Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Воронежский институт
Министерства внутренних дел Российской Федерации
УДК 342.519+355.252.1
УТВЕРЖДАЮ:
Начальник Воронежского
института МВД России
генерал-майор милиции
А.В. Симоненко
«____» ______________ 2009 г.
ОТЧЕТ
О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ
по теме:
«Разработка комплекса мер по формированию высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы»
(1 этап)
Начальник кафедры
административного права
и административной деятельности ОВД
полковник милиции _________________Т.М. Занина
(подпись, дата)
Воронеж
2009
СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ
| Руководитель темы: доктор юридических наук, доцент | (подпись, дата) | А.В. Симоненко (введение, заключение, глава 2, приложение) |
| Исполнители темы: кандидат юридических наук, профессор | (подпись, дата) | Т.М. Занина (глава 1, приложение) |
| кандидат юридических наук, доцент | (подпись, дата) | О.А. Федотова (введение, глава 1, приложение) |
| кандидат юридических наук | (подпись, дата) | Н.В. Полякова (заключение, глава 2, приложение) |
(подпись, дата) | Е.В. Позднякова (заключение, глава 1, приложение) |
РЕФЕРАТ
Отчет: 248 с., 3 табл., 23 рис., 99 источников использованной литературы.
Ключевые слова: правоохранительная служба, кадровый состав, квалификационные требования, рейтинг служебно-личностной компетентности, стратегическое кадровое планирование.
Первый этап научно-исследовательской работы «Разработка комплекса мер по формированию высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы» предусматривает подготовку методических рекомендаций по нивелированию негативных тенденций.
Итоговый отчет о научно-исследовательской работе выполняется в соответствии с Государственным контрактом на выполнение НИР №21/7 от 9 октября 2009 года (шифр контракта «кадровый состав») и Перечнем мероприятий федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденным распоряжением Председателя Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы С.Е. Нарышкина от 16 апреля 2009 г. № А4-7138 и Планом по выполнению в Министерстве внутренних дел Российской Федерации федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы) в 2009 году, согласованным распоряжением Председателя Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам реформирования и развития государственной службы С.Е. Нарышкина от 01 июня 2009 г. № А4-8606.
Срок выполнения работ по 1 этапу: сентябрь – ноябрь 2009 г.
Объект исследования – кадровый состав правоохранительных органов.
Цель исследования состоит в разработке комплекса мер по совершенствованию процесса формирования высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы.
Предмет исследования представляет правовые, теоретические и практические вопросы, связанные с исследованием комплекса мер, направленных на формирование высококвалифицированного кадрового состава правоохранительных органов.
Достижение обозначенной цели осуществлялось посредством решения следующих задач:
- проанализировать состояние законодательной базы в части, касающейся формирования кадрового состава правоохранительной службы;
- исследовать действующую систему порядка формирования кадрового состава правоохранительной службы;
- выявить негативные тенденции процесса формирования кадрового состава правоохранительной службы на современном этапе;
- разработать систему общих критериев оценки для соискателей на правоохранительную службу;
- разработать модель современного служащего правоохранительной службы (общие компетенции для всех специализаций);
- определить основные направления совершенствования в области формирования кадрового состава правоохранительной службы;
- провести экспертный опрос в целях совершенствования путей, форм и методов подготовки сотрудников органов внутренних дел;
- определить основные требования к формированию высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы;
- определить (выделить) механизмы стратегического кадрового планирования в государственных органах, в которых предусмотрена правоохранительная служба;
- разработать механизм проведения мониторинга потребности в кадрах определенного профессионального уровня и механизм использования данных мониторинга в целях отбора необходимых служащих и повышения квалификации для действующих служащих;
- разработать научно обоснованную методику расчета штатной численности для правоохранительных органов;
- разработать систему конкурсного отбора кандидатов на службу в правоохранительные органы, включающую в себя использование возможностей служб занятости, квалификационные требования к кандидатам применительно к конкретным должностным категориям, научные методики изучения профессиональных и личностных качеств;
- разработать методические рекомендации по нивелированию негативных тенденций формирования кадрового состава на правоохранительной службе.
Методология работы. Для реализации поставленных задач был использован комплекс научных методов, в том числе методы анализа, абстрагирования (формально-логический метод), методы моделирования и сравнительного анализа, конкретно-социологического, системно-структурного анализа. В ходе работы применялись также специально-юридические методы исследования: формально-догматический, метод толкования права, сравнительно-правовой метод.
Научная новизна проделанной работы заключается в следующем:
– проанализировано действующее законодательство и практика его применения при формировании кадрового состава правоохранительной службы;
проведено исследование действующей системы порядка формирования кадрового состава правоохранительной службы, анализ структуры кадрового состава правоохранительных органов;
– на основе анализа действующего законодательства разработаны квалификационные требования, предъявляемые к должностям правоохранительной службы;
– исследованы и выявлены негативные тенденции процесса формирования кадрового состава правоохранительной службы на современном этапе;
обоснована необходимость внедрения понятия категории «рейтинг служебно-личностной компетентности» как направления оптимизации формирования высококвалифицированного кадрового состава в правоохранительных органах;
– определены основные направления совершенствования в области формирования кадрового состава правоохранительной службы;
– разработаны методические рекомендации по нивелированию негативных тенденций формирования кадрового состава на правоохранительной службе.
В рамках выполнения итогового отчета о научно-исследовательской работы было проведено его согласование с Министерством внутренних дел Российской Федерации, ГУВД, УФМС, УФСИН, УФССП, УФСКН, ФПС МЧС Воронежской области, Воронежской таможней, ГУВД, УФСКН, ФПС МЧС по Калужской области.
В результате проведенного исследования требования технического задания, предъявляемые к данной части работы, выполнены полностью.
СОДЕРЖАНИЕ
| Реферат | 3 |
| Введение | 9 |
| Глава 1. Формирование кадрового состава правоохранительной службы и состояние законодательства | |
| 11 |
| 55 |
| 71 |
| 88 |
| Глава 2. Повышение профессиональной компетентности сотрудников правоохранительных органов | |
| 2.1. Система общих критериев оценки соискателей на правоохранительную службу и модель (квалификационные характеристики) современного служащего правоохранительной службы | 99 |
| 2.2. Методика изучения личностных качеств правоохранительных служащих | 125 |
| 148 |
| Заключение | 179 |
| Список использованных источников | 182 |
| Приложение А: Результаты анкетирования сотрудников правоохранительных органов Воронежской и Калужской областей | 195 |
| Приложение Б: Методические рекомендации по нивелированию негативных тенденций по формированию высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы | 208 |
ВВЕДЕНИЕ
Проводимая в настоящее время административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Задачи российского государства предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти.
Актуальность проведения научно-исследовательской работы по анализу проблем и негативных тенденций формирования высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы обусловлена тем, что государственная правоохранительная служба представляет специфический социально-правовой институт, без которого невозможно функционирование правоохранительной системы государства.
