« МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ __________________________________________________________________________ ...»
Первоначально на правовое обеспечение электронного документооборота был направлен Федеральный закон от 10.01.2002 №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».[136] На смену указанному закону пришел Федеральный закон от 06.04.2011 №63-ФЗ «Об электронной подписи»[137], устранивший имевшиеся отдельные пробелы и неточности. Так, требования к средствам электронной подписи приведены в соответствие с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Значительно расширена сфера действия закона, позволяющая использовать электронные подписи не только при совершении гражданско-правовых сделок, но и при оказании государственных услуг, а также при совершении иных юридически значимых действий.[138] Увеличен и субъектный состав лиц, которые могут выступать в качестве владельцев электронной подписи. Владельцем электронной подписи теперь может быть и юридическое лицо, что должно способствовать более широкому распространению электронного документооборота.
Одним из ключевых отличий нового закона от ранее действовавшего является расширение видов электронных подписей. Выделяются два вида электронной подписи в зависимости от установленных законом критериев – простая и усиленная электронная подпись. Последняя, в свою очередь, может быть квалифицированной или неквалифицированной.
Также впервые законодательно определены принципы использования электронной подписи:
- принцип свободы выбора электронной подписи;
- принцип выбора технических средств в рамках информационного взаимодействия;
- принцип презумпции действительности электронной подписи, закрепляющий ее юридическую силу.
Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона «Об электронной подписи» установлено, что виды и порядок использования электронных подписей, используемых органами исполнительной власти при организации электронного взаимодействия, устанавливает Правительство Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.02.2012 №111 «Об электронной подписи, используемой органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, о порядке ее использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи»[139]
установлено, что при организации межведомственного взаимодействия применяется усиленная квалифицированная электронная подпись.
Указанным Постановлением Правительства Российской Федерации также утверждены Правила использования усиленной квалифицированной электронной подписи. В соответствии с данными Правилами, подписанные электронной подписью электронные документы, передаваемые участниками межведомственного взаимодействия друг другу, проходят процедуру признания электронной подписи. Результаты данной процедуры и отображение содержимого электронного документа должны быть одинаковыми для сторон информационного обмена.
При этом электронный документ должен иметь метку времени – достоверную информацию о моменте его подписания, которая присоединена к электронному документу или иным образом связана с ним. Кроме того, средства электронной подписи, применяемые участниками межведомственного электронного взаимодействия, должны соответствовать требованиям Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Вместе с тем, одной из основных проблем, препятствующих развитию межведомственного информационного обмена, является недостаточность правового регулирования.
Так, пунктом 8 статьи 80 Федерального закона «Об исполнительном производстве» установлено, что постановление судебного пристава-исполнителя о наложении (снятии) ареста на недвижимое имущество должника или сведения, содержащиеся в постановлении и акте о наложении ареста на имущество должника (описи имущества), в трехдневный срок со дня принятия постановления направляются в регистрирующий орган в форме электронного документа с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
Понятие электронного документа содержится в Федеральном законе №149-ФЗ от 27.07.2006 «Об информации, информационных технологиях и защите информации». В соответствии с пунктом 11.1 статьи 2 названного закона электронный документ представляет собой документированную информацию, представленную в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.
Государственный стандарт Российской Федерации Р51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»[140]
определяет документирование как запись информации на различных носителях по установленным правилам.
Вместе с тем, в Российской Федерации, в отличие от целого ряда зарубежных стран, до настоящего времени не принят закон «Об электронном документе». Как следствие, за рамками правового регулирования остаются следующие важнейшие вопросы, имеющие ключевое значение для развития электронного документооборота:
- регламентация порядка документирования;
- требования к форматам электронных документов и их реквизитам;
- порядок передачи и получения электронных документов;
- оформление копий электронных документов;
- порядок перевода электронного документа на бумажный носитель;
- требования к защите электронных документов;
- порядок применения электронной подписи в зависимости от вида и важности электронного документа;
- архивное хранение электронных документов.
Совокупность перечисленных требований и процедур образует юридическую значимость электронного документа, обеспечивающую дальнейшую возможность его использования при осуществлении государственных функций. Очевидно, что такая возможность предполагает признание электронного документа в качестве доказательства в суде.
В соответствии с пунктом 1 статьи 128 Федерального закона «Об исполнительном производстве» постановления должностного лица службы судебных приставов, его действия (бездействие) по исполнению исполнительного документа могут быть оспорены в арбитражном суде либо суде общей юрисдикции, в районе деятельности которого указанное лицо исполняет свои обязанности.
Пунктом 3 статьи 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации[141] установлено, что документы, полученные посредством факсимильной, электронной или иной связи, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также документы, подписанные электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи, допускаются в качестве письменных доказательств в случаях и в порядке, которые установлены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или договором либо определены в пределах своих полномочий Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.
При этом если копии документов представлены в арбитражный суд в электронном виде, суд может потребовать представления оригиналов этих документов.
