I. ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТЫ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ РОССИИ

Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики, инструментом проведения внутренней и внешней политики. Роль страны на мировых энергетических рынках во многом определяет ее геополитическое влияние.

Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, консолидациюсубъектов Российской Федерации, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны. Природные топливно-энергетические ресурсы, производственный, научно-технический и кадровый потенциал энергетического сектора экономики являются национальным достоянием России. Эффективное его использование создает необходимые предпосылки для вывода экономики страны на путь устойчивого развития, обеспечивающего рост благосостояния и повышение уровня жизни населения.

Начавшийся экономический рост формирует ожидания существенного увеличения спроса на энергетические ресурсы внутри страны, что требует решения унаследованных и накопившихся за годы реформ экономических проблем в условиях глобализации и ужесточения общемировой конкуренции, обострения борьбы за энергетические ресурсы, рынки и др.

Соответствовать требованиям нового времени может только качественно новый топливно-энергетический комплекс (ТЭК) - финансово устойчивый, экономически эффективный и динамично развивающийся, но приемлемый для окружающей среды, оснащенный передовыми технологиями и высококвалифицированными кадрами.

Для долгосрочного стабильного обеспечения экономики страны и населения всеми видами энергии необходима научно обоснованная и воспринятая обществом и институтами государственной власти долгосрочная энергетическая политика.

Целью энергетической политики является максимально эффективное использование природных топливно-энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для роста экономики и повышения качества жизни населения страны.

Энергетическая стратегия России на период до 2020 года (далее по тексту - Энергетическая стратегия) является документом, конкретизирующим цели, задачи и основные направления долгосрочной энергетической политики государства в рассматриваемом периоде времени с учетом складывающихся внутренней и внешней ситуаций в энергетическом секторе и его роли в обеспечении единства экономического пространства Российской Федерации, глобализации энергетических рынков, тенденций политического, макроэкономического и научно-технологического развития страны.

Главной задачей Энергетической стратегии России является определение путей достижения качественно нового состояния ТЭК, роста конкурентоспособности его продукции и услуг на мировом рынке на основе использования потенциала и установления приоритетов развития комплекса, формирования мер и механизмов государственной энергетической политики с учетом прогнозируемых результатов ее реализации.

Приоритетами Энергетической стратегии являются:

• полное и надежное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами по доступным, и вместе с тем стимулирующим энергосбережение ценам, снижение рисков и недопущение развития кризисных ситуаций в энергообеспечении страны;
• снижение удельных затрат на производство и использование энергоресурсов за счет рационализации их потребления, применения энергосберегающих технологий и оборудования, сокращения потерь при добыче, переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК;
• повышение финансовой устойчивости и эффективности использования потенциала энергетического сектора для обеспечения социально-экономического развития страны;
• минимизация техногенного воздействия энергетики на окружающую среду на основе применения экономических стимулов, совершенствования структуры производства, внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки, реализации и потребления продукции.

Главным средством решения поставленной задачи является формирование цивилизованного энергетического рынка и недискриминационных экономических взаимоотношений его субъектов между собой и с государством. При этом государство, ограничивая свои функции как хозяйствующего субъекта, усиливает свою роль в формировании рыночной инфраструктуры как регулятора рыночных взаимоотношений.

Основные механизмы государственного регулирования предусматривают:

• меры по созданию рациональной рыночной среды (включая взаимоувязанные тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в ТЭК);
• повышение эффективности управления государственной собственностью;
• введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса развития энергетики и стимулирующих энергосбережение;
• стимулирование и поддержку стратегических инициатив в сфере инвестиционной, инновационной и энергосберегающей активности хозяйствующих субъектов.

Представленные в Энергетической стратегии количественные параметры развития экономики и энергетики являются (особенно за пределами первого предстоящего пятилетия) ориентировочными, подлежащими уточнению в процессе реализации и мониторинга Энергетической стратегии.

II. ПРОБЛЕМЫ И ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ ТОПЛИВНО-ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА

Топливно-энергетический комплекс России всегда играл важную роль в экономике страны. За годы реформ, в связи с резким падением объемов производства в других отраслях экономики, его роль еще более возросла. Этому в значительной степени способствовали как богатые природные топливно-энергетические ресурсы страны - на территории России сосредоточено 1/3 мировых запасов природного газа, 1/10 нефти, 1/5 угля и 14% урана - так и созданный за многие годы уникальный производственный потенциал.

В течение прошедшего десятилетия ТЭК в основном обеспечил потребности страны в топливе и энергии, сохранена энергетическая независимость России. Преодолена тенденция спада, и начался рост добычи газа, нефти и угля, производства электроэнергии, объема и глубины переработки нефти. Производственные структуры ТЭК в результате проведенных структурных преобразований, либерализации и приватизации в значительной мере адаптировались к рыночным методам хозяйствования. В результате проведенных работ по реструктуризации угольной промышленности повысилась ее экономическая эффективность, ликвидируются убыточные неперспективные предприятия. Начались реформы электроэнергетики и жилищно-коммунальной сферы. Сформированы основы регулирования хозяйственных отношений в энергетическом секторе экономики, включая вопросы недропользования, налогообложения и ценообразования.

В настоящее время ТЭК является одним из устойчиво работающих производственных комплексов российской экономики. Он определяющим образом влияет на состояние и перспективы развития национальной экономики, обеспечивая: около 1/4 производства ВВП, 1/3 объема промышленного производства и доходов консолидированного бюджета России, примерно половину доходов федерального бюджета, экспорта и валютных поступлений.

Вместе с тем в отраслях ТЭК сохраняются механизмы и условия хозяйствования, не адекватные принципам рыночной экономики, действует ряд факторов, негативно влияющих на функционирование и развитие ТЭК.

Основными факторами, сдерживающими развитие комплекса, являются:

• высокая степень износа основных фондов (более 50%). Ввод в действие новых производственных мощностей во всех отраслях ТЭК сократился за девяностые годы от 2-х до 6-ти раз. Наблюдается высокая аварийность оборудования, обусловленная низкой производственной дисциплиной персонала, недостатками управления, а также старением основных фондов. В связи с этим возрастает возможность возникновения аварийных ситуаций в энергетическом секторе;
• сохраняющийся в отраслях комплекса (кроме нефтяной) дефицит инвестиционных ресурсов и их нерациональное использование. При высоком инвестиционном потенциале отраслей ТЭК, приток в них внешних инвестиций составляет менее 13% от общего объема финансирования капитальных вложений. При этом 95% указанных инвестиций приходится на нефтяную отрасль. В газовой промышленности и в электроэнергетике не создано условий для необходимого инвестиционного задела, в результате чего эти отрасли могут стать тормозом начавшегося экономического роста;
• деформация соотношения цен на взаимозаменяемые энергоресурсы привела к отсутствию конкуренции между ними и структуре спроса, характеризующейся чрезмерной ориентацией на газ и снижением доли угля. Политика поддержания относительно низких цен на газ и электроэнергию в перспективе может иметь следствием нарастание дефицита соответствующих энергоресурсов в результате отсутствия экономических предпосылок для инвестирования в их производство и опережающего роста спроса;
• отставание производственного потенциала ТЭК от мирового научно-технического уровня. Доля добычи нефти за счет современных методов воздействия на пласт и доля продукции нефтепереработки, получаемой по процессам, повышающим качество продукции, низка. Энергетическое оборудование, используемое в газовой и электроэнергетической отраслях, неэкономично. В стране практически отсутствуют прогрессивные парогазовые установки, установки по очистке отходящих газов, крайне мало используются возобновляемые источники энергии, оборудование угольной промышленности устарело и технически отстало, недостаточно используется потенциал атомной энергетики;
• отставание развития и объективный рост затрат на освоение перспективной сырьевой базы добычи углеводородов, и особенно газовой промышленности;
• отсутствие рыночной инфраструктуры и цивилизованного, конкурентного энергетического рынка. Не обеспечивается необходимая прозрачность хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий, что негативно сказывается на качестве государственного регулирования их деятельности и на развитии конкуренции;
• сохраняющаяся высокая нагрузка на окружающую среду от топливно-энергетической деятельности. Несмотря на произошедшее за последнее десятилетие снижение добычи и производства топливно-энергетических ресурсов, отрицательное влияние ТЭК на окружающую среду остается высоким;
• высокая зависимость нефтегазового сектора и, как следствие, доходов государства, от состояния и конъюнктуры мирового энергетического рынка. Наблюдается тенденция к дальнейшему повышению доли нефти и газа в структуре российского экспорта, вместе с тем, недостаточно используется потенциал экспорта других энергоресурсов, в частности электроэнергии. Это свидетельствует о продолжающемся сужении экспортной специализации страны и отражает в достаточной степени отсталую структуру всей экономики России;
• отсутствие развитого и стабильного законодательства, учитывающего в полной мере специфику функционирования предприятий ТЭК.

