Конституционное право государств Европы
Предисловие
В подготовленном коллективом авторов учебном пособии рассматриваются конституционные институты, касающиеся экономического и государственного строя в странах Европейского континента. Книга позволяет узнать, как конституции этих стран в условиях рыночной экономики регулируют вопросы собственности, государственное планирование, финансы государства и экологическую охрану общества. Читатель, кроме того, составит себе ясное представление о конституционной регламентации политических прав граждан в странах Европы, об их правах в социокультурной сфере, о правовом статусе национальных меньшинств, о референдуме, о федерациях в Европе, об организации и деятельности таких государственных институтов, как монарх, президент, государственный совет, суд, а также о вооруженных силах.
Решения, содержащиеся в конституциях государств Европы, в целом ряде случаев представляют значительный теоретический и практический интерес. Например:
1. Большинство конституций этих государств устанавливает новую экономическую структуру общества, исходя из того, что демократическое развитие современного капиталистического общества может быть обеспечено лишь при признании и использовании разных форм собственности и при существенном ограничении права частной собственности. Эти конституции отвергают старую, отжившую свой век либеральную, "людоедскую" концепцию о безраздельном господстве в обществе частной собственности.
2. По конституциям некоторых государств Европы (например Беларуси, Болгарии, Исландии, Португалии, Румынии, Словении, Турции) в частной собственности не могут находиться недра, воды, растительный и животный мир. В этих странах, следовательно, конституции запрещают право частной собственности как полное, абсолютное право.
3. Конституции отдельных стран Европы (например Армении, Болгарии, Литвы, Румынии, Словении) лишают иностранных граждан и лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц права частной собственности на землю.
4. В конституциях многих европейских стран содержатся предписания, запрещающие создание монополий в каких бы то ни было формах.
5. Для регулирования рыночной экономики в ряде европейских государств наряду с рыночными механизмами конституция устанавливает систему государственного регулирования экономики, включающую централизованное прогнозирование, планирование и программирование экономических и социальных процессов.
6. В большинстве конституций зарубежных европейских государств осуществление принципа всеобщности и равенства налогообложения ставится в прямую зависимость от имущественного положения налогоплательщика.
7. Большинство конституций европейских государств закрепляет требование специализации бюджета, то есть целевого использования бюджетных средств. Причем государственные средства могут выделяться и расходоваться только на основании проектов, утвержденных парламентом.
8. Конституции ряда зарубежных европейских государств содержат требования обязательного облачения в форму закона любых кредитов и займов государства.
9. В некоторых европейских республиках президенты наделены такими полномочиями, которые превращают провозглашенный их конституциями принцип разделения властей в иллюзию, и, напротив, в отдельных европейских монархиях конституционное устройство государства зиждется реально на этом демократическом принципе. Данные обстоятельства дают основания говорить о республиканских монархиях и о монархических республиках.
10. Конституции ряда государств Европы содержат предписания, запрещающие создание военных и военизированных образований, не принадлежащих к вооруженным силам государства.
Необходимо отметить, что данное издание является продолжением двух других книг, также посвященных институтам конституционного права иностранных государств: "Очерки конституционного права иностранных государств" (М., 1999), "Институты конституционного права иностранных государств" (М., 2002).
Глава I. Экономическое устройство
§ 1. Конституционная регламентация института собственности
в государствах Европы
1. Предварительные замечания
В истории человечества все революции и контрреволюции совершались с целью утверждения той или иной формы собственности в качестве господствующей в обществе. Так, буржуазная революция во Франции 1789 г. отменила феодальную собственность, заменив ее на буржуазную частную собственность. Социалистическая революция в России 1917 г. отменила частную собственность, заменив ее на государственную социалистическую собственность. Политические перевороты в социалистических государствах Восточной Европы и Союзе Советских Социалистических Республик (1989-1991 гг.) привели к ликвидации государственной социалистической собственности и установили господство частной собственности.
Изменение в обществе господствующей формы собственности всегда приводило к коренному изменению конституционного строя, ибо отношения собственности являются определяющими в любой системе общественных отношений. Следовательно, от того, какая форма собственности становится господствующей, зависят виды и содержание всех конституционных институтов, регламентирующих экономический и государственный строй общества.
Например, реставрация института права частной собственности в Болгарии сказалась весьма неблагоприятно на конституционных правах болгарских граждан. Конституция Болгарии 1991 г. лишила граждан жизненно важных прав на труд, бесплатную медицинскую помощь, пенсию. Вместо права на труд Основной закон этой страны предусматривает право получать социальное обеспечение "при условиях и в порядке, определенных законом". Отнесение к обычному закону определения условий и порядка реализации данного права делает возможным, формально не нарушая Конституцию, превратить право безработных граждан на социальное обеспечение в фикцию. В действующей Конституции Болгарии говорится не о безусловном ранее праве на бесплатную медицинскую помощь, а о том, что граждане имеют право на страхование здоровья, гарантирующее им доступную медицинскую помощь, а также на бесплатное медицинское обслуживание, но опять-таки "при условиях и в порядке, определенных законом". Вместо прежде принадлежавшего всем права на пенсию в нынешней Конституции записано право на социальное страхование и социальное вспомоществование.
Как видим, реставрация института частной собственности в Болгарии привела к лишению граждан тех конституционных прав, от реального существования которых зависит в самом прямом смысле слова жизнь болгарских граждан.
2. Конституционная регламентация института собственности
в классических буржуазных государствах
Господствующей формой собственности, согласно конституциям классических буржуазных государств Европы, является частная собственность.
Частная собственность в этих государствах неприкосновенна. Никто не может быть лишен своей собственности, кроме тех случаев, когда того требует общественная необходимость. При этом изъятие собственности допускается только в порядке, установленном законом, при условии полной компенсации собственности *(1).
Обращает на себя внимание тот факт, что наряду с этими предписаниями конституций классических буржуазных государств Европы содержатся предписания, ограничивающие право частной собственности или допускающие возможность его ограничения. Так, согласно ст. 132 Конституции Испании, прибрежная полоса, пляжи, природные ресурсы экономической зоны и континентальный шельф являются только государственной собственностью. В силу этой же статьи Конституции законом можно установить статус государственной собственности и на другие виды объектов собственности.
Согласно Конституции Италии:
1) собственность может быть государственной, кооперативной и частной. Экономические блага принадлежат государству, обществам или частным лицам (ч. 1 ст. 42, ст. 45);
2) закон определяет способы приобретения частной собственности и пользования ею, а также ее пределы с целью обеспечения ее социальной функции и доступности для всех (ст. 42);
3) частная хозяйственная инициатива свободна. Она, однако, не может осуществляться в противоречии с общественной пользой или с ущербом для безопасности, свободы, человеческого достоинства (ч. 1 и 2 ст. 41);
4) в целях общественной пользы закон может первоначально закрепить или же посредством возмездного отчуждения передать государству, общественным учреждениям, объединениям трудящихся или потребителей определенные предприятия или категории предприятий, относящихся к основным публичным службам, или к источникам энергии, или обладающих монопольным положением и составляющих предмет важных общественных интересов (ст. 43);
5) в целях достижения рациональной эксплуатации земли и установления справедливых социальных отношений закон налагает обязательства на частную земельную собственность, устанавливает предельные размеры этой собственности, содействует преобразованию крупных землевладений и реконструкции производственных единиц, поддерживает мелкую и среднюю собственность (ст. 44);
6) признается социальная функция кооперации, основанной на взаимопомощи и не преследующей целей частной спекуляции. Закон поддерживает развитие кооперации, поощряет ее необходимыми средствами и обеспечивает путем надлежащего контроля характер и цели кооперации (ст. 45);
7) закон определяет программы мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях (ч. 3 ст. 41);
8) признается право трудящихся принимать участие в управлении предприятиями в формах и границах, установленных законом (ст. 46).
