« Государственный университет — Высшая Школа Экономики На правах рукописи ...»
Указанные модели можнообъединить в единый комплекс, относительношироко описывающий функционированиегосударственного управления. Основнымисторонами взаимодействия будут в этомслучае являться общество как совокупностьнаселения и негосударственныхорганизаций, политическое руководство— условноеобозначение лица (лиц) принимающегорешения, и государственный аппарат — персонал системыорганов исполнительной власти.
Общество, как правило,не оказывает прямого воздействия наисполнительную составляющуюгосударственного управления, однако вусловиях демократического государстваможет воздействовать на выборнуюзаконодательную власть или регулярноизбираемого демократическогоруководителя государства. Со своейстороны, руководители государства или жепредставители законодательной властимогут напрямую влиять на исполнительнуювласть, принимаязаконодательно-нормативные акты (законы,постановления, указы) регламентирующиедеятельность чиновников-исполнителей.Однако их участие в управленииисполнительной властью не являетсяпостоянным и непрерывным.
Между принятымирешениями (законами, указами и т.п.)существует значимый временной интервал, втечение которого исполнительная властьфункционирует автономно, не получаяникаких сигналов и указаний. Воздействиена чиновника носит, таким образом,дискретный характер. При этом со стороныисполнителей могут поступать наутверждение или одобрение собственныедокументы и инициативы. В этих условияхзаконодатели и руководители государстваначинают играть роль «наблюдателей», а нелидеров. При этом следует учитывать, чтопредпочтения и действия бюрократов иполитических лидеров, как правило, несовпадают [52].
Рассмотриминформационные взаимоотношения междусторонами более подробно.
Взаимодействиесторон
Необходимостирассмотрения экономических основизменений в государственном управлениитребует рассмотрения взаимодействиемежду агентами с точки зрения их интересов,поведения, направленного на максимизациюсобственной выгоды. При этомвзаимодействие будет включать в себя нетолько поток товаров, услуг, а такжересурсов, необходимых для их производства,но и обмен информацией.
Информационноевзаимодействие экономических агентовобеспечивает обмен данными опредпочтениях, потребностях, результатахдеятельности и т.д.
Общество передаетполитическому руководству (лидеру)информацию о своих потребностях, своейоценке необходимости производства тех илииных общественных благ, товаров и услугобщественного сектора. В этом отношенииобщество действует как потребитель [10].Обратным потоком информации являетсяотчетность политического руководства оего деятельности, информация о мерах,принятых им в рамках выполнения своихфункций. В том случае, если политическоеруководство избирается на определенныйсрок, прямой поток информации можноинтерпретировать как пожеланияизбирателей, обратный — как отчетыдепутатов о проделанной работе (публичныевыступления). Если же политические лидерыисполняют свои функции пожизненно, прямойинформацией могут быть послания со стороныграждан («челобитная царю»). Обратный потокв этом случае минимален. Пожелания ипотребности общества могут выражаться идругими способами — при помощи публичных собраний,акций протеста и т.д. В этом случае даже приавторитарных режимах потребностинаселения продолжают учитываться припринятии решений. В конечном счете, даже вслучае диктатуры население является однимиз ценных ресурсов, который не следуетрасходовать неэффективно.
Информационнаявзаимосвязь политического руководства ибюрократического аппарата представляетсобой классическую схему взаимодействияруководителя и подчиненного. Какследствие, для данной взаимосвязихарактерны все особенности взаимодействия«принципал-агент». Политическоеруководство осуществляет периодическуютрансляцию указаний бюрократическомугосаппарату. Указания, как правило, носятстратегический характер, однако могут исужаться до оперативных (например,кадровых решений). При этом основная частьоперативного управления и осуществлениядеятельности возлагается на госаппарат.
Обратныминформационным потоком являетсяотчетность госаппарата об исполненииполученных от политического руководствауказаний и директив, а так же решениягосаппарата, требующие утверждения(одобрения) со стороны политическогоруководства.
Информационноевзаимодействие между обществом игосударственным аппаратом осуществляетсякрайне слабо. С одной стороны,исполнительная власть закрыта дляполучения информации о потребностяхобщества, качестве предоставляемых услуг,восприятии деятельности чиновников и т.д.Сигналы со стороны общества чиновником,государственным служащим невоспринимаются. Причина этого в том, чтогосударственный служащий не назначаетсяобществом и подчиняется исключительносвоему руководству — вплоть до высших руководителейгосударства. Мнение и потребностинаселения будут волновать чиновникатолько в том случае, если учет и обработкапотребностей включены в круг его функций,или если при игнорированиипотребностей населения существуетреальная опасность разрушениягосударственного аппарата.
С другой стороны,государственный аппарат какбюрократическая организация закрыт дляобщества и всячески избегает раскрытияинформации о своей деятельности. Какотмечалось еще К.Марксом: «всеобщий духбюрократии есть тайна, таинство.Соблюдение этого таинства обеспечиваетсяв ее собственной среде ее иерархическойорганизацией, а по отношению к внешнемумиру — еезамкнутым корпоративным характером» [16].Причина этого в том, что чиновник являетсяпродавцом, пусть и весьма специфическим, аобщество —покупателем товаров и услуг. Как продавцу,чиновнику невыгодно раскрывать данные озатратах на производство продукции ивообще процессе производства — это может повлиятьна величину получаемого им вознаграждения.
Таким образом, итоговаясхема информационного взаимодействиябудет иметь следующую форму (рис. 1).
| ОБЩЕСТВО | ПОЛИТИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО | ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ | РЕЗУЛЬТАТ |
Рис. 1. Информационнаясхема государственного управления
Использование вприведенной схеме элемента «РЕЗУЛЬТАТ» невполне оправдано в силу того, что этотэлемент является констатацией факта(выпуск, результат), а не участником.Поэтому более правильным будет «замкнуть»схему на общество, в соответствии слиберальной моделью государственногоуправления, считая, что именно оно являетсяпотребителем услуг общественного сектора.В этом случае элемент «результатыдеятельности государственногоуправления» будет являтьсяхарактеристикой взаимосвязи«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ—ОБЩЕСТВО»(рис.2).
Рис.2. Информационнаясхема государственного управления
Выводы изинформационной схемы
Одним из ключевыхфакторов, способных внести существенныекорректировки в деятельностьгосударственного управления, являютсяизменения предпочтений общества иполитических лидеров. Однако такиеизменения предпочтений достаточно сильнозависят от информации, которой располагаютобщество и политическое руководство.Житель небольшого города может быть вполнедоволен качеством предоставляемых емууслуг госсектора, но лишь до тех пор, покаон не посетит другой город и не увидит, чтожители этого города, уплачивая такие же,как он, налоги, получают услуги совершеннодругого качества. При отсутствии знаний отехнологиях электронногодокументооборота бумажноеделопроизводство может быть идеальноотлажено и восприниматься как верхэффективности. Однако это будет лишь верхэффективности при известном уровнетехнологий, и простое знакомство свозможностями, например, электронной почтыможет существенно поколебать уверенностьв отсутствии необходимости что-то менять.Точно так же политическое руководствосклонно сравнивать достижения «своей»системы государственного управления споказателями зарубежных стран. Еслиэкономические показатели оказываютсясопоставимы с показателями другихгосударств, никаких корректировок непроисходит. Если же становится видноотставание, немедленно появляютсяпрограммы по модернизации государственнойполитики и, как следствие, внесениюизменений в систему государственногоуправления.
