилого помещения по договору социального найма до сих пор не решен. Прокуратура г. Пскова в интересах граждан обратилась в суд с заявлениями, в которых просила обязать администрацию г. Пскова предоставить гражданам благоустроенные жилые помещения. Суд признал требования обоснованными, иски удовлетворил;

- о защите прав граждан на надлежащее обеспечение коммунальными услугами (подача тепла, электрической энергии, водоснабжение) (Пермский край, Кировская обл., Республика Тыва, Приморская транспортная прокуратура). Так, Приморской транспортной прокуратурой направлено исковое заявление в суд к ОАО «Желдорреммаш» и к ООО «Домоуправляющая компания» о признании незаконными действий последних, выразившихся в отключении горячего водоснабжения из числа лиц, проживающих в домах по адресам: пр. Блюхера, ул. Воровского, ул. Полушкина в г. Уссурийске, а также о понуждении ответчика обеспечить бесперебойную подачу горячего водоснабжения лицам, проживающим по указанным адресам;

- о признании права собственности на жилое помещение либо на долю жилого помещения (Республики Тыва, Чувашия, Восточно-Сибирская, Дальневосточная, Приволжская транспортные прокуратуры, Псковская, Астраханская обл.);

- о перерасчете излишне начисленной платы за жилищно-коммунальные услуги (Кировская обл., Пермский край). В Оренбургской обл. в 2009 г. прокурорами предъявлено в суд 57 заявлений (в 2008 - 0) на сумму 172 тыс. рублей о взыскании компенсации расходов за коммунальные услуги учителям, проживающим в сельской местности. Все заявления рассмотрены и удовлетворены судом;

- в интересах участников ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, молодых семей, а также лиц, чье жилье пришло в негодность в результате пожара (Рязанская обл.);

- о понуждении органов местного самоуправления к постановке на учет в регистрирующем органе и к регистрации прав на объекты жилищно-коммунальной инфраструктуры (тепловые сети, котельные, водопроводные сети, внутридомовые газовые сети), возложении обязанности обеспечить теплоснабжение и водоснабжение жилых домов (Кемеровская, Оренбургская, Пензенская обл.);

- по вопросам, связанным с техническим и эксплуатационным обслуживанием жилищного фонда, проведением капитального ремонта (Кировская обл., Пермский край);

- по требованиям о признании права пользования жилым помещением, вселении и выселении из жилых помещений (Пермский край, Республика Чувашия, Астраханская, Кемеровская, Кировская, Оренбургская, Псковская обл., Дальневосточная, Приволжская транспортные прокуратуры);

- по оспариванию отказа во включении в список участников мероприятий по обеспечению жильем в рамках реализации федеральных целевых программ (молодые семьи и молодые специалисты, проживающие в сельской местности) (Пермский край);

• об устранении препятствий в пользовании жилым помещением (прокуратура Астраханской, Псковской областей).

В защиту малоимущих граждан, имеющих право на безвозмездное получение жилого помещения из муниципального жилого фонда, Московской межрегиональной транспортной прокуратурой предъявлено 7 исковых заявлений о признании жилых помещений бесхозяйными и о понуждении муниципального образования принять его в муниципальную собственность и осуществить государственную регистрацию этого имущества. Все иски прокурора рассмотрены и удовлетворены судом. Согласно данным статистики, в 2009 г. в защиту жилищных прав граждан прокурорами было подано свыше 14,9 тыс. исковых заявлений (рост их количества в сравнении с 2008 г составил 29,4%). Удовлетворено судами и прекращено ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора 93,2% исковых заявлений от числа рассмотренных судами. Таким образом, приведенные данные свидетельствуют об эффективности деятельности прокуроров по участию в суде в защиту жилищных прав граждан.

4. В сфере социальной защиты, включая социальное обеспечение, прокурорами акцентировалось внимание на вопросах защиты и восстановления нарушенных социальных прав такой категории граждан, как пенсионеры и инвалиды. В защиту пенсионных и иных социальных прав граждан в 2009 году предъявлено 35 128 заявлений. Количество заявлений прокуроров в суд по делам рассматриваемой сферы правоотношений увеличилось во многих субъектах Российской Федерации.

Прокурорами в основном были заявлены требования о перерасчете пенсий и взыскании сумм недополученных пенсий, об оплате пенсионерам стоимости проезда к месту отдыха (проживающим в районах Крайнего Севера).