Согласно Конституции Португальской Республики в общественном владении находятся:
a) территориальные воды и дно под ними и континентальный шельф, а также озера, иные естественные водоемы, проточные судоходные и сплавные воды и их дно;
б) слои атмосферы над территорией, находящиеся выше уровня, до которого воздушный столб признается за собственником или относится к поверхности участка;
в) залежи полезных ископаемых, источники минеральных лечебных вод, естественные полости в земле, существующие под поверхностью; исключение составляют природный камень и другие нерудные материалы, обычно используемые в строительстве;
г) дороги;
д) национальные железные дороги;
е) иное имущество, отнесенное к данной категории законом.
Закон определяет, какое имущество относится к общественному владению государства, к общественному владению автономных областей и к общественному владению местных органов власти, а также его режим, условия использования и пределы (ст. 84).
Конституция Турции устанавливает: природные богатства и ресурсы находятся во владении государства и контролируются им. Право разведки и разработки этих богатств принадлежит государству. Государство может на определенный срок предоставить это право физическим или юридическим лицам. Вопрос о том, какие природные богатства и ресурсы разведываются и разрабатываются государством совместно с физическими и юридическими лицами либо непосредственно физическими и юридическими лицами, зависит от определенно выраженного в законе разрешения. Условия, которым должны следовать при этом физические и юридические лица, а также методы и принципы осуществляемого государством наблюдения и контроля, равно как и санкции, определяются законом (ст. 168).
Собственность государства на лесные заповедники неотчуждаема. Государственные лесные заповедники управляются и эксплуатируются государством в соответствии с законом. Эти леса не могут приобретаться в собственность под видом истечения срока давности и не могут быть предметом отчуждения, кроме как в интересах общественной пользы (ч. 3 ст. 169).
Предпринимательская деятельность в Турции осуществляется в соответствии с государственным планом (ч. 2 ст. 166).
Конституция Французской Республики постановляет: "Всякое имущество, всякое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает национальное общественное значение или характер фактической монополии, должно стать собственностью общества" *(2).
Конституции некоторых классических буржуазных государств Европы содержат предписания, касающиеся вопроса о возможности приобретения собственности на их территории и владения ею иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами. Например, согласно Конституции Республики Исландия право иностранных юридических лиц иметь в собственности недвижимость или владеть акциями промышленных компаний, действующих на территории страны, может быть ограничено законом (ч. 2 ст. 72). В соответствии с Конституцией Княжества Лихтенштейн любой иностранец, находящийся на территории Великого Герцогства, пользуется защитой личности и имущества, за исключениями, устанавливаемыми законами (ст. 111). В Дании ограничения права иностранцев приобретать недвижимость устанавливаются законом (п. 44 разд. V). В Португалии также законом регламентируется экономическая деятельность и капиталовложения иностранных физических и юридических лиц с целью гарантировать их вклад в развитие страны и защитить национальную независимость и интересы трудящихся (ст. 87) *(3).
Следует констатировать, что в этих странах ограничение права иностранцев и иностранных юридических лиц на частную собственность отнесено конституцией к текущему законодательству.
К конституционным предписаниям, ограничивающим право частной собственности, кроме тех, о которых шла речь выше, можно отнести и некоторые другие.
Например, Конституция Италии вменяет в обязанность государству: "Устранять препятствия экономического и социального порядка, которые фактически ограничивают свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и реальному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны" (ч. 2 ст. 3). Согласно Конституции Турции государство устанавливает меры для обеспечения и поддержания нормального функционирования денег, кредита, капитала, рынка товаров и услуг; препятствует образованию монополий и картелей на рынках фактически или на основе соглашения.
В целях регулирования внешней торговли, в интересах развития экономики страны, Совет министров имеет право в соответствии с законом вводить или упразднять дополнительные финансовые обложения на импорт, экспорт и другие внешнеторговые операции в дополнение к налогам и подобным обязательствам (ст. 167).
В силу Конституции Португалии государство обязано обеспечить эффективное функционирование рынка, с тем чтобы гарантировать здоровую конкуренцию между предприятиями, препятствовать различным формам создания монополий и не допускать злоупотребления господствующим положением и любых действий, направленных против общих интересов (абз. "е" ст. 81).
Итак, очевидно, что во многих классических буржуазных государствах Европы право частной собственности как полное, абсолютное право не признается и не допускается их конституциями.
3. Конституционная регламентация института собственности
в постсоциалистических государствах
В конституциях постсоциалистических государств Восточной Европы содержатся предписания, определяющие их экономический строй. В них имеются статьи, касающиеся видов собственности. Так, в Конституции Болгарии говорится, что собственность является частной и публичной. Частная собственность объявляется неприкосновенной. Право собственности и наследования гарантируется и защищается законом. Режим объектов государственной и общинной собственности также определяется законом. Кроме того, сказано, что хозяйственное использование государственного имущества и управление им осуществляется в интересах граждан и общества, а сама экономика Болгарии основывается на свободной хозяйственной инициативе.
Закон создает и гарантирует для всех граждан и юридических лиц одинаковые правовые условия хозяйственной деятельности, предотвращая злоупотребления, связанные с монополизмом, недобросовестной конкуренцией, и защищая потребителя. Инвестиции и хозяйственная деятельность болгарских и иностранных граждан и юридических лиц охраняются законом. Обращает на себя внимание, что законом создаются условия для кооперирования и организации других форм объединения граждан и юридических лиц с целью достижения хозяйственного прогресса (ст. 17, 19).
Говоря об экономике Венгрии, следует отметить, что согласно Конституции она тоже является рыночной - общественная и частная собственность пользуются равными правами и одинаковой защитой.
Венгерская Республика обеспечивает право собственности и право наследования. При этом она признает и поддерживает право на предпринимательство и свободу экономической конкуренции. Предприятия и хозяйственные организации, составляющие собственность государства, ведут свою хозяйственную деятельность самостоятельно и несут ответственность за нее в рамках закона.
Государство поддерживает кооперативы, основывающиеся на добровольном обобществлении, признает самостоятельность кооперативов. Кроме того, Конституция Венгрии фиксирует существование муниципальной собственности.
Согласно Конституции Польской Республики основой экономического строя этого государства является социальное рыночное хозяйство, опирающееся на свободу хозяйственной деятельности, частную собственность, а также на солидарность, диалог и сотрудничество социальных партнеров. Польская Республика охраняет собственность и право наследования.
Конституция Румынии определяет экономику этой страны также как рыночную. Собственность там государственная или частная. Частная собственность неприкосновенна.
Конституция Словакии устанавливает: экономика страны основывается на принципах социально и экологически ориентированного рыночного хозяйства. Словацкая Республика защищает и поддерживает экономическую конкуренцию. Каждый имеет право быть собственником имущества. Наследование гарантируется.
Рыночная экономика провозглашается конституциями Албании, Македонии, Хорватии и Чехии.
В конституциях постсоциалистических государств, образовавшихся после разрушения Союза Советских Социалистических Республик, также содержатся предписания, определяющие их экономический строй. Например, согласно ч. 1 ст. 46 Конституции Литовской Республики хозяйство Литвы основывается на праве частной собственности, на личной свободе хозяйственной деятельности и личной инициативе. В соответствии с Конституцией Республики Молдова собственность может быть публичной и частной. Право частной собственности гарантируется. Рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция являются основополагающими факторами экономики страны. Конституция Российской Федерации устанавливает, что в нашей стране гарантируется свобода экономической деятельности, а также что право частной собственности охраняется законом.
Аналогичные по смыслу предписания содержатся и в конституциях Азербайджана, Армении, Белоруссии, Грузии, Казахстана, Латвии, Украины и Эстонии.
Необходимо отметить, что конституции постсоциалистических государств гарантируют право наследования частной собственности, а также допускают принудительное отчуждение частной собственности только как исключение, по мотивам общественной необходимости, на основании и в порядке, установленном законом, при предварительном и равноценном возмещении.
Итак, следует констатировать: главное, что характеризует ныне конституционно установленный экономический строй постсоциалистических государств Европы, - это реставрация института частной собственности, то есть восстановление на обширной территории Европейского континента эксплуатации человека человеком.
Обращает на себя внимание, однако, то обстоятельство, что в конституциях большинства этих государств содержатся предписания, существенно ограничивающие право частной собственности. Так, в соответствии с Конституцией Болгарии подземные богатства, прибрежная пляжная полоса, воды, леса и парки национального значения, природные и археологические заповедники, а также республиканские дороги являются исключительной государственной собственностью.