Однако проведенные научные исследования и результаты практической деятельности правоохранительных органов показывают, что законодательство требует совершенствования, особенно в области формирования высококвалифицированного кадрового состава правоохранительных органов.
Одной из актуальных задач является подбор квалифицированных кадров, профессиональная подготовка правоохранительных служащих новой формации.
В современных условиях к правоохранительным служащим предъявляются новые требования, что обуславливает необходимость разработки новых методик подбора и оценки кадров правоохранительных служащих.
В рамках научно-исследовательской работы проводились: круглый стол с практическими работниками правоохранительных органов на тему: «Актуальные проблемы формирования высококвалифицированного состава правоохранительной службы», анкетирование сотрудников кадровых аппаратов и сотрудников правоохранительных органов Воронежской и Калужской областей.
Как показывают опросы, сотрудники правоохранительных органов недостаточно глубоко знают содержание нормативных актов, регулирующие государственно-служебные отношения, возникающие в процессе прохождения государственной службы в этих органах, или знают в общих чертах, а это порождает порой конфликтные ситуации в коллективах, жалобы и различные обращения за разъяснениями отдельных правовых норм в вышестоящие органы.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. №261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013гг.) одним из приоритетных направлений кадровой политики является разработка комплекса мер по реформированию высококвалифицированного кадрового состава правоохранительной службы, где важное значение имеют:
- анализ законодательства и состояние формирования кадрового состава правоохранительной службы;
- повышение профессиональной компетенции сотрудников правоохранительных органов;
- механизмы стратегического кадрового планирования и проведения мониторинга потребности в кадрах в целях формирования высококвалифицированного кадрового состава правоохранительных органов.
Формально объединяя несколько самостоятельных видов служебной деятельности, правоохранительная служба урегулирована множеством разнообразных по юридической силе и содержанию нормативно-правовых актов, которые требуют дальнейшего совершенствования.
ГЛАВА 1. ФОРМИРОВАНИЕ КАДРОВОГО СОСТАВА ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СЛУЖБЫ И СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1.1. Правовое регулирование прохождения
правоохранительной службы
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина[1].
К сожалению, до настоящего времени закон «О правоохранительной службе Российской Федерации» не принят, хотя острая необходимость действия данного закона назрела уже давно. Сегодня имеет место парадоксальная ситуация, когда правоохранительная служба определена Федеральным законом, а реально (де-юре) таковой не является. Это означает, что сотрудники правоохранительных органов пока не могут иметь статус федеральных государственных служащих.
У правоохранительных органов существуют свои ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие подбор, расстановку кадров, их профессиональную подготовку, прохождение службы и т.д. В такой ситуации невозможна координация их деятельности и единые подходы в вопросах формирования высококвалифицированного кадрового состава.
Аврутин Ю.Е. справедливо отмечает, что «анализ самых различных правовых документов (от законов до ведомственных инструкций), позволяет сделать вывод о том, что понятие «правоохранительный орган» чаще всего используется в качестве обыденного, как бы общепризнанного (то есть не требующего специального раскрытия), что приводит к двусмысленности отдельных норм и нечеткости правовых предписаний»[2].
В.И. Качалов под правоохранительными органами понимает «специально создаваемые государством органы, уполномоченные осуществлять деятельность по охране прав и свобод личности, общества, государства, охрану законности и правопорядка, осуществлять борьбу с правонарушениями путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом»[3].
Галустьян О.А. правоохранительный орган определяет как «орган государства, наделенный правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме»[4].
Н.А. Петухов считает, что «правоохранительные органы – это специально созданные государством структуры, основной задачей которых является охрана законности и правопорядка, защита прав и свобод человека, борьба с правонарушениями и их предупреждение»[5].
В законодательстве не совсем четко закреплена система государственных правоохранительных органов, у ведущих ученых нет единства мнений о том, какие именно федеральные государственные органы осуществляют в настоящее время правоохранительные функции.
Бахрах Д.Н.[6] считает, что правоохранительная служба осуществляется:
- в милиции (в подразделениях службы криминальной милиции и милиции общественной безопасности);
- в федеральных органах юстиции (службе судебных приставов, уголовно-исполнительной системе);
- в таможенных органах;
- в МЧС (службе пожарной охраны);
- в Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков;
- в Федеральной службе фельдъегерской связи.
Старилов Ю.Н.[7] полагает, что к правоохранительным органам относятся: Министерство внутренних дел РФ; Прокуратура РФ; Федеральная миграционная служба; Федеральная служба безопасности РФ; Министерство юстиции РФ; Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная служба судебных приставов; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральная таможенная служба.
Барциц И.Н.[8] к правоохранительным органам относит: суды, входящие в судебную систему Российской Федерации; органы прокуратуры; органы внутренних дел, безопасности, юстиции, а также различные органы исполнительной власти, осуществляющие юрисдикционную деятельность. Вместе с тем, по мнению Барцица И.Н., среди государственных органов, подпадающих под функции правоохранительных и в которых установлен особый порядок прохождения государственной службы, можно выделить органы прокуратуры, внутренних дел, в том числе ведающих вопросами миграции, а также контроля за оборотом наркотических и психотропных веществ, фельдъегерской связи, таможенного дела, исполнения наказаний, обеспечения установленного порядка деятельности судов, исполнения судебных решений и актов других органов, государственного пожарного надзора.
По мнению Овсянко Д.М.[9], анализ действующего законодательства РФ показывает, что правоохранительные функции осуществляют: Министерство внутренних дел РФ и его Федеральная миграционная служба; Федеральная служба безопасности РФ; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Министерство юстиции РФ и подведомственная ему Федеральная служба исполнения наказаний; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в состав которого входит Федеральная противопожарная служба, Федеральная таможенная служба, прокуратура.
Патрашко Е.Л.[10] считает, что к числу правоохранительных органов относятся: Министерство внутренних дел РФ; Федеральная миграционная служба; Федеральная противопожарная служба; Федеральная служба судебных приставов; Федеральная служба исполнения наказаний; Федеральная служба безопасности; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков; Федеральная таможенная служба, прокуратура.
Таким образом, существует два основных подхода к проблеме определения круга правоохранительных органов. Одни авторы полагают, что к числу правоохранительных органов следует относить лишь органы, обеспечивающие безопасность граждан, осуществляющие борьбу с преступностью, охрану законности и правопорядка (Бахрах Д.Н., Старилов Ю.Н., Овсянко Д.М., Патрашко Е.Л. и др). Другие значительно расширяют круг правоохранительных органов, включая в него суды, нотариат и др. (Барциц И.Н., Качалов В.И., Качалова О.В. и др.).
На наш взгляд, к правоохранительным органам относятся:
Министерство внутренних дел РФ;
Федеральная миграционная служба МВД РФ;
Федеральная таможенная служба РФ;
Федеральная противопожарная служба МЧС РФ;
Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков;
Федеральная служба исполнения наказаний Минюста РФ;
Федеральная служба судебных приставов Минюста РФ;
Государственная фельдъегерская служба РФ.