Кроме того, направлялись заявления о признании незаконными действий (бездействия) руководителей учреждений, должностных лиц органов местного самоуправления, о понуждении к надлежащему исполнению возложенных на них обязанностей по обеспечению здорового и безопасного образа жизни инвалидов и престарелых граждан.

Бездействие органов местного самоуправления, администраций учреждений, выражалось в самоустранении от выполнения возложенных на них законом обязанностей, связанных с финансированием мероприятий по обеспечению противопожарной безопасности в социальных учреждениях. Прокурорами в связи с этим выдвигались требования о необходимости в установленный срок устранить выявленные недостатки, поскольку дальнейшее бездействие могло повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, угрожающих безопасности жизни и здоровью, находящихся в этих учреждениях инвалидов и престарелых граждан.

Возросло в 2009 г. количество заявлений, направляемых в суды прокурорами Уральской транспортной прокуратуры с 8 до 22, Московской межрегиональной транспортной прокуратуры – с 7 до 27. В Астраханской области было предъявлено 73 заявления (в 2008 г. - 3). В основном эту категорию составляли заявления об обеспечении инвалидам возможности беспрепятственного доступа к объектам инфраструктуры.

Во многих регионах актуализировалась проблема, связанная с понуждением местных органов власти к созданию соответствующей инфраструктуры для обеспечения беспрепятственного доступа к этим объектам. Биробиджанской транспортной прокуратурой при проверке исполнения законодательства, в частности, обеспечения законных прав инвалидов на доступное пользование железнодорожным транспортом, в связи с выявленными нарушениями, в суд было направлено 5 исковых заявлений к ОАО «Российские железные дороги» о понуждении устранить нарушения ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», а именно установить и оборудовать вокзалы пандусами и т.д. Из них 3 судом удовлетворены, по 2 было отказано в принятии. Транспортными прокурорами Западно-Сибирской транспортной прокуратуры в 2009 г. предъявлено 8 таких заявлений, все рассмотрены и удовлетво­рены (в 2008 – 1). Так, Барнаульский транспортный прокурор обратился в суд с исковым за­явлением к ОАО «Российские железные дороги» о понуждении оборудовать железнодорожный вокзал ст. Заринская передвижными подъемниками и пере­носными рампами. Отсутствие данных приспособлений делало невозможным использование услуг железнодорожного транспорта для инвалидов-колясочников. Заявления рассмотрены судом и удовлетворены.

В результате удовлетворения заявления Абаканского транспортного про­курора у здания аэровокзала с. Шушенское оборудованы места для парковки специальных автотранспортных средств инвалидов. По заявлению Омского транспортного прокурора железнодорожный во­кзал в г. Омске был оборудован пандусами.

Дальневосточной транспортной прокуратурой в 2009 г. в суды было направлено 94 заявления. Прокурорами Псковской области в сфере защиты социальных и пенсионных прав граждан в 2009 г. предъявлялось 389 заявлений (в 2008 г. – 179), из них удовлетворено 119, прекращено в виду добровольного удовлетворения требований 146.

Значительное количество составили заявления о назначении, выплате, перерасчете пенсий. Так, в связи решением мирового судьи, отказавшего в удовлетворении искового заявления прокурора Курманаевского района в интересах П. к Государственному учреждению - управлению пенсионно­го фонда РФ по Оренбургской области в Курманаевском районе о взыскании недо­полученной пенсии по инвалидности в размере 54 938 рублей, прокурор обратился в суд апелляционной инстанция, которая поддержала законные требования прокурора и удовлетворила его представление, отменив решение мирового судьи.

В качестве одного из основных направлений деятельности прокуроров в гражданском процессе рассматривалась защита нарушенных прав по обеспечению предоставления инвалидам и пенсионерам льгот по коммунальным платежам.