Отсутствиеполной информации, неравномернаяосведомленность экономических агентов охарактеристиках друг друга приводит ксущественным искажениям процесса внесенияизменений в деятельность государственногоуправления.
Т. Мо [61] отмечено, чтогосударственное управление — это непрерывнаяцепочка отношений «принципал-агент».Избираемые политические лидеры действуютв качестве агентов общества, руководителибюрократических органов государственногоуправления действуют как агенты политиков,чиновники низших рангов действуют вкачестве агентовчиновников-руководителей. Как следствие,на каждом из уровней может происходитьотклонение от оптимальногосостояния.
Ключевая роль впроведении изменений принадлежитполитическому руководству — политикам ируководителям, находящимся на вершинебюрократической пирамиды. Таким образом,госаппарат посредством манипуляциипредоставляемой руководству информациейможет как избежать структурных изменений,так и, напротив, стимулировать ихпроведение. Наиболее типичным способомстимулирования изменений являетсяпредоставление «обоснований»необходимости создания нового учреждениядля выполнения той или иной миссии,доказательств важности и актуальностивыполнения государством той или инойфункции. Точно так же ведомство, надкоторым нависает угроза ликвидации,постарается убедить в собственнойзначимости и необходимости. В любом случае,политическое руководство не имеетдостаточной информации о том, как реальноведется производство в госсекторе. Болеетого, полностью понять работу госсектораоно не способно и физически, из-за чегофункция контроля поручаетсяспециализированнымконтрольно-ревизионным органам.Политическое руководство, тем самым,оперирует весьма ограниченной информациейо расходах, необходимых для деятельностигосорганов, объеме и качестве производимойпродукции. Посредством манипулированияинформацией политическое руководствоможет быть, в частности, склонен кпоручению госаппарату функций, совершенноне нужных с точки зрения общества, как этопроисходит, в частности, в модели Нисканена[67].
Наиболее полнуюинформацию об объеме и качестве продукцииимеет общество, эту продукциюпотребляющее. Однако между обществом иполитическим руководством также вбольшинстве случаев отсутствуетдостаточно прозрачная и устойчиваяинформационная связь. Общество далеко невсегда может сообщить о своейнеудовлетворенности деятельностьюгосаппарата. В том случае, если угражданина возникает недовольстводеятельностью отдельного чиновника, егожалоба не будет рассмотрена высшимруководством страны — в противном случае лица,находящиеся на вершине иерархическойпирамиды фактически бы занималисьвопросами эффективности каждогоотдельного работника самого нижнегоуровня, что разрушает иерархию и, крометого, физически невозможно.
Если же недовольствообщества носит массовый характер, в этомслучае политическое руководство, конечноже, получит информацию об этом, однакоздесь оно будет вынуждено сопоставлятьинформацию, получаемую от общества, сотчетной информацией госаппарата. Вомногих случаях выбор производится не впользу общества: информация бюрократовгораздо более формализована и внешнедостоверна, в то время как требованияобщества, как правило, слишком размыты.Нельзя забывать и о неоднородностиобщества, активности различных группинтересов. На принятие решения могутвоздействовать как группы,заинтересованные в увеличениипредоставления госаппаратом той или инойуслуги, так и группы, заинтересованные всокращении ее предоставления. Из-заразличной активности отдельных группинтересов (недовольные всегда действуютинтенсивнее тех, кто всем доволен) решениеможет быть принято далеко не в пользумедианного избирателя. Требованиядостаточно небольшой группы могут бытьподдержаны политическим руководством, апожелания подавляющей массы обществамогут остаться неудовлетворенными.
С точки зрения эффекта,оказываемого на государственноеуправление, это означает, что в рядеслучаев государственный аппарат можетоказать сопротивление переменам,намеренно изолируя политическоеруководство от достоверной информации осостоянии и предпочтениях общества,искажая эту информацию, или жепредоставляя контраргументы, доказывающиеневыполнимость требований общества.Непосредственным следствием ослабленияинформационного взаимодействия общества иполитического руководства являетсясокращение числа изменений вгосуправлении: небольшое изменение уровняблагосостояния общества политическимруководством попросту не будет замечено.Если же руководство все же окажетсявынуждено реагировать на требованияобщества, изменения в деятельностибюрократической пирамиды будут носитьвесьма значительный характер.
В определенныхусловиях информационная изоляция обществаили политического руководства можетсвести нежелательные для бюрократическогоаппарата изменения в системегосударственного управления практически кминимуму. Таким образом, доступностьинформации для общества и политиковстановится существенным ограничителемчисла и спектра изменений вгосударственном управлении. Небольшие, ноотносительно частые модификации системыгосударственного управления заменяются наредкие, но весьма существенные изменения вусловиях, когда неэффективностьдеятельности госаппарата уже достигаеткритических значений.
Частный случайвоздействия внешней информации:заимствование технологий
С точки зренияинноваций, государственное управление— отрасль,отличающаяся значительнымконсерватизмом. Государственноеуправление более склонно к заимствованиюуже доказавших где-либо (в частном секторе,или же в другой, зарубежной системегосударственного управления) своюэффективность технологий, чем к разработкесобственных пионерных решений. В частномсекторе поиск новых технологий, в том числеи технологий управления, связан, преждевсего, с предпринимательской инициативой:обеспечением максимальнойэффективности производства, получениемпреимущества перед конкурентами и, какследствие, получением прибыли. Системагосударственного управления являетсяестественной монополией (на однойтерритории не может быть двух государств),обладая мощным рычагом устраненияконкуренции —законодательно закрепленным правомсилового принуждения. Формированиеорганов государственного управленияпроисходит не в результате действий«невидимой руки рынка», оно не связано сотбором на основе показателей рыночнойэффективности. Фигура предпринимателя вгосударственном управлении отсутствует. Внекоторой степени роль предпринимателейиграют политики — им принадлежит право определения,следует ли что-либо менять вгосударственном управлении, какаяструктура государственных органов, какиетехнологии будут использованы. Однакоэлекторальные интересы ограничиваютзаинтересованность политических лидеров вреализации рискованных проектов.Находящийся у власти, то есть ужеполучивший поддержку достаточного числаизбирателей, политический лидер не склоненк рискованным проектам, не заинтересованво внедрении в государственное управлениечего-либо принципиально нового, заисключением случаев особенно резкогоухудшения ситуации. Внедрение же любойинновации требует времени и связанно сопределенным риском. Политическийлидер не готов, как правило, ни к тому, ни кдругому: для него неприемлема потеряпопулярности или ситуация, когда всевыгоды от инновации достанутся тому, ктозаймет его пост после окончанияполномочий. Тем самым наиболеепредпочтительным оказываетсязаимствование уже доказавших своюэффективность технологий из двух основныхисточников —частного сектора и системгосударственного управления зарубежныхстран. Последние десятилетия, например,характеризуются значительным переносом вгосударственное управление достижений вобласти менеджмента и стратегическогопланирования. При этом указанный переноссвязан не только с заимствованиемтехнологий, но и с привлечением вгосударственное управление их носителей— успешныхменеджеров коммерческих компаний.