Государство осуществляет суверенные права над континентальным шельфом и в особой экономической зоне по исследованию, разработке, использованию, охране и хозяйствованию в отношении биологических, минеральных и энергетических ресурсов этих морских пространств. Его суверенные права распространяются также на спектр радиочастот и расположение геостационарных орбит, закрепленных международным соглашением за Республикой Болгария.
Законом может быть установлена государственная монополия на железнодорожный транспорт, национальные почтовые и телекоммуникационные сети, использование ядерной энергии, производство радиоактивных продуктов, оружия, взрывчатых и биологических сильнодействующих веществ. Условия и порядок предоставления государством концессии и разрешения на эти сферы деятельности регулируются законом.
Согласно Конституции Румынии все богатства недр, пути сообщения, воздушное пространство, воды с возможным для освоения энергетическим потенциалом, как и те природные богатства, которые могут быть использованы и в общественных интересах, - пляжи, территориальное море, природные ресурсы экономической зоны и континентального шельфа, а также другие установленные законом природные богатства составляют исключительно предмет государственной собственности. Государственная собственность в Румынии неотчуждаема. При установленных законом условиях она может передаваться в управление автономным государственным предприятиям или государственным учреждениям либо сдаваться в концессию или в наем.
В силу Конституции Словакии минеральные ресурсы, подземные воды, природные лечебные источники и водные потоки являются собственностью Словацкой Республики. Кроме того, Конституция этой страны предусматривает возможность устанавливать законом, какое другое имущество, необходимое для обеспечения потребностей общества, развития национальной экономики, может находиться только в собственности государства, общины либо определенных юридических лиц.
Конституция Венгрии относит решение вопроса об ограничении права частной собственности (с точки зрения объекта собственности) к текущему законодательству.
Право частной собственности ограничено в ряде постсоциалистических государств Восточной Европы не только по его объекту, но и в зависимости от субъекта этого права. Так, Конституция Болгарии устанавливает, что иностранные граждане и иностранные юридические лица не могут приобретать право собственности на землю в Болгарии, кроме наследования по закону. Однако и в этом случае иностранные граждане должны произвести передачу собственности на землю, то есть продать или подарить ее лицу, которое в Болгарии обладает правом собственности на землю. При определенных законом условиях иностранцы и иностранные юридические лица могут приобретать право на пользование, застройку и другие вещные права.
В силу Конституции Румынии иностранцы и лица без гражданства не могут получить права собственности на землю.
Конституция Словакии устанавливает, что иностранцы не могут приобретать право собственности на землю, иначе как в порядке наследования при условии взаимности.
Такие предписания содержатся и в конституциях постсоциалистических государств Европы, образовавшихся после разрушения Союза Советских Социалистических Республик. Так, согласно Конституции Республики Беларусь недра, воды, леса составляют исключительную собственность государства. Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. Конституция устанавливает, что законом могут быть определены и другие объекты, которые находятся только в собственности государства. В ней закреплено также исключительное право государства на осуществление отдельных видов деятельности.
Кроме того, Конституция Республики Беларусь устанавливает, что государство обеспечивает направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях, а также гарантирует трудящимся право принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями с целью повышения эффективности их работы и улучшения социально-экономического уровня жизни (ст. 13).
Конституция Беларуси содержит и другие предписания, существенно ограничивающие право частной собственности. Так, лицам, работающим по найму, гарантируется справедливая доля вознаграждения, исходя из экономических результатов труда в соответствии с его количеством, качеством и общественным значением, но не ниже уровня, обеспечивающего им и их семьям свободное и достойное существование. Женщины и мужчины, взрослые и несовершеннолетние имеют право на равное вознаграждение за труд равной ценности (ст. 42).
Для работающих по найму право на отдых обеспечивается установлением рабочей недели, не превышающей 40 часов, сокращенной продолжительностью работы в ночное время, предоставлением ежегодных оплачиваемых отпусков, дней еженедельного отдыха (ст. 43).
В соответствии с Конституцией Казахстана земля, ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности. Земля может находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом (п. 3 ст. 6) *(4)
Предписания, касающиеся ограничения круга субъектов права частной собственности, содержатся лишь в конституциях Армении и Литвы. Так, в соответствии со ст. 28 Конституции Республики Армения, правом собственности на землю не пользуются иностранные граждане и лица без гражданства, за исключением случаев, предусмотренных законом. В силу ст. 47 Конституции Литовской Республики иностранным субъектам не могут принадлежать на праве собственности земля, внутренние воды, леса и парки.
В Конституции Эстонской Республики вопрос о том, кто может стать собственником того или иного имущества, отнесен к текущему законодательству. Согласно ч. 3 ст. 32 Конституции, в общих интересах законом могут быть установлены виды имущества, которые в Эстонии могут приобретать в собственность только граждане Эстонии, юридические лица некоторых категорий, местные самоуправления или Эстонское государство.
К конституционным предписаниям, ограничивающим право частной собственности, можно отнести и некоторые другие. Например, согласно ч. 4 ст. 46 Конституции Литовской Республики, запрещается монополизировать производство и рынок. В силу ст. 32 Конституции Эстонии собственность не должна использоваться во вред общественным интересам. Конституция Республики Казахстан устанавливает, что пользование собственностью должно служить общественному благу (п. 2 ст. 6). Государство, согласно ст. 47 Конституции Литовской Республики, обязано регулировать хозяйственную деятельность таким образом, чтобы она служила благу народа.
Итак, конституционная регламентация института права частной собственности ряда постсоциалистических государств Европы наряду с целью реставрировать капиталистические общественные отношения решает также задачу защитить национальные богатства как от своих, так и от иноземных претендентов на собственность.
4. Некоторые выводы
1. После политических переворотов в социалистических государствах Восточной Европы и Союза Советских Социалистических Республик (1989-1991 гг.) частная собственность безраздельно господствует во всех государствах Европейского континента *(5)
2. Большинство конституций государств Европы устанавливает новую экономическую структуру общества, структуру, которая основывается на идее о том, что демократическое развитие современного капиталистического общества может быть обеспечено лишь при условии признания и использования разных форм собственности, а также существенном ограничении права частной собственности. Эти конституции отвергают старую, отжившую свой век либеральную, "людоедскую" концепцию о безраздельном господстве в обществе частной собственности.
3. Конституции ряда государств Европы ограничивают право частной собственности с точки зрения объекта собственности. В этих странах в частной собственности не могут находиться, как правило, недра, воды, растительный и животный мир. Следовательно, их конституции запрещают право частной собственности как полное, абсолютное право.
4. Конституции отдельных стран Европы лишают иностранных граждан и лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц права частной собственности на землю. Подобный запрет, несомненно, направлен на обеспечение национальной независимости и защиту права собственных граждан на земельную собственность.
5. В конституциях многих зарубежных европейских государств содержатся предписания, запрещающие создание монополий в каких бы то ни было формах. Подобные предписания направлены, во-первых, на защиту общества от экономического произвола монополистического капитала и, во-вторых, на обеспечение противодействия формированию монополистических объединений, являющихся, как свидетельствует история, экономическим фундаментом режимов фашистского толка.
§ 2. Планирование как конституционно-правовой институт
1. Предварительные замечания
В современной России термин "государственное планирование" приобрел сугубо негативное звучание. Такое значение придали ему так называемые реформаторы, утверждавшие, что если в стране работает рыночный механизм, то рядом с ним Госплану не место. Под их нажимом плановое регулирование было замещено неопределенным понятием "государственное регулирование". Ни в Конституции РФ, ни в других законах об экономическом строе нет указания на роль планирования и отношений плановости. Система долгосрочных, среднесрочных и текущих планов была заменена понятием долгосрочного, среднесрочного и текущего прогнозирования.