В сфере социальной защиты и социального обеспечения прокурорами направлялись заявления:

- о взыскании со страхователей недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и заявления об обязании работодателей предоставить индивидуальные сведения на работников в Пенсионный фонд РФ;

- о признании незаконным бездействия ГУ РОФСС РФ по соответствующему субъекту Федерации незаконным и обязании предоставить инвалидам санаторно-курортное лечение;

- об организации социального обслуживания нуждающейся категории граждан, включая социальное обслуживание в стационарных учреждениях;

- об устранении нарушений правил пожарной безопасности в учреждениях здравоохранения и социальной защиты населения;

- о понуждении к предоставлению мер социальной поддержки медицинским и педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, взыскании задолженности по денежной компенсации оплаты жилья и коммунальных услуг работающим и проживающим в сельской местности медицинским и педагогическим работникам;

- в интересах граждан с требованиями о взыскании задолженности по страховым взносам на пенсионное обеспечение;

- о возложении на организации обязанности установления квоты для приема на работу инвалидов;

- в интересах инвалидов-чернобыльцев об индексации сумм в счет возмещения вреда здоровью;

- о предоставлении льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг (инвалиды, семьи, имеющие детей-инвалидов, специалисты, проживающие в сельской местности);

- о нарушении прав на получение материнского (семейного) капитала;

- о взыскании незаконно удержанных сумм в счет оплаты социальных услуг в интересах лиц, находящихся в психоневрологических интернатах;

- о выплате незаконно взысканных с пенсионеров учреждениями социального обслуживания населения денежных средств за предоставленные им социальные услуги на дому;

- об обжаловании действий администрации по ограничению прав граждан, имеющих право на меры социальной поддержки при проезде в общественном транспорте;

- о предоставлении платы за оказанные медицинские услуги, подлежащие предоставлению на бесплатной основе (например, прокурором Бежаницкого района Псковской области в результате проверки МУЗ «Бежаницкая больница» при осуществлении предоставления платных медицинских услуг гражданам выявлены нарушения закона, выразившиеся в замене бесплатной медицинской помощи платными медицинскими услугами. В связи с этим в суд предъявлено 41 исковое заявление в интересах граждан о взыскании с МУЗ необоснованно внесенной платы, все - удовлетворены);

- о взыскании задолженности по материальной поддержке граждан, осуществляющих общественные работы;

- о взыскании стоимости приобретенных лекарственных средств и медицинских изделий;

• о включении периода работы в трудовой стаж.

Таким образом, расширение полномочий прокурора обусловило отмечаемое многообразие категорий дел в защиту прав граждан в сфере социального обеспечения, по которым прокурорами инициировались заявления в суды.

5. В сфере образования наиболее типичными были нарушения, связанные с незаконным взысканием денежных средств за обучение, со студентов образовательных учреждений, принятых на бюджетные места; невыплатой учителям, предусмотренных национальным проектом «Образование», доплат за классное руководство.

Так, Новосибирский транспортный прокурор обратился в суд в интересах 10 студентов ФГОУ ВПО «Новосибирская академия водного транспорта» с за­явлениями о возмещении сумм, уплаченных за обучение. Указанные лица были приняты в образовательное учреждение на бюд­жетные места, однако администрацией вуза с них незаконно были удержаны денежные средства как со студентов коммерческой формы обучения.

В 2009 году прокурором Новоспасского района Ульяновской области в суд было направлено исковое заявление о признании незаконными действий по осуществлению образовательного процесса представительством государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования. Согласно п. 7 постановления Правительства Российской Федерации от 18.10.2000 № 796 «Об утверждении положения о лицензировании образовательной деятельности» образовательную деятельность вправе осуществлять только филиал, имеющий полученную в установленном законом порядке лицензию. В соответствии с п. 3 ст. 10 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» право учреждения на реализацию образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования возникает с момента выдачи ему лицензии. В ст. 49 ГК РФ содержится прямой запрет на осуществление деятельности без лицензии. Требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

В большинстве субъектов РФ сложилась положительная судебная практика рассмотрения заявлений прокуроров к учебным заведениям, о возложении на руководство этих заведений обязанности по проведению противопожарных мероприятий и к администрациям городов и районов о возложении обязанности профинансировать выполнение названных мероприятий.

6. В сфере охраны здоровья, включая медицинскую помощь значительную часть заявлений прокуроров составили заявления о запрете (приостановлении, прекращении) деятельности медицинских учреждений из-за отсутствия лицензии или иных нарушений установленных требований.

По-прежнему актуальной остается проблема возмещения вреда здоровью граждан, потерпевших от преступных посягательств, а также причиненного жизни и здоровью граждан в связи с некачественным оказанием или неоказанием медицинской помощи, травматизма. Как следствие неблагоприятной социально-демографической ситуации увеличивается потребность в медицинской помощи. Растет удельный вес запущенных заболеваний, лечение которых требует значительных затрат.

