Д.Н. Миронов
Государственное Собрание (Ил Тумэн) – парламент
Республики Саха (Якутия)
г. Якутск, 2009
Ответственный редактор
кандидат юридических наук Ю.Н. Бацев
Рецензенты
доктор юридических наук А.Н. Ким-Кимэн,
Т.В.Павлова
Миронов Д.Н.
Государственное Собрание (Ил Тумэн) – парламент Республики Саха (Якутия). – Якутск: Издательство ЯНЦ СО РАН, 2009. – 108.
В монографии рассмотрены вопросы становления, развития и внутренней организации Государственного Собрания (Ил Тумэн) как парламента Республики Саха (Якутия); систематизированы вопросы организации парламента; проанализированы формы и средства парламентской деятельности; обобщены данные правотворчества Государственного Собрания (Ил Тумэн).
Рассмотрены вопросы внутренней организации парламента Республики Саха (Якутия).
Книга предназначена для народных депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн), работников аппарата парламента республики, студентов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
© Д.Н. Миронов, 2009
Введение
Предлагаемая работа посвящена вопросам становления, формирования, организации и развития Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия). При этом некоторое внимание уделено государственной власти и административно-территориальному устройству Республики Саха (Якутия).
В целом Государственное Собрание (Ил Тумэн) развивалось по схеме становления представительной системы субъектов Российской Федерации. Вначале существовала система, призванная решать все вопросы местного значения. По мере утверждения новых отношений, института высшего должностного лица и представительной власти, ориентированной на преобразование общества, очевидными становились противоречия между новыми и старыми звеньями государственной власти субъекта Федерации.
В этих условиях системный подход требовал решения общих вопросов государственной власти и территориального управления. В систему государственной власти внедряется принцип разделения властей. Территориальное управление склоняется к необходимости введения местного самоуправления.
В соответствии с достижениями в области решения проблем государственной власти и административно-территориального устройства складывались условия развития законодательной власти Республики Саха (Якутия). Вместе с ними формировалась перспектива развития парламентаризма в республике.
Разумеется, в республике процесс происходил не во всем гладко и прямолинейно. В этой части были свои трудности. В конечном счете были сформированы новая государственная власть республики и соответствующая ей законодательная власть, способная реализовать основы правотворческого федерализма на территории Республики Саха (Якутия) в соответствии с установлениями Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Работа выполнена на основе действующего законодательства по состоянию на декабрь 2008 года.
Глава 1. Государственная власть и административно-территориальное устройство Республики Саха (Якутия)
В составе Российского государства Якутия получила возможность развивать свою государственность. Важными вехами этого процесса были и есть утверждение государственной власти и решение вопросов административно-территориального устройства.
Конституция Российской Федерации 1993 года закрепляет, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11). Согласно ст. 67 Конституции Российской Федерации, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. В то же время в пределах своей территории субъект Российской Федерации осуществляет ограниченное верховенство. В частности, субъект Федерации самостоятельно решает вопросы административно-территориального устройства. Границы между субъектами являются неприкосновенными и могут быть изменены с их взаимного согласия.
§1. Степень разработанности вопроса
Основы территории, административно-территориального устройства, организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации относятся к числу важных понятий конституционного права. В советское время они изучались в трудах В.Н. Дурденевского, З.Г. Еникеевой, Б.Л. Железнова, Д.Л. Златопольского, А.М. Каримова, А.И. Ким, А.И. Лепешкина, И.Ш. Муксинова, Н.Н. Хорошего, Ю.Ю. Юнусова, Ш.М. Ягудина и других. Профессор Б.Л. Железнов применительно к социалистической автономии, выделяя вопросы «реализации национального суверенитета» и обладания ею законодательными полномочиями[1], указывал, что автономная республика как государство являлась субъектом РСФСР, обладала учредительной и государственной властью, имела территорию, Конституцию и законодательство, свое гражданство и государственно-правовые символы, располагала высшими и центральными органами государственной власти и решала вопросы территориального устройства[2]. «Самостоятельно решая в рамках властных полномочий АССР только вопросы ведения автономной республики, органы ее тем самым не могут осуществлять на ее территории всю полноту государственной власти хотя бы уже потому, что к ведению АССР конституционным законодательством отнесены отнюдь не все сферы государственной жизни»[3], - указывал Б.Л. Железнов. К тому же, даже самостоятельно решая вопросы своего ведения, автономная республика это делает под руководством и контролем союзной республики и Союза ССР.
В условиях качественного обновления Российской Федерации в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации территория, государственная власть субъектов Федерации, ее механизм, а также вопросы организации и деятельности органов государственной власти в системе научных исследований российского федерализма заняли одно из ведущих положений. В этом плане выделяются работы таких авторов, как В.И. Васильев, Ю.М. Козлова, В.А. Клюев, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, Н.А. Михалева, В.К. Самигуллин, С.Ф. Умнова, Н.К. Филиппов, А.М. Цалиев, С.Н. Чернов, В.С. Чиркин и других. В трудах этих авторов подробно изучены общие принципы статуса территории, организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В работе «Конституционное право субъектов Российской Федерации» под редакцией профессора В.А. Кряжкова глава 10 посвящена вопросам основ конституционного строя применительно к принципам построения системы органов государственной власти субъектов Федерации, Конституции Российской Федерации и субъектов в установлении общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Федерации; факторам, определяющим организацию государственной власти субъектов Российской Федерации; общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и взаимодействию законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 16 Конституции Российской Федерации, никакие другие ее положения не могут противоречить основам конституционного строя России. Значит, конституционные нормы, относящиеся к вопросам организации государственной власти субъектов Российской Федерации, должны интерпретироваться исходя из содержания норм главы первой Конституции. Таким образом, преобладающими началами построения системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются положения, содержащиеся в основах конституционного строя, а именно демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1), человек, его права и свобода, применение, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 2), народ является единственным источником власти (ст. 3), разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, их самостоятельность (ст. 10), федеративное устройство, основанное на государственной целостности Российской Федерации, единстве ее государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов (ч. 3 ст. 5).
С учетом п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации авторы полагают, что конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется нормами, относящимися к основам конституционного строя, иным конституционным нормам, нормами федеральных законов и нормами, составляющими предмет самостоятельного правового регулирования субъектов Федерации. К факторам, определяющим организацию государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесены республиканское устройство организации государственной власти, федерализм, разделение властей, единство государственной власти.
Исходя из того, что принципы – это основные идеи, основополагающие начала, на которых строится что-либо, авторы названной работы под общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти понимают «основополагающие начала, на которых строится и функционирует система органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[4]. Полагая, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» эти самые принципы прямо не закреплены, авторы названного труда путем анализа норм закона выводят такие начала, как принципы деятельности органов государственной власти; образование органами государственной власти субъектов Российской Федерации системы органов; ответственность органов государственной власти и должностных лиц органов исполнительной власти; принципы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации; принцип законности. При этом каждый из принципов обладает своим содержанием, что и представлено в работе. Так, к принципам взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации отнесены: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют свои полномочия самостоятельно; законодательный орган и исполнительный орган взаимодействуют между собой в установленных законом формах и в целях эффективного управления процессами социально-экономического развития субъекта, и в интересах его населения; участие законодательного органа власти субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации; при возникновении споров по вопросам осуществления полномочий между законодательным и высшим исполнительным органами они должны разрешаться в соответствии с согласительными процедурами или в судебном порядке.