Для различных видов службы в правоохранительных органах свойственны множественные элементы сходства и различия. Первые отражают их родовую принадлежность к правоохранительной деятельности и являются особым выражением ее характерной специфики. Различие же обусловлено собственными функциями того или иного правоохранительного органа и его местом в общей системе правоохраны.
Канищев Д.С.[11] выделяет общие и наиболее приоритетные элементы службы в правоохранительных органах:
- публично-правовой военизированный характер службы;
- введение специальных мер, обеспечивающих стабильность и преемственность службы;
- последовательный карьерный рост сотрудника в зависимости от успехов в службе, личных качеств и уровня профессионализма;
- особый правовой статус сотрудников и требования к их профессиональной подготовке, обусловленные необходимостью осуществления государственного принуждения в сфере правоохраны;
- специальный порядок назначения на должности;
- наличие в системе службы классных чинов и специальных званий, устанавливающих отношения старшинства и более жесткий характер должного подчинения в системе службы;
- введение в институт службы присяги и иных регуляторов, способствующих формализации служебного долга и его закрепления в правовых нормах;
- специальные дисциплинарные требования, которые зачастую обобщаются в уставах; распространение ряда этих требований в область неслужебных отношений, в которых недостойное поведение сотрудника может подрывать авторитет государства или конкретной правоохранительной структуры;
- установление возрастных и иных (состояние здоровья, судимость, родственные связи и др.) ограничений на занятие тех или иных должностей, особый порядок назначения сотрудников на руководящие должности;
- наличие развитых систем подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;
- установление особых, даже по сравнению с государственной службой, ограничений, связанных с исполнением служебных полномочий;
- специальные гарантии правовой и социальной защиты сотрудников и членов их семей.
Неотъемлемой частью осуществляемой в настоящее время в России административной реформы является продолжение реформы государственной службы, состоящее, в частности, в выделении трех ее самостоятельных видов – гражданской, военной и правоохранительной службы. Преобразования в этой сфере осуществляются на основе Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации от 15 августа 2001 года[12] и Указа Президента РФ от 10 марта 2009 года №261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»[13].
В этих руководящих документах предусматривается проведение целого спектра преобразований, целью которых является создание современной высокоэффективной государственной службы. От решения этой ключевой проблемы во многом зависят результаты экономического, политического и социально-культурного реформирования России, ее становление как истинно демократического федеративного правового государства.
Элементами прохождения правоохранительной службы, влияющими на формирование кадрового состава, являются: поступление на службу; стажировка, повышение квалификации, переподготовка; аттестация сотрудников и зачисление в резерв руководящих кадров.
Прием на правоохранительную службу. По мнению А.Ф. Ноздрачева[14], поступление на государственную службу – это назначение гражданина Российской Федерации на государственную должность с возникновением государственно-служебных отношений.
Согласно законодательству Российской Федерации поступление на государственную правоохранительную службу и ее прохождение осуществляется гражданами Российской Федерации в добровольном порядке.
Поступление на службу в правоохранительные органы регламентируется Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»[15], а также различными нормативными правовыми актами, учитывающими специфику прохождения службы в каждом конкретном органе.
Так, в Министерстве внутренних дел РФ прием на службу регламентируется следующими нормативными правовыми актами:
- Указом Президента РФ от 19 июля 2004 года №927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»[16] ;
- Постановлением Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1992 года №4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»[17] ;
- Приказом МВД РФ от 14 декабря 1999 года №1038 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации»[18] ;
- Приказом МВД РФ от 14 июля 2004 №440 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения военно-врачебной экспертизы в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках Российской Федерации»[19] ;
- Приказом МВД РФ от 19 мая 2009 года №386 «О порядке отбора граждан на службу (работу) в органы внутренних дел Российской Федерации»[20] и др.
В Федеральной миграционной службе МВД РФ:
- Указом Президента РФ от 19 июля 2004 года №928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»[21] и нормативными правовыми актами, регламентирующими прием и прохождение службы в органах внутренних дел.
В Федеральной службе РФ по контролю за оборотом наркотиков:
- Указом Президента РФ от 5 июня 2003 года №613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[22] ;
- Указом Президента РФ от 28 июля 2004 года №976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»[23] ;
- Приказом ФСКН РФ от 3 мая 2005 года №144 «Об утверждении Инструкции о порядке приема на службу, испытания при приеме на службу, назначения на должности, заключения контрактов на службе, освобождения от должностей и присвоения специальных званий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[24] ;
- Приказом ФСКН РФ от 9 января 2008 №1 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения военно-врачебной экспертизы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[25] и др.
В Федеральной службе исполнения наказаний Минюста РФ:
- Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года №1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»[26] ;
- Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года №1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции»[27] ;
- Постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2003 года №123 «Об утверждении Положения о военно-врачебной комиссии»[28] ;
- Приказом Минюста РФ от 6 июня 2005 года №76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы»[29] и др.
В Федеральной службе судебных приставов Минюста РФ:
- Федеральным законом РФ от 21 июля 1997 года №118-ФЗ «О судебных приставах»[30] ;
- Указом Президента РФ от 13 октября 2004 года №1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»[31] ;
- Указом Президента РФ от 19 ноября 2007 года №1554 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции»[32] и др.
В Федеральной противопожарной службе МЧС РФ:
- Федеральным законом от 21 декабря 1994 года №69-ФЗ «О пожарной безопасности»[33] ;
- Постановлением Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1992 года №4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»[34] ;
- Постановлением Правительства РФ от 25 февраля 2003 года №123 «Об утверждении Положения о военно-врачебной комиссии»[35] ;
- Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2004 года №820 «О государственном пожарном надзоре»[36] ;
- Постановлением Правительства РФ от 20 июня 2005 года №385 «О федеральной противопожарной службе»[37] и др.
В Федеральной таможенной службе РФ:
- Федеральным законом от 21 июля 1997 года №114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[38]
- Указом Президента РФ от 11 мая 2006 года №473 «Вопросы Федеральной таможенной службы»[39] ;
- Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2006 года №459 «О Федеральной таможенной службе»[40] ;
- Приказом ФТС РФ от 3 июля 2006 года №612 «Об утверждении Инструкции о порядке и условиях прохождения испытания при приеме на службу в таможенные органы Российской Федерации»[41] ;
- Приказом ФТС РФ от 4 июня 2009 года №1025 «Об утверждении перечней должностей сотрудников старшего начсостава, среднего начсостава и младшего начсостава таможенных органов Российской Федерации, учреждений, находящихся в ведении ФТС России, и представительств таможенной службы Российской Федерации за рубежом, соответствующих им специальных званий и общих квалификационных требований»[42] и др.
Перечисленными нормативными правовыми актами предусмотрены различные условия поступления на службу и ее прохождение в данных органах.
Под условиями поступления на государственную службу Ноздрачев А.Ф.[43] понимает фактические обстоятельства, имеющие юридическое значение, исключительно при наличии которых и могут возникнуть государственно-служебные отношения.