§ 2.5. Экономическаямодель изменений в системегосударственного управления
Помимо информационноговзаимодействия, экономические агентыосуществляют передачу друг другу товаров иуслуг.
Общая схемапредоставления товаров и услугобщественного сектора предполагает, чтообщество платит налоги и получает вответ товары и услуги. При этом налогисобираются исполнительной властью, астратегические направления ихраспределения выбираются законодательной(представительной) властью и политическимруководством. То есть, налоговоеминистерство (исполнительная власть)собирает средства, политическоеруководство (президент, лидеры партийпарламента) утверждает бюджет, основныенаправления и программы расходов, послечего правительство (исполнительная власть)приступает к их расходованию. Формальноследовало бы направить поток финансов отобщества к госаппарату, «навстречу» потокутоваров и услуг, создаваемых вгосударственном секторе. Однако, так какрешение о стратегических направленияхраспределения средств принимается нечиновниками, а политическими лидерами,можно определить поток налогов как прямуюсвязь между обществом иполитическим руководством.Госаппарат в данном случае выполняетфункцию администрирования доходов, никакне распоряжаясь и не используя в своихцелях собираемые средства. Такое описаниемеханизма сбора налогов позволяет, помимопрочего, анализировать последствиядействительно «прямых» платежей отнаселения бюрократам, и их причины.
Перемещение продукциив модели носит характер прямой связи«государство-общество». Государственныйаппарат предоставляет услуги государстванапрямую, без каких-либо посредников, и ихколичественные и качественныехарактеристики населению очевидны.
Экономическая модельизменений в системе государственногоуправления строится исходя изобщепринятых предпосылок экономикиобщественного сектора имикроэкономической теории. Цельпостроения —продемонстрировать возможностииллюстрации происходящих вгосударственном управлении процессов наоснове анализа сравнительной статикиотносительно простой теоретическоймодели.
Предположения охарактере действий общества
Прежде всего, модельстроится исходя из предположения, чтообщество «приобретает» товары и услуги,производимые в государственномуправлении. Предпосылки описанияповедения общества таковы:
- общество получает некоторый доходI, не зависящийот деятельности системы госуправления (покрайней мере, напрямую);
- доход общества I тратится на частныеблага М иуслуги госсектора (общественные блага)G;
- услуги государственного сектораявляются благом для населения, болеекачественные услуги или больший ихобъем при тех же расходах ведут к ростублагосостояния населения.
Под доходом I можно пониматьтрудовой доход населения, прибыль отпредпринимательской деятельности фирм ииные источники дохода, например, доходы отсдачи имущества в аренду. Природаисточников этого дохода значения не имеет— важно лишь,что общество располагает определеннымдоходом. Часть его оно расходует на уплатуналогов, в обмен на которые получает отгосударства определенный объем товаров иуслуг. При этом, как и в случае сприобретением любого другого товара,общество ожидает в обмен на уплаченныеденьги получить продукцию надлежащегокачества и в надлежащем объеме.
С формальной точкизрения, общество максимизирует функциюполезности вида Upub(M,G),где
G — услугигосударственного управления (общественныеблага),
M — все остальныетовары и услуги (частные блага).
M — это благо сединичной ценой, отображающее все товары иуслуги частного сектора, потребляемыеобществом. В состав M можно включить и сбережения.
Услугигосударственного управления (общественныеблага) G приобретаются в обмен на уплатуналогов Т=tG,так что весь доход распределяется междуM и Т. Предпочтенияобщества предполагаются рациональными.Предпосылки относительно внешнего видафункции полезности стандартны: строгаямонотонность, возрастающий характер поM,G иквазивогнутость.
Таким образом, задачаобщества сформулирована традиционнымспособом.
| MaxUpub(M,G) | (1) |
| приусловии | |
I= | (2) |
Если общество обладаетвозможностями для легальногоманипулирования уровнем производства вгоссекторе G и,как следствие, уровнем налогов T(G), этот уровень ивыбирается государством. Общество в этомслучае максимизирует свое благосостояние(уровень полезности).
Если же уровень налоговT изменить нельзя, никакой задачимаксимизации обществом уже не решается,что связано с отсутствием зависимостиT(G). Конечно,если предположить возможностьнелегального сокращения, общество можетсущественно улучшить свое положение,сокращая уровень уплачиваемых налогов,однако этот случай будет оставлен безрассмотрения.
В моделипредполагается, что изменить уровеньпроизводства Gи налогов Tобщество самостоятельно не может. Однакооно может воздействовать наполитическое руководство с тем, чтобы этипоказатели изменились в ту или инуюсторону.
Рассмотрим оставшиесяварианты возможных изменений задачиобщества.
При растущей,развивающейся экономике доход I растет с течениемвремени. Это расширяет возможности какпо потреблению товаров и услуг внегоссектора, так и по уплате налогов иполучению в результате товаров и услуг отгосударства. Доход может возрастать и всилу роста численности занятого населения:чем больше работающих, тем больший доходони производят и тем больший объем товарови услуг им требуется.
Часть указанныхзакономерностей лежат в основе ЗаконаВагнера, связывающего рост размеровгоссектора с развитием экономики.
Помимо роста доходаобщества, возможно и изменение собственнохарактеристик функции полезности Upub всилу каких-либо внешних обстоятельствсамого различного характера. Например,развитие преступности может привести кувеличению зависимости полезностинаселения от уровня услуг полиции, так чтопри том же уровне услуг полицейскихблагосостояние населения внезапноснизится.
Предположения одействиях политическогоруководства
Главная задачаполитического руководства — это определениебюджета системы государственногоуправления. То есть, прежде всего, наруководство возложена задача поопределению уровня налогов Т.
Помимо налогов,политическое руководство утверждает ибюджет расходов государственногоуправления, выбирая, какой объем средствB будетнаправлен для реализации поставленныхзадач.
Объем средств,переданных на производство товаров и услуггоссектора, не обязательно должен бытьравен объему собранных налогов. Частьналоговых доходов может быть сохранена, тоесть «направлена в казну», или жеизрасходована на содержание деятельностиполитического руководства. В любом случае,политическое руководство заинтересовано втом, чтобы в его распоряжении оставалоськак можно больше налоговых доходов, арасходов производилось как можно меньше,то есть в увеличении разницы X = T —B.
С другой стороны,политическое руководство в определеннойстепени заинтересовано в благоприятномотношении населения. Для него важно,насколько хорошо себя чувствуют граждане,так как слишком низкий уровень полезностиу общества для избираемых политиков можетозначать невозможность переизбрания; длянеизбираемых — силовое, принудительное смещение сдолжности (переворот или революция). Приэтом вовсе не обязательно политическоеруководство будет ориентироваться намаксимальное удовлетворение интересовобщества. Для него важно лишь, чтобыблагосостояние общества не опустилосьниже определенного уровня: если этопроизойдет, политическое руководствотеряет электоральную поддержку.