В принципы деятельности органов государственной власти субъекта Федерации включены одиннадцать позиций: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления; обеспечение реализации прав граждан на участие в управлении делами государства, содействие развитию местного самоуправления; установление и изменение полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации только правовыми актами, имеющими форму закона; взаимная передача федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам[5].
Вопросы развития органов государственной власти Республики Саха (Якутия) рассматривались в исследованиях У.А. Винокуровой, П.М. Егорова, Т.С. Ермолаева, А.Н. Ким-Кимэна, А.А. Степановой, О.Д. Максимовой, М.М. Федорова, В.Т. Филиппова, М.М. Яковлева и многих других.
§ 2. Образование государственной власти Республики Саха (Якутия)
Процесс становления и развития государственной власти Республики Саха (Якутия) имеет свою историю. В данном случае выделим значение Конституции Республики Саха (Якутия) 1992 года в закреплении государственной власти республики и этапы развития государственной власти Республики Саха (Якутия).
Становление государственной власти республики связано с эволюцией ее государственности. Процесс был связан с развитием федеративных отношений, т.к. российский федерализм всегда связывался с реализацией самоуправления субъектов Федерации[6].
Конституция Республики Саха (Якутия) была принята 4 апреля 1992 года на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета республики. Раздел IV Конституции посвящался системе государственной власти, где содержались нормы общего характера, о Верховном Совете, Президенте Республики Саха (Якутия), кабинете министров, местном самоуправлении и судебной власти, охране законности и правопорядка. Выделим положения, характерные тексту Конституции в редакции 1992 года.
Первое. Высшими органами государственной власти рассматривались Верховный Совет, Президент, Конституционный суд, Верховный суд, которые в соответствии с принципом разделения властей должны были функционировать самостоятельно как полномочные представители народа. К функциональным их обязанностям были отнесены обеспечение суверенитета и территориальной целостности республики, защита и гарантирование прав человека и гражданина; соблюдение конституционного строя, законность и обеспечение правопорядка; разработка и осуществление политики, направленной на экологический прогресс, развитие свободной хозяйственной инициативы, обеспечение социальной защиты граждан, регулирование взаимодействия общества и природы в целях сохранения и обеспечения благоприятной среды обитания человека, охрана суверенных прав народа, обеспечение сохранения и развития родного языка, национальных культур и самобытности.
Второе. Закреплялась представительная система, основанная на Советах народных депутатов. Верховный Совет Республики Саха (Якутия) провозглашался в качестве высшего представительного, законодательного и контрольного органа государственной власти. Состоял из 165 народных депутатов, избираемых по территориальным округам, должен был стать органом, имеющим учредительную, законодательную и контрольную власть. Кроме обычных вопросов призван был осуществлять ратификацию Федеративного договора, ратификацию и дениксацию межгосударственных договоров и соглашений, дачу согласия на персональное назначение президентом республики премьер-министра и членов кабинета министров, определение внешней и внутренней политики, избрание Председателя Верховного суда республики по представлению Председателя Верховного Совета республики, избрание членов Верховного суда республики, избрание Председателя и судей Высшего Арбитражного суда республики, ратификацию законов и актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к совместному ведению, принятие отчета республиканской налоговой инспекции. Верховный Совет работал сессионно. В связи с этим создавался Президиум в качестве постоянно действующего координационного органа.
В городах республиканского подчинения, в районах (улусах), городах районного подчинения, поселках, наслегах, селах создавались Советы народных депутатов и местная администрация.
Третье. Был закреплен конституционно-правовой статус президента республики как высшего должностного лица и главы исполнительной власти. С его статусом Конституция связывала защиту государственного суверенитета республики и соблюдение Конституции. По сути он являлся главой республики, представлял ее в отношениях с Федерацией, государствами СНГ, а также «в международных отношениях», обеспечивал взаимодействие между высшими органами государственной власти республики. Президент наделялся, так сказать, особыми возможностями. В частности, он мог предпринять меры по вопросам внутренней и внешней политики республики и только актом информировал об этих шагах Верховный Совет; обеспечивал сохранность алмазного и валютного фондов, золотого запаса республики, распоряжался средством Президентского фонда, участвовал от имени республики в решении вопросов, предусмотренных Федеративным договором. Обладал большими правами в отношении кадровых вопросов, в том числе в связи с назначением и смещением кадров, а также их награждением. Средство исполнительной власти обеспечивалось его правом отменять постановления и распоряжения правительства, акты министерств и ведомств, других подведомственных ему органов, приостанавливать действие актов местной администрации.
В конструировании статуса президента республики делался намек на то, что в своем лице он должен был сочетать черты национального лидера. Президентом мог быть только гражданин республики по рождению, неотрывно проживать в ней не менее 15 лет, в возрасте не моложе 40 лет, свободно владеющий обоими государственными языками республики. Кандидаты на должность президента должны были выдвигаться политическими партиями, общественными организациями и движениями, трудовыми коллективами и группами избирателей. Заявление о выдвижении кандидата на пост президента должно быть поддержано избирателями не менее семи районов республики.
Четвертое. В «основах конституционного строя республики содержалась норма о том, что государственная власть должна осуществляться в соответствии с принципом разграничения полномочий республиканских и местных органов власти». Если эта норма как-то могла быть увязана с принципом разграничения государственной власти от местного самоуправления, то ст. 85 Конституции не оставляет сомнения в том, что в 1992 году республика находилась далеко от принятия современной индексации местного самоуправления, предполагаемой ее независимости от государственной власти. Статья 85 Конституция Республики Саха (Якутия) закрепляла положение, согласно которому местное самоуправление осуществляется населением через его местные органы государственной власти и управления, органы общественного территориального самоуправления, различные формы непосредственного волеизъявления населения (сходы, собрания, референдумы).
Таким образом, Конституция Республики Саха (Якутия) в первоначальной редакции в регулировании органов государственной власти не была слишком оригинальной, ее практика основывалась на искусственном соединении института президента, имевшего государственную основу, с советской представительной системой и местным самоуправлением советского понимания.
17 октября 1993 года было принято Постановление Верховного Совета Республики Саха (Якутия) «О реформировании органов представительной власти в Республике Саха (Якутия)», которым была признана необходимость создания новой системы представительных органов и законодательной власти, и в связи с чем было решено прекратить деятельность Верховного Совета Республики Саха (Якутия) и Советов народных депутатов всех уровней.
