ВОЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
_________________________________________________________________________________
К.В.ФАТЕЕВ
ВОЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
(теоретико-правовое исследование)
Монография
Москва — 2004
Рецензент:
А.В. Кудашкин, доктор юридических наук, профессор Военного университета.
Фатеев К.В.
Военная безопасность Российской Федерации и правовые режимы ее обеспечения (теоретико-правовое исследование). — М.: Военный университет, 2004. — … с.
В монографии комплексно исследуются теоретико-правовые вопросы военной безопасности Российской Федерации, ее современного состояния и проблемы правового регулирования, дается определение военной безопасности Российской Федерации, указывается ее место в системе национальной безопасности государства, анализируются внутренние, внешние и трансграничные военные угрозы, виды военной безопасности, правовые режимы обеспечения военной безопасности Российской Федерации в мирное время, в угрожаемый период и в военное время.
Для научных работников, преподавателей, адъюнктов и аспирантов, докторантов, слушателей, курсантов и студентов юридических учебных заведений, а также специалистов, интересующихся проблемами обеспечения национальной безопасности.
ББК 68.49(2Рос)
Введение
Изменения в мире, произошедшие в различных областях общественной жизни в 90-х гг. ХХ в., повлияли как на международное, так и на внутреннее положение России. Осуществление внутренних реформ и преобразований невозможно без учета геополитического положения России. Особую важность приобрела проблема обеспечения национальной безопасности, без решения которой невозможно успешное реформирование страны и ее развитие.
Важнейшей особенностью социальной формы развития любого государства является тесная взаимосвязь между развитием и безопасностью. Фактически развитие и безопасность — это две стороны общего процесса жизни общества. Еще в Древнем Риме Цицерон на первое место выдвигал проблему безопасности. Он говорил, что «прежде всего каждому виду живых существ природа даровала стремление защищаться, защищать свою жизнь … избегать всего того, что кажется вредоносным, и приобретать, и добывать себе все необходимое для жизни»[1].
По большому счету люди придумали когда-то само государство как форму своей организации с главной целью — обеспечить свою безопасность. Так, еще в ХIХ в. И.А. Брокгауз и И.А. Ефрон отмечали: «Необходимость в личной и имущественной безопасности вызывает к жизни государство, в этой необходимости государство находит главнейшее разъяснение своего существования, она же указывает государству основную его цель и назначение»[2]. Без обеспечения безопасности всякая человеческая деятельность оказывается бесцельной.
Состояние и перспективы развития современной военно-политической обстановки в настоящее время определяются качественным совершенствованием средств, форм и способов вооруженной борьбы, увеличением ее пространственного размаха и тяжести последствий, распространением на новые сферы. Возможность достижения военно-политических целей как прямыми, так и непрямыми, неконтактными действиями предопределяет особую опасность современных войн и вооруженных конфликтов для народов и государств, для сохранения международной стабильности и мира, обусловливает жизненную необходимость принятия исчерпывающих мер для их предотвращения, мирного урегулирования противоречий на ранних стадиях их возникновения и развития.
Возникшие за последние годы очаги международной напряженности, отступление от общепризнанных принципов и норм международного права в отношении применения вооруженных сил странами НАТО, активизация угроз со стороны международного терроризма требуют обеспечения военной безопасности Российской Федерации с учетом изменений военно-политической обстановки, характера и содержания военных угроз, условий строительства, развития и применения военной организации государства.
Обеспечение военной безопасности Российской Федерации является важнейшим направлением деятельности государства. Несмотря на обилие различных формулировок понятие «военная безопасность» не получило нормативного закрепления, не исследовано как институциональное правовое явление, не определено его место в системе национальной безопасности государства.
В Военной доктрине Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. № 706, подчеркивается, что военная безопасность определяется состоянием защищенности национальных интересов страны в военной сфере от внутренних и внешних угроз. Главные цели обеспечения военной безопасности — предотвращение, локализация и нейтрализация военных угроз Российской Федерации. В настоящее время сформулированы лишь основные принципы обеспечения военной безопасности, которые нуждаются в развитии.
В Законе Российской Федерации «О безопасности» предусматривается деление национальной безопасности на виды, которые включают в том числе и оборонную безопасность. Однако законодатель не дал ни строгого толкования принципов классификации по видам безопасности, ни определения этих понятий, что на практике привело к произвольному и необоснованному дроблению родового понятия.
Российская Федерация рассматривает обеспечение своей военной безопасности в контексте строительства демократического правового государства, осуществления социально-экономических реформ, утверждения принципов равноправного партнерства, взаимовыгодного сотрудничества и добрососедства в международных отношениях, последовательного формирования общей и всеобъемлющей системы международной безопасности, сохранения и укрепления всеобщего мира. Обеспечение военной безопасности невозможно без системного воздействия права на указанную сферу.
Наиболее значимым достижением в правовом регулировании военной безопасности Российской Федерации явилось принятие Федерального конституционного закона «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ. Однако юридическим фактом применения данного Закона является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. Вместе с тем федеральные законы «Об обороне», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «Об альтернативной гражданской службе» и другие законы, регламентирующие отдельные вопросы военной безопасности Российской Федерации не образуют системного подхода в правовом обеспечении военной безопасности в мирное время, в особый (угрожаемый) период и во время войны (вооруженного конфликта). В них не достигнут баланс между административными механизмами, адекватно отражающими потребности государства в обеспечении военной безопасности: угрозы — возможность парирования угроз — оценка возможностей парирования угроз и защиты интересов — задачи — функции — структуры и органы — меры. В этой связи необходимо исследование правовых режимов обеспечения военной безопасности и их влияния на обеспечение национальной и военной безопасности Российской Федерации.
Все вышеизложенное позволяет утверждать, что исследование всей совокупности теоретико-правовых проблем военной безопасности и правовых режимов ее обеспечения входит в число актуальных задач российского правовой науки.
Глава 1. Правовые основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации
- Военная безопасность как институциональное правовое явление, и ее место в системе национальной безопасности Российской Федерации
Понятие «безопасность» как сложнейшее, многогранное социально-политическое и правовое явление объективно носит конкретно-исторический характер и тесно связано со всеми формами и направлениями взаимодействия в системе природа — человек — общество.
В советский период в нашей стране доминировала узкая трактовка безопасности, под которой понималась исключительно государственная безопасность, да и та сводилась главным образом к области контрразведки и недопущению какой-либо оппозиции и инакомыслия. Даже в военной сфере практически никогда не говорилось о военной безопасности, а преимущественно об обороноспособности страны, что далеко не одно и то же.
В современной России в официальных документах, научной литературе, средствах массовой информации получили распространение самые различные формулировки в этой области: «безопасность», «национальная безопасность», «общенациональная безопасность», «международная безопасность», «внутренняя безопасность», «общественная безопасность» и т.д.[3]
В научной литературе феномен безопасности также трактуется с различных точек зрения. Психологи, например, определяют его как ощущение, восприятие и переживание потребности в защите жизненных потребностей и интересов людей; философы — как состояние, тенденции развития и условия жизнедеятельности социума, его структур, институтов и установлений, при которых обеспечивается сохранение их качественной определенности, оптимальное соотношение свободы и необходимости[4]. Политологи трактуют этот социальный феномен как свойство определенной системы и результат деятельности ряда систем и органов государства, а также сам процесс деятельности, направленный на достижение поставленных задач по обеспечению защищенности личности, общества и государства[5].