Основными факторами, которые будут определять развитие ТЭК в первой четверти XXI века, являются:

• динамика спроса на топливно-энергетические ресурсы и углеводородное сырье внутри страны, обусловленная темпами роста национальной экономики и ее удельной энергоемкостью, а также ценами на энергоносители;
• масштабы реализации ресурсе- и энергосберегающих технологий, как в энергетическом секторе, так и в других секторах экономики;
• состояние мировой экономической и энергетической конъюнктуры, степень интеграции в международное энергетическое пространство;
• устойчивое развитие минерально-сырьевой базы;
• формирование благоприятного инвестиционного климата, с учетом совершенствования налогового, ценового и таможенного регулирования;
• создание экономических стимулов для гармонизации отношений энергетики и природы;
• масштабы использования научно-технических достижений в ТЭК и подготовка перехода к энергетике будущего.

Поставленная задача достижения качественно нового состояния ТЭК диктует жесткие требования к нацеленности и точности осуществляемых мер государственного регулирования, взаимной ответственности всех участников процесса.

III. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОГНОЗНЫЕ ПАРАМЕТРЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИИ НА ПЕРСПЕКТИВУ

Энергетическая стратегия базируется на результатах оценки основных тенденций в экономике на среднесрочную и долгосрочную перспективу, выполненной на основе формирования возможных сценариев развития, отвечающих гипотезам о различных вариантах благоприятного и неблагоприятного сочетания внутренних и внешних факторов, различных темпов проведения структурных реформ, прежде всего, в сфере естественных монополий, а также расчетов основных макроэкономических параметров по соответствующим сценариям.

3.1. Варианты социально-экономического развития

При разработке Энергетической стратегии были рассмотрены и оценены следующие факторы социально-экономического развития:

• внешние (темпы роста мировой экономики, динамика мировых цен на нефть, мировой спрос и объемы экспорта российских углеводородов, процессы интеграции и вступления России в ВТО, масштабы выплат по внешнему долгу);
• внутренние (интенсивность реформирования экономики, темпы либерализации и повышения цен естественных монополий, динамика инфляции, темпы реального укрепления рубля, динамика ВВП, масштабы вывоза капитала, государственные расходы).

Все сценарии развития предусматривают выполнение следующих условий:

• будет иметь место влияние долговременных циклических закономерностей развития мировой экономики и мировых энергетических рынков;
• динамика выплат по внешнему долгу не предполагает его реструктуризации;
• будут продолжены экономические реформы с вариацией интенсивности их проведения;
• снижение инфляции будет иметь целевой характер, а меры по ее ограничению будут способствовать повышению уровня жизни населения;
• трансформация структуры ВВП будет осуществляться в направлении повышения доли услуг, а структуры промышленного производства – в направлении опережающего роста обрабатывающих отраслей и неэнергоемких производств.

Сценарные условия учитывают направления дальнейшего реформирования налоговой системы и бюджетного процесса. Основные направления налоговой реформы в среднесрочный период будут включать:

• реформирование отдельных видов налогов и отмену неэффективных налогов и сборов;
• отмену налога с продаж;
• пересмотр перечня региональных и местных налогов и сборов;
• введение налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов, включающих систему налогообложения для участников соглашений о разделе продукции, а также особых экономических зон;
• совершенствование администрирования отдельных налогов (прежде всего, налога на добавленную стоимость и единого социального налога), снижение бремени налогового администрирования (в том числе, в части налогового учета) при кардинальном улучшении его результативности;
• снижение (с 2005 г.) эффективных налоговых ставок системообразующих налогов;
• отмену с 1 января 2004 г. акциза на природный газ с одновременным увеличением ставки НДПИ и таможенных пошлин на природный газ.

При формировании сценариев учитывалось, что отрасли ТЭК оказывают положительное влияние на экономический рост в стране в целом не только путем непосредственного вклада в агрегированные показатели роста. Не менее важным является обеспечение устойчивости энергоснабжения, рациональных и предсказуемых уровней цен, воздействие ценовых факторов на характер технологических процессов в экономике. От процессов энергосбережения, тарифной политики в отраслях естественных монополий будет зависеть технологическая структура инвестиций в российской экономике и их отраслевое распределение. Тем самым развитие ТЭК будет влиять не только на количественные показатели экономического роста, но и на качественные его характеристики.

В основу Энергетической стратегии положены два базовых варианта социально-экономического развития: умеренный и оптимистический, каждый из которых предусматривает реализацию основных положений проекта программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу.

Наряду с этими вариантами Энергетическая стратегия учитывает также возможность развития экономики России по благоприятному (промежуточному между двумя базовыми) и критическому вариантам.

Критический вариант - самый тяжелый для России - характеризуется неблагоприятным сочетанием внешних и внутренних условий и, прежде всего, низкими мировыми ценами на нефть, снижением спроса на российские сырьевые товары и другими осложнениями.

3.2. Прогнозные параметры социально-экономического развития

Оптимистический вариант характеризуется ростом ВВП к 2020 г. в 3,3 раза к уровню 2000 г., увеличением физического объема инвестиций в основной капитал за рассматриваемый период в 7 раз, высокими мировыми ценами на нефть марки Urals (до 30 долл./барр. в 2020 г.) и газ (138 долл./тыс. куб. м в 2020 г.). При этом среднедушевой объем ВВП к 2020 г. в ценах 2000 г. достигнет уровня 179,2 тыс. руб./чел., а доля ТЭК в промышленности России составит 19,8% против 29,5% в 2000 г.

Рассматриваемый вариант исходит из интенсивного проведения экономических реформ и ускоренной либерализации цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий и предусматривает быстрое создание конкурентной среды на рынках товаров и услуг естественных монополий. Соответственно, этот вариант отличается активным использованием энергосберегающих и энергоэффективных технологий и высокими темпами снижения энергоемкости.

Оптимистический вариант характеризуется благоприятным развитием торгово-экономического и политического сотрудничества с зарубежными партнерами, включая преобладание положительных моментов в процессах интеграции и вступления в ВТО при благоприятных для России условиях, решение транзитно-транспортных проблем и т.п. Важной составляющей внешних условий развития Россия на перспективу является решение проблемы формирования единой энергетической и энерготранспортной инфраструктуры в сопредельных регионах Европы и Азии, развитие международных энерготранспортных систем, не дискриминационный транзит энергоносителей.

Умеренный вариант характеризуется ростом ВВП к 2020 г. в 2,3 раза по отношению к уровню 2000 г., увеличением физического объема инвестиций в основной капитал за рассматриваемый период в 3,6 раза, стабильными мировыми ценами на нефть марки Urals на уровне 18,5 долл./барр., средними контрактными ценами на газ, не превышающими 118,5 долл./тыс. куб. м. При этом среднедушевой объем ВВП к 2020 г. в ценах 2000 г. достигнет уровня 128,4 тыс. руб./чел., а доля ТЭК в промышленности России составит 19,2%. В этом варианте предусматривается снижение энергоемкости ВВП в 2005 г. на 14-15% от уровня 2000 г. и на 25-27% в 2010 г. В 2015 г. эта тенденция продолжится и снижение достигнет 35-40%, а в 2020 г. оно составит 42-46% от уровня 2000 г. Такой динамике в области энергопотребления будет способствовать ценовая политика в сфере регулирования цен и тарифов на продукцию и услуги естественных монополий. Повышение цен в отраслях естественных монополий, несколько опережающее уровень инфляции в промышленности, приведет к перераспределению доходности от основных энергоемких потребителей в пользу естественных монополий и создаст условия для экономии энергоресурсов. В то же время умеренный вариант исходит из предположения о неблагоприятном развитии торгово-экономического и политического сотрудничества, включая преобладание отрицательных моментов в процессах интеграции и вступления в ВТО на менее благоприятных для России условиях, отсутствие решения транзитно-транспортных проблем и т.п.