Постановлением было установлено, что представительная и законодательная власть в Республике Саха (Якутия) впредь должна осуществляться в соответствии с принципом парламентаризма профессиональным парламентом, избираемым народом республики всеобщими свободными, демократическими выборами на основе новой избирательной системы.
Была одобрена концепция о парламенте – Законодательном Собрании Республики Саха (Якутия). На 12 декабря 1993 года были назначены соответствующие выборы. Было определено, что до внесения изменений в Конституцию республики будут действовать акты, утвержденные президентом республики, в том числе: Положение «О парламенте – Законодательном Собрании Республики Саха (Якутия)»; Положение «О выборах в Законодательное Собрание Республики Саха (Якутия)».
В Основной закон были внесены изменения и дополнения законами, принятыми 25 января и 20 апреля 1994 года. В результате был установлен двухпалатный парламент. Палата Представителей состояла из депутатов, избираемых от территориальных округов, и осуществляла свои полномочия на постоянной профессиональной основе. Палата Республики состояла из депутатов, избираемых по одномандатным округам от каждого улуса, города республиканского подчинения, и осуществляла свои полномочия сессионно.
Новшеством явилась норма о том, что президент республики обладает правом в течение 14 дней отклонить закон, принятый Палатой Государственного Собрания (Ил Тумэн). Однако принятый на совместном заседании палат закон подписывался председателями Палаты Республики и Палаты Представителей, обнародовался и вступал в силу со дня опубликования.
В статье 94-1 Конституция закрепляет правило, согласно которому установление и изменение границ территорий, где осуществляется местное самоуправление, определяется с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Становление государственной власти происходило в общей обстановке обновления российского федерализма, подписания Федеративного договора, стремлении общественности республики к благополучию населения Якутии. Необходимые меры предпринимались с учетом перечисленных выше факторов развития государственности. На процесс влияли и другие обстоятельства, например, концепции возрождения традиций и образа жизни коренных народов, повышения самостоятельности республики и ее ответственности за состояние территории, ее экологию, экономику, отношений собственности, использования природных ресурсов, социальных отношений. Большое значение придавалось таким моментам, как необходимость укрепления единства страны и ее государственной власти, установление тесных отношений республики со всеми регионами Российской Федерации. В то же время в соответствии с требованиями развития федеративных отношений в новых условиях республика принимала шаги, призванные преодолеть изолированность Якутии и ее народов от других стран и народов. Продвигается внешнеэкономическое и культурное сотрудничество Якутии, в частности, в рамках Северного Форума и стран Тихоокеанского бассейна.
Процесс становления государственной власти Республики Саха (Якутия) развивался в связи с опытом Якутии по вопросам «инородческого самоуправления», партийно-государственного строительства в Якутской АССР, а также в соответствии с идеями возрождения Якутии, повышения статуса республики и укрепления государственности Якутии.
К настоящему времени становление государственной власти Республики Саха (Якутия), можно сказать, завершено. Государственная власть Якутии имеет конституционную основу, базируется на федеральном и республиканском законодательстве. Имеет с федеральной государственной властью и государственностью субъектов Российской Федерации единые начала. Вместе с ними образует единую государственную властную систему.
Государственная власть Республики Саха (Якутия) как разновидность государственной власти субъекта Российской Федерации основана на конституционно-правовом статусе республики, разграничении полномочий и предметов ведения между Федерацией и Республикой Саха (Якутия), т.е. вытекает из разделения государственной власти как совокупности властных полномочий между Федерацией и Республикой Саха (Якутия). В то же время процесс был связан с формированием органов государственной власти республики, их полномочий и компетенций, а также утверждением у них практических навыков по решению функций и задач республики, руководству, управлению и координации как путем правового регулирования, так и посредством оперативного воздействия волевых действий жителей республики, юридических лиц и органов местного самоуправления. В состав процесса, надо полагать, входит и практика органов государственной власти Республики Саха (Якутия) по вопросам взаимоотношений и взаимодействий с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. В составе навыков органов государственной власти республики должны занимать их действия в области реализации внешнеэкономических отношений. Согласно Конституции Республики Саха (Якутия) – статье 1, высшим выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Для их реализации в соответствии с законодательством созданы определенные условия, в том числе нормативная база, административная система управления и контроля.
В становлении и развитии государственной власти Республики Саха (Якутия), допуская некоторую схематизацию, можно выделить следующие этапы. Осознание необходимости создания в республике государственной власти, адекватной ее статусу и задачам, что было отражено в Декларации о государственном суверенитете, законе о конституционном статусе республики и предложениях республики по Федеративному договору. Этап номинации государственной власти Республики Саха (Якутия) приходится на первоначальный текст Конституции республики 1992 года. В становлении и развитии государственной власти республики с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года начинается третий этап, выраженный в новом статусе Федеративного договора. Государственное строительство республики подчиняется принципу равенства субъектов Федерации, необходимости внедрения парламентаризма взамен системе Советов и практике разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами Федеральным законом. Следующий этап связан с вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, направления которого стали более определенными с последующими его изменениями и дополнениями.
Многоэтапность процесса объясняется сложностью построения государственной власти республики, неоднозначностью его восприятия различными общественными силами. В этапах отражалась динамика, связанная с тем, как сочетались между собой суверенизация и федерализация, децентрализм и централизация, финансовые обязательства субъекта Федерации и федерального мандата. Содержание каждого из перечисленных этапов так или иначе было связано с тем, как согласовывались полномочия субъекта с его финансовыми возможностями и развитием ответственности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта федерализма с вопросами состояния федеративных отношений.
Результаты процесса становления и развития государственной власти связаны с социально-экономическим состоянием республики и ментальностью ее населения. Промышленность, сельское хозяйство и традиционные промыслы, господствующие на производственной карте Якутии, разделены территориально, технологически и даже этнически. Пока они не объединены и частным интересом, ибо не имеют единого собственника. Промышленность в большей степени заинтересована в том, чтобы государственная власть республики в меньшей мере вмешивалась в ее дела. Сельское хозяйство нуждается в последовательной поддержке со стороны государства. Что касается традиционных промыслов, то их сторонники выступают за последовательный государственный протекционизм, что подтверждается данными по работе Ассоциации малочисленных народов Севера Якутии. Об этом говорят материалы Постоянной комиссии Государственного Собрания (Ил Тумэн) по делам малочисленных народов.
§ 3. Административно-территориальное устройство
Республики Саха (Якутия)
Царская Россия воспринимала территорию, которую занимал народ, как нечто единое и потому установила по отношению к ней единую по форме и по содержанию политику. Имперская Россия в отношении территории Якутии продолжала проводить ту же политику, хотя ею предпринималась попытка отделить земли Якутии от ее народа. Российская республика времен Временного правительства рассматривала территорию Якутии как территорию административного образования. В связи с образованием Якутской АССР в соответствии с Декретом ВЦИК «Об образовании Якутской Автономной Советской Социалистической Республики» от 27 декабря 1922 года территория Якутии и территория Якутской губернии становятся территорией Якутской АССР. При этом Декрет от 27 декабря 1992 года определял ее состав и устанавливал внешнюю границу Якутской Автономной ССР[7]. В советское время внешняя граница Якутской АССР не была изменена. Площадь Якутии (3083, 5 тыс. кв. км) составляла 18% территории РСФСР, или 1/7 часть территории всего Советского Союза. На западе территория Якутской АССР граничила с Красноярским краем, на юго-западе – с Иркутской областью, на юге – с Читинской и Амурской областями, на востоке – с Магаданской областью. С севера Якутия на протяжении более 4,5 тыс. км омывается водами моря Лаптевых и Восточно-Сибирского моря[8].