Таким образом, функцияполезности для политического руководстваопределяется исключительно уровнемрасходов, которые он может осуществить насобственные нужды, то есть целевая функция(функция полезности для политика), темсамым, выглядит как Upol(X).
От максимизациифункции полезности можно перейти кмаксимизации непосредственно доходаполитического руководства Х. При этомзадача максимизации для двухэкономических агентов, общества иполитического руководства выглядитследующим образом:
| MaxT(G)-B(G) | (1) |
| приусловии | |
| Upub(M,G)Upub* | (2) |
| I=M+T(G) | (3) |
Неравенство (2) — это «ограничениеполитического благополучия» дляполитического руководства, обеспечениеблагосостояния населения не нижеопределенного уровня.
Уравнение (3)представляет собой бюджетное ограничениенаселения.
Как видно изпостроенной модели, политическоеруководство очень напоминает по характерусвоих действий бюрократическогочиновника: фактически задача максимизацииT(G) — B(G) представляетсобой максимизацию дискреционного бюджетапо Миге и Беланже: разницы междуполучаемыми (в данном случае — от населения)доходами и фактическими расходами напроизводство общественных благ. Отличиедействий политического руководства вданном случае состоит в следующем:
- для политического руководстваприсутствует «ограничение политическогоблагополучия»;
- политическое руководствосамостоятельно определяет параметрыT и В, руководствуясьдоступной информацией.
Использование дляотражения собственных интересовполитического руководства предположения оналичии положительной зависимости егофункции полезности от остающегося враспоряжении дискреционного бюджета, или,что то же самое, бюджетного профицита
X = (T — B), верное длямонархических режимов, конечно, требуетдополнительного пояснения для современнойситуации. Безусловно, положительнаязависимость уровня полезности отсобираемых с населения налогов в настоящеевремя невысока, так как остающиесяпосле осуществления бюджетных расходовсредства не направляются в доходполитического руководства, по крайнеймере, напрямую. Однако, и это главное, целиполитиков не являются идеальнымотражением целей общества. В то время какцель общества — получение от государстванеобходимого набора благ по наилучшейцене, цели политика совершенно другие.Задача политического руководства — это не обеспечениеэффективности общественного сектора, аобеспечение нахождения у власти себя илисвоей политической партии и приобретениеиного, чем у общества, набора благ. Егодействия носят политический характер:урегулирование конфликтов группинтересов, реализация видных ипопулярных шагов, стремление к масштабными звучным проектам и т.д. На реализациюполитических проектов необходимысредства, которые и можно рассматриватькак разницу между собранными налогами ирасходами на производство благ дляобщества. Более общая трактовкаиспользования этой «разницы» — это расходы на цели,не связанные с производством благ длянаселения, то есть средства тратятся напроизводство товаров и услуг, неприводящих к росту благосостояниянаселения, однако увеличивающихблагосостояние политического руководства.
В силу необходимостирассмотрения в дальнейшем вопросовинициирования изменений, а также из-запредположения о наличии собственныхинтересов, непрямой зависимости уровняблагосостояния политического руководстваот показателя благосостояния населения,оно сохраняется в модели в качествесамостоятельно действующего агента.
В отличие от общества,политическое руководство имеетвозможность прямого управленияосновными переменными, от которыхзависит его целевая функция. Параметрыбюджета оно определяет непосредственно, иединственной переменной, на которую оно неможет оказать прямого влияния, становитсяуровень реально производимых госсекторомтоваров и услуг. Тем самым в моделивводится ограниченность контроля состороны политического руководства заобъемом выпуска в государственном секторе,приводящая и к ограниченности воздействияна уровень благосостояния населения.
С течением времени уполитического руководства может менятьсяпрежде всего сама целевая функция,например, из-за смены членов руководства врезультате выборов оно может пересмотретьстепень значимости благосостояниянаселения, или же уделить большее вниманиесоотношению между уровнем расходов нагосаппарат и объемом выпускаемыхобщественных благ.
Предположения одействиях чиновника
Основная задачагосударственного аппарата в модели — трансформацияполучаемого бюджета, денежныхсредств В впредоставляемые населению товары и услугиG.Государственный аппарат действует какфирма-производитель с функцией издержекC(G). При этомможно утверждать, что государственныйаппарат будет стремиться к максимизациисобственной прибыли, манипулируяиздержками выпуска, так чтобы дляпроизводства единицы G требовались какможно большие расходы. Такая возможностьпредоставляется чиновникам благодаряасимметрии информации, связанной с ихбольшей осведомленностью об издержках напроизводство общественных благ посравнению с информацией политика.Вследствие этого у госаппарата появляютсявозможности для монополистическогоповедения, извлечения прибыли из завышенияиздержек на производство продукции вышеоптимального уровня.
В модели, создаваемойдля исследования изменений в системегосударственного управления будетпредполагаться, что чиновник (бюрократ)обладает знаниями об истинном, минимальнонеобходимом размере издержек напроизводство, и основную выгоду госаппаратбудет извлекать из соотношения междувыделенными из бюджета средствами иреальными расходами на производствообщественных благ. В отличие от моделиНисканена, ситуация прямого получениявыгоды за счет намеренной дезинформациируководства о стоимости производстваобщественного блага будет иметьместо.
Как и в случае сполитиком, выбранная структура функцииполезности чиновника соответствуетпредположению Миге-Беланже о характерефункции полезности [58], предполагающеймаксимизацию дискреционного бюджета иобъемов деятельности чиновника, а задачамаксимизации будет выглядеть следующимобразом:
| Ug=U(D,G) | (1) |
| D=B(G)— C(G) | (2) |
То есть, получая избюджета объем финансирования В(G), чиновникизрасходует на производство только суммуС(G), причемC(G)<В(G), аоставшаяся разница D = B— C будет им присвоена.Политическому руководству будетпредставлена информация о среднихиздержках на производство в размере B/G на единицупродукции, в то время как в реальностисредние издержки составят С(G)/G.
С точки зрениягосударственного аппарата, идеальным былобы бесконечное завышение бюджета в томслучае, если объем предоставляемыхнаселению товаров и услуг G зафиксирован, исокращение объема производства до нуля втом случае, если фиксирован объем бюджета.В реальности действия бюрократии и в том, ив другом направлении возможны, ноограничены в силу существования контролясо стороны руководства (см. [58], [66] и др.).
С течением времени учиновника могут меняться и уровеньжелаемой выгоды D, и зависимость C(G). Это может бытьсвязано с изменениями в структуребюрократии, например, в связи с увеличениемчисла работающих в госаппарате — известнаятенденция, наилучшим образом описанная виронической форме С.Паркинсоном [21]. Приэтом при отсутствии серьезного внешнеговоздействия, параметры деятельностибюрократии будут меняться плавно, безрезких изменений или колебаний.