В целях защиты прав граждан в сфере охраны здоровья прокурорами предъявлялись в суды исковые заявления:

- о понуждении органов государственной власти и органов местного самоуправления к выполнению действий по организации медицинской помощи населению, в том числе о понуждении организаций произвести углубленный медосмотр работников в рамках национального проекта «Здоровье»;

- об обжаловании действий фармацевтических организаций, являющихся поставщиками лекарственных средств и руководителей аптек, связанных с отказом в предоставлении льготного обеспечения лекарственными средствами за счет средств федерального бюджета в защиту прав граждан, относящихся к социально незащищенной категории, в рамках реализации Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004;

- о возложении на аптечные учреждения обязанности по приведению предельных розничных надбавок на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства в соответствие с установленным органами исполнительной власти региона размером надбавок в интересах неопределенного круга лиц в защиту права на охрану здоровья (например, прокурор Заволжского района г. Ульяновска обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц к закрытому акционерному обществу «Аптека-Холдинг» с заявлением о признании действий ЗАО «Аптека-Холдинг» по установлению завышенной надбавки на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства незаконными и обязать ответчика применять оптовую надбавку на лекарства данной группы в соответствии с постановлением Правительства Ульяновской области от 20.01.2008 «О государственном регулировании цен на лекарственные средства на территории Ульяновской области», которая не должна превышать 10 %. Вопреки этому ЗАО «Аптека-Холдинг» отпускало лекарственные средства по товарно-транспортным накладным в ООО «Биотек-Ульяновск», ООО «Орби» г. Ульяновска с оптовой надбавкой от 11 % до 43 %. Решением Заволжского районного суда г. Ульяновска от 28.12.2009 требования прокурора удовлетворены, суд признал действия ЗАО «Аптека-Холдинг» по установлению завышенной розничной надбавки на жизненно необходимые лекарства незаконными и обязал ЗАО «Аптека-Холдинг» применять оптовую надбавку в соответствии с постановлением Правительства Ульяновской области);

- в защиту неопределенного круга лиц заявления о понуждении органов местного самоуправления и государственных учреждений привести в соответствие с требованиями законодательства зоны санитарной охраны артезианских скважин, находящихся на их территории и используемых для целей хозяйственно-бытового водоснабжения населения;

- о признании незаконным бездействия и возложении обязанности на админи­страцию медицинских учреждений по устранению нарушений пожарной безопасно­сти в больницах (например, прокурор г. Балашова Саратовской обл. обратился в суд с заявлением о понуждении администрации района организовать станцию скорой медицинской помощи (в соответствии с требованиями п. 6 приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 01.11.2004 № 179 «Об утверждении порядка оказания скорой медицинской помощи»), согласно которому станция скорой медицинской помощи создается в городах с населением свыше 50 000 человек, как самостоятельное лечебно-профилактическое учреждение и функционирует в режиме круглосуточной работы. Решением суда исковые требования судом удовлетворены);

- о признании незаконным бездействия и возложении обязанности на админи­страции медицинских учреждений по устранения нарушений санитарно-эпидемиологической безопасности в медицинских учреждениях.

Значительное внимание прокуроров в сфере охраны здоровья было направлено на принятие мер по принудительной госпитализации в стационар лиц, страдающих заразными формами туберкулеза, неоднократно нарушающих санитарный режим, а также умышленно уклоняющихся от обследования в целях выявления туберкулеза или лечения от туберкулеза.

Так, например, в Кировской обл. в ходе проверок законодательства о здравоохранении населения в деятельности центральных районных больниц области установлено, что более 100 человек, страдающих заразной формой туберкулеза и состоящих на диспансерном учете, умышленно уклоняются от прохождения обследования и лечения, вследствие чего представляют опасность для неопределенного круга лиц. В целях защиты прав граждан горрайпрокурорами в суд предъявлено 105 заявлений о принудительной госпитализации граждан, уклоняющихся от обследования и лечения в специализированном медицинском противотуберкулезном диспансере для их обязательного обследования и лечения. Решениями судов требования прокурора удовлетворены. Актуализация деятельности прокуроров в данном направлении согласуется с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 года, где особое внимание обращено на решение задачи «улучшение состояния здоровья российской нации». Проблема качества и доступности медицинского обслуживания названа одной из важнейших среди самых насущных для граждан страны проблем.