Документы Союза ССР 1987-91 годов в полной мере подтвердили правовой статус территорий автономных республик. Более того, в период подготовки, согласно договору, статус этих территорий был повышен до уровня территорий союзных республик. Причем именно указанное законодательство установило тесную связь территории автономных республик с населением, связав их через права народа на земли и другие природные ресурсы.
В Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 года первым Съездом народных депутатов РСФСР, Россия свидетельствует уважение к суверенным правам всех народов, входящих в состав РСФСР, провозглашается государственный суверенитет РСФСР, в том числе во имя обеспечения каждому народу права на самоопределение в избранных им национально-государственных и национально-культурных формах. Одновременно Съезд подтверждает необходимость существенного расширения прав автономных республик.
В соответствии с положением российской Декларации автономные республики, воспользовавшись концепцией о существенном расширении их прав, идеей о качественном обновлении федеративных отношений на основе добровольного расширения полномочий между Федерацией и ее субъектами, приняли свои Декларации, зафиксировавшие необходимость построения договорно-конституционной Федерации, существенное расширение их суверенных прав, в частности, по вопросам организации государственной власти, укрепления статуса своих территорий, утверждения права собственности на землю и на другие природные ресурсы.
В данном случае речь не идет о тех мотивах, руководствуясь которыми, федеральный центр выразил свое в целом положительное отношение к подходам Деклараций о государственном суверенитете республик в составе России, важно подчеркнуть, что Федеративный договор от 31 марта 1992 года признал бывшие автономии договаривающейся стороной в качестве суверенных республик. В статье 3 Договора было закреплено, что республики (государства) в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории. Территория и статус республики не могут быть изменены без ее согласия.
В «Основах Конституционного Суда Российской Федерации» закреплены принципы подхода России к территории государства. В главе термин «территория» используется шесть раз и каждый раз в рамках принципа «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». В соответствии с ним суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Этому принципу подчинено положение Конституции о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Не случайно, что данный момент конкретно не увязан ни с правом народов на самоопределение, ни с необходимостью экономической их защиты как этнических общностей на территории их исторической родины. Гарантии сделаны для всего населения, как это определено в статье 6 Конституции Российской Федерации.
Согласно положениям главы «Федеративное устройство» территория Российской Федерации отнесена к исключительному ведению Российской Федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. В состав территории субъектов не могут быть включены внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над территорией Российской Федерации. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экологической зоне Российской Федерации. В этом легко усматривается общая идея о необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства многонационального народа Российской Федерации. Продолжением неотрицания территории исконного проживания народов, имеющих в составе России свои национально-государственные или национально-территориальные образования, является и норма о том, что границы между субъектами могут быть изменены с их взаимного согласия. Норма, приведенная здесь, носит специальный для соответствующих отношений характер. Поэтому она касается всех случаев, когда изменяются границы между субъектами, в том числе в связи с изменением статуса субъекта или в связи с упразднением субъектов.
Территория субъекта Российской Федерации как часть территории Федерации является пространством, в пределах которого осуществляется государственная власть данного субъекта[9]. В связи с чем на этой территории осуществляются законотворчество, административное управление, определенный объем юрисдикции, а также система социальных отношений. На ней действуют символы государственности субъекта Федерации, здесь реализуется местное самоуправление, законодательно, адаптированное в соответствии с условиями жизнедеятельности субъекта Федерации. Территория республики в составе Российской Федерации является пространством действия не только общегосударственного, но и государственного языка данного субъекта Федерации. Так, в Республике Саха (Якутия) ее государственным языком объявлен язык народа саха. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации, в область совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей среды, особо охраняемые территории, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Территория республики подпадает под обязательство Российской Федерации гарантировать права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
В то же время на территории республики распространяются всеобщего характера установления Российской Федерации, связанные с обеспечением свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, создание федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов и пр.
Таким образом, территория Республики Саха (Якутия) в соответствии с Конституцией Российской Федерации как часть территории Российской Федерации очерчена административной границей, выступает пространством функционирования ее государственной власти, осуществления юрисдикции органов государственной власти республики и не обременена правом субъекта Федерации на сецессию.
Конституция Республики Саха (Якутия), принятая в 1992 году и действующая в настоящее время в новой редакции, исходя из положений Конституции Российской Федерации, содержащихся в статьях 5, 66, 67, 68, 69, 72, 76 и 78, и в соответствии с ее перечисленными установлениями, регулирует отношения, возникающие в связи с территорией республики. При этом Конституция республики в определенной мере учитывает ее исторические, географические, геофизические, природно-климатические и народнохозяйственные особенности. Так, в статье 44 Конституции провозглашается, что территория Республики Саха (Якутия) принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения коренных народов Республики Саха (Якутия). Учет ее народнохозяйственных особенностей, в частности, привел к включению в текст Основного закона положения о территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера, где могут быть созданы национальные административно-территориальные образования.
В первоначальном тексте Конституции республики термин «территория» применялся 24 раза. В последующем некоторые его варианты исчезли из текста Основного закона. В ныне действующем его тексте термин «территория» встречается 15 раз.
По характеру отношений, сложившихся между территорией Якутии и ее населением, территория Республики Саха (Якутия) персонифицируется как исконная земля традиционного расселения ее коренных народов и как принадлежащая ее многонациональному народу. Территория Республики Саха (Якутия) является объектом публично-правовых отношений. В этом плане выделяется территориальная целостность республики, т.е. население и органы государственной власти обязуются придерживаться принципа, согласно которому территория республики в пределах существующих границ на момент (1992 г.) принятия Конституции республики является целостной и неделимой.
В пределах законодательных полномочий республики Конституция Республики Саха (Якутия) обладает верховенством на территории республики. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также физические лица и юридические лица независимо от форм собственности обязаны на территории республики соблюдать Конституцию Российской Федерации и Конституцию Республики Саха (Якутия) и действовать на их основе. Территория Республики Саха (Якутия) находится в определенной связи с законными интересами населения республики, самобытной культурой, обычаями и традиционным образом жизни народа. Вот почему все лица, находящиеся на территории республики, обязаны соблюдать Конституцию и законы республики, уважать нравственно-этические ценности и нормы взаимоотношений, сложившихся в условиях Севера, заботиться о сохранении памятников истории и культуры, а также иных объектов, имеющих культурную ценность.