Благоприятный вариант характеризуется ростом ВВП к 2020 г. в 2,6 раза к уровню 2000 г., увеличением физического объема инвестиций в основной капитал за рассматриваемый период в 4,1 раза, высокими мировыми ценами на нефть марки Urals (до 30 долл./барр. в 2020 г.) и газ (138 долл./тыс. куб. м. в 2020 г.). При этом среднедушевой объем ВВП к 2020 г. в ценах 2000 г. достигнет уровня 139,8 тыс. руб./чел., а доля ТЭК в промышленности России составит 18,7%. Темпы снижения энергоемкости ВВП в этом варианте предусматриваются более высокими, чем в умеренном варианте (на 2-5% к 2010-2020 гг.).

В критическом варианте развития предполагается интенсивная реализация экономических реформ в неблагоприятных внешних условиях с целью быстрой диверсификации экономики и снижения социальной нагрузки на бюджет. Это предполагает реализацию в период до 2010 г. в основном полного комплекса реформ, включая реформирование естественных монополий, жилищно-коммунального хозяйства, налоговой системы, банковского сектора и административную реформу. В сочетании с предположением о неблагоприятном состоянии внешних факторов такая либерализация может привести в первые годы к отрицательным темпам экономического роста и обострению социальной ситуации. Однако это позволит освободить экономику от издержек реформирования в последующем, сформирует конкурентную среду в сферах естественных монополий, жилищно-коммунального хозяйства. На этой основе будут улучшены динамика и качество экономического роста, осуществлен переход от топливно-сырьевой к инновационной модели развития. Неблагоприятные условия при развитии по критическому варианту потребуют более быстрого, чем в других вариантах, снижения государственных расходов. Ускорение реформирования естественных монополий создаст условия для интенсификации энергосбережения и последующего, после спада в 2003-2005 гг., экономического роста. Сочетание низких темпов экономического роста и интенсификации энергосбережения позволит избежать дефицита в энергоресурсах. Однако при этом темпы роста ВВП выходят на уровень динамики умеренного варианта примерно к 2018 г. Темпы роста экономики в долгосрочной перспективе в целом окажутся до предела низкими (2,5-3%). Однако при успехе диверсификации экономики, снижении налогового бремени на производителей вместе с девальвацией рубля будут созданы условия для оживления обрабатывающей промышленности.

Динамика основных макроэкономических показателей по каждому из рассматриваемых вариантов социально-экономического развития страны определяет параметры перспективного топливно-энергетического баланса и развития отраслей ТЭК. При этом в социально-экономическом развитии страны можно выделить несколько этапов. Развитие экономики в начальный период будет происходить в условиях, характеризующихся прогрессирующим старением и износом основных фондов, ограниченными инвестиционными возможностями при росте спроса на энергоресурсы. Сценарными условиями развития экономики в период до 2006 г. предусматривается увеличение цен на природный газ для конечных потребителей промышленности (без НДС и оплаты транспортировки по газораспределительным сетям) до 35-39 долл. за 1000 куб.м (против 23,1 долл. за 1000 куб.м, ожидаемых в 2003 г.) с соответствующим увеличением тарифов на электроэнергию для промышленных потребителей до 3,1-3,5 центов за кВт.ч (против 2,4 центов за кВт.ч, ожидаемых в 2003 г.). В последующие годы темпы роста цен на газ будут формироваться в зависимости от развития ситуации на газовом рынке и темпов роста добычи газа. По мере расширения инвестиционных возможностей, темпы позитивных изменений в экономике и ТЭК будут возрастать. Структурные сдвиги в экономике страны в период до 2020 г. обеспечат изменение и внешнеторговой специализации экономики - наряду с минеральным сырьем, в российском экспорте все больший удельный вес будет занимать широкий круг продукции высоких стадий обработки.

IV. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА

4.1. Основы государственной энергетической политики

Проведение долгосрочной государственной энергетической политики для защиты прав и законных интересов граждан и экономических агентов, обеспечения обороны и безопасности государства, эффективного управления государственной собственностью, достижения качественно нового состояния энергетического сектора основано на следующих принципах:

• последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики;
• заинтересованность в создании сильных, устойчиво развивающихся и готовых к конструктивному диалогу с государством энергетических компаний;
• обоснованность и предсказуемость государственных регулирующих воздействий, стимулирующих частную предпринимательскую инициативу в реализации целей государственной политики, в том числе в инвестиционной сфере.

Стратегическими ориентирами долгосрочной государственной энергетической политики являются энергетическая безопасность (национальная безопасность в области энергетики), энергетическая эффективность, бюджетная эффективность и экологическая безопасность энергетики. Достижение указанных ориентиров, повышение управляемости процесса развития энергетики требуют формирования и осуществления основных составляющих государственной энергетической политики -взаимосвязанных, но обладающих каждая своей направленностью, ответственностью, принципами и механизмами реализации, индикаторами результативности. К числу таких составляющих относятся, прежде всего, недропользование и управление государственным фондом недр, развитие внутренних топливно-энергетических рынков, формирование рационального топливно-энергетического баланса, региональная и внешняя энергетические политики, социальная, научно-техническая и инновационная политики в энергетическом секторе.

Главным инструментом их осуществления будет комплекс мер экономического регулирования: ценового (тарифного), налогового, таможенного, антимонопольного. Создание непротиворечивой и гибкой системы экономического регулирования относится к числу важнейших задач и предпосылок экономической эффективности энергетической политики.

При проведении энергетической политики государство в полной мере также будет использовать свои права собственника недр и активов в ТЭК. Для повышения эффективности этого процесса предусматривается реструктуризация и акционирование государственной собственности в данной сфере со средоточением её преимущественно в системообразующих секторах ТЭК (транспортная инфраструктура) и объектах повышенной опасности (атомная, гидроэнергетика и др.) с приватизацией других активов, прежде всего, не находящихся под действенным корпоративным контролем государства.

Основой реализации энергетической политики государства будет постоянно развивающаяся нормативно-правовая база. Её совершенствование пойдёт по пути урегулирования законами прямого действия разных сторон деятельности энергетического сектора, дальнейшего формирования законодательства, обеспечивающего стабильность, полноту и непротиворечивость нормативно-правового поля этой важнейшей сферы жизнедеятельности общества.

В результате реализации Энергетической стратегии как одного из этапов долгосрочной государственной энергетической политики в России сложатся эффективно развивающиеся топливно-энергетический комплекс и конкурентный энергетический рынок, удовлетворяющие потребности растущей экономики в энергоресурсах и интегрирующиеся в мировые энергетические рынки.

4.1.1. Энергетическая безопасность

Энергетическая безопасность является важнейшей составляющей национальной безопасности России. Обеспечение национальной безопасности -одна из основных задач энергетической политики.

Энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, обслуживающей их экономики, от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Эти угрозы определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и собственно состоянием и функционированием энергетического сектора страны.

Отмечавшиеся выше факторы, сдерживающие развитие ТЭК, являются одновременно источником угроз энергетической безопасности России (и ее регионов).

Анализ свидетельствует, что эти угрозы носят уже вполне реальный характер. Диспропорции в топливо- и энергообеспечении отдельных регионов России становятся “хронической болезнью” (неудовлетворительное состояние коммунальной энергетики, сбои в теплоснабжении и др.), что реально угрожает энергетической безопасности регионов. Проблема усугубляется неравномерностью размещения запасов первичных энергоресурсов, производства нефтепродуктов и электроэнергии по регионам страны, недостаточностью электрических связей Востока, Сибири и Европейской части страны.

Целью политики энергетической безопасности является последовательное достижение качественно нового уровня ее главных характеристик:

• способности ТЭК надежно обеспечивать экономически обоснованный внутренний и внешний спрос энергоносителями соответствующего качества и приемлемой стоимости;
• способности потребительского сектора экономики эффективно использовать энергоресурсы, предотвращая тем самым нерациональные затраты общества на свое энергообеспечение и дефицитность топливно-энергетического баланса;
• устойчивости энергетического сектора к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам, а также его способности минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных дестабилизирующих факторов.