Из бывшего многообразия элементов планирования в государственном прогнозировании сохранена лишь разработка ограниченного набора государственных целевых программ. Эти программы в системе централизованного планирования считались важным структурным элементом государственных планов экономического и социального развития, нередко имели и надплановый характер. В новых условиях государственные и другие программы существуют, но сколько-нибудь заметного влияния на ход экономических и социальных процессов в стране, как известно, не оказывают.
Между тем мировой опыт регулирования рыночной экономики во многих странах свидетельствует, что наряду с рыночными регуляторами существует система государственного регулирования экономики, включающая централизованное прогнозирование, планирование и программирование социальных и экономических процессов. Регулирующая функция государства в целом опирается на систему прогнозов, планов развития, программно-целевые методы и тесно увязывается с системой экономических регуляторов на основе законов о планировании национального развития. Иначе, речь идет о планово-рыночных регуляторах как системе государственного регулирования экономических, научно-технических, социальных, экологических и других процессов жизнедеятельности общества. Признано, что регулировать эти процессы только через рыночные механизмы в наше время затруднительно. "Более того, современный опыт позволяет сделать вывод, что именно планирование есть первый признак цивилизованной экономики" *(6).
С помощью плановых регуляторов государство стремится оптимизировать структуру экономики и деятельность хозяйствующих субъектов. Именно поэтому роль таких регуляторов, содержание и методы осуществления намеченного определяются в конституциях (основных законах), обыкновенных законах и других нормативных правовых актах.
"Конечно, степень развития плановой системы не везде одинакова. Но чтобы в какой-то развитой стране вообще отрицали планирование и регулирование - такого мы уже не найдем. Больше или меньше плановых начал и регуляторов - так вопрос действительно ставят. Но быть или не быть планированию - уже не ставят, ибо планирование - такое же завоевание прогресса и человеческой цивилизации, как достижения электроники и космонавтики" *(7)
И хотя конституционное обеспечение планирования не во всех странах четко выражено и его нельзя признать исчерпывающим, тем не менее общие начала конституционного регулирования планирования заложены во многих зарубежных конституциях как признание важной роли плановых государственных регуляторов в рыночной экономике.
Для нашей страны характерны резкие и контрастные экономические преобразования и социальные сдвиги, угрожающее возрастание масштабов антропогенных воздействий и общее ослабление механизма государственности. Поэтому для российской науки, политики, практики "изменение" является одним из самых необходимых понятий, когда речь идет об осознании настоящего и будущего страны, а идея "изменения" вполне претендует на главный инструмент анализа государственной и социальной жизни и развития экономики.
Американский теоретик и практик планирования Рассел Акофф всю проблематику планирования трактует в аспекте проектирования, оценки, отбора и реализации изменений. Речь идет не только о приспособлении экономической системы к изменениям, происходящим в ее окружении, но и о сознательном ее воздействии на это окружение, об инициировании в нем сдвигов, целесообразных с точки зрения системы. Одним словом, ученый утверждает, что действительная функция планирования - создавать будущее. Кто не планирует, тот будет планируемым *(8).
Как известно, процедуры составления советских планов основывались на взаимодействии многих субъектов, представлявших различные экономические и социальные объекты, общественные группы, подсистемы и структурные элементы социально-экономической системы. Принцип партисипативного планирования (от англ. participation - участие) Р. Акофф считает одним из ключевых в организации процесса планирования. Партисипативное планирование "...означает прямую вовлеченность в процесс планирования всех тех, кого оно непосредственно затрагивает" *(9).
Кроме принципа участия Р. Акофф отмечает еще два фундаментальных принципа, необходимых для организации процесса планирования - непрерывности и холизма. Эти принципы также хорошо известны теории и практике социалистического планирования.
Принцип сочетания перспективного и текущего планирования обеспечивал непрерывность и преемственность в плановой деятельности государства, обновляемость планов разной длительности. Принцип холизма, в интерпретации Р. Акоффа, сводится к координации планов по горизонтали и их интеграции по вертикали, что составляло существо планирования комплексного развития народного хозяйства.
Очень современны идеи Р. Акоффа о социальной роли планирования, социальной ответственности корпораций и др.
Из изложенного следует, что такой вид государственной деятельности, как прогнозирование и планирование социально-экономического развития в странах с рыночной экономикой, нельзя считать случайным.
Гигантская концентрация и интернационализация капитала, обобществление производства достигли наивысшей ступени для современного общества и имманентно обусловливают необходимость государственного регулирования как производства, так и потребления *(10).
Это неизбежно приводит к тому, что функционирование социального рыночного хозяйства начинает приобретать черты, не свойственные ему ранее. Одной из таких основных черт и является государственное планирование (прогнозирование). Данный вид государственной деятельности, нацеленный на обеспечение социально ориентированного экономического порядка, оказывает решающее влияние на качество не только политической, экономической и социальной жизни государства, но и на его законодательство.
2. Конституционное оформление плановой деятельности
в государствах Европы
В силу этого плановая деятельность государства в условиях рыночной экономики получает конституционное оформление во многих государствах Европы в качестве важнейшего института.
Для планирования как конституционно-правового института принципиально важно закрепление в Основном законе юридически определенной общественной цели. Так, ст. 131 Конституции Испании устанавливает, что государство посредством издания закона может планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных нужд для обеспечения равномерного и гармоничного развития районов и отраслей и стимулирования роста доходов и богатства, а также его наиболее справедливого распределения.
Отметим также, что в Конституции Испании (ч. 2 ст. 131) в самой общей форме обозначена и "технология государственного планирования". Правительство разрабатывает проекты планов в соответствии с предложениями, направляемыми региональными автономными объединениями, а также с помощью и при сотрудничестве с профсоюзными, другими профессиональными, предпринимательскими и экономическими организациями. С этой целью создается Совет, состав и функции которого определяются законом.
В Основном Законе ФРГ (Раздел VIIIа. Общие задачи Федерации и земель. Введен Законом от 12 мая 1969 г.) более детально определяется механизм планирования реализации наиболее важных задач, общих для Федерации и земель.
В качестве предмета "общего основополагающего использования" (терминология Основного Закона. Ст. 91а, 91b) устанавливаются:
1) расширение и строительство новых высших учебных заведений, включая клиники при них (в редакции Закона от 31 июля 1970 г.);
2) улучшение региональной экономической структуры;
3) улучшение аграрной структуры и береговой линии (ст. 91а, п. 1).
В следующей статье (91b) в качестве предмета федерального планирования определяются образование, а также учреждения и проекты в сфере научных исследований, значение которых выходит за национальные рамки.
Помимо конституционно определенных общих задач предусматривается допустимость установления и других, а также возможность правового регулирования таких задач посредством федерального закона: "Более точно общие задачи определяются федеральным законом с одобрения Бундесрата. Этот закон должен содержать общие принципы их решения" (ст. 91а, п. 2).
Федеральный закон определяет не только общие задачи планирования, но и "...процедуру и организацию основополагающего планирования" (ст. 91а, п. 3). Включение в этот процесс какого-либо мероприятия потребует одобрения земли, на которой оно будет осуществляться.
Как известно, в механизме социалистического планирования решению конкретных планово-экономических задач, связанных с развитием отраслей, территорий, то есть "общих задач", предшествовала разработка баланса народного хозяйства, материальных, трудовых, финансовых и иных балансов. Характерно, что в Основном Законе ФРГ (ст. 109 в редакции законов от 8 июня 1967 г. и 12 мая 1969 г.) предусматривается балансирование экономического развития страны и межотраслевое согласование разноуровневых задач и интересов. Федерации и землям предписывается "...учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования единого экономического баланса страны" (ст. 109, п. 2). В части 4 ст. 109 предусматриваются формы защиты, которые могут устанавливаться федеральным законом во избежание нарушения общего экономического баланса.
Таким образом, в Основном Законе ФРГ четко прослеживается конституционно-правовая связь бюджета - планирования - межотраслевого баланса, составляющих в своей совокупности прочную публично-правовую основу планомерного развития экономики ФРГ. Об осуществлении общих задач Федерации и земель должны быть проинформированы Федеральное правительство и Бундесрат по их требованию (ст. 91а, ч. 5).