Общий видмодели
Объединениемаксимизационных задач общества,политического руководства и госаппаратадает следующую задачумаксимизации:
| Max Upol(X) | (1) |
| Max Ug(,D,G) | (2) |
| приусловии | |
| Upub(M,G) Upub* | (3) |
| I=M+T | (4) |
| T=X+B | (5) |
| D=B-C | (6) |
| C=C(G) | (7) |
Здесь
(1) и (2) — этомаксимизируемые функции полезностиполитического руководства игосаппарата;
(3) — «ограничениеполитического благополучия», то естьминимальный уровень полезности дляобщества;
(4) — бюджетноеограничение общества;
(5) — функция доходовполитического руководства, политической«ренты»;
(6) — функциядискреционного бюджета;
(7) — функцияфактических издержек бюджетногофинансирования (функция расходов напроизводство благ).
Уровень доходовнаселения I является константой.
Показатели B, D, Х, G — эндогенны.
В моделипредполагается, что наиболее активнойдействующей фигурой в ней являетсяполитическое руководство. У общества, какотмечалось выше, «связаны руки», и оно лишьможет выразить свои предпочтенияотносительно налогов и общественных благ,то есть, с формальной точки зрения,сообщить политическому руководству видсвоей функции полезности и ее зависимостьот переменных Tи G.
Государственныйаппарат также может только сообщитьполитическому руководству функциюжелаемого бюджета B= D +C(G), отразив ее в видепрограммы действий, сметы расходов илидругого аналогичного документа.
Решениемодели
Графическое решениепостроенной модели в координатах(общественное благо, расходы на прочиеблага и нужды) выглядит следующим образом.Прежде всего, общий объем расходов в странене может превышать общего объема расходовнаселения, то есть расходы на все блага,включая и общественные, не могут превыситьI. С другойстороны, функция издержек определяетуровень расходов, минимально необходимыйдля производства общественного блага взаданном количестве (Рис. 3).
Область допустимыхкомбинаций общественного блага и уровнярасходов на его производство отражена нарисунке 10 в виде незаштрихованной области.
| I,M,TC(G) I M T 0GG |
Рис. 3. Бюджетноеограничение общества и функция издержек напроизводство общественного блага
Указанная областьдополнительно сужается за счетсуществования ограничения, накладываемогона минимальный уровень полезностиобщества. Полезность (благосостояние)общества не может быть ниже определенногоуровня. В противном случае для обществабудет выгодным «отказаться» отустановившейся модели государственногоустройства, устранив, посредствомдемократических процедур илинасильственно, политическое руководствоили систему государственного управления вцелом. В силу того, что выполнениеограничения гарантирует стабильностьгосударственного устройства, его можноназвать «ограничением политическогоблагополучия». В зависимости от видафункции полезности, форма этогоограничения может быть различной, отГ-образной (функция вида U=min(M,G)) до /-наклоннойпрямой линии (U=M + G). Для функции полезностиКобба-Дугласа ограничение приобретет видгиперболической кривой, так что итоговаяобласть допустимых комбинаций M,T и G будет иметьследующий вид (рис. 4). При этом общийуровень собираемых налогов, как следует изпостроенной модели, распределяется междудоходом политика и чиновника.
| I,M,TC(G) I Upub= Upub* M X B 0GG |
Рис. 4. Бюджетноеограничение общества, функция издержек напроизводство общественного блага и«ограничение политическогоблагополучия»
С учетом предположения,что политик будет ориентироваться наполучение максимальной выгоды, то естьмаксимального уровня налогов, итоговоеравновесие будет лежать на участке кривойUpub= Upub* (Рис. 5)
| I,M,TC(G) I МUpub= Upub* X D 0GG |
Рис. 5. Равновесие вмодели
При этом наиболеепредпочтительной точкой для политика имаксимизирующего дискреционный бюджетчиновника является точка, в которой ихсовокупная выгода X + D будет максимальной. При этомсоотношение Хи D будетзависеть от того, насколько чиновникуудается «обманывать» политических лидеровотносительно вида кривой С(G). В том случае, еслидеятельность является прозрачной дляконтролирующих ее политиков,дискреционный бюджет будет равен нулю,чиновник не сможет получать прибыль отпроизводства благ. Если же деятельностьокажется абсолютно непрозрачна, D достигнет такогозначения, при котором Х окажется наминимальном для политика уровне, возможно,нулевом. Поиск соотношения между доходомбюрократа и политика подробнорассматривается в [58], [66].
Однако в данном случаеинтерес представляют ситуации, при которыхравновесие в модели не может бытьдостигнуто в пределах достижимой области.При анализе подобных ситуаций следуетучитывать, что ключевая роль в моделипринадлежит принимающему решенияполитическому руководству. Решение моделисвязано с выбором политическимруководством объема производстваобщественных благ и характеристикдоходной и расходной частейгосударственного бюджета, оптимальных сточки зрения максимизации его собственнойцелевой функции при заданных потребностяхи уровне дохода населения.
Влияние дополнительныхусловий на величину дохода политиков ичиновников: коррупция и политическаянестабильность
В сформированноймодели распределение дохода междучиновниками и политиками происходит бездополнительных условий. Между тем, еслипровести аналогию с обществом, иустановить «минимально возможный» уровеньполезности для чиновника и политика, в этомслучае область допустимых решенийсущественно сократится. Участок кривойUpub= Upub* будет с обеихсторон ограничен значениями G, при которыхсумма доходов X + D будет соответствовать суммезначений, минимально допустимых дляполитика и чиновника, X+D= X*+D* (рис. 6).
| I,M,TC(G) I МUpub= Upub* ( X*+D*) X D 0GG |
Рис. 6. Влияниеограничений минимального благосостоянияполитического руководства и чиновников наобласть допустимых решений
Интересно такжепроиллюстрировать ситуацию воздействияустойчивой коррупции на объемпроизводства общественных благ.Предположим, что при существующем уровненалогообложения бюджетных доходовоказывается недостаточно дляудовлетворения суммы минимальныхпотребностей политического руководства ичиновников при производствеустановленного объема блага G. Предположим также,что переговорные позиции политическогоруководства и чиновников фиксированы, и,кроме того, потребности политическогоруководства удовлетворяются полностью, аудовлетворения минимальных потребностейчиновников не достигается.
| I,M,TC(G) I Upub= Upub* X0 D0D<D0 0 G1G0G |
Рис. 7. Эффекткоррупции
В этом случаегосаппарат постарается все же обеспечитьсобственное благосостояние за счетсокращения собственной активности.Фактический объем производства снизитсядо G1. При этом отсокращения пострадает общество,благосостояние которого существенносократится. Здесь прямо проявляется эффектотсутствия обратной связи между обществом(населением) и чиновниками: получаянедостаточный объем товаров и услуг,общество может лишь воздействовать наполитика, указывая на несоответствиеобещанного им количества благ G0фактическому количеству G1. C учетом того, чтоуровень благосостояния населения приналогах Т0 и объеме получаемыхот государства благ G1 нижеUpub*, этоприводит к нарушению «ограниченияполитического благополучия». Тем самым,появляется угроза смещения политическогоруководства при первой возможности,происходит рост политическойнестабильности, недовольства действующейвластью.