Важнейшими принципами обеспечения энергетической безопасности являются:

• гарантированность и надежность энергообеспечения экономики и населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально необходимом объеме при угрозе или возникновении чрезвычайных ситуаций различного характера;
• восполняемость исчерпаемого ресурса (темпы потребления исчерпаемых ресурсов топлива должны согласовываться с темпами освоения замещающих их источников энергии);
• диверсификация используемых видов топлива и энергии (экономика не должна чрезмерно зависеть от какого-либо одного энергоносителя);
• учет требований экологической безопасности (развитие энергетики должно быть сбалансировано с возрастающими требованиями охраны окружающей среды);
• предотвращение энергорасточительства (взаимосвязь с политикой энергетической эффективности);
• создание экономических условий (прежде всего за счет налоговых и таможенных мер), обеспечивающих равновыгодность поставок энергоресурсов на внутренний и внешние рынки и рационализацию структуры экспорта;
• максимально возможное использование во всех технологических процессах и проектах конкурентоспособного отечественного оборудования.

Для обеспечения энергетической безопасности необходимо решение двух первоочередных проблем.

Во-первых, необходимо осуществить модернизацию во многом устаревшей морально и изношенной физически технологической базы ТЭК и обеспечить воспроизводство его вырабатываемой ресурсной базы - обычно в новых регионах и худших природно-геологических условиях. Предусматривается, что в текущем десятилетии ввиду ограниченности инвестиций (кроме нефтяной отрасли) технологическая модернизация будет происходить в первую очередь на существующих производственных мощностях (с учетом продления сроков их службы), а в дальнейшем - путём их коренной реконструкции и создания новых мощностей с использованием лучших отечественных и соответствующих нашим условиям зарубежных технологий.

Во-вторых, потребуется изменение структуры потребления и размещения производства топливно-энергетических ресурсов. Предусмотрено увеличение потребления атомной и гидроэнергии, угля и возобновляемых источников, а также рассредоточение добычи углеводородов из Западной Сибири по другим регионам страны (Восточная Сибирь и Дальний Восток, Европейский Север и Прикаспийский регион).

Важнейшим условием обеспечения энергетической безопасности и сбалансированного развития ТЭК станет единство целей и методов государственной энергетической политики на федеральном и региональном уровнях. В соответствии с законодательством предусматривается следующее разграничение порядка управления энергетикой в центре и на местах.

Федеральные государственные органы разрабатывают нормативно-правовую базу, в том числе законодательную основу функционирования ТЭК и взаимоотношений в обществе в сфере топлива и энергии, в директивном порядке осуществляют координацию и контроль за деятельностью федеральных энергетических систем и атомной энергетики; управляют стратегическими запасами энергетических ресурсов; устанавливают технические регламенты, стандарты и нормативы безопасности и эффективности работы энергетических объектов и установок, организацию государственного надзора за их соблюдением; ведут лицензирование месторождений полезных ископаемых и деятельности субъектов ТЭК;

регулируют деятельность естественных монополий на основе законодательной и нормативной базы, а также путем владения акциями компаний и акционерных обществ.

К совместному ведению федеральных органов и субъектов Федерации относится определение условий лицензирования месторождений полезных ископаемых, контроль за соблюдением выданных лицензий, организация топливо- и энергоснабжения потребителей в условиях чрезвычайных обстоятельств.

В исключительном ведении субъектов Российской Федерации находятся:

• регулирование в рамках федерального законодательства функционирования объектов, не входящих в состав федеральных энергетических систем;
• выдача разрешений на строительство новых и расширение действующих топливно-энергетических объектов и отвод земель для них;
• принятие дополнительных требований к экологической безопасности и энергоэффективности объектов, расположенных на подведомственной территории с учетом экономической целесообразности.

Для своевременной и адекватной реакции государства на возникающие угрозы энергетической безопасности, анализа состояния безопасности регионов России, на этапе реализации Энергетической стратегии предусматриваются разработка и реализация системы оперативных и долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренних и внешних угроз, использование критериев (индикаторов) такой безопасности, создание системы ее мониторинга и механизмов, позволяющих стабилизировать ситуацию.

4.1.2. Энергетическая эффективность

На современном этапе экономика России характеризуется высокой энергоемкостью, в 2-3 раза превышающей удельную энергоемкость экономик развитых стран. Причинами такого положения, кроме более суровых климатических условий и территориального фактора, является сформировавшаяся в течение длительного периода времени структура промышленного производства и нарастающая технологическая отсталость энергоемких отраслей промышленности и ЖКХ, а также недооценка стоимости энергоресурсов, прежде всего, газа, не стимулирующая энергосбережения.

Степень повышения энергетической эффективности предопределит долгосрочные перспективы развития не только энергетического сектора, но и экономики Российской Федерации в целом. Ориентация экономики на инерционный энергоемкий рост угрожает не только консервацией технологической отсталости и потерей конкурентоспособности национальной экономики, но и опережающим ростом внутреннего спроса на энергоресурсы, в результате которого даже при достижении максимальных технически реализуемых показателей роста их производства спрос на них сможет быть обеспечен предложением путем расширения импорта или (и) ограничения экспорта.

Поэтому целью политики государства в данной сфере является жесткое и безусловное достижение намеченных стратегических ориентиров роста энергоэффективности - с использованием широкого спектра регулирующих и стимулирующих потребителей энергоресурсов воздействий, обеспечивающих:

• структурную перестройку российской экономики в пользу малоэнергоемких обрабатывающих отраслей, индустрии знаний и сферы услуг, осуществляемую целенаправленной промышленной политикой;
• реализацию потенциала технологического энергосбережения.

Для интенсификации энергосбережения необходимы:

• обоснованное повышение внутренних цен энергоносителей с экономически оправданными, приемлемыми для потребителей темпами;
• постепенная ликвидация перекрестного субсидирования в тарифообразовании, прежде всего в электроэнергетике;
• продолжение реформирования ЖКХ.

Вместе с тем, эффективное ценовое регулирование служит абсолютно необходимым, но не достаточным условием интенсификации энергосбережения. Необходимо осуществление целостной системы правовых, административных и экономических мер, стимулирующих эффективное использование энергии. В рамках этой системы предусматриваются:

• изменение, в соответствии с Законом “О техническом регулировании” существующих норм, правил и регламентов, определяющих расходование топлива и энергии, в направлении ужесточения требований к энергосбережению; совершенствование правил учета и контроля энергопотребления, а также установление стандартов энергопотребления и предельных энергопотерь и обязательная сертификация энергопотребляющих приборов и оборудования массового применения на их соответствие нормативам расхода энергии;
• проведение регулярного энергетического аудита предприятий (обязательного для предприятий бюджетной сферы);
• создание дополнительных хозяйственных стимулов энергосбережения, превращающих его в эффективную сферу бизнеса;
• широкая популяризация государством эффективного использования энергии среди населения, массовое обучение персонала; доступные базы данных, содержащие информацию об энергосберегающих мероприятиях, технологиях и оборудовании, нормативно-технической документации; конференции и семинары по обмену опытом, пропаганда энергосбережения в средствах массовой информации и т.д.

Задача состоит в том, чтобы за счет целенаправленной государственной политики создать устойчивую и эффективную систему заинтересованности потребителей энергоресурсов в инвестировании в энергосбережение, обеспечив более привлекательные условия для вложения капитала в эту сферу деятельности, снизив возможные финансово-экономические риски.

Еще одним инструментом государственной политики станет поддержка специализированного бизнеса в области энергосбережения, пока слабо развитого в России, что позволит сформировать экономических агентов (энергосберегающие компании), предлагающих и реализующих оптимальные научные, проектно-технологические, производственные решения, направленные на снижение энергоемкости. Поддержка энергосберегающего бизнеса предполагает переход от прямой финансовой помощи со стороны государства к формированию системы реализации эффективных бизнес-проектов в соответствующей сфере, страхования коммерческих и некоммерческих рисков.

Дополнительным инструментом стимулирования энергосбережения могут стать механизмы, предусмотренные Киотским протоколом (в случае его ратификации), включая проекты совместного осуществления и торговлю квотами на выбросы парниковых газов.

Мероприятия по энергосбережению и эффективному использованию энергии должны стать обязательной частью региональных и муниципальных программ социально-экономического развития региона или муниципального образования, в том числе региональных энергетических программ.