Сравнительный анализ различных вариантов употребления термина «безопасность» дает ответ на вопрос, от уяснения содержания которого во многом зависит целостность стратегии безопасности России, ее системность в научном и практическом смысле.
Проанализируем взгляды некоторых авторов на сущность данного термина. Так, безопасность на уровне общественного сознания связывается с отсутствием опасности. В словарях русского языка указывается, что безопасность — это положение, при котором не угрожает опасность кому-либо или чему-нибудь; состояние защищенности от опасности; защита от опасности[6] ; отсутствие опасности; сохранность, надежность[7].
Некоторые из авторов дают определение понятия «безопасность» через использование противоположного понятия «опасность». А.П. Дмитриев утверждает, что «безопасность» означает отсутствие, предотвращение или устранение опасности[8]. И.А. Лазарев отмечает, что под безопасностью принято понимать состояние отношений между субъектами (личностями, социальными группами, нациями, государствами), при которых их существованию, развитию и суверенитету не угрожает военная, экономическая, экологическая или другая опасность[9].
Как видим, указанные авторы наличие безопасности связывают с отсутствием угрозы и опасности или с их удержанием на определенном уровне. С данным подходом к трактовке безопасности возможно согласиться, но только как с предварительным, ибо, во-первых, практически невозможно найти ситуацию, когда в отношении какого-либо субъекта отсутствует всякая опасность. Во-вторых, содержание понятия «опасность» связано с функционированием субъекта, его социальной ролью, выполняемой в действительности: при определении понятия «безопасность» через понятие «опасность» будут исключены из дефиниции многие явления и процессы, которые должны быть в ней отражены. Следует отметить, что, исходя из такого подхода к определению понятия «безопасность» мы к ее сущности реально не приближаемся. В связи с этим возникает необходимость рассмотреть и другие подходы к данной проблеме.
В.В. Бирюков придерживается мнения, что безопасность — это отсутствие угрозы или удержание ее на согласованном, относительно защищенности системы, уровне[10]. А.В. Гыскэ указывает на то, что «безопасность» можно представить как уровень (степень) защищенности какого-либо субъекта от тех или иных угроз, вследствие воздействия которых ему (субъекту) может быть нанесен определенный ущерб[11].
Определение безопасности через термин «защищенность» охватывает не все опасные состояния. Защитить, согласно словарю, значит охранить, спасти от кого-либо, чего-либо неприятного, враждебного, опасного[12], т.е. безопасность как состояние защищенности предполагает в буквальном смысле наличие угроз и противодействие им; если таковых нет, то вроде бы проблема безопасности снимается.
В научной литературе отмечается, что безопасность характеризуется полифункциональностью, ее задача не только в том, чтобы защищать интересы объекта, но и снижать, ослаблять, устранять, предупреждать опасности и угрозы. Безопасность рассматривается также как деятельность людей, общества, государства, мирового сообщества, народов по выявлению (изучению), предупреждению, ослаблению, устранению (ликвидации) и отражению опасностей и угроз, способных погубить их, лишить фундаментальных материальных и духовных ценностей, нанести неприемлемый (недопустимый объективно и субъективно) ущерб, закрыть путь для выживания и развития[13]. Это значит, что безопасность объекта может обеспечиваться как путем проведения мероприятий, направленных на защиту его от существующих угроз, так и путем нейтрализации самой угрозы.
А.В. Болятко определяет безопасность как систему гарантий защиты жизненно важных интересов государства, общества и личности внутри и вне страны. Она может проявляться на различных уровнях: мирового сообщества, региона, отдельного государства, социальной общности, личности и др.[14]
Однако понятие жизненно важного интереса не сводится только к интересам типа «быть или не быть» объекту, оно включает и интересы, отражающие качество объекта, уровни его жизнедеятельности, функционирования. Объект защиты не находится в стационарном состоянии, он, с одной стороны, должен развиваться, поэтому все, что тормозит развитие, следует рассматривать как опасность; с другой стороны, объект постоянно находится во взаимодействии с окружающей средой и должен реагировать на ее изменения, в т.ч. и агрессивные, в связи с чем опасность нужно видеть и в лишении возможности адекватного реагирования. Например, применительно к государству употребляются понятия технологической безопасности, информационной безопасности, культурной безопасности и т.д. Это все виды безопасности, которые не решают вопроса, быть или не быть государству вообще, они указывают, каким быть государству, обладает ли оно возможностями для развития. За этими интересами стоят и интересы более важные, жизненные, утрата их ведет к качественным изменениям государственного устройства, его перерождению либо попаданию в политическую, экономическую и иную зависимость от иных государств, утрате суверенитета.
При характеристике безопасности отдельные авторы опираются на понятия «безопасность государства», «безопасность страны», «государственная безопасность». Н. Михалкин формулирует данное понятие следующим образом: «безопасность страны» — это понятие, отражающее такой уровень и состояние международных, а в широком смысле — общественных отношений, а также материальных и духовных возможностей, способностей ее народов, которые обеспечивают процесс устойчивого, независимого, самостоятельного, суверенного и свободного развития общества, реализацию им выбранного пути жизнедеятельности[15].
Н.И. Кузнецов и Б.Ф. Старов отмечают, что обеспечение государственной безопасности является составной частью защиты страны[16].
Представители Международной неправительственной научно-исследовательской и образовательной организации «РАУ — Корпорация» в своей концепции рассматривают безопасность страны как ее системное свойство, позволяющее развиваться и процветать в условиях конфликтов, неопределенности и рисков на основе самоорганизации и управления, и предлагают включить в структуру безопасности социальную безопасность (в т.ч. государственную, национальную), безопасность культуры (в т.ч. интеллектуальную и информационную), политическую, военную, экономическую, экологическую безопасность и др[17].
Некоторые ученые считают, что предметную область безопасности необходимо ограничить первоочередными интересами и целями: политическая стабильность (управляемость, поддержание порядка, необходимого для нормального функционирования всех общественных и государственных институтов, защита конституционной законности, прав и свобод граждан); целостность государства (структура и политический режим которого исключают угрозу распада под воздействием внутренних противоречий); оборона (защита независимости и территориальной неприкосновенности страны от вооруженной агрессии извне); техноэкологическая безопасность (предупреждение техногенных катастроф, преодоление последствий стихийных бедствий); экономическая безопасность (обеспечение экономической самостоятельности страны как условия выживания и развития народа); внешнеполитические приоритеты (способствующие созданию максимально благоприятной для России международной среды)[18].
Понятие «безопасность» как сложнейшее социально-правовое явление тесно связано с направлениями и формами человеческой жизнедеятельности. Смысловое значение оно приобретает лишь в связи с конкретными объектами или сферой человеческой деятельности. Применительно к практическим потребностям наиболее общим следует считать понятие «безопасность жизнедеятельности», то есть состояние защищенности материального мира и человеческого общества от негативных воздействий различного характера[19].
В.П. Сальников считает, что определение безопасности государства предполагает выделение нескольких уровней ее обеспечения соответственно общим принципам, взаимосвязи личности, общества и государства[20].
Безопасность государства, по мнению П.И. Чижика, означает состояние защищенности конституционного строя, независимости и территориальной целостности страны. По основным характеристикам безопасность государства тождественна национальной безопасности, когда государство мыслится как страна[21].
Когда в нашей стране все было государственным, и безопасность была государственной. Сейчас ситуация коренным образом изменилась. Доля государства в экономике и в других сферах жизни человека и общества непрерывно сокращается. Поэтому в этих условиях более правомерно и целесообразно использовать термин «национальная безопасность».