7. В сфере обеспечения права на благоприятную окружающую среду нарушения прав граждан отмечается во многих субъектах РФ.

Материалы прокурорских проверок в субъектах РФ свидетельствует о ненадлежащем состоянии законности в сфере санитарно-эпидемиологического законодательства. Предоставленные прокурору дополнительные полномочия по предъявлению заявлений в суд в защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду способствовали устранению системных нарушений законодательства об охране природы, изменению подходов в решении ряда природоохранных задач, в том числе направленных на повышение эффективности защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду.

Однако органы исполнительной власти ряда субъектов РФ не уделяют должного внимания решению проблем экологической безопасности: при обращении отходов, не всегда в полном объеме проводят проверки по выявлению нарушений природоохранного законодательства, не принимают адекватных исчерпывающих мер для устранения нарушений, а ограничиваются лишь внесением предписаний, контроль за исполнением которых осуществляется слабо. Не принимают меры по возмещению причиненного ущерба, привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Недостаточно эффективен уровень контрольно-надзорной деятельности территориальных органов Роспотребнадзора, Ростехнадзора, Росприроднадзора, которые проявляют незаинтересованность и пассивность в выявлении и пресечении правонарушений, привлечении при наличии достаточных оснований к ответственности виновных лиц, предъявлении исковых заявлений в суды, направлении материалов в правоохранительные органы.

Природоохранные мероприятия из бюджетов всех уровней финансируются по остаточному принципу поэтому выделяемые из региональных и местных бюджетов средств недостаточны для решения проблемы экологического безопасного обращения отходов производства и потребления.

Органы прокуратуры в документах прокурорского реагирования указывают конкретные нормы федеральных законов, которые нарушены; при этом руководствуются приказами Генерального прокурора РФ от 07.12. 2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 02.10. 2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 07.05 2008 № 84 (в ред. от 03.08.2009) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных, и других специализированных прокуратур», от 17.12.2007 г. № 200 (в ред. от 05.09.2008 № 178) «О введении в действие инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации», указанием Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14 мая 2009 г. № 160/8 «Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».

Формализм и незаинтересованность в выявлении и пресечении экологических правонарушений контролирующих органов их пассивность и беспринципность при решении вопросов о привлечении виновных к ответственности как правило способствовали тому, что предприятиями во многих случаях самовольно использовались водные объекты, а в деятельности предприятий-недропользователей имели место нарушения условий лицензионных соглашений на право пользования недрами.

Количество предъявляемых прокурорами исковых заявлений по делам рассматриваемой категории выросло в 2009 году более чем на 6% по сравнению с 2008 годом. При этом необходимо отметить, что значительное количество предъявленных прокурорами заявлений в суд о признании бездействия органов местного самоуправления и понуждении их принять меры по сбору, вывозу и утилизации отходов, а также осуществить ликвидацию несанкционированных свалок. Более того, прокурорами выявлялись серьезные нарушения природоохранного законодательства в связи с хранением пестицидов, что оказывает негативное влияние на окружающую среду. В связи с этим прокуроры обращались в суды с требованиями об обязании ответчика провести рекультивацию земельных участков.

Прокуроры обращались в суд с заявлениями о приостановлении эксплуатации объектов, деятельность которых угрожает здоровью населения, а также о возмещении вреда, причиненного окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи; о понуждении по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, рекультивации загрязненных земельных участков; о сносе самовольно возведенных строений.

Так, в процессе рассмотрения в Волжском городском суде заявления Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора к ОАО «РусГидро» - «Волжск ГЭС» о запрещении сброса неочищенных сточных вод, ответчик добровольно прекратил сброс неочищенных сточных вод из четырех водовыпусков объемом 20 тыс. куб метров в год.

Самарским межрайонным природоохранным прокурором предъявлено заявление в суд об обязании ОАО «Сызранский нефтеперерабатывающий завод» прекратить сброс недоочищенных сточных вод в поверхностный водный объект р. Волга, которое судом было рассмотрено и удовлетворено.