Требования к кандидатам на службу в правоохранительные органы можно выразить в трех уровнях:
1. Общие требования: наличие российского гражданства, соответствующий возраст и образование, состояние психического и физического здоровья.
2. Квалификационные требования к определенной категории должностей.
3. Должностные требования, т.е. соответствие кандидата конкретной должности. Оценка производится исходя из установленных функциональных обязанностей.
Обязательным требованием к кандидату на правоохранительную службу является российское гражданство и владение государственным языком Российской Федерации.
В соответствии со ст.32 Конституции РФ равный доступ к государственной службе имеют только граждане Российской Федерации. Вопросы гражданства в Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[44]. Гражданство Российской Федерации — это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Основным документом граждан России согласно Указу Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации"[45] является паспорт.
Поскольку сотрудником правоохранительных органов может быть только гражданин Российской Федерации, на практике может возникнуть вопрос о лицах, имеющих двойное гражданство, т.е. о наличии у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства. В Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» закреплено, что гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается в нашем государстве только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Приобретение гражданином Российской Федерации гражданства иностранного государства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации. Однако лицо, имеющее двойное гражданство, по нашему мнению, не вправе состоять на службе в правоохранительных органах в связи с тем, что, являясь гражданином иного государства, оно имеет обязательства не только перед Российской Федерацией, но и перед другим государством.
По нашему мнению необходимо закрепить в Федеральном законе «О правоохранительной службе Российской Федерации» запрет на поступление на правоохранительную службу и продолжение службы в правоохранительных органах лицам, имеющим двойное гражданство.
Владение государственным языком является обязательным условием для приема на государственную службу. Это условие закреплено в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 года (статья 12)[46].
В соответствии со статьей 68 Конституции Российской Федерации государственным языком на всей территории России является русский. Следовательно, знание русского языка является непременным условием поступления на службу в правоохранительные органы.
На правоохранительную службу вправе поступать граждане от 18 до 40 лет. Однако ведомственным нормативным правовым актом, регламентирующим поступление на службу в конкретный правоохранительный орган, могут быть установлены иные требования. Так, в соответствии с Федеральным законом РФ «О судебных приставах»[47] судебным приставом может быть гражданин Российской Федерации, достигший двадцатилетнего возраста.
Требования к образованию кандидата, поступающего на службу в правоохранительный орган, зависит от должности, на которую он претендует. Должности младшего начсостава комплектуются лицами, имеющими образование не ниже среднего, а должности среднего, старшего и высшего начсостава – не ниже среднего специального или высшего.
Наличие у кандидата на службу в правоохранительные органы различного рода заболеваний, препятствующих прохождению службы, является основанием для отказа в приеме. Годность к службе по состоянию здоровья определяется военно-врачебными комиссиями.
Следующим требованием поступления на правоохранительную службу является способность по деловым и личностным качествам выполнять служебные обязанности. Расплывчатость и неопределенность данного требования не позволяет объективно подойти к отбору кадров. В связи с этим необходима научно проработанная и нормативно закрепленная система квалификационных требований к должностным категориям сотрудников правоохранительной службы.
Существует ряд ограничений при поступлении на правоохранительную службу. Так, гражданин не может быть принят на правоохранительную службу в случаях, если:
1) вступившим в силу решением суда признан недееспособным или ограниченно дееспособным;
2) имел или имеет судимость;
3) отказывается пройти процедуру оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, если исполнение его должностных обязанностей будет связано с использованием таких сведений;
4) в отношении него компетентными органами вынесено решение об отказе в допуске к сведениям, составляющим государственную тайну;
5) отказывается от прохождения обязательной дактилоскопической регистрации.
Нормативными актами, предусматривающими правоохранительную службу в конкретных органах, могут быть предусмотрены и иные ограничения при приеме на службу.
При приеме граждан на правоохранительную службу принимается во внимание правило, запрещающее лицам, состоящим в близком родстве или свойстве, проходить службу в одном и том же органе, если она связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью.
Профессиональная подготовка правоохранительных служащих. Федеральным законом РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплен принцип профессионализма и компетентности государственных служащих в качестве основного принципа построения и функционирования системы государственной службы.
Ожегов С.И. определяет профессионализм как хорошее владение своей профессией, а компетентность как круг вопросов, в которых кто-либо хорошо осведомлен; круг чьих-либо полномочий, прав[48].
Ю.Н. Старилов[49] рассматривает профессионализм государственных служащих в широком и узком смыслах. В первом случае речь идет о необходимости получения общего профессионального образования, позволяющего выполнять не только узкоспециальные функции, но и общие функции управления. Во втором случае предполагается качественное выполнение именно специальных функций и задач, характерных для конкретного вида государственной деятельности, отрасли или сферы управления. Понятие «компетентности государственных служащих» Ю.Н. Старилов считает производным от понятия «компетенция государственного органа». Компетентность включает в себя полномочия, осуществляемые государственными служащими и обусловленные занимаемой ими государственной должностью.
Аналогичной точки зрения придерживается ряд ученых: В.Д. Граждан[50], Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский[51], Сергун П.П.[52].
Есть и противоположные позиции. А.Ф. Ноздрачев[53] под термином «профессионализм» понимает глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности, а под термином «компетентность» - знание предмета деятельности, наличие профессионального образования, навыков в работе, изучение и освоение передового опыта.
Д.М. Овсянко рассматривает профессионализм как исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей по приобретенной профессии постоянно (в течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение, при этом служащий должен демонстрировать глубокое и всестороннее знание правил и процедур, а также владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника[54].
В литературе встречается и более широкое толкование профессионализма, где компетентность рассматривается как его составная часть. Так, Д.Н. Бахрах констатирует, что принцип профессионализма государственной службы предполагает:
а) компетентность работников, т.е. знание ими дела, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации;
б) систематическое, регулярное выполнение функций, операций, стабильность служебных отношений;
в) регулярное получение оплаты за свой труд не ниже заранее обусловленных размеров;
г) политическую нейтральность[55].
По нашему мнению, понятия «профессионализм» и «компетентность» необходимо рассматривать обособленно друг от друга, ни одно из понятий не является общим по отношению к другому. Под профессионализмом мы понимаем практическое владение процедурой деятельности органов государственной власти, обладание умениями и навыками, полученными в результате осуществления своих должностных полномочий.
Компетентность государственных служащих - это наличие профессионального образование, теоретических знаний, необходимых для успешного исполнения служебных обязанностей.
Реализация принципа профессионализма и компетентности на государственной службе обеспечивается системой профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
Под профессиональной подготовкой государственного служащего Ноздрачев А.Ф.[56] понимает процесс обучения профессиональным знаниям, умениям и навыкам, необходимым для надлежащего исполнения должностных обязанностей по замещаемой государственной должности. А под непрерывной профессиональной подготовкой – целенаправленный, осуществляемый в течение всей служебной деятельности непрерываемый процесс повышения квалификации государственного служащего в пределах имеющегося у него уровня профессионального образования либо достижения им более высокого образовательного уровня в интересах государственной службы.