Термины «государственная безопасность» и «национальная безопасность» не синонимы, а разновеликие, самостоятельные понятия. «Подменять национальную безопасность государственной и наоборот недопустимо, поскольку первое понятие более общее, родовое, а второе — частное, видовое», — справедливо считает А.А. Прохожев[22]. Исходя из современного понимания приоритета личности и общества по отношению к государству, понятие государственная безопасность утрачивает свое былое значение в правовом регулировании, однако не должно быть забыто или утрачено. Автор согласен с позицией профессора А.А. Тер-Акопова, что государственная безопасность состоит в том, чтобы сохранить существующие позитивные государственные устои, устранить угрозы, способные подорвать их[23].
В 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О безопасности». В соответствии с указанным Законом безопасность рассматривается как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В 1995 г. в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» впервые использован термин «национальная безопасность», однако его правовое наполнение определено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О национальной безопасности» 1996 г.
Согласно указанного документа национальная безопасность понимается как состояние защищенности национальных интересов от внутренних и внешних угроз, обеспечивающее прогрессивное развитие личности, общества и государства[24].
Предметом безопасности признаются интересы личности, общества и государства. Определение «безопасность» содержит указание на минимальное, обязательное условие безопасности — защищенность указанных объектов. Каким бы ни было состояние конкретного объекта, главный исходный момент его безопасности состоит в защите того что есть от разрушения, чтобы создать возможность для его последующего восстановления и развития.
Вместе с тем это определение нуждается в дополнительном расширительном толковании.
Во-первых, термин «безопасность» употребляется применительно не только к объекту защиты, но и источнику опасности, например, военной опасности.
Во-вторых, в определении говорится о защищенности не в целом личности, общества и государства, а их жизненно важных интересов. Это означает, что условия безопасности нарушаются не только тогда, когда ликвидируется сам объект (например, уничтожается государство), но и в тех случаях, когда страдает, не удовлетворяется отдельный интерес объекта, причем по важности такой, что неудовлетворение этого интереса может привести к ликвидации объекта.
Таковой, например, применительно к государству является военная безопасность. Если лишить государство оборонного потенциала или средств вооруженной борьбы, государство в условиях войны безусловно погибнет[25].
Отдельные нормативные акты в соответствии со сферой своего регулирования коррелируют понятию безопасности, характеризуя его как: «состояние защищенности личности, имущества, общества и государства…»[26], «обеспечение безопасности личности, обеспечение общественной безопасности»[27], «обеспечение экономической безопасности, т.е. такого состояния экономики, которое обеспечивает достаточный уровень социального, политического и оборонного существования и прогрессивного развития Российской Федерации, неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям»[28], «военно-техническое обеспечение безопасности»[29].
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 определено, что под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации[30].
Словосочетание «национальная безопасность» может трактоваться как:
безопасность народа, нации, то есть населения определенной страны, в т.ч. как моноэтноса, так и многонационального народа, когда представители различных национальностей выступают как сограждане;
безопасность общества, то есть совокупность людей, объединенных исторически обусловленными условиями совместной жизнедеятельности;
безопасность государства, то есть организационно-правовой формы объединения народов, нации, являющейся средством ведения общих дел.
Понятие «национальная безопасность» выступает в определенной мере интегрирующей категорией по отношению к понятиям «безопасность личности», «безопасность общества» и «безопасность государства».
Между тремя элементами политической системы в виде народа, общества и государства возможны как гармоничные отношения, так и несогласованность интересов, обусловленная характером предъявляемых друг к другу требований. Это неизбежно влияет на их безопасность. Сложность для России здесь заключается в том, что, с одной стороны, ее население многонационально и в силу этого можно говорить о единой нации, как совокупности народов, этносов, наций, проживающих на территории страны, а с другой — российские этнонации имеют определенную форму государственной жизни, образуя собственную политическую систему, имеющую свои элементы, — народ, общество и государство.
Заслуживает внимания и такой термин, как «национальная безопасность страны», который по мнению Я.В. Волкова следует понимать как систему элементов, связей и отношений в обществе и государстве, обеспечивающих реализацию жизненно важных политических, экономических, военных, гуманитарных, экологических, информационных и других интересов личности, общества и государства[31]. Цель национальной безопасности в данном случае — это создание условий для выживания государства в широком смысле слова, предполагающем приемлемую для основных социальных групп степень личной и материальной независимости, сохранение территориальной целостности, традиционных стилей жизни, а также основных институтов, ценностей и других важнейших характеристик общественного и государственного устройства.
Национальная безопасность — один из основных факторов стабильного развития государства в соответствии с его социально-экономической политикой — формируется в русле объективных процессов и как сложная система рассматривается во взаимосвязи ее функциональных элементов: национальных интересов; угрозы национальной безопасности; защиты (обеспечения национальной безопасности). Для устранения или предотвращения появления конкретной угрозы национальной безопасности приходится прибегать к той или иной защите (обеспечению безопасности). Методы защиты могут быть самыми разнообразными. Их главное свойство и направленность — это адекватность угрозам и снижение уровня опасности.
Существующие концепции по видам безопасности разработаны, как правило, в рамках парадигмы — безопасность есть защита от опасности. В соответствии с этими концепциями создаются системы и средства обеспечения безопасности. В.М. Мирошниченко рассматривает обеспечение национальной безопасности не как характеристику защиты от опасности, а как объект управления[32]. А.В. Кудашкин отмечает, что национальная безопасность является понятием всеобъемлющим и многоаспектным. В зависимости от вида угроз, масштабов и средств их воздействия на объекты национальной безопасности различают следующие виды безопасности: политическая, экономическая, военная, оборонная, техногенная, информационная, экологическая и др.[33] А.В. Возжеников, рассматривая структурный анализ национальной безопасности выделяет конкретные ее виды (внутреннюю и внешнюю), а по сферам проявления делит на экономическую, политическую, социальную, информационную, духовную, оборонную, экологическую, научно-техническую и т.д[34]. И.Н. Глебов высказывает мнение, что преимущество понятия «национальная безопасность» состоит в том, что оно не идеологизировано и носит междисциплинарный, межотраслевой характер, позволяет объединить в себе все известные виды безопасности, защищаемые конкретным государством[35]. Тем самым открывается возможность пользоваться понятием «национальная безопасность» как в международном, так и во внутригосударственном правовом регулировании.
Структурные и функциональные компоненты системы обеспечения национальной безопасности представляют собой набор переменных, от которых, в конечном счете, зависит устойчивость и дееспособность системы.
Основные элементы и виды системы национальной безопасности, а также системные связи между ними нашли отражение в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, которая представляет систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности.
Национальная безопасность как категория правовой науки отражает связь безопасности с нацией, т.е. с определенной территориально-государственной общностью, основанной на устойчивых социально-политических, экономических, культурных и иных связях. Это категория, которая характеризует состояние социальных институтов, обеспечивающее их эффективную деятельность по поддержанию оптимальных условий существования и развития личности и общества. Большинство исследований определяют национальную безопасность через силу, т.е. преобладание мощи над другими государствами, либо с позиций взаимодействия государств, т.е. создания оптимальных условий развития всей системы международных отношений.