В связи с заявлением прокурора Устьянского района Архангельской области, суд своим решением обязал МО «Октябрьское» организовать работу по реконструкции канализационных очистных сооружений в п. Октябрьский Октябрьского района, а ООО «Устьянские коммунальные системы» реконструировать очистные сооружения.

В Вологодской области в результате принятых прокурорами мер искового характера прекратили сброс загрязняющих веществ в водные объекты ЗАО «Ботово», ОАО «Коксохиммонтаж-2», предотвращено поступление в водные объекты свыше 250 тыс. куб метров неочищенных сточных вод.

Прокуроры также обращались в суд интересах неопределенного круга лиц. Так, Могочинский транспортный прокурор Восточно-Сибирской транспортной прокуратуры обратился в суд с иском к ОАО «РЖД» о признании действий общества незаконными и возложении обязанности ликвидировать мазут в приемных бассейнах ООО «Тепловодоканал». Заявление судом рассмотрено и удовлетворено. Удовлетворено заявление прокурора Бондарского района Тамбовской области к администрации Митропольского сельского Совета о признании незаконными бездействия главы администрации Митропольского сельского Совета, выразившееся в непринятии мер по получению разрешения (лицензии) на пользование подземными водными объектами.

Кроме того, прокурорами в исковых заявлениях ставились требования о возмещении вреда за нарушения природоохранного законодательства (причиненной незаконной вырубкой деревьев), о сносе самовольно возведенных строений на водоохраняемой территории при отсутствии проекто-сметной документации и заключения экологической экспертизы (жилые постройки на территории государственного заказника «Чагытай», республики Тыва).

Предъявлялись исковые заявления в защиту интересов Российской Федерации. По заявлению прокурора Саратовского района Саратовской области, суд обязал ОАО «Саратовхимтяжстрой» устранить препятствие в пользовании водным объектом Волгоградского водохранилища, а также обязал освободить двадцатиметровую береговую полосу путем демонтажа забора, прекратить пользование водным объектом акватории Волгоградского водохранилища в районе базы отдыха «Строитель», запретил осуществлять стоянку автотранспортных средств вне специального оборудованных мест.

Прокурорами заявлялись требования о возмещении вреда вследствие загрязнения природных ресурсов, а также несанкционированного сброса сточных (канализационных) вод в реки, которые судами были удовлетворены.

Из материалов прокурорских проверок следует, что распространенными нарушениями являлись: несоблюдение требований статей 12, 14, 22, 25, 28, 30 ФЗ от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», выразившихся в производстве выбросов вредных веществ в атмосферный воздух без специального на то разрешения; в не установлении нормативов предельно-допустимых выбросов; отсутствии учета автотранспортных средств, у которых технические нормативы выбросов превышают допустимые; отсутствии должного производственного контроля на предприятиях; невнесении платы за загрязнение окружающей природной среды выбросами вредных веществ в атмосферный воздух и другие виды воздействия на него.

Согласно ч. 1. ст. 30 названного закона юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферных воздух, обязаны обеспечивать проведение инвентаризации этих выбросов, соблюдение режима санитарно-защитных зон объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на атмосферный воздух.

В связи с этим прокуроры обращались в суд с исковыми заявлениями о приостановлении эксплуатации стационарных источников загрязнения воздуха и возмещении ущерба, нанесенного окружающей природной среде в результате превышения нормативов предельно допустимого выброса.

Анализ деятельности прокуроров в защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду, в том числе в судебном порядке свидетельствует о необходимости активизации этой работы, поскольку неблагоприятная окружающая среда напрямую оказывает негативное влияние на здоровье населения РФ, которое характеризуются заметным ухудшением, о чем свидетельствуют показатели заболеваемости, смертности, средней продолжительности жизни.

8. В сфере обеспечения права на образование отмечались нарушения, связанные с взысканием доплаты учителям за классное руководство, предусмотренной национальным проектом «Образование», о взыскании с высших учебных заведений сумм, незаконно взысканных за обучение. Обеспечивая правовое сопровождение приори­тетного национального проекта «Образование», органы прокуратуры активизирова­ли надзор в этой сфере, обращая особое внимание на факты нарушения права на общедо­ступность и бесплатность общего образования.

Так, Новосибирский транспортный прокурор обратился в суд в интересах 10 студентов ФГОУ ВПО «Новосибирская академия водного транспорта» с за­явлениями о возмещении сумм, уплаченных за обучение. Указанные лица были приняты в образовательное учреждение на бюд­жетные места, однако администрацией вуза с них незаконно были удержаны денежные средства как со студентов коммерческой формы обучения.