Согласно Конституции Португальской Республики (ст. 80 "е") одним из основополагающих принципов экономической организации общества является "демократическое планирование социально-экономического развития". В соответствии с указанным принципом в качестве первоочередной обязанности государства (ст. 81 "i") определяется обязанность "создавать юридические и технические структуры, необходимые для демократического планирования социально-экономического развития".
Определению юридического механизма разработки и выполнения планов посвящен раздел II "Планы" Конституции. В нем детально определяются цели планирования. В ст. 90, в частности, указывается, что планы экономического и социального развития нацелены на стимулирование экономического роста, гармонизированного и целостного развития секторов и областей, справедливого распределения между лицами и областями национального продукта, координации экономической политики с социальной и политикой в области образования и культуры, защиты сельской округи, сохранения экономического равновесия, охраны окружающей среды и качества жизни португальского народа.
Национальные планы в Португальской Республике разрабатываются в соответствии с законами об основных избранных направлениях, с возможностью включения специальных программ территориального или отраслевого характера. В соответствии с ч. 2 ст. 91 Конституции законопредложения об основных избранных направлениях сопровождаются докладами, в которых содержится их обоснование. Выполнение планов должно осуществляться децентрализованно, по отраслям и областям, без ущерба для их координации Правительством.
В разработке предложений об основных избранных направлениях и планах экономического и социального развития участвует Экономический и социальный совет - консультативный и согласительный орган в сфере экономической и социальной политики Португальской Республики.
Закон определяет состав Экономического и социального совета, членами которого, в частности, являются представители Правительства, организаций, выступающих от имени трудящихся, организаций, выступающих от имени лиц, занимающихся различными видами экономической деятельности, автономных областей и местных органов власти. Закон определяет организацию и деятельность Экономического и социального совета, а также статус его членов.
Согласно ст. 34 Конституции Французской Республики "программные законы определяют цели экономической и социальной деятельности государства". Так же, как и Конституция Португалии, Конституция Франции предусматривает учреждение Экономического и социального совета. Состав Экономического и социального совета и порядок его деятельности устанавливаются органическим законом (ст. 71). Совет может консультировать Правительство по любой проблеме экономического или социального характера. На его заключение представляется любой план или программный законопроект по этим проблемам (ст. 70).
Действующая Конституция Турецкой Республики (от 18 октября 1982 г.) обязывает государство планировать экономическое, социальное и культурное развитие страны. Вопросам планирования посвящен раздел 2 части 4 Конституции. Планирование, согласно Конституции, должно обеспечивать быстрое сбалансированное и гармоничное развитие промышленности и сельского хозяйства по всей стране, эффективное использование национальных ресурсов на основе всестороннего анализа и оценки, а также создание необходимой организации для этой цели.
В Конституции (ст. 166) в общей форме определяются цели и содержание плана экономического развития. В план включаются меры, предусматривающие укрепление национального процветания и производства, обеспечение стабильности в ценах и балансах во внешнеторговых сделках, поддержание инвестиций и их использование; при осуществлении инвестиций учитываются общественные интересы и потребности, определяется цель эффективного использования ресурсов. Предпринимательская деятельность в Турции также осуществляется в соответствии с государственным планом.
Процедура и принципы подготовки плана экономического развития, его одобрение Великим Национальном Собранием Турции, выполнение и пересмотры, а также предотвращение поправок, нарушающих единство плана, регулируются в Турции специальным законом.
Союзная Конституция Швейцарской Конфедерации предусматривает такой аспект деятельности государства в области планирования, как его обязанность осуществлять "пространственное планирование" (раздел 4 "Окружающая среда и пространственное планирование"). Публичная цель такого планирования - стремление государства "к уравновешенному на продолжительное время соотношению между природой и ее способностью к обновлению, с одной стороны, и нагрузкой на нее со стороны человека - с другой".
Согласно ст. 75 Конституции Союз устанавливает принципы пространственного планирования, а его осуществление возлагается на кантоны и служит целесообразному и экономичному использованию земли и упорядоченному заселению страны. Союз поощряет и координирует усилия кантонов в сфере пространственного планирования и сотрудничает с кантонами. Как Союз, так и кантоны обязаны при выполнении любых своих задач учитывать требования пространственного планирования.
В Конституции Итальянской Республики (ст. 41) содержатся важные положения о государственном программировании. В ст. 41 предусматривается, что "закон определяет программы мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях".
Как видно, конституции многих западноевропейских стран, определяя основные механизмы государственного регулирования экономических отношений, не исключают из этой системы государственное планирование.
Единственным современным государством Восточной Европы, где сохраняется планирование экономики, имевшее место и в период социалистических общественных отношений, является Венгрия. "Экономика Венгрии, - говорится в ее Основном законе (§ 9, п. 1), - представляет собой такое рыночное хозяйство, в котором общественная собственность и частная собственность равноправны и пользуются равной защитой". В Конституции Венгрии вместе с тем устанавливается, что собственность венгерского государства есть национальное достояние. Столь высокий статус государственной собственности создает все необходимые условия для конституционного закрепления института планирования развития венгерской экономики.
Государственное Собрание Венгрии, являясь выразителем суверенитета венгерского народа, определяет социально-экономический план страны (§ 19, п. 3 "с"). Правительство Венгерской Республики обеспечивает разработку социально-экономических планов, принимает меры по их осуществлению (§ 35, п. 1 "е").
Конституции других восточноевропейских государств и стран - участниц СНГ не содержат каких-либо указаний о государственном планировании, относя его к одному из главных элементов сломленной социалистической административной системы. Время и события показывают, что это глубоко ошибочный подход к оценке государственного планирования.
3. Индикативное планирование (на примере Франции)
Конституции государств Западной Европы и административное законодательство план, так же как и рынок, относят не к институтам социально-экономического строя, а к "нейтральным" институтам государственного регулирования движения общественной экономики. Поэтому план и рынок нельзя считать взаимоисключающими понятиями *(11). Опыт развития многих политически и экономически значимых стран свидетельствует об их успешном взаимодействии *(12).
Другое дело, каким именно является государственное планирование. Необходимым элементом системы государственного регулирования экономики, без которой не обходится сейчас ни одно государство с рыночной экономикой, является индикативное (рекомендательное) планирование. Так, главное содержание французского индикативного плана состоит в обосновании и определении целей, задач, направлений и методов реализации государственной социально-экономической политики. План служит основой проведения налоговой, кредитной, инвестиционной, страховой, ценовой, таможенной и лицензионной политики и политики субсидий, мер по формированию государственных и негосударственных секторов экономики.
Сложившаяся во Франции система государственного планирования функционирует как стабильный административно-правовой институт. С помощью этого института государство смогло аккумулировать и направить большие финансовые средства на развитие национальной экономики.
Значение государственного планирования во Франции не ослабевает, а наоборот, усиливается. Это обусловлено необходимостью четкого определения государственных приоритетов в экономическом и социальном развитии страны, а также обострением конкурентной борьбы на мировом капиталистическом рынке, связанной с резким обновлением технологий. К факторам, обусловливающим необходимость государственного планирования экономики и социального развития, во Франции относят и европейскую интеграцию со всеми вытекающими из нее требованиями к отдельным странам.
Государственное планирование рассматривается как основной инструмент создания "управляемой" рыночной экономики. Особый познавательный интерес представляет эволюция содержания института государственного планирования - от программирования к стратегическому планированию *(13).
Первый период формирования института государственного планирования связан с созданием его организационных основ.
Генеральный комиссариат плана Ж. Моне убеждает де Голля (в тот период главу Временного правительства) ввести систему индикативного планирования, совместимого с рыночной экономикой. Декретом от 3 января 1946 г. создаются Совет по планированию общественно-экономического развития страны и Генеральный комиссариат плана, подчиненный председателю Совета, а затем Премьер-министру. На него возлагается задача по составлению и контролю за выполнением плана развития. План, окончательная форма которого должна быть одобрена Президентом, служит ориентиром, направлением и основой программ государственных и частных инвестиций.
Закон о плане социального и экономического развития. В проекте плана, представляемом Правительством палатам Парламента на обсуждение и утверждение, предусматривается роль Правительства в выполнении плана. Работа комиссий по планированию над докладами ведется параллельно с составлением и редакцией самого плана внутри инстанций, которые проводят трехстороннее согласование.