Каждое государство имеет интересы и цели, детерминированные его сущностью, которая определяется тем, чьим интересам оно (государство) служит. В зависимости от этого различают две стороны сущности государства: классовую (точнее было бы сказать — групповую, или коллективную) и общесоциальную[36]. В разные периоды истории каждого конкретного государства эти две стороны сущности государства либо чередовались, либо действовали одновременно, только в разных соотношениях: на отдельных этапах акценты смещались то на обслуживание интересов каких-то привилегированных общественных групп, слоев и страт, то на сохранение целостности и обеспечение функционирования всего общества.
Главный «интерес» государства как явления состоит в том, чтобы сохранить целостность общества и обеспечить его функционирование.
Интересы — это осознанные потребности, сформулированные обществом, социальными группами, индивидами. Словари определяют «интересы» как желания, нужды, потребности, как отношение личности, социальной группы к предмету как к чему-то ценному. Интерес — это побудительный мотив деятельности. Постоянный интерес к чему-то рассматривается как устойчивая черта человека, общности людей. Интересы можно вызывать, развивать, проявлять, формировать, удовлетворять или не удовлетворять и т.д.
Если под государственным интересом понимать совокупный результат интересов нации, общества и его слоев, страт, а также индивидуальных интересов, то в данном случае термин «государственный интерес» совпадает по содержанию с термином «национальный интерес» — делает вывод В.М. Шумилов[37].
Главным системообразующим элементом национальной безопасности выступают национальные интересы России. Как осознанные потребности нации национальные интересы России достаточно точно сформулированы в официальном документе — Концепции национальной безопасности. Принято классифицировать национальные интересы на жизненно важные, важные и просто интересы.
Под жизненно важными интересами концепция понимает обеспечение государственного суверенитета и независимости, безопасность конституционных институтов и народов России, содействие достижению стабильности в мире и отдельных регионах, прежде всего по периметру границ; обеспечение целостности и неприкосновенности территорий союзников России.
Определение национальных интересов играет важную роль в обеспечении национальной безопасности. Под национальными жизненно важными интересами понимаются осознанные и официально выраженные на законодательном уровне, уровне государственной политики, государственной доктрины потребности личности, общества и государства, соотнесенные с основными ценностными ориентациями российской государственности[38].
Анализ внешнеполитической концепции, ежегодных президентских посланий и отдельных нормативных правовых актов позволяет сделать некоторые обобщения и, руководствуясь названными выше критериями и рядом других показателей, сформулировать перечень жизненно важных для России интересов. К таковым относятся:
сохранение государственного суверенитета;
обеспечение территориальной целостности страны;
сохранение социально-политической стабильности и незыблемости конституционного строя государства;
поддержание стратегической стабильности и безопасности в прилегающих к границам России регионах и в мире в целом;
обеспечение беспрепятственного доступа к важным для России международным экономическим и стратегическим зонам и коммуникациям при строгом соблюдении норм международного права;
защита граждан России в зонах военных конфликтов и в других случаях от угроз их жизни, связанных с вооруженным насилием.
Важные интересы — это соблюдение прав человека; благополучие и процветание страны; обеспечение общественной безопасности; гармонизация межнациональных отношений. Просто интересы — обеспечение экологической безопасности; достижение гражданского мира и согласия в обществе; сохранение духовного состояния России; восстановление и укрепление позиций в системе международного разделения труда[39].
Более детально национальные интересы России, структурированные по сферам человеческой деятельности, изложены в Концепции национальной безопасности. В национальной безопасности выделяют три уровня безопасности: личности, общества и государства.
Интересы личности состоят в реализации конституционных прав и свобод, в обеспечении личной безопасности, в повышении качества и уровня жизни, в физическом, духовном и интеллектуальном развитии человека и гражданина.
Интересы общества состоят в упрочении демократии, в создании правового, социального государства, в достижении и поддержании общественного согласия, в духовном обновлении России.
Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества. Безопасность государства достигается наличием эффективного механизма управления и координации деятельности политических сил и общественных групп, а также действенных институтов их защиты.
По своему объему и глубине осознания и формулирования они являются несопоставимыми, далеко не тождественными, специфическими, но у них есть общий «знаменатель»: органическая включенность в единое целостное образование — социум, бытие нации в историческом времени и пространстве. Это создает предпосылки для консолидации интересов отдельных граждан, социальных групп, общества в целом, но при условии стабильности общественно-государственной системы.
Как отмечает И.А. Ильин, государство имеет дело «исключительно с общим, всенародным интересом, ибо частный и личный интерес граждан может постольку приниматься в расчет, поскольку он… может быть воспринят и истолкован как интерес общий и всенародный»[40].
Интересы личности, общества и государства с точки зрения военной безопасности взаимосвязаны по ряду оснований: во-первых, незыблемость конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, являющиеся интересом государства, поддерживаются интересом общества в достижении и поддержании общественного согласия и интересом личности в реализации конституционных прав и свобод; во-вторых, интерес личности в обеспечении личной безопасности поддерживается интересом общества в создании правового государства и интересом государства в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка.
Главная проблема консолидации интересов заключается в том, как сочетать безопасность и обеспечение свободы каждого отдельного человека с безопасностью общества и безопасностью государства.
Методологическое значение определения и иерархического построения национальных жизненно важных интересов, важных интересов и просто интересов состоит в том, что данный вопрос можно рассматривать в двух плоскостях:
во-первых, с точки зрения используемых сил и средств, например, созданная в результате крупномасштабной агрессии непосредственная военная угроза суверенитету и территориальной целостности России теоретически дает право государству применять для их защиты все имеющиеся в его распоряжении средства, вплоть до ядерного оружия, (за исключением внутренних конфликтов);
во-вторых, с точки зрения сопоставления национальных интересов России с интересами других государств теоретически появляется возможность определить расстановку сил методом выделения государств — потенциальных союзников — по совпадающим интересам, соперников — по расходящимся, нейтральных — по параллельным и противников — по конфронтационным.
Н.М. Коркунов в конце XIX века указывал, что пытаясь обеспечить осуществление интересов и культурных идеалов, государства находятся в непрестанной борьбе между собой, то вооруженной, то мирной[41]. В связи с чем, вопрос об обеспечении национальной безопасности актуален для всех государств мира.
Система законодательного обеспечения национальной безопасности США действует на основе закона Соединенных Штатов Америки № 257 от 26 июля 1947 г. «О национальной безопасности». Вместе с тем, закон не содержит однозначного определения понятия «национальная безопасность». Некоторые специалисты ограничиваются таким определение национальной безопасности, как: отсутствие военной угрозы уничтожения нации или нападения на нее. Наибольшее распространение имеет следующее определение: «национальная безопасность — это долговременное поддержание ценностей или системы и отсутствие угрозы им».
Согласно официальным американским документам, «национальная безопасность» государства означает его «способность сохранять в неприкосновенности свою территорию, поддерживать на приемлемых условиях экономические отношения с другими странами, отстаивать свои институты и способ правления от внешних и внутренних угроз». Для ее обеспечения американское руководство считает необходимым: а) военное превосходство над любым иностранным государством или группой государств; б) прочные внешнеполитические позиции; в) военную организацию, способную успешно противостоять военным и подрывным действиям извне или изнутри, в открытой или скрытой форме[42].
В Послании Президента США Конгрессу «О положении страны» отмечается, что главные национальные цели США на протяжении многих лет остаются постоянными. Сегодня Соединенные Штаты ставят перед собой три главные цели: «укрепление безопасности путем повышения эффективности дипломатической сферы и использования вооруженных сил, которые должны быть готовы сражаться и побеждать; повышение экономического процветания США; содействие распространению демократии за рубежом»[43].