Чем болеекоррумпированы чиновники, т.е. чем большийдискреционный бюджет они считаютминимально необходимым для себя, тембольшим оказывается фактический объемпроизводства и недоверие к политическимлидерам.
§ 2.6. Моделированиеизменений в государственномуправлении
Формализацияэкономических изменений в государственномуправлении
Изменения в системегосударственного управления всех видов—технологические, организационные,функциональные, иллюстрируются в моделипосредством изменения следующих величин изависимостей:
- производимого количестваобщественных благ G;
- вида функции издержек C(G);
- переговорной позиции чиновника приопределении дискреционного бюджета D.
Функциональныеизменения, изменения разнообразияобщественных благ могут рассматриватьсякак увеличение количества одного благаG, в том числе идо уровня, несовместимого с выбраннойфункцией издержек.
Организационные итехнологические изменения, преждевсего связанные с производствомсуществующего набора товаров и услуг,соответствуют изменениям функциииздержек.
Следствием измененияодной из экзогенных переменных может статькак «автоматическое» перемещение вситуацию нового равновесия, так и ситуация,при которой равновесие оказываетсяневозможным.
Иллюстрация в моделиизменения доходов общества
Прежде всего,увеличение доходов общества приводит красширению верхней границы Iи соответствующему смещениювверх кривой Upub = Upub*. Впостроенной модели сам по себе уровеньдохода I неиграет роли в определении равновеснойточки, с ним связан минимально допустимыйуровень полезности (благосостояния)общества.
| I,M,TC(G) I2Upub= Upub* I1 Upub= Upub* 0GG |
Рис. 8. Эффект изменениядоходов общества
В построенной моделирост доходов общества целикомтрансформируется в увеличение налогов(Рисунок 8), что связано с зависимостьюуровня полезности общества отсоотношения (I — T). Врезультате, если бы налоги абсолютно гибкореагировали на увеличение доходовобщества, оно оставалось бы на одном и томже уровне, а все благосостояние бы«конфисковывалось» политическимруководством и делилось между ним ичиновниками. Количество производимыхобщественных благ при этом оставалось бынеизменным. Однако переменныемодели не изменяются одновременно — рост налогов непроисходит одновременно с увеличениемдоходов общества. В том случае, если растеттолько доход населения, оно переходит нановый, более высокий уровень полезности,характеризующийся иным уровнемпотребления частных благ (Рис. 9).
| I,M,TC(G) I2 I1Upub= Upub* Upub= Upub** 0GG |
Рис. 9. Эффект измененияблагосостояния общества
В этом случаеполитическое руководство будет вынужденостолкнуться с новым «ограничениемполитического благополучия», весь выигрышот роста дохода останется уобщества.
Таким образом, вописанной ситуации рост доходов обществане приводит к изменениям в государственномуправлении. Это связано с тем, что сумманалогов в данном случае определяется каквеличина, не связанная однозначнойзависимостью с объемом производимых благ.Тем самым нельзя рассматривать «цену»единицы общественного блага для обществаи, как следствие, решение классическойзадачи потребительского выбора.
Если бы зависимостьмежду количеством общественного блага иуровнем налогов была известна обществу ипредставляла собой прямуюпропорциональность (T=aG) или линейнуюфункцию (T = aG + b), то в общем случае изменение доходаприводило бы к изменению оптимальногосоотношения между частными иобщественными благами. Однозначноопределить в этом случае направленияизменений было бы невозможно, что связано сэффектом дохода: с ростом доходов спрос наотдельные виды общественных благ растет,на другие напротив, сокращается. Важен самфакт, что подобное изменение происходит, азначит, меняются готовность населенияплатить налоги и получать в ответ отгосударства товары или услуги. Если этоизменение не слишком значительно, сигналыот населения к политическому руководствумогут вообще не привести ни к какимпоследствиям для госсектора. В том случае,если удовлетворить растущие потребностиобщества оказывается возможно в рамкахсуществующей системы государственногоуправления, никаких изменений в структурегоссектора не произойдет. Иначе говоря,если общество увеличивает спрос на ужесуществующие товары и услуги государства,реакцией будет простое увеличение объемових предоставления. Здесь можно привестианалогию с частной фирмой, сталкивающейсяс увеличением спроса на свою продукцию. Взависимости от характера спроса ивозможностей фирмы она отреагируетувеличением объемов производства иувеличением или уменьшением стоимостипроизводимой продукции.
Однако в условияхсформулированной модели, введениепредпосылки о полной информации обществаотносительно налоговой политики чрезмерноусложнило бы модель и описание процессанахождения равновесия. С учетом этого,процесс увеличения объемов производстваобщественных благ с ростом уровня доходовв модели отражается следующимобразом.
Предположим, что доходыобщества выросли, объем налогов Т и количествопроизводимых общественных благ осталисьбез изменений. Увеличение налогов приведетк тому, что полезность общества сократитсядо Upub = Upub*. Общество не знаетистинной цены общественных благ, однаконаблюдает, во-первых, объемпредоставляемых ему товаров и услуг и,во-вторых, объем уплачиваемых налоговТ. Тем самым влюбой момент времени общество можетопределить «среднюю цену» единицыобщественного блага. В результате дляобщества не останется незамеченным, чтоувеличение общего объема налогов c T0 доТ1 не привело к росту производства, иполитик окажется перед требованиямиобщества или довести производство доуровня G1, соответствующего полезностиUpub*, достигаемой при «старом» уровне«цен на общественные блага», налогов истаром объеме произведенных благ G0, илисократить «цену» — уровень налогов.
«Рост цены» в данномслучае —понятие, вполне применимое к госсектору.Увеличение доходов общества означаетувеличение объема собираемых налогов (еслитолько вся налоговая система не состоит изподушных податей и иных налогов и сборов,объектом которых не являются прибыль идоходы), так что при определенных условияхдля политика может оказаться оптимальнымне менять налоговую систему иувеличивать поступления налогов в бюджет.Если спрос на общественное благонеэластичен по доходу и ценам, в этомслучае произойдет рост его «цены». Доходы ирасходы государственного бюджетавырастут, однако увеличение расходов будетсвязано не с ростом производства, а сувеличением затрат на функционированиегоссектора.
| I,M,TC(G) I2Upub= Upub* I1 T1Upub= Upub** T0 0G0G1G |
Рис. 10. Увеличениеобъема производства общественных благ сростом доходов общества
Тем самым, длясохранения нового уровня полезности уобщества, может потребоваться увеличениеобъемов производства в общественномсекторе.