4.1.3. Бюджетная эффективность энергетики

Энергетический сектор связан сложными и разнообразными взаимоотношениями с государственным бюджетом, являясь и основным источником формирования его доходной части, и получателем государственных средств, оказывая влияние на формирование и исполнение бюджетов всех уровней. Обеспечение цивилизованности и эффективности указанных взаимоотношений является важнейшей государственной задачей и основной целью политики бюджетной эффективности энергетики.

Основные принципы этой политики:

• устойчивая перспектива - заблаговременное и обоснованное (учитывающее не только фискальные цели, но и предусматриваемые Стратегией ориентиры развития энергетики) определение государством необходимых прогнозных объемов прямых поступлений в бюджет от предприятий энергетического сектора;
• комплексная оценка бюджетной эффективности - учет текущих и перспективных бюджетных эффектов от изменения структуры и стоимости госсобственности, сокращения будущих расходов, эффектов в смежных отраслях и т.д.;
• сбалансированность политики бюджетной эффективности - соответствие роста капитализации энергетического сектора и объема обеспечиваемых им бюджетных поступлений;
• последовательность и целенаправленность в использовании государственных средств, а также инвестиций, осуществляемых под контролем государства - управление бюджетной эффективностью с применением современных процедур отбора, постановки и сопровождения совместных бизнес-проектов.

Государственная инвестиционная политика в ТЭК, основанная на принципах бюджетной эффективности, предусматривает решение двух задач: наращивание объема инвестиций и изменение их структуры. К мерам государственной поддержки инвестиций в ТЭК будут относиться:

• улучшение предпринимательского климата, создание ясных, прозрачных и стабильных правил экономической деятельности компаний, в первую очередь на основе предсказуемого и сбалансированного режима налогообложения и нормативно-правовой базы, защищающей и гарантирующей соблюдение прав инвесторов;
• совершенствование амортизационной политики;
• совершенствование государственного ценового (тарифного) регулирования в сфере естественных монополий;
• долгосрочные экономические гарантии инвесторам в сферах, где применяется тарифное регулирование;
• содействие снижению предпринимательских и некоммерческих рисков инвестирования, поддержку программ комплексного страхования;
• совершенствование нормативно-правовой базы в сфере участия инвесторов (в том числе иностранных) в создании объектов добычи, производства и транспортировки топливно-энергетических ресурсов (в том числе обоснованное использование СРП и концессионных соглашений для реализации уникальных и дорогостоящих проектов);
• совершенствование лицензионной политики, устранение необоснованных административных барьеров;
• развитие лизинговых отношений.

Характер государственной поддержки будет различаться в зависимости от отраслевой специфики, однако приоритетным инструментом в этом отношении будет экономическая мотивация частных инвестиций. Прямая поддержка в виде финансирования из бюджетов всех уровней будет ограничена проектами, имеющими стратегическое значение или высокую социальную значимость, и будет осуществляться посредством программно-целевых механизмов.

Несмотря на ограничения прямого бюджетного финансирования, государственная поддержка инвестиций в ТЭК отнюдь не предусматривает отказа от инвестиций, осуществляемых под контролем государства. В частности, инвестиционные программы развития государственной атомной энергетики, единой национальной электрической сети (осуществляемые федеральной сетевой компанией), системы магистральных газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, комплексного освоения месторождений в новых регионах и портовой инфраструктуры будут рассматриваться и утверждаться Правительством Российской Федерации или уполномоченными им федеральными органами исполнительной власти и финансироваться за счет собственных средств организаций и привлеченных средств инвесторов при обеспечении регулируемыми ценами (тарифами) на услуги соответствующих организаций экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, - при выполнении принципов политики бюджетной эффективности энергетики.

Государственная инвестиционная политика предусматривает поддержку субъектами Российской Федерации инвестиционных проектов, связанных с производством и транспортировкой энергетических ресурсов, в большей степени малых и средних объектов, создание специальных экономических условий, обуславливающих рост производства и занятости на территориях соответствующих регионов, стимулирование перспективной ориентации региональной экономической политики, честной налоговой конкуренции.

Важным направлением государственной промышленной политики является развитие производства в России современного энергетического, угольного и нефтегазового оборудования и технологий, основных материалов для ТЭК.

В соответствии с принципами политики бюджетной эффективности, формы и методы государственной поддержки отечественного машиностроения для ТЭК получат дальнейшее развитие и приобретут качественно новый характер. Продолжится поддержка перспективных инвестиционных проектов, в первую очередь, за счет субсидирования из федерального бюджета процентных ставок по кредитам, привлекаемым для осуществления проектов, а также путем предоставления гарантий от коммерческих и некоммерческих рисков. Важным резервом повышения инвестиционной привлекательности машиностроительных компаний станет их интеграция и укрупнение.

Исходя из основных принципов национальной промышленной политики, будет активно поддерживаться кооперация с ведущими зарубежными компаниями как в части организации совместных производств на территории России в различных формах, так и в части развития производств на основе передовых зарубежных технологий.

Повышение конкурентоспособности продукции предприятий топливно-энергетического машиностроения приведет к росту спроса на их продукцию, росту доходов, формированию источников для активизации инновационной деятельности и модернизации производства - и, в конечном счете, к существенному бюджетному эффекту.

Продолжится государственная поддержка деятельности ТЭК путем субсидирования создания сезонных запасов топлива и ремонта энергооборудования, компенсации разницы в тарифах для промышленных потребителей в отдельных регионах, финансирования завершения работ по ликвидации особо убыточных шахт и разрезов, субсидирования процентных ставок по привлекаемым кредитам организациями угольной промышленности и финансирования отдельных мероприятий федеральных целевых программ.

4.1.4. Экологическая безопасность энергетики

Функционирование и развитие энергетики наталкивается на целый ряд экологических проблем, угрожающих стать в последующие годы все более острыми, поскольку ТЭК является одним из основных источников загрязнения окружающей природной среды.

Одной из крупнейших экологических проблем в ТЭК, особенно острой для традиционных нефтедобывающих регионов, является загрязнение природной среды нефтью и нефтепродуктами. Темпы утилизации отходов остаются низкими, прогнозы крупномасштабного использования отходов не реализуются.

Серьезной проблемой является концентрация негативного воздействия деятельности предприятий ТЭК в энергодобывающих и энергопроизводящих регионах. К этому следует добавить недостаточный уровень экологичности технологических процессов, высокий моральный и физический износ основного оборудования, недостаточную развитость природоохранной структуры (систем предотвращения и снижения негативных воздействий на природную среду).

Осуществление программы освоения новых месторождений северных и восточных территорий (Тимано-Печорский регион, п-ов Ямал, Восточная Сибирь, Дальний Восток) требует решения проблемы сохранения чрезвычайно уязвимых экосистем этих удаленных регионов с суровыми природно-климатическими условиями.

Одной из важнейших проблем является обеспечение экологической безопасности при реализации крупномасштабных проектов освоения нефтегазовых месторождений шельфа арктических морей и острова Сахалин, морских месторождений Каспийского и Балтийского морей. Эти проекты реализуются в районах, богатых биоресурсами, в том числе ценными видами рыб и другими объектами водного промысла.

Целью политики в области экологии является последовательное ограничение нагрузки ТЭК на окружающую среду, приближение к соответствующим европейским экологическим нормам.

В качестве механизмов указанной политики предусматриваются:

• экономическое стимулирование использования высокоэкологичных производств, экологически чистых малоотходных и безотходных технологий производства и потребления энергоресурсов за счет установления жестких экологических требований к деятельности предприятий и продукции ТЭК, создания системы компенсационных выплат государству за их нарушение (принцип организации системы таких компенсаций будет закреплен законодательно и носить характер экономических платежей, в том числе в страховые фонды превентивных мероприятий), рационализации размеров платежей за пользование природными ресурсами, введения и правовой регламентации принципов экологического страхования;
• ужесточение контроля за соблюдением экологических требований при реализации инвестиционных проектов, совершенствование системы государственной экологической экспертизы.