Некоторые цели остаются неизменными со времен создания страны: защищать жизнь и личную безопасность американцев внутри страны и за границей; сохранять суверенитет, политические свободы и независимость Соединенных Штатов с их ценностями, институтами и территорией; обеспечивать благополучие и процветание страны и ее народа[44].
Целью политики обеспечения национальной безопасности Великобритании является сохранение свободы и территориальной целостности Соединенного Королевства и его зависимых территорий, а также способность отстаивать свои национальные интересы внутри страны и за ее пределами. Данная цель предусматривает следующие направления политики обеспечения безопасности:
оказание помощи там, где это необходимо, в поддержании законности на территории Соединенного Королевства и его зависимых территориях;
уменьшение опасности внешней агрессии Великобритании, его зависимых территорий или его жизненных национальных интересов;
оказание содействия международным усилиям в пользу свободы и демократических институтов, а также открытых свободных отношений, усилий, которые позволяют людям во всем мире обеспечивать и увеличивать свое благосостояние;
забота о материальном благосостоянии своих граждан;
поддержание конкурентоспособности экономики страны [45].
Первейшая цель национальной политики Франции состоит в защите национальных интересов, которые носят «имущественный» характер и связаны с собственностью: территорией, экономическими богатствами, коммуникациями, присутствием граждан страны за границей. Главная цель — защита собственности, где бы она ни находилась и возможность беспрепятственного доступа к ней.
Концепция интересов Франции становится все более глобальной. Наряду с традиционными интересами, связанными с географическим и имущественным подходом, она объединяет также нематериальные, но от этого не менее реальные жизненные интересы, во имя которых Франция готова прибегнуть к силе оружия. Территориальная целостность страны, включая метрополию, а также заморские пространства, ее суверенитет и ее население — вот основные жизненно важные интересы Франции. В Белой книге по вопросам обороны Франции отмечается, что ядром жизненных интересов Франции является суверенитет, гарантия целостности национальной территории, неприкосновенность ее заморских владений, воздушных и морских путей. Однако не следует пытаться дать им чрезмерно точное определение, чтобы не стеснять свободу действий и оценок руководителей государства в случае возникновения угрозы интересам[46].
Основной закон ФРГ определяет главное направление политики национальной безопасности ФРГ: «служить миру в качестве равноправного члена в объединенной Европе»[47]. Основной закон определяет также главные параметры национальных интересов Германии: обеспечение свободы, безопасности и благосостояния граждан Германии и нерушимости ее государственной территории; интеграция с европейскими демократическими странами в Европейский Союз; прочный трансатлантический союз с США как мировой державой, основанный на общности идеалов и интересов; вовлечение германских восточных соседей в западные структуры и создание новой кооперативной системы безопасности, охватывающей все государства Европы; соблюдение международного права и прав человека во всем мире и справедливый всемирный экономический порядок, базирующийся на принципах рынка[48].
Таким образом, в содержательном плане в национальной безопасности государств вычленяются различные области и структурные элементы, к которым в первую очередь, относятся политическая, экономическая, военная и другие виды безопасности.
Главной целью обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является создание и поддержание необходимого уровня защищенности жизненно важных интересов всех объектов безопасности, который бы создавал благоприятные условия для развития личности, общества и государства и исключал опасность ослабления роли и значения Российской Федерации как субъекта международного права, подрыва способности государства реализовывать национальные интересы Российской Федерации.
Защищенность национальных интересов в экономической сфере является ключевой и состоит в обеспечении функционирования отечественной экономики в режиме расширенного воспроизводства; защите интересов отечественных производителей; постоянном контроле за стратегическими ресурсами страны; поддержании научного потенциала, способного утвердить независимость России на стратегически важных направлениях технологического прогресса устойчивом функционировании и развитии многоукладной экономики; создании единого экономического пространства; сохранении и развитии внутреннего рынка; повышении конкурентоспособности отечественной продукции на внешних рынках[49].
Защищенность национальных интересов во внутриполитической сфере состоит в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка и в завершении процесса становления демократического общества, а также в нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий — социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма.
Защищенность национальных интересов России в международной сфере заключается в обеспечении суверенитета, упрочении позиции России как великой державы — одного из влиятельных центров многополярного мира, в развитии равноправных и взаимовыгодных отношений со всеми странами и интеграционными объединениями, прежде всего с государствами — участниками Содружества Независимых Государств и традиционными партнерами России, в повсеместном соблюдении прав и свобод человека и недопустимости применения при этом двойных стандартов.
Защищенность национальных интересов России в военной сфере состоит в защите ее независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России и ее союзников, в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства.
Защищенность национальных интересов России в пограничной сфере заключается в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономической и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации.
Защищенность национальных интересов России в социальной сфере заключается в обеспечении высокого уровня жизни народа.
Защищенность национальных интересов в духовной сфере состоит в сохранении и укреплении нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны.
Таким образом, рассматривая национальную безопасность через призму защищенности интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних военных угроз необходимо подчеркнуть, что системообразующим элементом такой безопасности выступает совокупность национальных интересов России, которые нуждаются в защите военными средствами. Это связано с тем, что во-первых, определяется круг национальных интересов, для защиты которых государство может пойти на применение военной силы в той или иной форме. Во-вторых, выявляются источники потенциальной военной опасности национальным интересам на текущий период и в перспективе (например, к таким источникам могут быть отнесены действия других государств, направленные на дестабилизацию внутриполитической обстановки в России). В-третьих, указываются, какие факторы государство будет рассматривать в качестве способствующих перерастанию потенциальной военной опасности в непосредственную военную угрозу (например, наращивание группировок войск (сил) у границ России, нарушающее сложившееся соотношение сил, интенсификацию оперативной подготовки и др.).
Удельный вес военно-силовых методов обеспечения национальной безопасности у различных государств неодинаков на разных этапах исторического развития и зависит от целого комплекса условий, связанных с вероятностью внутренних и внешних военных угроз, характером отношений с сопредельными государствами и геополитическими центрами, силами, численностью, оснащенностью и боеготовностью вооруженных сил и других силовых структур. Возрастание роли военных аспектов обеспечения национальной безопасности напрямую зависит от сложившегося в определенное время соотношения между формами геополитического противоборства на глобальном и региональном уровнях. В этой связи возрастает роль и значение военной безопасности в системе национальной безопасности государства.
Роль России в мировом сообществе по причине ее природно-географических условий, которые обеспечивают и будут обеспечивать жизнедеятельность всего мира, никогда не сможет быть вне интересов других стран. В современном мире доминирующей тенденцией является так называемая глобализация как процесс непрерывно возрастающей взаимозависимости стран и народов во всех сферах материальной и духовной жизни. Глобализация сопровождается растущим навязыванием государствам отдельных собственных стандартов поведения как единых общемировых в экономической, военной, информационной и культурной сферах, что подрывает национальные устои и традиционные ценности стран. Именно поэтому военная безопасность России имеет всеобъемлющий и комплексный характер. Безопасность России уже не может заключаться только в требовании создать и удержать неприкосновенность ее границ, ее территории. Очевидным стал тот факт, что необходимо не только предотвратить, сдержать агрессию, но и создать условия для утверждения гарантий свободного развития народов и страны по пути прогресса в соответствии с сегодняшними изменениями современной цивилизации. Этому должно способствовать система обеспечения военной безопасности России.
Как отмечается в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 16 мая 2003 г. «сильная, профессиональная и хорошо вооруженная армия нужна нам для благополучного и мирного развития страны. Эта армия должна быть способна защитить Россию и ее союзников, а также эффективно взаимодействовать с вооруженными силами других стран в рамках борьбы с общими угрозами»[50].