Продолжая положения Конституции о том, что в ведении республики находятся государственное устройство, статус и территория Республики Саха (Якутия), и развивая идею об охране республики как правомочного представителя населения Якутии, Основной закон устанавливает и охранительный характер положения. В частности, закрепляется норма, согласно которой на территории республики не допускается деятельность органов власти, не предусмотренная Конституцией Республики Саха (Якутия), Конституцией Российской Федерации, республиканским и федеральным законодательством. Норма имеет общеправовую основу, вытекающую из концепции правового государства и управления через право. Выражено отношение республики к правовому нигилизму. Норма никаким образом не касается структур федеральных органов, действующих в республике, никак не затрагивает деятельности подразделений федерального округа, а также органов местного самоуправления.
Территория Республики Саха (Якутия) в экологическом отношении является наиболее уязвимой частью территории России. Свыше 40% территории Якутии находится за Полярным кругом. Якутия занимает одно из первых мест в Российской Федерации по запасам наиболее ценных и стратегически важных видов минерального сырья. Поэтому без преувеличения можно сказать, что охрана природы Якутии является защитой права будущих поколений россиян. Народнохозяйственная жизнь коренных жителей Якутии, их образ жизнедеятельности тесно связаны с ее природно-климатическими и биоресурсными особенностями. Исходя из этого комплекса обязательств в текст Конституции Республики Саха (Якутия) включена норма: «На территории Республики Саха (Якутия) не допускаются действия по хранению и использованию промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства, а также испытания оружия массового поражения, нарушающие права и охраняемые законом интересы населения». Следует заметить, норма не является общезапрещающей. Она направлена на защиту охраняемых законом прав и интересов населения. В этом смысле норма имеет ограничительную направленность.
Таким образом, конституционно-правовой статус территории Республики Саха (Якутия) основан на конституционно-правовом положении Республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Федерации, легитимирует в соответствии с федеральным Основным законом и как исконную землю традиционного расселения коренных народов республики и закрепляет необходимость ее сохранения как целостного образования в интересах населения Якутии, многонационального народа России.
Республика Саха (Якутия), органы государственной власти республики осуществляют определенные функции, которые касаются территории Республики Саха (Якутия). На территории Республики Саха (Якутия) распространяются государственный суверенитет и юрисдикция Российской Федерации. «Как следствие, полномочия региональных органов государственной власти не перекрывают, а только дополняют полномочия федеральных органов государственной власти на территории субъектов Федерации»[10]. На территории республики Российская Федерация беспрепятственно создает территориальные органы федеральной исполнительной власти. На территории республики с самостоятельными полномочиями функционируют органы местного самоуправления. Контрольно-надзорная, правоохранительная и судебная деятельность федеральных структур реализуется на территории субъекта без всяких ограничений.
В Большом юридическом словаре административно-территориальное устройство (деление) понимается как «разделение территории унитарного государства или субъектов федеративного государства на определенные части: области, провинции, губернии, департаменты и т.п., в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов»[11]. Россия является федеративным государством. Соответственно административно-территориальное деление в России осуществляется субъектами Российской Федерации. Следовательно, административно-территориальное устройство Российской Федерации – это деление территории субъекта Российской Федерации на административно-территориальные единицы, имеющие историко-географическое, социально-экономическое, культурно-демократическое и технико-управленческое обоснование.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции Российской Федерации). Статья 71 Конституции Российской Федерации в состав предметов исключительного ведения Российской Федерации не включает административно-территориальное устройство. Вопрос не вошел и в состав статьи 72 Конституции Российской Федерации, регулирующей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Несмотря на это положение трактуется по-разному. Одни считают, что вопросы территориального устройства республик, краев, областей и других субъектов Российской Федерации находятся в сфере совместной деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации[12]. Другие считают, что к числу исключительных полномочий субъектов Федерации относятся их территория и административно-территориальное устройство[13].
Конечно, Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство регулируют различные вопросы территориальной организации субъектов Федерации. Однако делается это не прямо, а косвенно. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ закрепляет, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения[14]. Между прочим, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 28 июня 1995 года к ведению органов государственной власти республики относит установление административно-территориального деления Республики Саха (Якутия), определение границ, наименований и статуса ее административно-территориальных образований.
Действующая редакция Конституции Республики Саха (Якутия) устанавливает, что Республика Саха (Якутия) самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство в порядке, установленном законом. Согласно ст. 56 Основного закона, к ведению Государственного Собрания (Ил Тумэн) относятся установление и изменение административно-территориального устройства, установление порядка его изменения.
Конституция республики в редакции 1992 года ограничивалась упоминанием о городах республиканского подчинения, районах (улусах), поселках и селах. Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29 января 1997 года по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» выработал правовую позицию, согласно которой, с одной стороны, признается право республик регулировать вопросы территориального устройства, с другой - подчеркивается конституционное значение перечисления районов и городов республиканского подчинения в конституции республики.
В настоящее время в Конституции республики имеется перечисление административно-территориальных единиц республики на уровне (улусов) районов: Абыйского, Алданского, Аллаиховского, Амгинского, Анабарского, Булунского, Верхневилюйского, Верхоянского, Верхнеколымского, Вилюйского, Горного, Жиганского, Кобяйского, Ленского, Мегино-Кангаласского, Мирнинского, Момского, Намского, Нерюнгринского, Нижнеколымского, Нюрбинского, Оймяконского, Олекминского, Оленекского, Среднеколымского, Сунтарского, Таттинского, Томпонского, Усть-Алданского, Усть-Майского, Усть-Янского, Хангаласского, Чурапчинского, Эвено-Бытантайского; города республиканского значения. В статье 99 Конституции республики в связи с установлением территориальных основ местного самоуправления указаны не только улусы (районы) и город республиканского значения, но и города, наслеги и поселки.
В Республике Саха (Якутия) действует Закон «Об административно-территориальном устройстве» от 06.07.1995 года с последующими изменениями и дополнениями, который регулирует как основы соответствующего устройства, так и устанавливает виды административно-территориальных единиц, категории населенных пунктов, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении вопросов территориальной организации.
Согласно закону основными принципами административно-территориального устройства республики являются: самостоятельность Республики Саха (Якутия) в принятии решений по вопросам ее административно-территориального устройства; законность, целесообразность, обоснованность и экономичность изменений административно-территориального деления; обеспечение целостности территории республики; учет интересов многонационального народа республики при проведении административно-территориальных преобразований.
На уровне теоретическом по данному вопросу выдвигают факторы, обстоятельства, условия. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин полагают, что в Российской Федерации административно-территориальное устройство ее субъектов базируется на таких принципах, как экономический, национальный и на принципе максимального приближения как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению[15]. В Якутии кроме этих принципов на развитие правовой регламентации вопросов административно-территориального устройства, как думается, влияли и продолжают влиять такие моменты общественной жизни, как историко-географические особенности расселения населения, размер территории административно-территориальной единицы, ее демографическая характеристика и эволюция законодательства. Административно-территориальное деление Якутии остается устойчивым, развивающимся преемственно. В последние десятилетия обнаруживается эволюция внутриреспубликанской экономической интеграции. Однако пока она не нашла четкого отражения в законодательстве.