Позднышов А.Н.[57] характеризует профессиональную подготовку в системе государственной службы как процесс профессионализации государственных служащих, т.е. овладение ими конкретным видом профессиональной управленческой деятельности, приобретение требуемых профессиональных качеств, развитие необходимых личностных характеристик, а также внутренней готовности к выполнению служебных задач на должном уровне.
Мы разделяем мнение Ноздрачева А.Ф.[58], который в непрерывную профессиональную подготовку включает:
- обязательную профессиональную подготовку лиц, впервые принятых на государственную службу;
- обязательное повышение квалификации, т.е. периодическое повышение квалификации (не реже одного раза в пять лет) по дополнительным или основным образовательным программам для поддержания квалификации всего контингента государственных служащих на уровне, достаточном для эффективного исполнения должностных полномочий;
- обязательную профессиональную переподготовку, т.е. обучение лиц, в отношении которых предполагаются должностные перемещения (назначения на государственную должность иного профиля, замещения более высокой должности и т.д.);
- направление на подготовку (стажировку) за рубеж лиц в возрасте не старше 40 лет, замещающих должности федеральной государственной службы.
Подготовка специалистов правоохранительных органов в ведомственных образовательных учреждениях. Одним из главных направлений укрепления и развития правоохранительной системы является ориентация на высококвалифицированные кадры, отвечающие высоким требованиям по уровню профессиональной компетентности и профессионально значимым и психологическим качествам личности. В решении этой задачи важную роль играют образовательные учреждения правоохранительной системы. Масштабность и многоплановость подготовки кадров, проводимой в образовательных учреждениях правоохранительной системы, определяется спецификой деятельности сотрудников правоохранительных органов. Вузы правоохранительных министерств и ведомств имеют достаточно большое число специальностей, специализаций, профилей деятельности, которые охватывают фактически все отрасли права.
По мнению Артемьева А.М.[59]
, профессиональная подготовка представляет собой сложную, многофункциональную, диалектически развивающуюся систему, которая объединяется целевой установкой и включает в себя все методы, виды и формы учебной и внеучебной деятельности, направленные на теоретическую и практическую подготовку обучаемых преподавательским составом.
Образовательные учреждения необходимого профиля существуют в Министерстве внутренних дел РФ, Федеральной службе исполнения наказаний Минюста РФ, Федеральной таможенной службе РФ, Федеральной противопожарной службе МЧС РФ.
В настоящее время в образовательных учреждениях правоохранительных органов накоплен значительный опыт методической, научно-практической и педагогической работы, сложилась определенная система организации, которая позволяет формировать профессионально-значимые личностные качества, которые обеспечат успешность будущей практической деятельности.
Образовательный процесс и порядок приема в учебные заведения правоохранительных органов регламентирован значительным количеством федеральных и ведомственных нормативных правовых актов.
Среди них Государственный образовательный стандарт устанавливает общие требования к содержанию высшего образования, т.е. к основным профессиональным образовательным программам высшего профессионального образования, а также требования к уровню подготовленности лиц, завершивших обучение в высшем образовательном учреждении; фиксирует общеобязательные знания, умения и навыки, которыми должен обладать молодой специалист для получения соответствующей квалификации.
Существует определенная специфика поступления на учебу в ведомственное образовательное учреждение. Среди кандидатов на учебу комплектующими органами проводится предварительный отбор, заключающийся в определении соответствия кандидатов требованиям, установленным ведомственными нормативными правовыми актами, их пригодности к обучению в ведомственных учебных заведениях. Личные дела кандидатов на учебу, успешно прошедших профессиональный отбор, направляются в соответствующие учебные заведения. Приемные комиссии учебных заведений после рассмотрения поступивших документов кандидатов принимают решение об их допуске к экзаменам.
Процедура поступления в образовательное учреждение правоохранительного органа отличается тем, что наряду с общим условием возможности получения высшего образования в государственном образовательном учреждении - бесплатно и только на конкурсной основе, гражданин, поступающий в образовательное учреждение правоохранительного органа, должен быть соответствующим образом направлен на обучение. Порядок направления граждан (служащих) на обучение в образовательные учреждения, подведомственные правоохранительным органам, определяется ведомственными нормативными актами.
С лицами, отобранными для поступления в образовательные учреждения правоохранительных органов, заключается контракт. В условиях контракта при этом, как правило, предусматривается срок службы в правоохранительных органах не менее пяти лет после окончания образовательного учреждения.
Существует порядок комплектования ведомственных образовательных учреждений в соответствии с разнарядками. Например, порядок направления граждан на учебу в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования МВД России осуществляется путем комплектования разнарядок в соответствующие образовательные учреждения МВД России в расчете на единицу субъекта федерации. Региональные органы МВД России ежегодно к концу календарного года по согласованию с Департаментом кадрового обеспечения МВД России планируют количество мест для обучения и подготовки соответствующих специалистов на очередной год, исходя из анализа перспективной потребности территориальных органов МВД России в квалифицированных специалистах, необходимых для органов внутренних дел субъекта Российской Федерации.
В соответствии с ведомственными нормативными актами для отбора кандидатов на учебу кадровые аппараты территориальных органов МВД России отправляют в ДКО МВД России заявку на комплектование курсантами первых курсов высших учебных заведений органов внутренних дел.
На основании распоряжения МВД России, а также данных, полученных из территориальных органов МВД России, ДКО МВД России разрабатывает проект приказа о результатах отбора кандидатов на учебу в вузы МВД России в текущем году и задачах на очередной год.
Начальная профессиональная подготовка сотрудников правоохранительных органов. Обучение правоохранительных служащих, впервые принятых на службу, имеет целью приобретение ими знаний, умений и навыков, необходимых для эффективной профессиональной служебной деятельности, ускорения адаптации к ее условиям и закрепления на замещаемой должности. В правоохранительных органах первоначальное обучение проходят сотрудники, вновь принятые на службу, в ведомственных центрах профессиональной подготовки или по месту службы.
Положительным примером является деятельность Центра профессиональной подготовки при ГУВД по Воронежской области, где в целях обеспечения надлежащего уровня специального профессионального обучения лиц, впервые принятых на службу в ОВД, в учебный процесс активно внедряются инновационные образовательные технологии, в частности блочно-модульная технология обучения лиц рядового и младшего начальствующего состава ОВД. Опыт разработки данной технологии принадлежит Челябинскому юридическому институту МВД России. Ее принципиальной особенностью является сочетание традиционного и нового подходов: сохранение перечня устоявшихся дисциплин во время первого этапа обучения и междисциплинарная интеграция, использование модульной технологии обучения посредством решения практических проблемных ситуаций во время второго этапа обучения. Моделирование типовых ситуаций в учебном процессе обеспечивает формирование у слушателей устойчивых знаний, умений и навыков решения служебных задач, овладение эффективными способами и приемами несения службы. Таким образом, усиливается практическая направленность обучения. При этом важно подчеркнуть, что в блочно-модульной модели использованы элементы других современных образовательных технологий:
- развивающее обучение:
- проблемное обучение;
- личностно-деятельностное обучение;
- контекстное обучение;
- игровое обучение;
- концентрированное обучение.