Термин «военная безопасность» встречается как в научной литературе, посвященной проблемам безопасности[51], так и в нормативных правовых актах[52]. Однако некоторые ученые отрицают правомерность употребления данного термина под предлогом того, что он отсутствует в Законе Российской Федерации «О безопасности».
В статье 13 Закона Российской Федерации «О безопасности» предусматривается деление национальной безопасности на виды, которые включают, в том числе и оборонную безопасность. При этом законодатель не дал ни строгого толкования принципов классификации по видам безопасности, ни определения этих понятий, что на практике привело к произвольному и необоснованному дроблению родового понятия. В литературе можно встретить: оборонную безопасность[53], безопасность от военных угроз[54], военную сферу обеспечения национальной безопасности[55], угрозу безопасности в оборонной сфере[56], военную составляющую национальной безопасности[57] и т.п. Однако ни у кого не вызывает сомнения, что военная безопасность России связана с военной деятельностью государства.
Исследуя вопросы военной деятельности государства профессор Штейн пришел к выводу об объективном характере этой деятельности и указывал, что ее источником является опасность, которая оправдывает военную деятельность государства; требование ее — жертва, а содержание — борьба и смерть[58]. Военная сфера государства является широким понятием, включающим не только оборону, но и выявление, нейтрализацию, пресечение и парирование угроз с применением вооруженной силы[59].
В научной и юридической литературе можно встретить весьма разнообразные определения военной безопасности, например:
А) система взаимосвязанных политических, экономических, собственно военных, социальных, информационных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства и общества к вооруженной защите населения, целостности территории и суверенитета страны[60] ;
Б) поддержание оборонного потенциала России на уровне, достаточном для обеспечения безопасности страны в случае возникновения кризисных ситуаций в непосредственной близости от границ России, обеспечения эффективной обороны, а также, при необходимости, для участия в коллективных международных акциях по сдерживанию потенциальной агрессии в отношении других государств[61] ;
В) состояние защищенности страны от вооруженной агрессии[62] ;
Г) состояние государства, при котором вероятность развязывания боевых действий как извне, так и изнутри сводится к минимуму[63] ;
Д) необходимый уровень военного потенциала и военной мощи государства, которые дают ему возможность эффективно противостоять военным угрозам и обеспечивать надежную защиту его жизненно важных интересов[64].
Наиболее удачным, на наш взгляд, понятие военной безопасности государства сформулировано О.К. Зателепиным, который рассматривает ее как состояние защищенности жизненно важных интересов государства (конституционного строя, независимости, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации), обеспечиваемое вооруженной защитой со стороны военной организации государства (Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба) от внешних и внутренних военных угроз[65].
Вместе с тем, несмотря на обилие различных определений понятие «военная безопасность» не получило нормативного закрепления, не исследовано как институциональное правовое явление, не определено его место в системе национальной безопасности государства.
Понятие военной безопасности государства входит в категориальный аппарат военной науки. Важными моментами в исследовании проблемы военной безопасности государства являются методологические аспекты. С учетом методологии исследования проблем безопасности для определения категории «военная безопасность государства» необходимо иметь в виду следующее. Содержание понятия военной безопасности вытекает из парной ей категории — военная опасность[66]. Отсюда, следует прежде всего определиться с содержанием последней.
«Военная безопасность» и «военная опасность» в совокупности отражают две стороны состояния военно-политической обстановки и являются ее качественными характеристиками. Характеризуя категорию «военная опасность» мы можем определить категорию «военная безопасность». По нашему мнению в широком плане военная опасность — это такое состояние военно-политической обстановки в мире, межгосударственных, межнациональных и других отношений, когда в относительно равной степени присутствуют возможность предотвращения войны (вооруженного конфликта) и вероятность развязывания военных действий, проявляющаяся через объективно существующие причины их возникновения.
На основе общей категории «опасность» в военной науке разработано специальное понятие «военная опасность»[67]
.
Объектами военной опасности в соответствии с положениями Военной доктрины Российской Федерации следует считать конституционный строй, независимость, суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации. Необходимо также определение источников и динамики военной опасности. Источники военной опасности имеют социальный характер и подразделяются на три группы: внешние, внутренние и трансграничные. С одной стороны, деструктивные условия и факторы военной опасности, т.е. ее источники, имеют в целом вооруженный характер. С другой стороны, характер внешних, внутренних и трансграничных источников военной опасности требует для противодействия деструктивным силам (факторам) вооруженную защиту со стороны военной организации государства. Иными словами, для их парирования оказывается недостаточным использование «невоенных» сил системы обеспечения национальной безопасности государства, например, органов внутренних дел, таможенных органов и т.п. В связи с этим, как представляется, данные источники опасности и отнесены к категории «военных».
Военную опасность важно различать не только по источникам или объектам их воздействия, но и по уровням развития или степени опасности. Военную опасность порождает сам факт существования военной силы (вооруженных формирований). Поскольку процесс нарастания военной опасности объективно растянут по времени, можно разделить качественно отличающиеся друг от друга состояния: например, потенциальную военную опасность и реальную военную опасность, переходящую в военную угрозу.
Под потенциальной военной опасностью понимается состояние военно-политической обстановки, при котором существует лишь гипотетическая возможность возникновения военного конфликта. Она характеризуется наличием неразрешенных противоречий между соперничающими сторонами, а также политических намерений и воли хотя бы у одной из них для их разрешения с применением военной силы.
Под реальной военной опасностью понимается такое состояние военно-политической обстановки, при котором существует фактическая возможность применения военной силы в условиях возникающего военного конфликта.
Присутствие военной опасности становится реальностью лишь при одновременном проявлении признаков воздействия трех факторов: существования или возможного проявления у потенциального агрессора интересов и целей к государству — объекту агрессии, для достижения которых может понадобиться применение военной силы; наличия у агрессора вооруженных сил, способных вести наступательные действия, а также инфраструктуры, обеспечивающей их эффективное применение; убежденности военно-политического руководства (потенциального агрессора) в эффективности вооруженного насилия как средства достижения политических целей.
Основными показателями уровня военной опасности являются: во-первых, политические намерения различных государств по реализации своих национальных интересов; во-вторых, практическая деятельность государств в военной сфере, направленная на реализацию этих интересов.
Уменьшение степени военной опасности для государства или сохранение ее на минимальном уровне, возможно, когда:
государство и его вооруженные силы способны отразить нападение и нанести поражение возможному противнику;
сохраняется качественный и определенный количественный паритет сил и средств с возможными противниками на основных стратегических направлениях;
мобилизационные возможности и военно-экономический потенциал не ниже, чем у возможного противника.
На основе изложенного военную опасность с правовой позиции можно определить как объективную реальность, проявляющуюся через совокупность внешних и внутренних условий, объективных и субъективных факторов вооруженного характера, способных причинить ущерб конституционному строю, независимости, суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации и требующих для противодействия вооруженной защиты со стороны военной организации государства.
Категория «угроза» имеет не меньшее значение в теории военной безопасности, чем категория «опасность». Угроза безопасности выступает как совокупность опасных условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Своевременное обнаружение угроз и реагирование на них со стороны системы обеспечения военной безопасности имеют первостепенное значение в практической деятельности по защите жизненно важных интересов личности, общества и государства. Характер и уровень угроз определяют основные направления деятельности по их предупреждению и локализации, формы, способы, средства и методы решения задач обеспечения военной безопасности при рациональном использовании средств на оборону и военную организацию государства.