Иллюстрация в моделиизменения предпочтенийобщества
Нарушениепредположения о неизменности,устойчивости предпочтений общества,приводит к изменению вида кривыхбезразличия, то есть «ограниченияполитического благополучия». В результатевозможен рост оптимального дляполитического руководства и чиновниковуровня производства общественных благ суровня G0 до уровня G1 (Рис.11).
| I,M,TC(G) IUpub= Upub* Upub= Upub** 0G0G1G |
Рис. 11. Эффект измененияпредпочтений общества
При этом следуетпомнить, что любые действия всегда связаныс издержками, и может так оказаться, чтополитическое руководство не будет ничегопредпринимать, особенно с учетом того, чтовоздействовать на государственный аппаратоно может не постоянно, а лишь сопределенной периодичностью.
Предположим, чтополитическое руководство все-таки стоитперед необходимостью определенныхдействий. Эти действия могут бытьнаправлены или на снижение налогов, или наизменение объемов производстваобщественного блага. В первом случаеполитическое руководство игосударственный аппарат просто неполучат выгоды от роста благосостоянияобщества, продолжая производить прежнееколичество товаров и услуг и получатьпрежнее, или даже несколько меньшее,вознаграждение за их производство. Вовтором случае чиновник должен будет,следуя указаниям сверху, принять меры кувеличению объемов производства.
Здесь-то и возникаютпричины, по которым структурагосударственного аппарата можетподвергнуться существенным переменам.Поступившее указание об увеличении объемапроизводства можно исполнить беззадействования новых фондов и персонала,исключительно имеющимися в наличиисредствами. Потребуются, конечно,определенные расходы на материалы, да иоплату труда работников, возможно,придется увеличить, но приобретать новоеоборудование никто не будет. Примерно так иреагирует «идеальный» госаппарат нарутинные поручения руководства. Может,однако, возникнуть ситуация, когдасуществующих «мощностей» бюрократическойструктуры не хватит для увеличения объемовпредоставляемых услуг. Например, одногобюрократического «окна», занимающегосяобслуживанием общества, уже не хватает,возникает длинная очередь, ликвидироватькоторую изменением графика работы уже неполучается.
В терминах модели этоситуация, когда необходимый объемпроизводства блага G оказывается невозможно произвестипри заданных параметрах функциииздержек (рисунок 12).
| I,M,TC(G) I Upub= Upub* 0GG |
Рис. 12. Ситуацияотсутствия равновесия
Решение проблемы— этоизменение функции издержек, ее«сглаживание» таким образом, чтобытехнология обеспечивала производствобольших объемов общественных благ, то естьопределенный набор организационных итехнологических изменений (рисунок13).
| I,M,TC0(G) C1(G) I Upub= Upub* 0GG |
Рис. 13. Ситуациявозврата к равновесию при изменениифункции издержек
В частности, в примере с«окном» по обслуживанию населения,проблема легко решается открытием второго«окна», однако это требует решения«сверху» и выделения дополнительногофинансирования. Если такое финансированиевыделяется, происходит расширениегосударственного аппарата. Возрастаютиздержки на оказание небольших объемовуслуг, однако становятся доступнымизначительно большие объемы производства.Это расширение вполне можетсопровождаться и структурнымиизменениями, созданием новых отделов иподразделений, например, потерриториальному признаку. Функции, наборпроизводимых товаров и услуг при этом неменяются, происходит экстенсивный ростгосударственного аппарата. Однако этотрост вполне может повлечь за собой иструктурные изменения в государственномуправлении, например, расширение числатерриториальных отделений, появлениенового уровня бюрократической пирамидыдля управления возросшим числом служащих,и т.д.
В конечном счете,решение о расширении деятельностигосударственного аппарата принимается нетолько исходя из требований общества, нои на основе отчетной информациигосударственных органов. В том случае, еслигосаппарат будет заинтересован вэкстенсивном расширении деятельности(открытии параллельного «второго окна»), онбудет действовать солидарно с обществом истремиться к расширению объемапредоставляемых услуг. Если же такогоинтереса не возникнет, решение орасширении деятельности будет принятотолько тогда, когда недовольство обществаувеличится до недопустимого для политикауровня. Более подробно этот вопрос будетрассмотрен ниже.
Точно так же, как иизменения, связанные с производствомодного блага, можно проиллюстрироватьизменения, связанные с предоставлениемновых видов товаров и услуг, считаяпотребность общества в новых видах услуггоссектора изменением количествапотребляемых общественных благ. В этомслучае количество потребляемых единицG можноинтерпретировать как количество видовобщественных благ.
Как и ранее, еслипроблема приобретает серьезный оборот дляполитического руководства (возникаетугроза серьезного недовольства населения),происходит передача органамгосударственного управления новыхполномочий и средств для их исполнения. Сучетом того, что средства выделяются нановые виды товаров и услуг, для их оказаниясоздаются новые структурные единицы:ведомства, департаменты, отделы и т.д.Таким образом, экономической причинойструктурных изменений в системегосударственного управления можетявляться острая потребность впроизводстве новой или существенномизменении объема производствасуществующей продукции общественногосектора. Примером таких изменений можетслужить создание министерства транспорта,связи или органов социальногострахования. Каждое из этих ведомствориентировано на удовлетворениеопределенной потребности общества:развитии транспортной инфраструктуры,систем связи или же увеличения социальнойзащищенности общества. Момент когда такиеминистерства появлялись на свет, какправило, связан с признаниемприоритетности решения этой задачи высшимруководством страны, появлением остройпотребности экономики в развитии илирегулировании того или иного видаинфраструктуры. Например, в РоссииМинистерство путей сообщения появилосьеще в XIX веке, Министерство транспортатакже имеет давнюю историю, а вот в СШАДепартамент Транспорта (включающий в томчисле подведомственную Федеральнуюадминистрацию железных дорог) был создантолько в 1966 году. До этого частным секторомвопросы развития железных дорог решалисьсамостоятельно, что хотя и приводило квесьма необычной структуре транспортнойсети, в целом удовлетворяло потребности вперевозках. Роль федеральных властей СШАсводилась лишь к финансовой и юридическойподдержке железнодорожной сети. Например,для контроля за строительством ирасходованием федеральных кредитов настроительстве секретариатом внутреннихдел выделялись специализированныекомиссионеры, однако создания постоянногооргана на уровне департамента или службы итем более передачи ему функций длясамостоятельного строительства железныхдорог или их технического регулирования непотребовалось.
Отображение в моделирезультатов действий политическогоруководства
Как уже отмечалось,изменения в системе государственногоуправления проводятся по указаниюполитического руководства государства.Руководители страны получают информацию опредпочтениях и пожеланиях общества иструктуре затрат на производство товаров иуслуг в госсекторе, после чего принимаютрешение о сохранении существующегоположения, изменении объемовфинансирования госсектора или собираемыхналогов, или же модернизации структурыотдельных ведомств. При неизменномполитическом руководстве выбор одного изэтих вариантов зависит лишь от того,насколько текущий уровень жизни общества ипоказатели государственного бюджета«приемлемы» для руководства. Однако еслионо меняется, меняется и его«чувствительность» к уровнюблагосостояния общества, которыйполитическое руководство считаетравным объему собираемых налогов, а такжепоказателям расходов бюджета. Совершенноочевидно, что при смене политическогоруководства изменения в системегосударственного управления весьмавероятны, как с точки зрения производствапродукции, так и с точки зрения объемовфинансирования, выделяемых для ихпроизводства. Если, к примеру, с точкизрения одного политического лидераиздержки реформирования превосходятуровень потерь общества отнеудовлетворительных показателейгоссектора, то для другого можетнаблюдаться прямо противоположнаяситуация, и вновь назначенный политик сэнтузиазмом возьмется за реформы, которыеего предшественником считались нестоящими того, чтобы за них браться.