В 2009 году прокурором Новоспасского района Ульяновской области в суд было направлено исковое заявление о признании незаконными действий по осуществлению образовательного процесса представительством государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования. Согласно п. 7 постановления Правительства Российской Федерации от 18.10.2000 № 796 «Об утверждении положения о лицензировании образовательной деятельности» образовательную деятельность вправе осуществлять только филиал, имеющий полученную в установленном законом порядке лицензию. В соответствии с п. 3 ст. 10 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» право учреждения на реализацию образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования возникает с момента выдачи ему лицензии. В ст. 49 ГК РФ содержится прямой запрет на осуществление деятельности без лицензии. Требования прокурора удовлетворены в полном объеме.

Остро стоит вопрос о гарантиях поступле­ния в вузы. Немало нарушений выявляется в сфере высшего образова­ния. Многочислен­ны факты издания актов, которыми нарушается принцип равной на конкурсной основе доступ­ности получения высшего образования. Расширение платности сужает его доступность, особенно для малоимущих граждан и граждан, проживающих на отдаленных территориях.

Выводы и предложения

Работа органов прокуратуры в сфере участия прокурора в гражданском процессе проводилась активно по всем направлениям деятельности, о чем свидетельствует увеличение количества предъявленных в суды общей юрисдикции заявлений, рассмотренных дел с участием прокурора, внесенных представлений. Выполнение одной из основных функций прокуратуры правозащитной, отстаивание в суде законных прав граждан, в особенности социально незащищенных и малообеспеченных слоев населения помогут оперативно реагировать на выявленные нарушения в сфере защиты социальных прав граждан.

Подводя итоги проведенного анализа материалов прокурорской практики, следует отметить, позитивные изменения, произошедшие в результате работы прокуроров по предъявлению заявлений в соответствии с новой редакцией ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. В большинстве субъектов Российской Федерации эти изменения характеризуются:

уменьшением и ликвидацией задолженностей по заработной плате (Оренбургская область, Западно-Сибирская, Восточно-Сибирская транспортные прокуратуры, прокуратура Астраханской, Псковской Саратовской, Ульяновской, Брянской областей, Пермского края, прокуратура Чувашской республики и др.). (Так, в 2009 году суда­ми рассмотрено и удовлетворено 11480 заявлений прокуроров Брянской области к администрации Брянской области о взыскании с предприятий задолженности по заработной плате на сумму 122 728 тыс. руб., из которых исполнено 10369 исков (заявлений) на сумму 107147 руб.);

выплатой задолженности по детским пособиям и алиментам, а также выделением жилья и активизацией работы органов исполнительной власти по финансированию мероприятий по приобретению жилых помещений гражданам, имеющим статус детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе лицам, достигшим совершеннолетия, права которых не были реализованы в течение длительного времени (прокуратура Оренбургской, Астраханской, Псковской областей, Восточно-Сибирская транспортная проку­ратура, прокуратура Пермского края);

ликвидацией несанкционированных свалок и понуждением органов местного самоуправления организовать сбор и вывоз отходов, привести в надлежащее состояние скотомогильники, поставить на учет бесхозяйные газопроводы, артезианские скважины и др. (Западно-Сибирская транспортная прокуратура, прокуратура Саратовской, Псковской областей, Пермского края); обеспечением инвалидов доступом к объектам социальной инфраструктуры (ап­текам, больницам, почтамтам, магазинам и т.д.), взысканием невыплаченных сумм различных пособий социально незащищенным категориям граждан, восстановлением пенсионных прав граждан (Западно-Сибирская, Восточно-Сибирская транспортные прокуратуры, прокуратура Ульяновской, Пензенской, Астраханской областей и др.);

устранением нарушений земельного законодательства, допущенных органами местного самоуправления при предоставлении гражданам земельных участков для строительства;

обязанием руководства детских учреждений организовать медицинские пункты (Псковская область и др.);

снижением количества заявлений связанных с выселением лиц из самовольно занятых жилых помещений (прокуратура комплекса «Байконур»);

устранением нарушений правил пожарной безопасности (прокуратуры Саратовской, Псковской, Брянской областей, Пермского края и др.). В 2008 году в ряде случаев суды отказывали в приеме к рассмотрению исков о признании незаконным бездействия и понуждении соответствующих организаций к выполнению противопожарных мероприятий, указывая, что данные правоотношения регулируются административным законодательством;

капитальным ремонтом многоквартирных жилых домов, разработкой паспорта безопас­ности муниципальных образований (прокуратура Саратовской области); устранением нарушений закона и решением вопроса о финансировании медицинской деятельности в ряде специальных (коррекционных) школах-интернатах, получением образовательными учреждениями необхо­димых лицензий (прокуратура Саратовской, Астраханской областей).