Административно-территориальными единицами республики, составляющими ее территорию, являются улусы (районы) и город республиканского значения, в состав которых входят низовые административно-территориальные единицы – города, поселки, наслеги (сельские округа) и села.
Улус (район) определяется в законе как соответствующая традиционным основам развития государственности Якутии административно-территориальная единица. В состав улуса входят низовые административно-территориальные единицы и населенные пункты с их социально-экономической структурой, земельными, лесными и водными ресурсами. В республике имеются сельские улусы, районы с городским центром и национальные улусы. Каждый из этих улусов (районов) складывался естественным образом. Развивался своеобразно. В результате каждый из них сегодня имеет собственную экономическую основу, состав населения, культурное своеобразие. Соответственно каждый улус выполняет функции и задачи в соответствии с его прошлым, настоящим и будущим и с учетом условий жизнедеятельности и менталитета населения. При такой ситуации методы решения проблем одного района могут не вполне совпадать с методами решения, которые используются в другом районе. Например, то, что подходит для Мегино-Кангаласского или Чурапчинского районов, не вполне может подойти для Алданского или Ленского районов. Способы решения производственных и социальных задач промышленного района, наверное, значительно будут отличаться от тех решений, которые будут приниматься в связи с проблемами Эвено-Бытантайского улуса.
Город – это административно-территориальная единица. В Республике Саха (Якутия) выделяются: город республиканского значения – Якутск, город республиканского подчинения – городское поселение с численностью населения не менее 25 тыс. человек, имеющее крупное промышленное, транспортное значение и являющееся социально-культурным и административным центром; город улусного (районного) подчинения – городское поселение с развитой социально-экономической инфраструктурой городского типа и численностью населения от 10 до 25 тыс. человек.
Поселок как низовая административно-территориальная единица представляет собой населенный пункт с численностью населения до 10 тысяч человек, которое занято в основном в отраслях промышленности, строительства, транспорта и связи.
В Законе «Об административно-территориальном устройстве» выделен наслег как сельский округ. Поясняя его существо, закон подчеркивает, что наслег является для Якутии традиционной единицей. Оговаривается, что наслег характеризуется наличием установленной границы, собственной территорией; в составе наслега могут быть, как правило, несколько населенных пунктов. Наслег, как правило, имеет административный центр. Вот почему попытка представить территорию наслега в виде искусственного образования, владения которого можно свести к границам застройки населенного пункта, не может считаться состоятельной.
Для Якутии наслег с давних пор играл особую важную роль как с точки зрения организации хозяйственной деятельности, связанной с охотой, рыболовством, скотоводством, животноводством и земледелием, так и формирования конкретных взаимоотношений населения с Якутией как определенным географическим пространством. В условиях традиционных форм хозяйствования наслег являлся территорией измерения трудовых возможностей якутянина. В то время границы наслега обозначали пространственные пределы хозяйственных отношений, складывавшихся у соответствующих жителей. В этом состоял смысл территории наслега. Наслег возник в дорусскую эпоху. Но поддерживался характером труда якутянина. Как разновидность пространства наслег, так сказать, участвовал в формировании территориального правосознания якутянина. По закону село является низовой административно-территориальной единицей, как правило, входящей в состав наслега.
Полномочия республики по вопросам административно-территориального устройства разграничены между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Органы государственной власти республики устанавливают и изменяют, разрешают споры административно-территориального устройства, устанавливают и изменяют наименования населенных пунктов, административно-территориальных единиц, организуют систему учета административно-территориального устройства, решают иные вопросы. При этом государственная власть использует разнообразные формы регулирования: образование населенных пунктов административно-территориальных единиц; упразднение административно-территориальных единиц; исключение населенных пунктов из учетных данных; преобразование административно-территориальных единиц; изменение статуса населенного пункта; определение и изменение административных центров административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление и изменение наименований населенных пунктов и административно-территориальных единиц. Закон устанавливает порядок решения вопросов административно-территориального устройства, учет и регистрацию населенных пунктов и административно-территориальных единиц, картографическое обеспечение административно-территориального устройства и рассмотрение споров по вопросам административно-территориального устройства.
Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В местностях компактного проживания коренных малочисленных народов Севера местное самоуправление осуществляется с учетом национально-этнических особенностей. Согласно ст. 43 Конституции республики, на соответствующих территориях по волеизъявлению населения могут быть созданы национальные административно-территориальные образования.
Конституция республики относит к числу принципов осуществления местного самоуправления необходимость учета экономико-географических особенностей территории муниципального образования и соблюдения национально-этнических и исторических традиций. Другое важное положение, имеющее значение для административно-территориальных единиц Республики Саха (Якутия), заключается в том, что обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования включено в область компетенции органов местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» каждое муниципальное образование имеет свою территорию, которая является частью территории субъекта Федерации. Субъект Федерации законом устанавливает и изменяет границы территории местного самоуправления. «Установление и изменение границ муниципальных образований определяется законом Республики Саха (Якутия) с учетом мнения населения соответствующих территорий», - закреплено в статье 99 Конституции республики.
Глава 2. Организация и деятельность законодательного органа Республики Саха (Якутия)
Современная карта мира характеризуется тем, что ее частью стали регионализм, федерализм, а теперь уже появлением непризнанных республик. Без всякого исключения во всех трех случаях актуальным является вопрос об обеспечении у них становления и развития парламента и парламентаризма. Конечно, судьба регионализма, федерализма и тем более непризнанных республик зависит прежде всего и главным образом от политических, экономических, идеологических, военных и иных обстоятельств. Но очевидно и другое. В развитии положения участников регионализма, статуса субъектов Федерации, истории непризнанных республик значительную роль играли их парламенты и парламентаризм.
В условиях современной глобализации, распространения рыночных отношений и информационной связанности субъектов международного права регионализм и федерализм переживают большие перемены. На фоне этих перемен парламент и парламентаризм на уровне регионов унитарного государства и субъектов Федерации становятся звеньями политического механизма, где могут быть выработаны наиболее взвешенные решения по вопросам укрепления единого государства и развития взаимоотношений регионов и субъектов Федерации с центральными органами государственной власти.
В субъектах Российской Федерации парламент и парламентаризм участвуют в укреплении государственной целостности страны, служат единству системы государственной власти, в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, соблюдения принципов равноправия субъектов Федерации, самоопределения народов в Российской Федерации.
Парламент и парламентаризм субъектов Российской Федерации вносят существенный вклад в развитие России как демократического федеративного правового государства.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации возник и развивался в связи с принципом разделения властей и, в отличие от исполнительной власти, не находится в отношениях соподчинения с Федеральным Собранием Российской Федерации. В этом состоит и его коренное отличие от советской системы представительных органов, когда действовал принцип «демократического централизма». От системы Советов он отличается и тем, что функционировал на базе права и в соответствии с перечисленными в законе полномочиями.