Для реализации политики экологической безопасности энергетики потребуется решение следующих основных задач:

• создание экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих малоотходных и безотходных технологий, обеспечивающих рациональное производство и использование топливно-энергетических ресурсов, снижение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также парниковых газов, сокращение образования отходов производства и других агентов вредного воздействия;
• последовательное проведение специальных природоохранных мероприятий, строительство и реконструкция природоохранных объектов, в том числе по улавливанию и обезвреживанию вредных веществ из отходящих газов, очистке сточных вод; увеличение темпов рекультивации земель, загрязненных и нарушенных в процессе строительства и эксплуатации энергетических объектов, использование отходов производства в качестве вторичного сырья;
• экономическое стимулирование рационального использования попутного нефтяного газа, прекращения практики сжигания его в факелах (в первую очередь за счет создания экономически выгодных условий для переработки и использования такого газа);
• развитие экологически чистых технологий сжигания угля как условие реализации прогнозов роста его потребления электростанциями и другими промышленными объектами;
• улучшение качества угольного топлива (в т.ч. развитие обогащения, переработки, брикетирования и др.); увеличение объемов использования шахтного метана;
• увеличение производства высококачественных моторных топлив с улучшенными экологическими характеристиками, соответствующих европейским нормам, с соответствующим совершенствованием нормативной базы качества нефтепродуктов и уровней выброса загрязняющих веществ;
• разработка программы минимизации экологического ущерба от деятельности ГЭС;
• организация работ по сертификации природоохранных технологий и технических средств;
• организация обучения и подготовка специалистов в области природоохранной деятельности.

Решение указанных задач потребует создания гармонизированной законодательной и нормативно-правовой базы, стимулирующей инвестиции и регламентирующей обеспечение экологической безопасности и охрану окружающей среды, отвечающей современным экологическим требованиям и уровню научно-технических достижений, а также формирования единой информационной системы экологического мониторинга.

Энергетическая стратегия исходит из необходимости выполнения Россией ее международных обязательств в области экологии.

В соответствии с Киотским протоколом к рамочной Конвенции ООН об изменении климата Россия в случае его ратификации берет на себя обязательство сохранить в период 2008-2012 гг. выбросы парниковых газов на уровне 1990 г. По оценкам, в топливно-энергетической сфере к 2010 г. объем выбросов парниковых газов составит 75-80% от уровня 1990 г. и даже в 2020 г. не достигнет этого уровня, что позволит России выполнить указанные обязательства. При этом будут установлены институциональные и правовые рамки организации проектов, реализуемых в рамках этого протокола, обеспечивающие эффективность и прозрачность их реализации.

4.2. Недропользование и управление государственным фондом недр

Текущее состояние минерально-сырьевой базы ТЭК свидетельствует о несовершенстве сложившейся системы недропользования и о недостаточной эффективности управления государственным фондом недр, а также о необходимости внесения принципиальных изменений в сформировавшиеся механизмы воспроизводства сырьевой базы углеводородов, которые не учитывают правовых и экономических реалий, сложившихся в России за годы реформ.

Несовершенство системы государственного управления и контроля в области использования и воспроизводства стратегических видов сырья приводит к форсированной отработке лучших по качеству запасов, низким темпам ввода новых месторождений, нарушениям проектов разработки по осваиваемым месторождениям, недостаточным темпам подготовки запасов и другим негативным тенденциям, угрожающим энергетической безопасности страны.

Основная цель государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр, осуществляемой в соответствии с принципами и положениями Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, - обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы углеводородных и иных топливно-энергетических ресурсов и рациональное использование недр Российской Федерации для обеспечения устойчивого экономического развития государства.

Для достижения указанной цели предусматриваются:

• совершенствование и координация управления развитием минерально-сырьевой базы ТЭК на основе средне- и долгосрочных программ изучения недр с учетом прогнозируемых уровней потребления горючих полезных ископаемых;
• координация взаимодействия органов исполнительной власти всех уровней, закрепление за федеральными органами исполнительной власти полномочий по стратегическому планированию развития минерально-сырьевого комплекса ТЭК, основных регулирующих и контрольных функций, четкое разграничение исполнительно-распорядительных функций в вопросах государственного регулирования отношений недропользования;
• совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах, предусматривающего возможность предоставления права пользования участками недр как на административной, так и на гражданско-правовой основе, включая договоры концессии, упорядочение механизма предоставления права пользования недрами с четкой регламентацией всех стадий и этапов процесса лицензирования, упрощения процедуры выдачи лицензий по небольшим месторождениям для обеспечения местных потребностей в топливно-энергетических ресурсах, закрепления в лицензиях и договорах на пользование участками недр обязательств недропользователей по выполнению объемов и видов работ, связанных с пользованием недрами, этапами и сроками освоения месторождений, проверки финансовой состоятельности заявителя при решении вопроса о предоставлении права пользования недрами;
• разработка и реализация программ предоставления в пользование участков недр с расширением практики проведения открытых аукционов на право пользования недрами, в том числе с выдачей сквозных лицензий на поск (разведку) и разработку запасов;
• создание недропользователям надежных правовых условий для принятия ими долгосрочных инвестиционных решений по разработке уникальных углеводородных месторождений и строительству транспортных систем для их освоения и эксплуатации;
• перераспределение основных объемов работ по геологическому изучению, поиску и разведке месторождений полезных ископаемых в добывающих регионах с развитой инфраструктурой от государства к недропользователям при одновременном принятии мер по стимулированию инвестиций в воспроизводство минерально-сырьевой базы страны;
• обеспечение наиболее полного извлечения углеводородного сырья, использование новых техник и технологий, повышающих конечную нефтеотдачу пластов;
• переоценка сырьевой базы углеводородов и угля в соответствии с разрабатываемой новой классификацией;
• применение санкций к недропользователям, нарушающим условия пользования недрами, в том числе за умышленную консервацию месторождений полезных ископаемых и отдельных скважин, разработки мер по повышению экономической ответственности недропользователей за невыполнение инвестиционных обязательств и неэффективное использование минерально-сырьевых ресурсов;
• усиление контроля за эффективной разработкой запасов и обеспечением их рационального освоения в течение длительного периода времени.

4.3. Развитие внутренних топливно-энергетических рынков

Проведенная либерализация условий функционирования, частичная приватизация предприятий энергетического сектора в период экономических реформ не сопровождались системными мерами по демонополизации и формированию эффективной структуры внутренних энергетических рынков. С учетом сохранения концентрации производства и капитала, вертикальной интеграции в большинстве отраслей ТЭК, система внутренней торговли всеми видами энергетических ресурсов характеризуется недостаточным уровнем конкуренции, отсутствием объективных индикаторов спроса и предложения, непрозрачностью финансовых потоков и принципов формирования цен. Для торговли энергоресурсами характерно наличие закрытых картельных цепочек, препятствующих формированию справедливых, экономически оправданных цен, повышению качества продукции и допускающих создание искусственного дефицита товара.

Целью политики в данной сфере является устойчивое удовлетворение внутреннего спроса на энергетические ресурсы высокого качества по стабильным и приемлемым для российских потребителей ценам на основе создания и развития прозрачных энергетических рынков с высоким уровнем конкуренции и справедливыми принципами организации торговли.

Основными составляющими политики развития внутренних топливно-энергетических рынков являются:

• меры структурной политики в энергетическом секторе (включая реформирование естественных монополий), направленные на построение конкурентных энергетических рынков;
• взаимосвязанные меры ценового (тарифного), налогового и таможенного регулирования;
• формирование цивилизованных правил и институтов торговли энергетическими ресурсами;
• создание и развитие механизмов государственного контроля дерегулируемых энергетических рынков.

Меры структурной политики, направленные на построение конкурентных энергетических рынков, предусматривают:

• формирование рациональной конфигурации топливно-энергетических рынков с учетом диверсификации отраслевой и территориальной структуры размещения производства, оптимальных пропорций централизованного и децентрализованного энергоснабжения, структуры и механизмов регионального и межрегионального оборота товаров;
• совершенствование организационной структуры ТЭК и системы корпоративных отношений путем формирования конкурентной среды, в том числе, в потенциально конкурентных сферах газовой отрасли и электроэнергетики, стимулирования развития независимых производителей топлива и энергии, создания эффективных систем управления государственной собственностью и регулирования естественных монополий.

Будет продолжено реформирование электроэнергетики на основе разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности и преобразования существующего федерального (оптового) рынка электрической энергии (мощности) в полноценный конкурентный оптовый рынок электроэнергии, формирование розничных рынков электроэнергии.