Активизация исковой деятельности прокуратур субъектов Федерации во многом способствовала тому, что органы местного самоуправления начинали работу по ремонту дорожных покрытий, установке светофоров, дорожных знаков, вследствие чего снизилось количество дорожно-транспортных происшествий (прокуратура Ульяновской, Саратовской областей и др.).

В результате исковой работы прокуроров Пензенской области в 2009 г. удалось повысить уровень состояния законности в сфере трудовых отношений (в сравнении с 2008 годом количество погибших и тяжелых несчастных случаев на производстве сократилось).

Мерами гражданско-правового воздействия прокуратуре Удмуртской Республики удалось решить проблему соблюдения санитарно-гигиенических требований (были установлены контентные фильтры в кабинетах информатики образовательных учреждений). Кроме того, подтверждение судами обоснованности требований прокурора о запрете эксплуатации не соответствующих государственным стандартам школьных автобусов, а также понуждении руководителей и учредителей образовательных учреждений к установке автоматической пожарной сигнализации (далее АПС) способствовали тому, что правительством Удмуртской Республики разработаны и приняты специальные программы по установке АПС, проводится замена и переоборудование школьных автобусов.

Как показал анализ работы прокуроров по предъявлению исковых заявлений в защиту социальных прав граждан в 2009 г., в целом, новая редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ позволила отстаивать в судебном порядке и восстанавливать нарушенные права и интересы граждан в субъектах Федерации, где ранее нередко имела место практика отказа в принятии заявлений прокурора ввиду отсутствия у него достаточных оснований для обращения в суд. Например, Волгоградским транспортным прокурором предъявлено 333 исковых заявления в интересах работников транспортных организаций о взыскании задолженности по заработной плате на сумму 7 млн. рублей (2008 г. – 0), Новороссийским транспортным прокурором 72 аналогичных заявления на сумму более 2,5 млн. рублей (2008 – 0).

Кроме того, активизация прокурорами исковой работы способствует формированию в обществе положительного отношения к прокуратуре как органу, способствующему реализации задач обеспечения защиты социальных прав граждан.

Вместе с тем из материалов прокурорской практики следует, что большая часть отказов в принятии судами заявлений прокуроров отмечалась в 2008 г. и в первом полугодии 2009 г. В связи с вступлением в силу новой редакции ст. 45 ГПК РФ у прокурора отпала необходимость в доказывании уважительности причин, в силу которых гражданин не смог самостоятельно обратиться в суд в защиту социальных прав, что послужило сокращением числа таких отказов во втором полугодии 2009 г.

Однако, несмотря на действие новой редакции ст. 45 ГПК РФ, в ряде случаев судьи по-прежнему ошибочно ограничительно толковали полномочия прокурора, и такие отказы имели место в некоторых субъектах Российской Федерации, в том числе в защиту социальных прав граждан.

Так, было отказано в принятии заявлений прокуроров по следующим категориям дел: о выдаче судебных приказов о взыскании не выплаченной заработной платы, о защите прав инвалидов, о признании незаконным бездействия по выбору управляющей компании для обслуживания многоквартирных домов, об обязании обеспечить водоотведение от многоквартирного жилого дома в поселок, об обеспечении права на благоприятную окружающую среду и о понуждении к освобождению самовольно занятого земельного участка прибрежной защитной полосы.

Свое решение суды по-прежнему мотивировали тем, что у прокурора отсутствуют полномочия по обращению в суд с данными требованиями. Впоследствии судами кассационной инстанции при рассмотрении представлений прокурора указывалось на ошибочность таких решений и что ч. 1 ст. 45 ГПК РФ предоставляет прокурору право предъявлять исковые заявления при наличии соответствующего обращения гражданина.