Главный плановый орган. С 1946 по 1981 гг. - Генеральный комиссариат плана, с 1981 г. - Министерство планирования и территориального управления (освоения территорий). Этот орган подчинен непосредственно Премьер-министру. Возглавляет его Генеральный комиссар плана, в настоящее время - Генеральный секретарь плана. Структурные подразделения - "плановые службы" - возглавляют руководители (комиссары).
Плановые комиссии. Это трехсторонние инстанции, в состав которых входят представители плановых служб, "социальные партнеры" и эксперты. Председатель каждой из комиссий избирается, как правило, из внешних служб: руководитель предприятия, профсоюзный деятель, преподаватель университета, научный работник и т.д. Комиссия обладает независимостью, председатель пользуется самостоятельностью в работе.
Работы, связанные с количественным анализом, осуществляют "внешние партнеры": Национальный институт статистических и экономических исследований, Дирекция прикладных экономико-математических исследований, Центр прогнозирования экономики и ряд других. Правительство способствует созданию институтов "независимого государственного прогноза" финансовыми средствами. Таким образом, в 80-е годы ХХ столетия возникли Институт экономического и финансового прогноза предприятий, Институт изучения экономической конъюнктуры, Лаборатория экономики в университете Париж-I и др.
Все планы социально-экономического развития Франции на языке точных цифр и конкретных акций Правительства определяли цели и задачи, которые было необходимо решать в соответствующей пятилетке.
Первый План 1947-1953 гг. ("План Моне"): восстановить основные отрасли; дать Франции средства производства такого уровня, который позволит производить большие объемы производства и в короткие сроки.
Второй План 1954-1957 гг.: рост производства, улучшение качества продукции и повышение рентабельности.
Третий План 1958-1961 гг.: добиться полной занятости молодежи и привести экономику к уровню требований Общего рынка (расширение конкуренции) при стабилизации валюты.
Четвертый План 1962-1965 гг.: расширение, модернизация, инвестиции, а также распределение "плодов" экономического роста.
Пятый План 1966-1970 гг.: обеспечение конкурентоспособности, независимости и расширение экономики.
Шестой План 1971-1975 гг.: увеличение темпов экономического роста, конкурентоспособности и равновесия при приоритете промышленного развития.
Седьмой План 1976-1980 гг.: обеспечение полной занятости, улучшение качества жизни, сокращение неравенства.
Восьмой План 1981-1985 гг.: содействие науке, научным исследованиям; сокращение энергетической и сырьевой зависимости; повышение потенциала сельскохозяйственных отраслей; развитие образования; усиление социальной защиты населения.
"Промежуточный" План 1982-1983 гг.: стабилизация рынка труда, сокращение безработицы.
Девятый План 1984-1988 гг.: модернизация промышленности, развитие средств связи, повышение уровня сбыта во Франции и за рубежом и др.
Десятый План 1989-1993 гг.: стратегия роста - добиться экономической конкурентоспособности, справиться с инфляцией, добиться 100% роста капиталовложений и т.д.
Намерения в отношении Европы: большая солидарность (на социальном и валютном уровне) при сохранении собственной самоидентификации, увеличении и сохранении своих национальных ресурсов и др.
Одиннадцатый План 1994-1998 гг.: содействовать успеху Европейского Союза; усиливать общественную и территориальную сплоченность и т.д.
В 90-х годах система планирования во Франции переживала кризис. Одиннадцатый План не был принят Парламентом Франции и формально с 1993 г. во Франции больше не принималось Национальных планов. Это было обусловлено прежде всего тем, что в 90-е годы экономика усложнилась настолько, что перестала быть достаточно прозрачной для детальной централизованной регламентации.
Однако институт планирования во Франции не умер. Он лишь претерпел определенные изменения. Генеральный комиссариат плана в настоящий момент подчинен непосредственно Премьер-министру, для которого он готовит так называемые Рабочие программы (сейчас это Рабочая программа 2000-2003 гг.). В Рабочей программе формулируются основные цели и задачи социально-экономического развития Франции на ближайшие годы. Порядок подготовки Рабочей программы практически не отличается от порядка подготовки Плана. Премьер-министр Франции руководствуется в своей деятельности положениями Рабочей программы и периодически отчитывается о ходе ее выполнения.
Кроме того, в 1995 и 1999 гг. были приняты законы об общих принципах развития территорий, которые изменили систему регионального планирования. Суть данных изменений сводится к тому, что Правительство Франции вносит на рассмотрение Парламента проект закона, в котором определяются стратегические ориентиры и основные принципы долгосрочного развития территорий. И уже на основании положений данного закона заключаются Плановые договоры между государством и регионами. В настоящий момент закон определяет стратегические ориентиры развития территорий на период с 2000 по 2020 год.
По мнению авторитетных экспертов, все планы во Франции выполнялись и поставленные в них цели в основном достигались. С помощью института планирования во Франции государство положило конец такому положению, когда частный капитал в стране, благодаря концентрации, захватывал контроль над принятием важнейших экономических, финансовых и политических решений в ущерб общему интересу и национальной независимости; это позволило преодолеть кризис и с помощью планомерной политики промышленного и социального развития создать во Франции мощную, стабильную и растущую экономику.
4. Прогнозирование и планирование в современной России
Российское государство по своим конституционным характеристикам ничем не отличается от социальных государств, чьи базовые характеристики определяют их весомое экономическое и политическое значение в современном мире.
В соответствии с Конституцией Российская Федерация (РФ) - социальное государство (ст. 7 ч. I). Его конституционные функции: создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 ч. I); с помощью экономической политики достигать социальные цели (ст. 7 ч. II); обеспечивать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8 ч. I) и др. В Конституции РФ подробно определена компетенция высших исполнителей экономической политики РФ - Президента РФ (ст. 80 ч. II-IV, 83, 84); Федерального Собрания (ст. 102-106); Правительства РФ (ст. 114).
Таким образом, по своим конституционным целям, задачам и масштабам воздействия на производственные отношения российское государство призвано играть видную роль. "Характеристика государства как социального предполагает конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод и соответствующие государственные обязанности: сюда же можно отнести конституционный принцип экономического планирования:" *(14).
Между тем, основываясь на анализе конституций государств Европы, нельзя не увидеть, что российское государство лишено сейчас основного инструмента преодоления "расхождения между частной и общественными выгодами" в рыночной экономике - функции планирования.
Планирование - это не воскрешение прошлого, а проектирование желаемого будущего общества и изыскание путей его достижения. В этом смысл и конституционное назначение государства. Все органы государственной власти, и прежде всего органы исполнительной власти, имеют своей основной функцией выработку решений, направленных на обеспечение развития экономики и социальных процессов в обществе. Но инструмента "систематизации и концентрации" этих мероприятий и организации их целенаправленной реализации у Российского государства нет. Поэтому все эти решения оказываются частными паллиативными мерами, с помощью которых мы надеемся поправить "пошатнувшееся здоровье" нашей экономики.
В Конституции РФ нет каких-либо положений о государственно-правовых инструментах регулирования социально-экономического развития страны. Развитие экономики и социальной сферы основывается на "законах" рыночного хозяйствования. Постоянное расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов сопровождается адекватным сужением областей государственного регулирования и увеличением удельного веса их саморегуляции. Все это ведет к дезорганизации экономических связей и к большим экономическим потерям.
Чрезмерно вырос удельный вес средств частноправового регулирования, теневых неформальных "регуляторов", закулисных договоренностей олигархов с властью, обычаев криминалитета и т.д. В этих условиях слабой компенсацией служат прогнозы, оперативно-распорядительные акты и "ситуационные" меры Правительства. В ряду этих "регуляторов" наиболее важное значение имеют прогнозы, программы, "...которых, самих по себе, недостаточно для исполнения основной функции государства в экономике - планирования национального развития..." *(15). Но и прогнозирование, и программирование не имеют конституционных основ.