Прохождение первоначального специального обучения сотрудников правоохранительных органов, впервые принятых на службу, регламентируют следующие нормативно-правовые акты: Федеральный закон от 21 июля 1997 года №114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[60] ; Постановление Верховного Совета РСФСР от 23 декабря 1992 года №4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»[61] ; Приказ МВД РФ от 26 июня 2009 года №490 «Об утверждении Наставления по организации профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации»[62] ; Приказ Минюста РФ от 6 июня 2005 года №76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы»[63] и др.
После прохождения специального первоначального обучения сотрудники правоохранительных органов имеют право на ношение и применение огнестрельного оружия и специальных средств. Прохождение первоначальной специальной подготовки для сотрудников правоохранительных органов является обязательным условием для дальнейшего прохождения службы, что связано со специфическими функциями правоохранительных органов.
Переподготовка и повышение квалификации правоохранительных служащих. В условиях расширения государственного аппарата и ротации кадрового состава правоохранительной службы необходимость обучения служащих правоохранительных органов, получения ими новых профессиональных знаний, умений и навыков в рамках достигнутого образовательного уровня возникает нередко.
В этих целях проводится переподготовка правоохранительных служащих и повышение их квалификации.
Нормативное закрепление переподготовки и повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов содержится в различных нормативных правовых актах.
В соответствии со ст. 7 Постановления Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» в целях укомплектования органов внутренних дел высококвалифицированными специалистами Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет профессиональную подготовку сотрудников органов внутренних дел, которая включает в себя специальное первоначальное обучение, периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, подготовку специалистов в учебных заведениях, повышение квалификации и переподготовку.
В соответствии с главой 4 ст. 59 п. 6 Указа Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» сотрудник ФСКН имеет право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание ФСКН России.
В соответствии с главой 2 п. 5.21 Постановления Правительства РФ от 21 августа 2004 г. № 429 «О Федеральной таможенной службе», Федеральная таможенная служба организует профессиональную подготовку должностных лиц таможенных органов, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку. В соответствии с главой 3 п. 10 Положения финансирование расходов на содержание Федеральной таможенной службы осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете, а также средств иных источников, установленных законодательством Российской Федерации. Также подготовка специалистов для таможенных органов осуществляется в Российской таможенной академии в соответствии с Законом Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-I «Об образовании» и Федеральным законом Российской Федерации от 22.08.1996 № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» в главе 2 части 4 Положения определил, что ФСИН Минюста организует кадровое обеспечение центрального аппарата ФСИН России, ее территориальных органов, учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов, профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров.
А.Ф. Ноздрачев[64] под профессиональной переподготовкой понимает получение государственными служащими дополнительных профессиональных знаний, умений и навыков по образовательным программам, предусматривающим изучение отдельных дисциплин, необходимых им для выполнения нового вида служебной деятельности или прежних должностных обязанностей в новой профессиональной среде. А под повышением квалификации – обновление теоретических и практических знаний государственных служащих в соответствии с требованиями образовательных стандартов в целях поддержания уровня их квалификации, достаточного для эффективного исполнения должностных полномочий.
Профессиональная переподготовка проводится при необходимости должностных перемещений государственных служащих, как-то:
- назначение на государственную должность иного профиля;
- назначение на более высокую государственную должность в пределах данной группы должностей.
Повышение квалификации осуществляется при появлении у государственного служащего дополнительных служебных функций на замещаемых государственных должностях или при необходимости предстоящих должностных перемещений в пределах данной группы должностей. Повышение квалификации проводится по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет в течение всей служебной деятельности государственного служащего.
Интересен опыт работы Всероссийского института повышения квалификации МВД России.
Основной целью деятельности ВИПК МВД России является ликвидация разницы между нормативным уровнем знаний, умений и навыков, зафиксированных в должностной квалификационной характеристике (ДКХ) сотрудника, и фактическим уровнем его подготовленности, а также формирование новых знаний, умений и навыков на основе научного прогнозирования совершенствования деятельности органов внутренних дел.
На основании анализа конкретной области практической деятельности слушателей разрабатывается должностная квалификационная характеристика сотрудника, содержащая требования к его профессиональным знаниям, умениям и навыкам. Таким образом, можно сказать, что создается «типовой портрет» «идеального сотрудника» для конкретной области деятельности. Затем по специально разработанной методике определения уровня знаний по той же структуре и признакам создается типовой портрет «реального» сотрудника. Далее путем сравнения определяется разница в свойствах и качествах «идеального» и «реального» сотрудника. Ликвидация этой разницы и является главной целью дополнительного профессионального образования[65].
Аттестация сотрудников правоохранительных органов. Совершенствование оперативно-служебной деятельности правоохранительных органов во многом зависит от повышения эффективности работы с кадрами, объективной оценки результатов их работы, профессиональных и личных качеств сотрудников, а особенно руководящих кадров, наиболее рациональной и целесообразной их расстановки.
В современных условиях оценка профессиональных и личностных качеств руководителей приобретает особое значение, так как при реформировании общества государственные органы нуждаются в таких кадрах, которые способны не только принять цель и задачи реформ, но и решительно, энергично, а главное, компетентно претворять их в жизнь. Одним из эффективных видов оценки служебной деятельности и личности руководителей является их периодическая аттестация.
В системе кадрово-воспитательной и управленческой работы в правоохранительных органах важное место, наряду с профессиональным отбором, занимает аттестация сотрудников и, особенно, руководителей, обеспечивающая оптимальную расстановку кадров.
В целом понятие «аттестация» имеет несколько смысловых значений: а) определение квалификации, уровня знаний сотрудника; б) отзыв о способностях, деловых и иных качествах какого-либо лица, характеристика; в) аттестация как правовой институт.
А.С. Маталин определяет аттестацию как установленное трудовым законодательством правовое средство периодической проверки знаний, опыта, способностей работника, определяющее перспективы дальнейшего использования его потенциала[66].
А.С. Пашков, Т.В.Иванкина, Е.В. Магницкая под аттестацией понимают проверку квалификации работника, его деловых качеств и их оценку, осуществляемую в определенных организационно-правовых формах[67]. Сходные определения дают Ф.П.Негру, В.А.Глозман[68]. Такой подход справедлив и определяет основные черты понятия аттестации, которое, однако, нуждается в уточнении.
Ю.Н. Полетаев характеризует аттестацию как «юридическую обязанность служащих проходить периодическую проверку уровня своей профессиональной подготовленности и соответствия занимаемой должности, организуемую работодателем в соответствии с установленными правилами и положениями, с целью оптимизации использования кадров, стимулирования роста их квалификации, повышения ответственности, исполнительской дисциплины и установления возможностей сохранения, изменения или прекращении трудовых правоотношений»[69].