§ 1. Законодательный орган субъекта Российской Федерации
Законодательная власть определяется по-разному. Профессор В.Е. Чиркин считает, что законодательная власть – это право устанавливать правила, определяющие основы общественно значимого поведения и деятельности физических и юридических лиц, должностных лиц, органов и учреждений государства[16]. И.В. Гранкин, полагая, что определение В.Е. Чиркина «неполностью раскрывает сущность законодательной власти», предлагает связать законодательную власть с принятием законов и контролем за их исполнением[17]. «Перечневый» подход, если он обоснован, не учитывает исключительные полномочия законодателя по вопросам установления налогов и утверждения бюджета. Современная законодательная власть субъекта Федерации участвует в формировании органов исполнительной власти и судов. Она связана с принятием отчета Правительства, выражением ему и высшему должностному лицу субъекта недоверия.
Интересным представляется попытка систематизировать признаки законодательного органа. Так, И.В. Гранкин справедливо выделяет такие признаки законодательной власти, как властность, коллегиальность, представительность и самостоятельность[18]
. В деятельности законодательной власти могут быть выделены как общие, так и специальные признаки. Могут быть рассмотрены деление признаков законодательной власти на материально-правовые и процессуально-правовые. На практике деятельность органа законодательной власти всегда связана с вопросом легитимности, законности, конституционности, процедурности, стабильности и т.д.
Общее правило Основного закона России: система органов государственной власти субъекта Федерации устанавливается самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральными законами.
Основы конституционного строя России – это совокупность требований к субъектам Федерации и ограничений федеральной государственной власти. В России единственным источником власти является многонациональный народ. Органы государственной власти субъекта Федерации подчиняются принципам идеологического многообразия, многопартийности, социального, светского, демократического и правового государства. В основах конституционного строя России установлено правило, согласно которому субъект Федерации имеет собственный конституционно-правовой статус, учредительный акт и законодательство. В расшифровании содержания положений основ конституционного строя важное значение имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года № 3-П; от 31 июля 1995 года № 10-П; от 18 января 1996 года № 2-П; от 24 января 1997 года 3 1-П; от 30 апреля 1997 года № 7-П; от 9 января 1998 года № 1-П; от 7 июня 2000 года № 10-П; от 21 января 2005 года № 13-П и др.).
Процесс организации государственной власти начался до 1993 года. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года он стал более целенаправленным. При этом в субъектах Российской Федерации, в особенности республиках, особое значение придавали качественному обновлению российского федерализма, статусу субъектов как государственному образованию и полноте государственной власти субъектов вне пределов полномочий Российской Федерации (ст. 73).
Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) систематизировал требования федеральной государственности к организации власти у субъектов[19]. Можно выделить ряд положений, присущих Федеральному закону № 184-ФЗ.
Первое. В связи со статьей 77 Конституции Российской Федерации предлагали принять два закона – об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и об общих принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Федеральный законодатель принял один закон. Единый закон оказался более удачным с точки зрения регулирования взаимоотношений между ветвями власти.
Второе. Федеральный закон № 184-ФЗ является по своим результатам успешным, эффективным. С его появлением федеральный закон стал важным средством разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Развивается процесс приведения в соответствие законодательства субъектов законодательству Федерации. Принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации получает правовую основу. Укрепляется и легитимность регионального законодательства, ибо его пределы стали более определенными и потому понятными.
Третье. Закон оказался быстро и постоянно развивающимся. В него внесены более десяти изменений и дополнений. Расширялся предмет регулирования. Изменен порядок формирования исполнительной власти субъекта. Теперь не менее 50 процентов депутатов представительного органа субъекта будет формироваться по пропорциональной системе. По Федеральному закону от 18 июля 2007 года № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу о деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований» установлено, что заседание законодательного органа субъекта не может считаться правомерным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов. Введено понятие заседания названного органа, которое проводится не реже одного раза в три месяца. Вновь избранный орган на первое заседание собирается в срок, который не может превышать тридцати дней со дня его избрания. В Федеральный закон № 184-ФЗ внесены изменения Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ.
В результате закон выступает в виде истца, регулирующего систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации[20].
Четвертое. Федеральный закон № 184-ФЗ закрепляет развернутый перечень принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов; единство системы государственной власти; разделение государственной власти в целях обеспечения исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведение одного органа государственной власти либо должностного лица; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами произвольно не могут быть изменены. Упорядочен процесс разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней путем подписания договоров.
В главе II Федерального закона № 184-ФЗ урегулированы отношения, связанные с основами статуса законодательного (представительного) органа субъекта, его основные полномочия, право законодательной инициативы, порядок принятия нормативных правовых актов, обнародования и вступления их в силу, досрочного прекращения его полномочий, принципов избрания состава органа, условий, порядка гарантий осуществления депутатом своей деятельности. При этом закон закладывает основы регионального парламентаризма, хотя и не использует терминов «региональный парламент», «парламентарий местного парламента», «парламентаризм».
Конкретизируется положение Конституции Российской Федерации о полноте государственной власти субъекта Федерации (ст. 73). Законодательный (представительный) орган государственной власти характеризуется в качестве постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти. Из этого следует, что Федеральный закон определяет обоснованность по статусу законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Орган рассматривается как носитель власти, связанный с региональным электоратом. В этом плане законодательная власть представительного органа региона является высшей, постоянной и единственной. По укрупненной классификации законодательный (представительный) орган осуществляет учредительную, представительскую и законодательную функции.
Подчеркивая единство электората региона с многонациональным народом страны, Федеральный закон № 184-ФЗ распространяет на местного избирателя все наиболее существенные стороны общего правового поля. Это касается идеологического многообразия и многопартийности.
Обособленность законодательного (представительного) органа законодательной власти субъекта Федерации обеспечивается тем, что он признается обладателем прав юридического лица, самостоятелен в решении вопросов организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения. Гарантируется его финансовая самостоятельность. Гарантируются его законодательные контрольные функции. Им осуществляется контроль за исполнением бюджета субъекта Федерации. Согласно ст. 24 Федерального закона № 184-ФЗ контрольные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации распространяются на исполнительную власть субъекта.
Федеральный закон № 184-ФЗ закладывает основу привилегированного положения депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации[21]. Закон допускает осуществление депутатом своей деятельности на профессиональной постоянной основе или профессиональной основе в течение определенного периода; устанавливает, что депутат не может замещать иные государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации; в ст. 13 закреплено: «В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами». Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий.
Таким образом, Федеральный закон № 184-ФЗ, являющийся Основным законом, посвященным вопросам организации, деятельности и статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, по сути характеризует его как региональный парламент и признает необходимость парламентаризма на уровне субъекта Федерации.