В соответствии с Федеральным законом "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" *(16) государственное прогнозирование социально-экономического развития - это система обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития, основанных на законах рыночного хозяйствования. Его результаты используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально-экономической политики государства. Прогнозы разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения страны, состояния природных ресурсов и перспектив изменения перечисленных факторов.
Прогнозы социально-экономического развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.
Правовое регулирование государственного прогнозирования - это тема, которая заслуживает самостоятельного освещения. Но для того чтобы уяснить конституционное значение указанной деятельности, достаточно сказать, что без разработки и представления в Правительство Российской Федерации прогноза социально-экономического развития на предстоящий год нельзя начать подготовку проекта федерального закона о федеральном бюджете.
Если не осуществить комплексный анализ и прогноз уровня жизни населения с учетом дифференциации по группам населения, если не рассмотреть вопросы о совершенствовании налоговой системы и ее воздействия на темпы экономического развития, если не исследовать ценовые соотношения в смысле воздействия предстоящих изменений цен на сырьевые ресурсы и продукцию естественных монополий, потребительские цены и на динамику цен, проект федерального бюджета на соответствующий год составить невозможно. И это лишь один, возможно, не самый главный, из одиннадцати разделов прогноза.
Таким образом, прогнозы социально-экономического развития страны представляют собой экономическую базу, на основе которой составляются проекты федеральных бюджетов. Подготовка прогнозов и все то, что с ними связано, - одно из важнейших направлений деятельности Правительства РФ *(17).
Результаты прогнозирования наряду с другими научно-практическими разработками используются Правительством РФ при принятии решений в области социально-экономической политики государства и по другим вопросам. Руководящими документами при государственном прогнозировании, подготовке и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации являются Послания Президента РФ, с которыми он ежегодно обращается к Федеральному Собранию.
Правовая неопределенность прогнозирования и использования его результатов показывает, что необходимы конституционные предпосылки функции планирования в духе закрепления этого института в конституциях экономически и политически значимых стран с рыночной экономикой.
Формирование правовых механизмов реального государственного прогнозирования, планирования и программирования экономического и социального развития является насущной задачей правовой науки. Концептуально оправданным представляется достижение указанной цели в рамках единого института государственного планирования, который, наряду с конституционными, имеет и административно-правовые аспекты.
Разработка института государственного планирования предполагает решение некоторых конституционных задач.
Необходимо конституционное и законодательное определение содержания института государственного планирования *(18). В этой связи было бы целесообразно разработать комплекс конституционных предписаний, регулирующих плановую деятельность государства (отношения по планированию), образующих конституционно-правовой институт планирования и оценки "существования экономики и общества в целом". Это позволит увязать планирование с изменениями в современной экономике России. Экономика не может быть оторванной от социальной, культурной и институциональной среды.
Эта конституционная конструкция должна выражать особенности отношений по планированию как отношений, складывающихся в процессе определения органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации целей и приоритетов социально-экономического развития общества и эффективных путей и средств достижения указанных целей.
Конституционные основы планирования позволят интегрировать в целостную систему:
- прогнозирование, позволяющее вырабатывать концепцию и формировать обоснованную политику экономического и социального развития;
- планирование, позволяющее определять цели, приоритеты, ресурсы, иметь точные данные о натурально-вещественных и финансово-стоимостных потоках в каждый данный период, а государству экономически и административно воздействовать на них в публичных интересах в точном соответствии с Конституцией РФ;
- программирование, позволяющее выделять наиболее социально значимые проблемы, требующие комплексного подхода и целевого использования ресурсов.
Восстановление конституционного института планирования является необходимой основой для возрождения сбалансированной экономики, способной обеспечить потребности российского общества.
§ 3. Конституционная регламентация финансов
в зарубежных европейских государствах
1. Предварительные замечания
Конституции всех зарубежных европейских государств придают исключительное значение регламентации финансов как одного из важнейших факторов развития экономики. Так, в Бельгии регламентации финансов посвящена часть V Конституции, Германии - раздел X Основного Закона ФРГ, Греции - глава 6 Конституции, Польше - раздел X, Румынии - часть IV Конституции, Словении - глава VI Конституции, Финляндии - глава 7 Конституции, Швейцарии - глава 3 Конституции, Швеции - глава 9 Конституции. В других зарубежных европейских государствах конституционной регламентации также придается большое значение.
Следует обратить внимание на то, что в ряде конституций зарубежных европейских государств используется понятие финансового законодательства. Так, в ст. 34 Конституции Франции под финансовым законодательством понимаются "доходы и расходы государства с соблюдением условий и оговорок, предусматриваемых органическим законом". Конституция Ирландии определяет финансовое законодательство как "установление, отмена, уменьшение, изменение или регулирование налога, установление оплаты долга или другого обременения государственных финансов или изменения или отмены такого обременения..." (ст. 22).
2. Конституционная регламентация налогообложения
Одно из центральных мест в конституционной регламентации финансов в зарубежных европейских государствах занимают вопросы налогообложения. В большинстве конституций закреплено требование о том, что введение, изменение и отмена налогов должны происходить только на основании закона. Так, Основной закон Финляндии от 11 июня 1999 г. предписывает следующие нормы: "Государственные налоги устанавливаются законом, который должен содержать предписания о принципах налогообложения и уровне налогов, а также о правовой защите налогоплательщиков" (ч. 1 § 81). В Конституции Бельгии 1994 г. подчеркивается, что "никакой налог в пользу государства не может быть установлен иначе как законом" (§ 1 ст. 170). Конституция Греции 1975 г. устанавливает следующие требования к налогообложению: "Никакой налог не может налагаться и взиматься без наличия формального закона, определяющего субъекты налогообложения, дохода, вид собственности, расходы и финансовые операции или их категории, к которым данный налог относится" (ч. 1 ст. 78).
Аналогичные требования к законам о налогообложении закреплены в конституциях других зарубежных европейских государств.
Особый интерес вызывает конституционная регламентация системы налогообложения в главе X "Финансы" Основного Закона ФРГ, поскольку установление системы налогообложения на уровне конституции не является характерным для большинства зарубежных европейских стран. В соответствии со ст. 106 Основного Закона ФРГ Федерации принадлежат доходы от финансовых монополий и следующие налоговые поступления: 1) таможенные пошлины; 2) косвенные налоги в той мере, в какой они не поступают землям; 3) налог с грузового автотранспорта; 4) налоги с оборота капитала, страховой и с обменных операций; 5) единовременный налог на имущество и компенсационные выплаты, взимаемые для выравнивания расходов земель; 6) дополнительные сборы к подоходному налогу и налогу с корпораций; 7) налоги в рамках Европейского Сообщества.
В ст. 34 Основного Закона ФРГ регламентируются налоговые поступления земель: 1) налог на имущество; 2) налог с наследства; 3) налог на автомашины; 4) транспортные налоги, если они не поступают Федерации или Федерации и землям одновременно; 5) налог на пиво; 6) вычеты из доходов игорных учреждений.
Следует подчеркнуть, что введение дополнительных налогов и сборов в Германии возможно только в том случае, если они являются разновидностью налогов и сборов, предусмотренных в ст. 106 Основного Закона ФРГ.
Весьма подробно регулируются бюджетно-налоговые отношения между Федерацией и субъектами Федерации в Швейцарии. В Конституции Швейцарии 1999 г. установлены максимальные размеры прямых налогов, вводимых союзными органами: не более 11,5% с дохода физических лиц; не более 9,8% с чистого дохода юридических лиц; не более 0,825 промилле с капитала и резервов юридических лиц (ч. 1 ст. 128).
В соответствии с Конституцией Швейцарии Союз при определении тарифов должен принимать во внимание финансовое обременение кантонов и заботиться о соразмерной финансовой компенсации. В частности, Конституция устанавливает размеры отчислений от прямых союзных налогов, направляемых кантонам, в том числе на выравнивание их финансового положения. В компетенцию Федерации входит также принятие мер, направленных на устранение "межкантонального двойного налогообложения" (ч. 3 ст. 127).