Аттестация в широком смысле решает следующие основные задачи[70]
:
- соблюдение на практике принципов государственной службы;
- обеспечение законности в системе функционирования государственной службы;
- формирование профессионального кадрового корпуса государственной службы;
- выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения по службе;
- применение к государственному служащему мер ответственности и стимулирования, повышение дисциплины и ответственности;
- обеспечение реального механизма функционирования продвижения служащих по служебной лестнице;
- поддержание стабильности государственной службы;
- стимулирование повышения квалификации и профессионализма служащих;
- предупреждение и борьба с коррупцией в системе государственной службы.
От качества соблюдения аттестационного законодательства во многом зависит и решение задач по кадровому обеспечению оперативно-служебной деятельности правоохранительных органов. Результаты аттестации всецело зависят от степени решения, по крайней мере, трех основных задач:
- эффективное нормативное регулирование аттестационно-должностных отношений;
- умелое и правильное применение правовых аттестационных документов в практической деятельности;
- соответствующая подготовка сотрудников, занимающихся организацией и проведением аттестации.
Аттестация является персональной оценкой профессиональных качеств работника.
Существенными признаками аттестации в правоохранительных органах являются следующие:
а) аттестация есть прежде всего деятельность;
б) ее цель – совершенствование управления правоохранительными органами, повышение эффективности управленческой деятельности, выявление степени соответствия сотрудника занимаемой должности;
в) аттестация – это оценка профессиональных, деловых и личностных качеств сотрудника и действенный коллективный контроль за его работой;
г) аттестация проводится аттестационной комиссией в рамках определенной управленческой процедуры;
д) результаты аттестации – оценка и рекомендации аттестационной комиссии с целью повышения эффективности и качества оперативно-служебной деятельности личного состава. Все эти необходимые качества аттестации будут всесторонне раскрываться при дальнейшем анализе вопросов аттестационной деятельности.
Институт аттестации кадров обусловлен существованием комплексного социально-правового института российской государственной службы, под которым понимается совокупность правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы и выполнения государственными служащими возложенных на них задач[71].
Под правовым институтом аттестации следует понимать систему правовых норм, регулирующих аттестационно-должностные отношения, складывающиеся при прохождении государственной службы. Данная система используется при оценке деловых, личных и нравственных качеств служащих, результатов их труда и действенного контроля за работой служащих в целях: а) определения уровня профессиональной подготовки и соответствия служащего занимаемой должности; б) решения вопроса о присвоении служащему квалификационного разряда; в) повышения эффективности управления.
Аттестация кадров как правовой институт содержит нормы, которые регулируют отношения в определенной сфере прохождения службы.
Аттестация кадров в правовом институте прохождения службы в правоохранительных органах связывается с двумя его основными элементами следующим образом: по результатам оценки и поверки качества и эффективности выполнения сотрудником должностных обязанностей определяется возможность продвижения по службе, изменения его правового положения. Действенное правовое регулирование процесса прохождения службы должно быть направлено на совершенствование деятельности правоохранительных органов. Правовые нормы, регламентирующие работу по оценке кадров, служат фактором эффективности воздействия на процесс управления персоналом правоохранительных органов.
Правовые нормы, входящие в институт аттестации, устанавливают определенный порядок деятельности правоохранительных органов, направленный на организацию и проведение оценки кадров.
В институт аттестации включаются нормы, как материальные, так и процессуальные, регулирующие саму процедуру аттестации. Аттестационные нормы устанавливают порядок возникновения, прохождения и прекращения аттестационно-должностных отношений. Данный институт определяет: цели и задачи проведения аттестации; круг лиц, подлежащих аттестации; сроки проведения аттестации; образование и состав аттестационных комиссий; порядок проведения аттестации; принятие решений по результатам аттестации и разработку мероприятий, направленных на совершенствование процедуры аттестации и улучшение деятельности в сфере управления персоналом.
Для совершенствования и упорядочения прохождения службы большое значение имеет вопрос о проведении периодической аттестации.
Принципиальное значение имеет содержательная часть работы аттестационной комиссии, которая представляет собой ни что иное, как оценку квалификационного и делового уровня работника.
Авторами, исследующими проблему оценки личных и деловых качеств работника в процессе аттестации, ставится вопрос об определении критериев оценки. Например, Ю.Н. Полетаев главным критерием называет профессиональный, что означает проверку таких качеств работника, наличие которых необходимо для выполнения трудовой функции согласно заключенному трудовому договору по определенной профессии, квалификации или должности[72].
Многие авторы справедливо отмечают роль аттестации в трудовом праве, которая частично формирует систему продвижения по работе в зависимости от уровня квалификации и опыта. Например, А.С.Пашков, Т.В. Иванкина, Е.В.Магницкая указывают, что аттестация «не только форма оценки знаний, но и предпосылка продвижения, подбора на вышестоящие должности». Они подчеркивают, что аттестация, как систематическая оценка качеств работника, повышает его мотивацию, т.к. он осознает, что его усилия оцениваются и влияют на продвижение по службе[73]. Однако не вся аттестация неминуемо приводит к продвижению и карьерному росту работника. Только решение аттестационной комиссии, рекомендующее повысить работника в должности или зачислить его в резерв, является предпосылкой для реализации права работника на продвижение. Поэтому можно сделать вывод, что аттестация не является собственно правовой формой продвижения по службе, а только способствует ему и создает его правовые предпосылки.
Итак, аттестация – это, прежде всего, деятельность, которая раскрывается в полном объеме при эффективности функционировании механизма аттестации.
Резерв руководящих кадров правоохранительной службы. Резерв руководящих кадров – это сформированная в установленном порядке группа перспективных работников, обладающих способностью к управленческой деятельности, подвергшихся отбору и прошедших систематичную целевую квалификационную подготовку для их последующего выдвижения на должности руководителей.
Резерв кадров на выдвижение – это группа специально отобранных и утвержденных в установленном порядке лиц из числа наиболее перспективных, компетентных, инициативных, высококвалифицированных сотрудников, обладающих организаторскими способностями, которые после обучения и проверки, а также соответствующей целенаправленной стажировки могут назначаться на руководящие должности.
«…Резервы следует искать в индивидуальной работе с каждым, создании нормальных условий службы, предоставлении всех положенных социальных гарантий»[74].
Исходными данными для формирования резерва руководящих кадров являются: профессиональный отбор, результаты аттестации, личные дела, штаты подразделений.
Работа с резервом кадров строится на определенных принципах и предусматривает несколько этапов. Общие принципы работы с резервом руководителей:
- подбор кандидатов в состав резерва по их нравственно-психологическим и деловым качествам для решения задачи постоянного улучшения качественного состава руководителей;
- соблюдение возрастного и образовательного цензов кандидатов на выдвижение;
- регулярный и систематический поиск кандидатов в резерв руководителей на основе широкой гласности в организации работы с резервом для выдвижения.