Федеральный закон № 184-ФЗ детально регламентирует положение регионального парламента, что не исключает необходимости регулирования соответствующих вопросов на уровне субъекта. В этом особая роль отводится конституциям (уставам) субъектов Федерации, законам и регламента. Некоторые вопросы законодательного (представительного) органа субъекта решаются специальными законами и иными нормативными правовыми актами (о статусе депутата, по вопросам обеспечения его жилищных прав, заработной платы и пр.).
Законодательные (представительные) органы субъектов именуются по-разному (Государственная Дума, Собрание депутатов, Государственное Собрание, Законодательное Собрание, Совет народных депутатов, Верховный Совет, Государственный Совет и др.), а в республиках в составе России им дают второе обозначение («Суглан», «Курултай», «Хурал», «Хасэ» и пр.). В основном они однопалатны, хотя были двухпалатные. В настоящее время двухпалатными остаются законодательные (представительные) органы государственной власти Свердловской области и Республики Тыва. Численный состав регионального парламента развивается в сторону оптимизации путем устранения чрезмерной малокомплектности и многочисленности[22]. Не очень высоко число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Допущен самоотзыв. В созыве первого заседания регионального парламента участвует высшее должностное лицо.
Основная форма работы органа – сессии (например, с 12 января по 30 июня, с 1 сентября по 25 декабря). Постоянные комитеты (комиссии) создаются по функционально-отраслевому принципу – от 5 до 15. Имеются партийные фракции. Каждый орган имеет постоянное руководство – представителя, его заместителей, председателей постоянных комиссий (комитетов). Для обеспечения работы законодательного (представительного) органа субъекта создаются различные структуры, например, президиум, совет. Региональный законодательный орган имеет собственное помещение, свой аппарат, некоторые из них имеют свои библиотеку и другие структуры.
Полномочия регионального парламента изучены подробно[23]. В них отражается региональный парламентаризм.
Учредительный акт субъекта принимается, изменяется, дополняется, как правило, региональным парламентом. Если есть иной порядок, то он устанавливается парламентом. Это касается, в том числе, принятия и внесения изменений в Конституцию (устав) субъекта. Такова, например, ситуация в республиках Башкортостан и Татарстан. В Республике Татарстан положения статей 1 и 123 Конституции могут быть изменены только по результатам республиканского референдума. В то же время ст. 124 Конституции допускает возможность принятия Конституции республики, внесения в нее изменений и дополнений путем референдума.
Законодательный (представительный) орган субъекта выражает себя в качестве парламента. К исключительным полномочиям парламента отнесено принятие законов по вопросам статуса субъекта, органов власти, бюджета, отчета о его исполнении, избирательного права, избирательной системы, выборов, программы социально-экономического развития, налогов и сборов, управления и распоряжения собственностью и др. Для регионального законодательства важное значение имеют и постановления, принимаемые парламентом субъекта Федерации, которыми решаются вопросы референдума, назначения выборов, порядка деятельности парламента, наделения полномочиями высшего должностного лица, назначения и освобождения от должностей отдельных должностных лиц (например, премьер-министра, его заместителей), дачи согласия на назначение на должность территориальных структур федеральных должностных лиц, утверждения изменения границ субъекта, муниципальных образований и т.д.
Для развития парламентаризма существенное значение имеет разрешение вопросов законодательной инициативы[24]. Во всех субъектах Федерации депутаты обладают правом законодательной инициативы. Ею обладают высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа, представительные органы местного самоуправления)[25]. Перечень субъектов законодательной инициативы не унифицирован. Кроме традиционных встречаются и другие субъекты[26]. Формы законодательной инициативы – это законопроект со всеми необходимыми атрибутами и предложениями, отвечающие всем формальным, процедурно-процессуальным требованиям [27].
Для парламентаризма законодательный процесс является средством его утверждения. Мысль подтверждается характером регулирования отношений, связанных с законодательным процессом и его стадиями. Не только учредительный акт субъекта, но и законы, прежде чем стать таковыми, проходят многократные обсуждения в комитетах, заседаниях законодательного органа, подвергаются экспертизе на различных уровнях, формализован порядок доработки проектов, их прохождения и принятия. На всех стадиях ведущее положение занимают парламентарий и его позиция[28]. Отрегулирован вопрос о подписании и обнародовании закона. Во всех субъектах высшее должностное лицо наделено правом отклонения закона в срок, не превышающий 14 календарных дней. Отложенный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Что касается председателя законодательного органа, то, если его подпись предусмотрена, она удостоверяет подлинность такого документа, но не обеспечивает вступления закона в силу.
Конституция Республики Татарстан, например, детально регламентирует соответствующие вопросы, в том числе если речь идет об Основном законе. Президент Республики Татарстан вправе отклонить закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан, принятый Государственным Советом. В этом случае Президенту и парламенту предписано образовать на паритетной основе согласительную комиссию. Согласно ст. 125 Конституции Республики Татарстан, принятой на референдуме Конституции, закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан в течение 14 дней направляются Государственным Советом Президенту, который обязан подписать и обнародовать.
Парламентаризм проявляется в системе контрольных полномочий парламента, который осуществляет контроль за исполнением законов по вопросам финансов, управления и распоряжения объектами собственности субъекта Федерации. Ему принадлежит право контроля за реализацией программ социально-экономического развития. Законодательный орган утверждает акт согласования при назначении на должность ряда лиц. Так, по уставу Хабаровского края губернатор назначает на должность вице-губернатора, министра финансов по согласованию с краевой Думой. В Республике Башкортостан Президент республики представляет на согласование кандидатуру премьер-министра, в Республике Татарстан в этот список входят премьер-министр и его заместители[29]. Акт согласования принимается в отношении члена Совета Федерации, кандидатура которого выдвигается высшим должностным лицом, Прокурора субъекта, начальника управления внутренних дел, начальника управления отдела судебного департамента, председателей и судей федеральных арбитражных судов и округов, председателей и судей общей юрисдикции. Орган законодательной власти субъекта назначает мировых судей, исполняющих свои обязанности на участках, расположенных на его территории. Законами субъекта Федерации создаются и упраздняются судебные участки и должности мировых судей. Судьи конституционных (уставных) судов назначаются (избираются) на должность в порядке, установленном законом субъекта. Половина членов избирательной комиссии субъекта, федеральные органы государственной власти назначаются органом законодательной власти субъектов, другая половина – исполнительной властью.
Высоко оценивается право законодательного (представительного) органа власти субъекта Федерации выражать недоверие высшему должностному лицу субъекта (руководитель высшего исполнительного органа) – как одно из наиболее «сильных» полномочий этого органа[30]. Инициатива принадлежит не менее одной трети от установленного числа депутатов. Решение органа о недоверии принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов. Решение о недоверии имеет обязательную силу. Если высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта, то и он уходит в отставку. Для осуществления финансового контроля субъекты создают счетную палату или контрольный комитет. Укрепление парламентаризма связывают с распространением парламентских расследований[31]. Пока институт находится на стадии становления. Укрепление парламентаризма может быть достигнуто и за счет развития парламентского контроля за содержанием нормативных актов высшего должностного лица, Правительства, муниципальных образований.