Особый научный и практический интерес вызывают те разделы Конституции Швейцарии, в которых говорится о необходимости гармонизации союзного и регионального налогового законодательства. Под гармонизацией налоговой политики в других зарубежных странах обычно понимается приведение в соответствие взаимной соразмерности налоговых систем различных государств и регионов. Так, согласно ч. 2 ст. 129 Конституции Швейцарии "гармонизация распространяется на обязанность уплаты налогов, предмет и определение времени уплаты налогов, процессуальное и налоговое уголовное право". Вне сферы гармонизации налогового законодательства остаются установление тарифов налогообложения, ставок налогов и не облагаемых налогами сумм. Установление принципов гармонизации прямых налогов Союза, кантонов и общин возложено на союзные органы Швейцарии.
Одно из центральных мест в конституционной регламентации налогообложения зарубежных европейских государств занимает принцип равенства и всеобщности. В большинстве конституций указывается на необходимость учитывать фактическую способность или возможность граждан к уплате налогов. Например, согласно ч. 1 ст. 31 Конституции Испании 1978 г. "каждый участвует в финансировании общественных расходов в соответствии со своими экономическими возможностями посредством справедливой налоговой системы, основанной на принципах равенства и прогрессивного налогообложения, которая ни в коем случае не должна предусматривать конфискацию". В Конституции Италии закреплено требование о всеобщности налогообложения, которое должно практически реализовываться в участии всех граждан в государственных расходах в соответствии со своей налоговой платежеспособностью (ч. 1 ст. 53).
Таким образом, в большинстве конституций зарубежных европейских государств осуществление принципа всеобщности и равенства налогообложения ставится в прямую зависимость от имущественного положения налогоплательщиков.
В конституциях зарубежных европейских государств предусмотрены жесткие ограничения на введение налоговых льгот или привилегий. Так, Конституция Бельгии 1994 г. устанавливает запрет на установление любых привилегий, а любые исключения могут предоставляться только в рамках закона и при наличии необходимых обоснований (ч. 1 ст. 172). Сходным образом регламентируется введение налоговых льгот в Конституции Люксембурга: "Никакие привилегии в области налогообложения не могут быть установлены. Никакое освобождение от налогов или их снижение не могут быть установлены иначе как законом". При этом конституции всех зарубежных европейских государств предусматривают возможность прогрессивного налогообложения, введения налоговых льгот с учетом имущественного положения населения или экономических возможностей субъектов хозяйствования. В Конституции Португалии 1976 г., например, записано, что подоходный налог должен способствовать уменьшению неравенства и быть "единым и прогрессивным, учитывающим потребности и доходы семьи в целом" (ч. 1 ст. 104).
В соответствии с конституционной регламентацией в зарубежных европейских государствах налоговым законам не может придаваться обратная сила. Так, Конституция Греции закрепляет это предписание следующим образом: "Налог или какое-либо иное финансовое бремя не может налагаться законом, имеющим обратную силу, распространяющуюся за рамки предшествующего введению налога финансового года" (ч. 2 ст. 78). Сходное требование записано в Конституции Швеции: "Налог или иные выплаты государству не могут взиматься в большем размере, чем это вытекает из предписания, имевшего силу тогда, когда возникли обстоятельства, которые вызвали установление налога или выплаты" (§ 10 гл. 2).
Как известно, цели налогообложения многообразны и во многом зависят от уровня экономического развития страны и расстановки политических сил. В связи с таким пониманием приоритетов налоговой политики в конституциях сформулированы лишь общие цели налогообложения.
3. Принципы бюджетной системы
Среди источников бюджетного права зарубежных европейских государств следует назвать прежде всего конституции. В них устанавливаются принципы бюджетной политики, а также определяются полномочия субъектов бюджетного процесса - парламента, президента и правительства.
Следует выделить ряд общих принципов, предусмотренных для бюджетной системы в конституциях этих стран: сбалансированность, ежегодность, единство, обязательное облечение бюджета в форму законодательного акта.
Во всех европейских странах одним из основополагающих конституционных принципов является сбалансированность бюджета. В Основном Законе ФРГ закреплена норма: "Доходы и расходы должны быть сбалансированы в бюджете" (ч. 1 ст. 110). Сходное требование о необходимости достижения сбалансированности бюджета записано в Конституции Финляндии: "Содержащиеся в бюджете ассигнования должны покрываться доходами" (ч. 2 § 84). В Конституции Польши 1997 г. установлен запрет на покрытие "бюджетного дефицита путем взятия обязательств перед центральным банком государства" (ч. 2 ст. 220). В Конституции Швейцарии закреплено требование к союзным органам обеспечивать "устойчивое равновесие между своими расходами и доходами" (п. 1 с. 126).
В ряде конституций закреплен принцип эффективности, экономичности и целесообразности использования бюджетных средств. Так, Конституцией Австрии при составлении, ведении и исполнении бюджета предписано заботиться об учете "принципов экономичности, рентабельности и целесообразности" (ч. 1 ст. 51а).
Во всех конституциях зарубежных европейских стран закреплен принцип единства бюджета. Суть этого принципа в том, что все доходы и расходы государства должны быть объединены в рамках одного универсального бюджета. Причем единство бюджета проявляется прежде всего в единстве бюджетной системы и в единой бюджетной классификации. В Конституции Бельгии, например, записано: "Все поступления и расходы государства должны быть внесены в бюджет и финансовый отчет" (ч. 2 ст. 174). Аналогичное требование содержится в Основном Законе ФРГ: "Все доходы и расходы Федерации должны включаться в бюджет" (ч. 1 ст. 110). Сходным образом этот общий принцип трактуется в Конституции Словении 1990 г.: "Все доходы и расходы государства и местных сообществ по финансированию публичных потребностей должны быть отражены в их бюджете" (ст. 147).
Следует подчеркнуть, что на современном этапе экономического развития зарубежных стран осуществление принципа единства бюджета становится все более затруднительным. Во многом это объясняется высоким уровнем кредитных отношений в экономической политике государств, что не позволяет учитывать все доходы и расходы в едином бюджете. Поэтому парламенты вынуждены отдельно принимать присоединенные бюджеты, специальные счета казначейства, автономные бюджеты, целевые фонды. Эти дополнительные бюджеты, специальные счета казначейства и различные целевые фонды представляют собой исключения из принципа единства бюджета.
Отметим и такой момент: присоединенные бюджеты принимаются в отношении государственных органов, не имеющих свойства юридического лица. Так, например, во Франции утверждается шесть присоединенных бюджетов наряду с основным бюджетом.
Одной из характерных особенностей конституционной регламентации финансов в зарубежных европейских странах является принцип ежегодности, который включает в себя такое основополагающее требование, как обязательное принятие бюджета до начала планируемого финансового года. Неукоснительное соблюдение этого правила позволяет обеспечивать действенный контроль за использованием бюджетных средств. В большинстве зарубежных европейских стран бюджет принимается на один год (Бельгия, Болгария, Дания, Испания, Италия, Румыния, Словения, Хорватия и др.). Однако ряд конституций предусматривает возможность принятия бюджета на два года или на более длительный срок. Так, согласно ч. 2 ст. 110 Основного Закона ФРГ "бюджет утверждается законом на один финансовый год или на несколько лет, раздельно по годам до начала первого отчетного периода. Для некоторых частей бюджета можно предусмотреть их действие в различные отрезки времени, разнесенные по годам".
Например, в Германии военный бюджет принимается на семь лет (военный септенат) при условии ежегодного санкционирования расходов рейхстагом. Принцип ежегодности бюджета закреплен в Конституции Греции: "Все доходы и расходы государства должны быть внесены в годовой бюджет и в отчет о его исполнении" (ч. 2 ст. 79). Однако в порядке исключения в этой стране допускается составление бюджета на двухлетний срок на основании специального закона (ч. 6 ст. 79). Сходные требования к составлению бюджета установлены в Конституции Швеции: "Риксдаг осуществляет бюджетное регулирование на ближайший бюджетный год или в связи с особыми причинами на иной бюджетный период" (§ 3 гл. 9).
В соответствии с конституциями зарубежных европейских стран государственный бюджет принимается каждый год и на один бюджетный или финансовый год. В ряде стран он именуется административным годом, например в Лихтенштейне.