При классификации угроз могут быть использованы различные признаки, в том числе:
по источнику угрозы (внутренняя и внешняя);
по вероятности реализации (реальные и потенциальные);
по сфере человеческой деятельности (политическая, экономическая, социальная, правовая, военная, экологическая, демографическая, генетическая, научно-техническая, технологическая, идеологическая, психологическая, интеллектуальная, информационная, сырьевая и др.);
по отношению к человеческой деятельности (объективная — формирующаяся независимо от целенаправленной деятельности; субъективная — создающаяся сознательно, например, разведывательной, подрывной и иной деятельностью, организованной преступностью и т.д.)[68].
При оценке угроз военной безопасности выделяют военную угрозу. Военная угроза, в отличие от военной опасности, представляет собой состояние военно-политической обстановки, при котором существует реальная возможность возникновения военного конфликта. Она характеризуется наличием глубоких противоречий между соперничающими сторонами, политических намерений и воли хотя бы у одной из них для их разрешения с применением военной силы, а также готовностью ее вооруженных сил и других элементов военной организации государства к решению поставленных задач.
Главное качественное отличие военной угрозы от военной опасности состоит в полной готовности военной организации соперничающего государства к агрессии. По мнению автора военная угроза — это состояние, когда на фоне реальной военной опасности определяется потенциальный противник (государство, коалиция государств, блок государств), со стороны которого возможно развязывание войны (вооруженного конфликта), который имеет определенные притязания и пытается достичь их осуществления угрозой применения военной силы.
При характеристике состояния военной угрозы следует выделять непосредственную военную угрозу. К непосредственной военной угрозе относится состояние конкретного вероятного противника, целенаправленно проводящего мероприятия по подготовке к развязыванию военных действий, готового немедленно реализовать свои военные планы.
На уровне политического руководства нашего государства официально сделано заявление о том, что Россия априори не рассматривает ни одно из государств в качестве противника, что она готова со всеми строить взаимоотношения на принципах добрососедства и взаимной выгоды. Так есть ли у России противники? Представляется, что проблема поиска ответа здесь в большей степени методологическая, чем практическая.
Если у суверенного государства имеются интересы, то не может быть так, чтобы эти интересы, прежде всего экономические и политические, во всем совпадали с интересами других суверенных государств. Противоречия таят в себе опасность конфронтации и являются источниками военной опасности. Именно отсюда появляются, с одной стороны, политические намерения, а с другой — практические действия государств по реализации своих интересов военными средствами, которые проявляются в обеспечении внешней и внутренней безопасности.
По мнению автора в широком смысле понятие «военная безопасность» направлено на безопасность нации, и может определяться как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства во всех сферах их жизнедеятельности от внутренних и внешних военных опасностей и военных угроз, характеризующееся таким положением страны, при котором обеспечиваются ее конституционный строй, целостность и внутренняя стабильность, суверенное и прогрессивное развитие, возможность выступать самостоятельным и полноправным субъектом международных отношений.
Военная безопасность как одно из важнейших социально-правовых явлений представляет собой комплексный правовой институт со специфическим содержание и структурой.
С правовой точки зрения о военной безопасности можно говорить как об особом правовом институте национальной безопасности. В теории права термин «институт» означает совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, которые образуют самостоятельную обособленную группу, проникнуты внутренним единством и охватывают все существенные моменты регулирования соответствующего участка. Главная функция правового института состоит в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида[69].
Различают юридические и правовые институты. Н.М. Казанцев так определяет юридический и правовой институты: юридический институт — это урегулированный писаным, позитивным правом, законом институт, чаще всего урегулированный законом правовой институт, но далеко не всегда; правовой институт — это еще не юридический, но уже выше чем просто социальный институт, урегулированный правом, сочетающим в себе обычно право и писаное, иначе позитивное право, т.е. законодательство[70]. Правовой институт реализуется в ряде юридических институтов, содержащихся в различных отраслях законодательства[71]. С указанной точкой зрения можно согласиться, полагая военную безопасность как частное, а национальную безопасность государства — как общее.
Функционирование правового института военной безопасности государства возможно при использовании следующих методов правового регулирования:
1) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами. Например, должностные лица органов государственной власти и органов военного управления обязаны осуществлять установленный в различных правовых документах порядок конкретных действий, связанных с обеспечением военной безопасности государства;
2) запрещение определенных действий;
3) предоставление субъекту рассматриваемых отношений возможности выбора одного из установленных вариантов должностного поведения, которые предусматриваются различными правовыми нормами;
4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать установленные правовой нормой действия.
Вместе с тем основным методом правового регулирования правового института военной безопасности является метод централизованного, императивного регулирования. Он основан на субординации между субъектами обеспечения военной безопасности государства и используется для защиты интересов государства. К указанному методу, как правило, применима юридическая формула: запрещено все, кроме прямо разрешенного. При таком подходе к правовому регулированию, все, что прямо не разрешено нормой права, не может осуществляться.
Классификация правового института военной безопасности зависит от выбора критерия. Представляется следующая классификация:
а) по сфере распространения — межотраслевой. Институт военной безопасности непосредственно связан с нормами военного права, затрагивает нормы конституционного, административного, служебного права и соприкасается с нормами уголовного, гражданского, трудового, земельного права;
б) по функциональной роли — регулятивный. В зависимости от характера субъективных прав и обязанностей в правовом институте военной безопасности выделяются три основных вида регулятивных норм: управомочивающие (право на совершение какого-либо действия при обеспечении военной безопасности, например, право на применение оружия лично или в составе подразделения для отражения группового или вооруженного нападения на охраняемые военные объекты, если иными способами и средствами их защитить невозможно); обязывающие (обязанность совершения определенных действий при обеспечении военной безопасности, например, совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной готовности к применению вооружение и военную технику, беречь военное имущество); запрещающие (запрет на совершение действий при обеспечении военной безопасности, например, в соответствии со ст. 367 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ командиру дежурных сил и средств (оперативному дежурному, начальнику смены, расчета, дежурному командного пункта) запрещается отдавать личному составу приказы, которые отвлекают его от выполнения обязанностей по несению боевого дежурства и могут привести к срыву выполнения боевой задачи);
в) по кругу лиц — специальный. Правовой институт военной безопасности в мирное время затрагивает сугубо определенный круг специальных субъектов обеспечения военной безопасности;
г) в зависимости от роли в правовом регулировании — процессуальный.
Правовой институт военной безопасности можно рассматривать как деятельность, исполнение полномочий, должностных обязанностей, обеспечение исполнения полномочий. Все эти категории могут непосредственно обозначать собой только процессуальные правовые институты, но никак не материальные. Другое дело, что закон не устанавливает процессуального регулирования этих институтов, а лишь предусматривает его существование[72]. С одной стороны, категория деятельности не может иметь смысла, если она не будет пониматься процессуально, с другой, конечно, деятельность — это субъективно-правовая процессуальная категория[73].
Надо сказать, что юридическая наука и законодательство насыщены термином «деятельность», который строго говоря, сам по себе не имеет юридического значения. Этот термин ни что иное, как эвфемизм процесса, но процесса неурегулированного законом, подчиненного в лучшем случае сложившейся практике и административным обычаям. Эта категория, будучи, используема для описания, а также некоторых регуляций процесса, выражает определенное состояние правового регулирования административного процесса как деятельно-субъективного или субъективно-усмотрительного института.