Работа с резервом кадров на выдвижение проводится в несколько этапов:
- проведение подробного анализа перспектив потребности в резерве кадров на выдвижение по конкретным должностям и категориям сотрудников;
- первоначальный отбор личного состава сотрудников, способных занять вышестоящие должности;
- составление и утверждение списка резерва кадров;
- обучение кандидатов, состоящих в резерве кадров на выдвижение;
- практическое использование резерва.
При принятии решения о зачислении кандидата в состав резерва учитываются: итоги служебной деятельности; выводы последней аттестации; результаты изучения сотрудника в процессе собеседования, а также отзывы о нем непосредственных начальников, коллег и подчиненных; итоги исследований общественного мнения о кандидатах в руководители; результаты изучения личного дела, психологического тестирования и другие материалы, характеризующие деловые и личные качества сотрудника.
Применяются также практические методы: временное исполнение кандидатом обязанностей руководителя подразделения на время его командировки, болезни, отпуска.
Наибольшее распространение получили методы: изучения личных дел сотрудников, получения служебных характеристик, обобщения независимых экспертных мнений, психологического тестирования.
Изучение сотрудника по личному делу позволяет получить данные его должностного роста, образования, квалификации и других показателей. Однако этот метод дает неполную картину данных: он не позволяет получить достаточное количество информации об уровне развития личностно-деловых свойств и качеств сотрудника.
Служебная характеристика дает возможность расширить систему получаемых показателей, однако при этом данные о сотруднике могут быть не объективными, а преломленными с учетом отношения людей, обеспечивающих получение необходимой информации. Это затрудняет оценивание сотрудника с объективных позиций.
Можно также осуществлять изучение кандидатов путем:
- приема зачетов с целью выявления уровня общеобразовательной и профессиональной подготовки, знаний нормативных документов и другой служебной документации;
- проверки умения применять имеющиеся знания на практике;
- оценки способности влиять личным примером на молодых сотрудников, а также передавать не только свои знания и опыт, но и формировать у них стремление к реализации своей профессии.
Изучение мнения коллектива в зависимости от целей может проводиться сотрудниками кадровых аппаратов, специалистами-психологами путем применения методов прямого интервью, анкетирования и т.п. Следует уверенно вводить в практику опросы коллектива о своем работнике, руководителе.
Резерв кадров призван гарантировать стабильность кадрового обеспечения правоохранительных органов, высокую эффективность исполнения сотрудниками своих обязанностей, стимулировать повышение уровня профессионализма и деловой активности сотрудников.
Одним из приоритетных направлений развития кадровой работы является качественное улучшение системы подготовки и воспитания кадров, совершенствование нормативно-правовой базы кадровой работы, создание оптимальной системы обеспечения регулирования кадровых процессов.
В связи с этим, в правоохранительных органах объективно необходим и важен институт резерва кадров на выдвижение. Это направление работы с кадрами должно носить приоритетный характер.
Создание надежного, действенного резерва кадров для выдвижения позволяет успешно решать задачу обеспечения постоянного притока свежих сил, преемственности в работе руководящих кадров. От умения руководящих кадров организовать личный состав для решения стоящих перед ними задач, от их компетентности, инициативы и деловитости в немалой степени зависит успех дела[75].
Таким образом, основной целью формирования резерва кадров на выдвижение является обеспечение выполнения оперативно-служебных задач путем своевременного замещения руководящими кадрами вакантных должностей в правоохранительных органах.
Одновременно резерв кадров на выдвижение – это создание основы планомерной и перспективной работы с руководящими кадрами. Систематическая и планомерная работа с резервом является фактором стабилизации руководящих кадров, поскольку создает уверенность в перспективе служебного продвижения руководителей и способствует идентификации личных планов с целями и интересами правоохранительных органов.
Состав резерва должен обновляться также и путем включения новых достойных и перспективных кандидатов, прошедших отбор и изучение в служебных коллективах соответствующих органов и подразделений.
Работа с резервом кадров требует принципиально новых подходов, так как в список резерва при должном порядке его формирования должны включаться самые достойные кандидаты.
В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации» в статье 90 речь идет о кадровом резерве правоохранительной службы. В целях формирования кадрового состава правоохранительной службы, обеспечения комплектования должностей правоохранительной службы в правоохранительном органе создается кадровый резерв правоохранительного органа.
Кадровый резерв правоохранительных органов для замещения должностей правоохранительной службы 1-й группы образует федеральный кадровый резерв правоохранительной службы.
Кадровый резерв правоохранительной службы формируется для замещения вакантных должностей правоохранительной службы, выполнения специальных задач в особых условиях.
Включение служащего в кадровый резерв правоохранительной службы отражается в его личном деле и документах учета.
Вакантная должность правоохранительной службы 2-5-й групп замещается по решению уполномоченного руководителя служащим, состоящим в кадровом резерве правоохранительной службы. При отказе служащего, состоящего в кадровом резерве, от предложенной должности правоохранительной службы вакантная должность правоохранительной службы замещается другим служащим по результатам аттестации или по конкурсу.
Порядок формирования кадрового резерва правоохранительной службы устанавливается Президентом Российской Федерации.
В заключение, необходимо отметить, что в целом порядок формирования кадрового состава правоохранительной службы нормативно урегулирован, однако существуют определенные проблемы правового характера, требующие дальнейшего решения: необходим единый нормативно-правовой акт, регламентирующий прохождение правоохранительной службы, требуют дополнительной проработки и нормативного регулирования процедуры приема на службу, профессиональной подготовки, аттестации сотрудников правоохранительных органов и включении в резерв руководящих кадров.
Особенности прохождения правоохранительной службы в зарубежных странах. Требования к персоналу полиции, принципы и организация комплектования и обучения полицейских кадров в различных странах мира имеют много общего. Исходными общими требованиями для поступающих в любую службу и на любую должность в полиции являются безупречные моральные и этические качества (положительные характеристики и рекомендации, хорошая репутация, отсутствие судимости и т.д.), что имеет самое непосредственное отношение к исполнению служебных обязанностей. Непременным и первостепенным условием для кандидата на любую должность в полиции являются его благонадежность и лояльность режиму. В таких европейских странах, как Франция, Бельгия, Италия, Португалия, кандидатура претендента должна быть одобрена министром внутренних дел по общему списку или персонально[76]
.
В США при отборе кандидатов на полицейскую службу обязательно опрашиваются соседи и знакомые (как минимум 4 человека), которым задается прямой вопрос: «Хотите ли Вы, чтобы данный кандидат был Вашим полицейским и доверяете ли Вы ему охрану Вашей безопасности?»
В подавляющем большинстве стран для работы в полиции требуется наличие гражданства, дающее обладание гражданскими правами. Однако некоторые полицейские подразделения США в последнее время начали принимать и иностранцев, не имеющих ограничений по условиям пребывания в стране. Иностранцы принимаются на работу в полицию и в некоторых европейских странах (Германия, Голландия, Монако и т.д.).
Требования к возрасту полицейских в большинстве стран зависит от предполагаемого назначения и может варьироваться для вновь назначаемых от 18 до 35 лет. Состояние здоровья сотрудников при приеме на службу проверяется медицинскими комиссиями.