Приоритетами структурных изменений в газовой отрасли явятся повышение прозрачности финансово-хозяйственной деятельности ОАО “Газпром” на основе раздельного учета затрат по видам деятельности, повышение эффективности корпоративного управления, совершенствование системы внутренней торговли, включая ликвидацию препятствующих ее развитию узких мест газотранспортной системы, и поэтапный переход к либерализованному рынку газа.

Взаимосвязанные меры ценового (тарифного), налогового и таможенного регулирования должны обеспечить макроэкономическую и социальную стабильность, благоприятные условия для роста экономики страны с учетом необходимости повышения финансовой устойчивости и инвестиционной привлекательности российских топливно-энергетических компаний. Для этого предусматриваются:

• поэтапная ликвидация диспропорций между ценами основных энергоносителей на основе приближения цен на природный газ вначале к уровню, учитывающему его потребительские и экологические качества и стимулирующему использование альтернативных видов топлива, затем - к уровню, обеспечивающему равновыгодность поставок газа на экспорт и на внутренний рынок;
• дифференциация цен (тарифов) на энергоносители, в наибольшей степени отражающая различия издержек при транспортировке топливно-энергетических ресурсов и реализации продукции ТЭК разным категориям потребителей (время суток, сезонность, объем потребления, мощность и т.д.);
• ликвидация перекрестного субсидирования;
• адресные дотации малообеспеченным слоям населения в форме жилищных субсидий в пределах социальных норм потребления;
• повышение в рамках проводимой налоговой реформы стимулирующей роли налогов для роста объемов производства, развития и эффективного использования сырьевой базы ТЭК, ориентация системы налогообложения в сфере добычи органического топлива на рентный подход;
• формирование системы таможенных платежей за экспортируемую продукцию ТЭК, гибко отражающей влияние конъюнктуры мировых рынков на состояние внутреннего рынка энергоносителей и на экономику предприятий ТЭК, и стимулирующей экспорт товаров высокой степени переработки.

Формирование цивилизованных правил и институтов торговли энергетическими ресурсами предусматривает:

• разработку нормативно-правовой базы и правил деятельности участников конкурентных энергетических рынков;
• установление публичных правил доступа к инфраструктуре рынка всех участников коммерческого оборота и эффективное регулирование вопросов доступа;
• повышение прозрачности сделок по купле-продаже энергоресурсов, развитие системы лицензирования торговли как условия либерализации цен в соответствующих секторах ТЭК;
• создание организованных институтов открытой торговли энергетическими ресурсами на биржевых принципах с равным доступом всех поставщиков и потребителей.

Развитие биржевой торговли позволит достоверно определять цены на топливные ресурсы в конкретном регионе, объективно исчислять налоги и сборы, даст возможность сравнивать котировки на одни и те же ресурсы в различных регионах, а также цены по сделкам, заключенным внутри вертикально интегрированных нефтяных компаний и на бирже в одном регионе. Биржевая торговля реальными товарами позволит, также, организовать торговлю производными инструментами, что необходимо для управления рисками данных рынков, которым свойственны резкие колебания цен (развитие срочного рынка, фьючерсных, форвардных и опционных сделок; хеджирования).

Дополнительная стабилизация рынков сможет быть обеспечена путем развития системы государственного резервирования отдельных видов энергетических ресурсов для проведения организованных товарных интервенций.

Создание и развитие механизмов государственного контроля дерегулируемых энергетических рынков предусматривают:

• совершенствование способов антимонопольного контроля энергетических рынков (общероссийского, региональных и локальных), недопущение монополизации отдельных сегментов рынков, особенно по дефицитным товарам и услугам;
• обеспечение эффективного контроля за деятельностью технологического и коммерческого операторов энергетических рынков, а также за коммерческой деятельностью поставщиков энергетических ресурсов;
• профилактику и пресечение злоупотребления хозяйствующими субъектами своим доминирующим положением на соответствующих рынках;
• контроль экономической концентрации (с использованием там, где это необходимо, как поведенческих, так и структурных требований, направленных на обеспечение конкуренции);
• создание интегрированной системы мониторинга топливно-энергетических рынков.

Указанные меры позволят повысить конкуренцию и ограничить итоговый рост цен на топливо и энергию при ликвидации сложившихся ценовых диспропорций на энергоресурсы и обеспечении самофинансирования организаций ТЭК.

4.4. Формирование рационального топливно-энергетического баланса

Топливно-энергетический баланс (ТЭБ) как количественная характеристика всех потоков энергии является основным инструментом выявления диспропорций в процессе прогнозирования и установления равновесия между спросом и предложением энергоресурсов по всем цепочкам их преобразования от добычи до потребления. В то же время использование указанного инструмента до сих пор не является системным, охватывающим все необходимые уровни (в частности, региональный). Необходимо совершенствование информационной базы и методологии балансовых расчетов с целью повышения надежности и обоснованности получаемых результатов.

Энергетическая стратегия сформирована с учетом оптимизации ТЭБ России по структуре и в разрезе отраслей и регионов. Для этого, исходя из прогнозов конъюнктуры мировых энергетических рынков, возможностей прироста запасов топлива и развития производственных мощностей, научно-технического прогресса и других факторов, определены такие объёмы внутреннего спроса, экспорта, импорта и производства энергоресурсов, капиталовложения в топливно-энергетические отрасли и динамика цен топлива и энергии (в том числе регулируемые), которые при прочих равных условиях должны обеспечивать наибольшие темпы экономического роста.

Разработанные балансы топливно-энергетических ресурсов предусматривают:

• рост производства и потребления электроэнергии, являющийся необходимым условием развития экономики и повышения комфортности жизни населения;
• существенное повышение эффективности потребления топлива и энергии в экономике страны и в жилищно-коммунальном секторе за счет реализации потенциала энергосбережения;
• совершенствование структуры производства электроэнергии, в том числе за счет опережающего роста выработки на АЭС и более полного использования потенциала гидроэнергетики, прежде всего в результате завершения строительства ранее начатых объектов;
• повышение качества нефтепродуктов при одновременном повышении глубины и эффективности переработки нефти;
• комплексную переработку природного и попутного газа и увеличение использования газа на нетопливные нужды;
• расширение использования экономически эффективных возобновляемых энергоресурсов.

Оптимизация расходной части ТЭБ предусматривает не только реализацию экономически эффективного потенциала энергосбережения, но и эволюционное совершенствование структуры спроса на энергоносители в следующих основных направлениях:

• продолжение электрификации национального хозяйства с ростом потребления электроэнергии в 1,05-1,1 раза быстрее общего спроса на энергию за счет повышения электровооруженности труда, прежде всего в промышленности, сельском хозяйстве и быту;
• замедление роста расхода энергоресурсов на централизованное теплоснабжение в 1,07-1,1 раза относительно общего энергопотребления -ввиду особо больших возможностей снижения потерь и экономии тепла, а также опережающего развития его локальных и индивидуальных источников;
• ускорение моторизации экономики и населения с увеличением потребления моторных топлив темпами в 1,2 раза более высокими, чем темпы общего энергопотребления при более широком использовании заменителей нефтепродуктов (сжиженного и сжатого газа, водорода и др.);
• преодоление негативной тенденции нарастающего доминирования природного газа на внутреннем энергетическом рынке с уменьшением его доли в общем энергопотреблении (включая расход на производство электроэнергии и тепла) с 50% в настоящее время до 48% в 2010 г. и 45-46% в 2020 г. за счет увеличения выработки электроэнергии на АЭС и ГЭС (рост доли с 10,8 до 12%) и потребления угля (рост доли с 19 до 20%).

Разработанный ТЭБ предусматривает рост экспорта энергоресурсов (при безусловном удовлетворении внутренних потребностей) в соответствии с динамикой мировых цен и изменением продуктовой структуры поставок, а также возможности импорта.

Динамика добычи основных видов топлива обусловлена необходимыми объёмами и стоимостью прироста их разведанных запасов, ценами реализации каждого вида топлива на внутренних и внешних рынках, а главное -зависимостями цен их производства от масштабов развития основных топливных баз. Системное моделирование ТЭБ с поиском равновесия между ценами производства, транспортировки и реализации каждого энергоресурса позволило прогнозировать такое развитие добычи, переработки и распределения топлива, которое согласуется с коммерческими интересами участников рынка и наиболее эффективно обеспечивает внутренний спрос и экспорт энергоресурсов.