По мнению автора, обеспечение военной безопасности можно рассматривать как процесс, но не юридический, а правовой. М.С. Строгович писал, что трактовать все как «юридический процесс и объединять под этим абсолютно все — от порядка выдачи справки в учреждении до порядка деятельности законодательного органа — неверно, ибо это не только не повышает значение порядка в теории и практике применения норм права, но и искажает смысл, придаваемый в теории и практике термину «процесс». Процесс есть такая процедура, которая развертывается в виде последовательных, регламентированных друг с другом связанных, облеченных в определенные правовые формы и к определенной правовой цели направленных действий»[74]. Поддерживая эту точку зрения В.М. Горшенев подчеркивает, что вопрос о различии процесса и процедуры связан с тем, какие имеются юридические результаты в итоге. Результатом процесса является, как правило, изменение материально-правовой характеристики, статуса, состояния, положения субъекта права, либо отказ в таком изменении заинтересованной стороне[75].
В этой связи обеспечение военной безопасности не является юридическим процессом, т.к. представляет собой скорее процесс неурегулированный исчерпывающим образом юридическими нормами, допускающий при его проведении присутствие целесообразности, усмотрения в осуществлении процедур, обычно-правовой порядок. Такой процесс логичнее назвать правовым процессом.
Правовой институт военной безопасности является юридически исходным правовым средством в системе построения национальной безопасности, ибо он включает в себя правовой материал, который обеспечивает функционирование самого государства. Он состоит из первичных единичных юридических положений — правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные по характеру и значимости государственные, общественные и личностные отношения в сфере обеспечения военной безопасности.
Правовой институт военной безопасности включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: объекты военной безопасности; предмет, цели, задачи и функции обеспечения военной безопасности; средства и методы обеспечения военной безопасности; субъекты обеспечения военной безопасности, их правовой статус и функции; принципы обеспечения военной безопасности; правовые средства обеспечения военной безопасности; правовые режимы обеспечения военной безопасности и др. Анализ указанных ключевых факторов обеспечения военной безопасности учитывается при разработке политики и стратегии национальной безопасности и планировании ее обеспечения.
Структура военной безопасности может быть представлена в следующем виде: объекты военной безопасности — интересы личности, общества и государства, существование и жизнедеятельность которых могут подвергаться различным военным угрозам; субъекты обеспечения военной безопасности — это конкретные лица, официальные и неофициальные институты, органы и организации, действующие в системе военной безопасности; предмет обеспечения военной безопасности — это ее цели, задачи и функции по предупреждению, пресечению и нейтрализации любых военных опасностей, угрожающих существованию личности, общества и государства, а также созданию условий для развития страны, отвечающих измерениям современной цивилизации; методы и средства обеспечения военной безопасности могут использоваться субъектами обеспечения военной безопасности в процессе функционирования системы военной безопасности.
Согласно Закону Российской Федерации «О безопасности» к основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
Объектами военной безопасности государства в соответствии с Военной доктриной Российской Федерации выступают: конституционный строй, независимость, суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации.
В главе 1 Конституции Российской Федерации закрепляются конституционный строй страны, основополагающие его начала, которые в последующих главах получают свое развитие и конкретизацию. Глава «Основы конституционного строя» определяет важнейшие черты государственного и общественного строя, характер отношений власти, формы правления и политического режима, главные стороны правового регулирования общественных отношений, а также порядок взаимодействия политической, социальной и экономической систем общества. Все эти и другие положения главы 1 Конституции Российской Федерации признаны особо важными. И потому они нуждаются в особой юридической и процессуальной защите, в том числе защите от военных угроз.
Главная потребность государства заключается в сохранении его как такового. Государство выступает в качестве объекта, обладающего определенной ценностью, поскольку к его сохранению проявляется интерес. Ценность государства проявляется в его независимости, суверенитете, государственной и территориальной целостности, обеспечении прав человека и др.
Ценности и интересы личности, общества и государства с точки зрения военной безопасности взаимосвязаны по ряду оснований: во-первых, незыблемость конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, являющиеся интересом и ценностью государства, поддерживаются интересом общества в достижении и поддержании общественного согласия и интересом личности в реализации конституционных прав и свобод; во-вторых, интерес личности в обеспечении личной безопасности поддерживается интересом общества в создании правового государства и интересом государства в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка.
Решение государством посредством осуществления военной деятельности задач и функций по защите конституционного строя, независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, предотвращении военной агрессии против России и ее союзников, обеспечении условий для мирного, демократического развития приводит к реализации интересов государства, которые существуют объективно и независимо от их нормативного закрепления в том или ином правовом акте. Однако для того, чтобы деятельность государства в том или ином направлении была легитимной необходимо юридическое закрепление функций государства в основном законе государства, его конституции.
Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 4) Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, сущность которых заключается в следующем: целостность территории означает ее нераздельность, единство. Под неприкосновенностью территории понимается сохранение ее целостности, защита от посягательства со стороны другого государства или каких-либо политических сил.
Территория служит материальной основой государства. Без территории нет государства[76]. Государственная территория рассматривается в трех аспектах: 1) как национальное достояние и среда обитания народа в рамках государственных границ каждого конкретного государства, который является полноправным и единственным ее собственником, что предусматривает право народа на владение, пользование и распоряжение как самой территорией, так и всеми ее естественными ресурсами и богатствами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного сотрудничества государств на принципе взаимной выгоды и международного права; 2) как материальная база и экологическая среда существования народа и его государства (ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования); 3) как часть земного шара, в пределах которой государство от имени своего народа осуществляет территориальное верховенство, составляющее неотъемлемую часть государственного суверенитета. Поэтому государства уделяют особое внимание обеспечению ее целостности. Устав ООН обязывает воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности государства (п.4 ст. 2).
Территория государства не должна быть объектом военной оккупации, явившейся результатом применения силы в нарушение Устава ООН, или объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения. Такого рода приобретения не являются законными.
Последнее положение не относится к договорам по территориальным вопросам, заключенным до принятия Устава ООН. Иное решение вопроса поставило бы под сомнение правомерность многих сложившихся в ходе истории государственных границ. Законность отторжения части территории государств, несущих ответственность за развязывание Второй мировой войны, признана Уставом ООН (ст. 107). В Заключительном акте СБСЕ 1975 г. государства взяли на себя обязательство «уважать территориальную целостность каждого из государств участников, … воздерживаться от того, чтобы превращать территорию друг друга в объект военной оккупации или других прямых или косвенных мер применения силы в нарушение международного права или в объект приобретения с помощью таких мер или угрозы их осуществления. Никакая оккупация или приобретение такого рода не будет признаваться законной».
Положение о целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации вытекает из территориального верховенства Российской Федерации. Как справедливо отмечено в юридической литературе: «Вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутриполитическому аспекту суверенитета Российской Федерации»[77].
Российский юрист А. Эртель в конце XIX века пишет: «Каждый народ дорожит своею национальностью, как плодом своего исторического развития. Сохранение ее неприкосновенности составляет одно из важнейших благ его. Таким образом, в числе прочих целей государства является и цель самозащиты. Но народ, стоящий на известной ступени культуры и цивилизации, стремится не только к сохранению своей типичности, но старается еще о распространении ее извне, он старается не только о своем развитии в прогрессивном отношении, но в отношении к пространству. Отсюда возникает возможность столкновения интересов и борьбы с соседями, а, следовательно, и право защиты от внешних посягательств»[78].