Наиболее кардинальныйвариант, приводящий к реструктуризациивсего государственного сектора, связан сосменой политического строя или инымсерьезным изменениям в управлении страной:революция, государственный переворот илииностранная оккупация. В этом случаепришедшие к власти могут попытатьсяперестроить всю систему государственногоуправления исходя из принципиально иных,по сравнению с существовавшими, воззренийна объем и структуру выпускаемойгоссектором продукции.
Впрочем, изменения вработе системы государственногоуправления могут быть инициированы ипостоянным, не меняющимся политическимруководством. Это связано с тем, чтополитическое руководство заинтересовано втом, чтобы на производство товаров и услуггоссектора тратился как можно меньшийобъем средств, собранных в виде налогов— егоблагосостояние X отрицательно зависит от уровнябюджетных расходов.
Таким образом, цельюполитического руководства в данном случаеявляется увеличение собственногоблагосостояния Х.
В условиях выбранныхпредпосылок, политическое руководство неможет предпринять действий по увеличениюналогов: уровень благосостояния населенияуже находится на минимально приемлемомуровне. Таким образом, политическоеруководство вынуждено сосредоточитьусилия на увеличении собственногоблагосостояния за счет модернизациигосударственного аппарата.
Прежде всего,источником увеличения благосостояния дляполитического руководства может статьсокращение дискреционного бюджетачиновников, приближение бюджетныхрасходов к фактическим издержкам напроизводство общественных благ. С учетомтого, что разница между уплачиваемыминалогами и фактическими расходами напроизводство делится между политическимруководством и чиновникамигосударственного аппарата в зависимостиот степени осведомленности политическогоруководства, увеличение благосостоянияможет происходить в результате повышенияпрозрачности деятельности госаппарата.Следствием внедрения технологий,обеспечивающих большую прозрачностьдеятельности, более глубокого анализаотчетности, предоставляемой чиновниками,может стать сокращение доходов чиновниковc D0 до D1 и соответствующееувеличение доходов политическогоруководства.
| I,M,TC(G) IUpub= Upub* X0 X1 D0 D1 0G0G |
Рисунок 14. Эффект повышенияпрозрачности деятельностигоссектора
В случае, еслиполитическое руководство располагает всейинформацией о деятельности госсектора, агоссектор, как следствие, функционируетэффективно, без излишних затрат (D0=0), политическоеруководство уже не имеет возможности длядальнейшего сокращения расходовбюджета. Это связано с тем, чтосокращение расходов в этом случае повлечетза собой сокращение выпуска товаров иуслуг госсектора — с последующим падениемблагосостояния общества, а этопротиворечит задаче политика.
Политическоеруководство может предпринять усилия поувеличению эффективности системыгосударственного управления даже в случаеабсолютно прозрачного, не получающегобюрократическую ренту государственногоаппарата. Эти усилия могут быть связаныс совершенствованием технологиипроизводства товаров и услуг. Внедрениеновых технологий в производстве иуправлении вполне может повлечь за собойструктурные изменения в системегосударственного управления, связанные сперестройкой производства, адаптациипроизводственных процессов под новыетехнологии. Все это отразится напроизводственной функции, тот же самыйобъем G будетпроизводиться с меньшимииздержками.
| I,M,TC0(G)C1(G) I Upub= Upub* X0 X1 D0 D1 0G0G |
Рис. 15. Эффект сниженияиздержек
При этом в результатеизменения функции издержек можетизмениться и оптимальный объемпроизводства G,то есть объем, при котором расстояние междукривыми Upub= Upub* и C(G) максимально.
Хорошим примеромусилий по внедрению новых технологий можносчитать проекты по внедрению вгосударственное управлениеинформационных и телекоммуникационныхтехнологий (ИКТ), реализовывавшиеся вбольшинстве стран начиная с 1980-х гг.. Вотсутствие применения информационныхтехнологий система государственногоуправления работала во многих странахдостаточно эффективно (если оцениватьэффективность как степень приближения кмаксимально возможному результату взаданных условиях), утверждать о большихобъемах неэффективно использующихсяресурсов было нельзя, однако едва толькопоявились свидетельства возможногоповышения эффективности при использованииИКТ, началась волна их внедрения.
Иллюстрация в моделипотребности в изменениях со стороныбюрократического аппарата
В ряде случаевпотребность в изменении структурыгосударственного управления возникаетвследствие деятельности бюрократическогоаппарата.
Увеличениегосударственного аппарата, например,связанное с ростом объема предоставляемыхуслуг — это нетолько простое увеличение численностичиновников, экстенсивный рост госаппарата,но и весьма вероятные изменения вструктуре государственного управления:появление новых департаментов, отделов ит.д.
Этот процесс — своего рода«отрицательная отдача от масштаба»: чембольший размер имеет бюрократическаяструктура, тем ниже ее эффективность. Крометого, и это полностью соответствует теорииорганизаций, с ростом размера организациирастут издержки на управление ей и накоординацию работы отдельныхподразделений. Логичным шагом в этомслучае становится разделение слишкомразросшейся организации, выделениенаиболее крупных подразделений илидепартаментов в обособленныеорганизационные единицы. Экономия нарасходах при этом возникает далеко невсегда: разделение организаций, какправило, связано с дополнительнымизатратами, увеличивается и численностьработающего персонала. Однако выигрыш отулучшения управляемости (сокращения числауровней иерархической пирамиды), ипоследующего роста качества и количествапредоставляемых товаров и услуг можеткомпенсировать потери, связанные сорганизацией деятельностиновообразованных ведомств. При этом частьбюрократического аппарата может бытьпрямо заинтересована в этом процессе,так как выделение в отдельную организациюозначает увеличение полномочий ивозможный рост статуса ееруководителя.
С точки зренияпостроенной модели, это можноинтерпретировать как увеличениевозможностей по истребованиюдискреционного бюджета с ростом объемовпроизводства, а также постепенноеизменение государственным аппаратомструктуры функции издержек,ориентированное на расширениедеятельности при сохранении илиувеличении дискреционного бюджета.Фактически это означает обеспечение более«пологого» характера функции издержек, чтос экономической точки зрения означает ростпроизводственных возможностей.Незначительно изменяя издержки напроизводство текущего объема общественныхблаг (это может быть и уменьшение, иувеличение), чиновник расширяетпроизводственное множество в целом истимулирует политика к принятию решения обувеличении объема выпуска с G0 доG1. Благосостояниеобщества при этом не изменяется (рис.16).
| I,M,TC0(G) С1(G) I Upub= Upub* X0X1 D0D1 0G0G1G |