Политика формирования рационального ТЭБ должна задавать ориентиры для формирования планов и программ развития компаний, содействуя постоянной актуализации стратегии и ее согласованности с программой социально-экономического развития страны. Для этого необходимо расширение использования перспективного (индикативного) топливно-энергетического баланса как одного из инструментов, обеспечивающего управление стратегическим развитием энергетического сектора, включая создание системы разработки и мониторинга перспективных ТЭБ на федеральном и региональном уровнях, и предусматривая согласованность натуральных балансов ТЭР с местными, региональными и федеральным бюджетами и с финансовыми планами компаний.

4.5. Региональная энергетическая политика

Государственная региональная политика должна учитывать принципиальные различия условий энергообеспечения и структуры топливно-энергетических балансов таких макрорегионов (зон) страны, как северные, южные и центральные районы Европейской части России, Урал, Сибирь, Дальний Восток и районы Крайнего Севера. Правильный учет этих различий -обязательное условие обеспечения их энергетической безопасности.

Территориальный фактор в целом негативно сказывается на конкурентоспособности российской экономики из-за необходимости значительных транспортных расходов, так как большая часть России -территория с очень низкой плотностью населения. Это резко увеличивает затраты на создание транспортной инфраструктуры, систем телекоммуникаций и энергообеспечения.

Региональная энергетическая политика основана на сочетании принципа реализации конституционных полномочий субъектов Российской Федерации, обладающих всей полнотой государственной власти по предметам, не отнесенным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с принципом соблюдения единства экономического пространства России и недопущения ограничений на экономическую интеграцию регионов.

Целями государственной региональной энергетической политики на федеральном уровне являются углубление межрегиональной интеграции и создание единого экономического пространства в энергетической сфере, путем развития межрегиональных рынков энергоресурсов и транспортной инфраструктуры, оптимизации территориальной структуры производства и потребления топливно-энергетических ресурсов.

Районам России с высокой стоимостью энергоресурсов и низкой их обеспеченностью отдается приоритет в развитии энергетики (Дальний Восток, Забайкалье, Северный Кавказ, Калининградская область).

Необходима диверсификация системы снабжения энергетическими ресурсами регионов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Для каждого из этих регионов должны разрабатываться индивидуальные программы повышения их обеспеченности энергетическими ресурсами.

Региональная энергетическая политика предусматривает:

• законодательное разграничение полномочий и ответственности в сфере регулирования энергетического сектора между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления для достижения баланса интересов органов государственной власти, предприятий энергетического сектора и потребителей энергоресурсов;
• учет географической асимметрии в обеспеченности природными энергетическими ресурсами и в структуре потребления энергоресурсов разных регионов России, а также принципиальные различия в условиях энергоснабжения таких зон; субсидирование создания сезонных запасов топлива в "критических" регионах;
• максимально возможное, но экономически эффективное использование в регионах местных источников топливно-энергетических ресурсов.

Реализация региональной энергетической политики осуществляется посредством тех же механизмов, что и энергетической политики в целом. При этом необходимо приведение регионального законодательства в соответствии с федеральным.

Для достижения основных целей и реализации приоритетов региональной энергетической политики по субъектам Федерации предусматривается осуществление региональными органами управления энергетическим хозяйством функций в области:

• разработки, реализации и мониторинга региональных энергетических программ (в том числе программ топливо- и энергообеспечения и энергосбережения регионов);
• проведения активной энергосберегающей политики, создание и управление региональными фондами энергосбережения;
• организации и регулирования теплоснабжения, модернизации и рационализации теплового хозяйства и теплоснабжения потребителей коммунальной энергетики;
• оказания поддержки независимым производителям топлива и энергии, использующим энергоресурсы местного значения, обеспечивающим доработку истощенных месторождений, создающим новые генерирующие мощности в энергетике и осваивающим возобновляемые источники энергии;
• долевого с производственными структурами ТЭК развития социальной инфраструктуры и коммунально-бытовой сферы на территории региона;
• участия в разработке и реализации программ санации убыточных предприятий ТЭК;
• контроля за соблюдением субъектами ТЭК федерального и регионального законодательства, в том числе по охране окружающей среды.

Существенное значение для реализации региональной энергетической политики приобретает координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках федеральных округов, включая уточнение прогнозов территориальной динамики производства и потребления энергоресурсов, согласование заданий и мероприятий региональных энергетических и федеральных целевых программ.

4.6. Социальная политика в энергетике

Одной из важнейших задач государственной энергетической политики является гарантированное обеспечение энергетическими ресурсами населения, социально значимых и стратегических объектов по доступным ценам.

Сравнительно высокий уровень расходов на энергообеспечение в доходах малообеспеченных слоев населения, недостаточный уровень социальной поддержки реформ обуславливают необходимость проведения активной социальной политики, целью которой является минимизация негативных последствий повышения цен на энергоресурсы для социально незащищенных групп населения.

Для достижения этой цели необходимо:

• обеспечить рост среднедушевых доходов населения не менее чем в 3,4-3.7 раз, в т.ч. для компенсации расходов на топливо и энергообеспечение (в 2,3-2,4 раза);
• обеспечить согласованность проводимых реформ ЖКХ, межбюджетных отношений и ликвидации перекрестного субсидирования;
• создание институтов, ответственных за снабжение необходимыми объемами энергоресурсов населения, объектов жизнеобеспечения, стратегических объектов (гарантирующих поставщиков);
• создание государством эффективной системы адресной социальной защиты малоимущих слоев населения;
• осуществить рационализацию системы расходования бюджетных средств, направляемых на социальные нужды;
• создание, за счет бюджетных источников финансирования, резервных запасов энергоресурсов, предназначенных для снабжения социально значимых и стратегических потребителей.

Помимо перечисленных мер, затрагивающих все население страны, учитывая неразвитость социальной инфраструктуры отдельных регионов добычи и производства ТЭР, а также уровень и специфику защищенности работников ТЭК, необходима реализация специального комплекса мероприятий, направленных на решение проблем социальной сферы ТЭК, включая:

• создание безопасных условий труда на предприятиях ТЭК, снижение аварийности и травматизма;
• диверсификацию производства в городах, построенных на базе градообразующих предприятий ТЭК; разработку новых социальных технологий для обеспечения занятости высвобождаемых работников; создание системы альтернативного трудоустройства молодежи в градообразующих предприятиях;
• создание условий, облегчающих переезд работников, высвобождаемых с предприятий ТЭК при выработке трудового стажа, а также высвобождаемых в результате закрытия предприятий, в другие регионы России; разработку комплекса мер по предоставлению компенсаций и льгот лицам, желающим приобрести жилье по новому месту жительства;
• реализацию специальных рекреационно-реабилитационных программ для вахтовиков;
• разработку и реализацию комплексной системы непрерывного образования и повышения квалификации специалистов всех уровней, а также совершенствование системы переквалификации и переподготовки кадров в соответствии с современными требованиями;
• реализацию мер государственной поддержки социальной сферы регионов с падающей добычей нефти, газа и угля, которые невозможно финансировать на местном уровне;
• развитие социального партнерства на основе отраслевых тарифных соглашений в целях поддержания социальной стабильности в отраслях ТЭК.

4.7. Внешняя энергетическая политика

Интеграция России в мировую систему оборота энергоресурсов, сотрудничество с иностранными инвесторами в области освоения и разработки топливно-энергетических ресурсов, повышения эффективности их использования и освоения новых энергетических рынков являются не только одним из важнейших направлений энергетической политики страны, но и ее весомым вкладом в решение глобальных проблем энергетики, которые стоят перед человечеством в первые десятилетия XXI века.

Государственная энергетическая политика во внешнеторговой сфере должна быть направлена на переход страны от роли преимущественно поставщика сырьевых ресурсов к роли самостоятельного участника мирового оборота энергетических товаров, проводящего независимую политику на мировых энергетических рынках. Эта необходимость диктуется как объективными тенденциями к усилению международной экономической интеграции в энергетической сфере, так и потенциальными выгодами от качественного изменения роли России в мировой торговле энергоресурсами.