Частью 1 статьи 71 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации[142] установлено, что доказательствами являются документы, выполненные в форме цифровой, графической записи, в том числе полученные посредством факсимильной, электронной или другой связи либо иным позволяющим установить достоверность документа способом.
Как видно из приведенных выше правовых норм, в рамках арбитражного и гражданского процесса законодатель также не устанавливает каких-либо требований к электронным документам, порядку их исследования и приобщения к судебному делу. Норма АПК РФ является бланкетной, содержащей ссылку на иные правовые акты без указания их наименований. Статья 71 ГПК РФ, по существу, регулирует только способы передачи документов.
По мнению Д.В. Овсянникова[143], любой электронный документ становится юридически значимым при наличии реквизитов, указанных в ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения»:
- регистрационный номер;
- регистрационная дата;
- подпись (код) лица, ответственного за изготовление документа или утвердившего документ;
- содержание документа;
- наименование организации – создателя документа;
- местонахождение организации – создателя документа или почтовый адрес
Вместе с тем, с такой позицией нельзя согласиться, поскольку пункт 1.5 указанного ГОСТ предусматривает, что документ на машинном носителе приобретает юридическую силу только после подписания сопроводительного письма. При этом ГОСТ 6.10.4-84 содержит образец такого письма на бумажном носителе. Очевидно, что данный правовой акт безнадежно устарел и не может применяться в современных условиях.
Более поздний ГОСТ Р 53898-2010 «Национальный стандарт Российской Федерации. Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению»[144] устанавливает формат, состав и содержание электронного сообщения, но не электронного документа, входящего в состав данного сообщения.
Таким образом, и в гражданском, и в арбитражном процессе предусмотрена возможность представления доказательств в электронной форме. Вместе с тем, четкие критерии и механизм проверки достоверности таких доказательств отсутствуют. Данная проверка должна заключаться, прежде всего, в идентификации и аутентификации электронного документа, то есть исследования целостности и неизменности его содержания, а также определяющих юридическую значимость признаков. По результатам проверки должны однозначно определяться:
- дата и время информационного взаимодействия;
- полномочия сторон информационного взаимодействия;
- идентичность информации, направленной одной стороной и полученной другой стороной данного взаимодействия.
Следовательно, на практике весьма вероятны случаи непризнания в суде юридической силы электронных документов. Сложившаяся ситуация значительно осложняет формирование единого информационного пространства юридически значимого электронного межведомственного взаимодействия.
На наш взгляд, следует согласиться с мнением Семилетова С.И. и Соловьева В.Ю. о том, что Федеральный закон «Об электронной подписи», предметом которого является узкая область по установлению порядка применения реквизита электронного документа, не в состоянии охватить все аспекты применения электронных документов на территории информационно-правового пространства Российской Федерации.[145] Помимо этого, Кирилловых А.А. в своем исследовании обоснованно указывает на несколько ограниченный, по сравнению с международным законодательством, подход к определению форм электронных подписей.[146]
Более того, Федеральный закон «Об электронной подписи» даже в сфере своего действия носит общий характер и нуждается в подкреплении дополнительными подзаконными актами. Вместе с тем, применительно к сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов этого пока не сделано. Достаточно констатировать, что в законе «Об исполнительном производстве» понятие «электронная подпись» вообще не упоминается.
С учетом изложенного, Федеральной службой судебных приставов были направлены в Министерство юстиции Российской Федерации предложения по доработке проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части установления правового режима электронного документооборота и обеспечения его юридической значимости для органов государственной власти. Ключевой особенностью указанных предложений является возможность вынесения исполнительных документов и постановлений судебного пристава в виде электронного документа и полномочия Правительства Российской Федерации по установлению требований к их форматам.
Создана межведомственная рабочая группа по вопросам организации информационного взаимодействия службы приставов и судов Российской Федерации, в рамках которой ведется работа по разработке постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении форматов исполнительного документа и постановления судебного пристава, выносимых в виде юридически значимого электронного документа».
Следует также отметить, что реализация положений постановления Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 №697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» ориентирована, главным образом, на оказание государственных услуг. Об этом убедительно свидетельствуют принятые впоследствии правовые акты. Достаточно назвать постановление Правительства Российской Федерации от 28.12.2011 №1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде»[147], в котором про исполнение государственных функций вообще не упоминается.
В настоящее время единственная норма права, которая на федеральном уровне регламентирует электронный документооборот между Федеральной службой судебных приставов и другими ведомствами – это пункт 3 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах»[148], где сказано, что необходимая информация может быть предоставлена судебному приставу на электронном носителе. Какие-либо подзаконные акты, регулирующие перечень и порядок предоставления данной информации, в действующем законодательстве пока отсутствуют.
Необходимо отметить, что Федеральная служба судебных приставов в пределах своей компетенции осуществляет функции розыска, а также дознания по уголовным делам. Кроме того, для надлежащего исполнения государственной функции по организации принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов необходимы сведения о погашении задолженности по исполнительным документам. Переход на электронный документооборот невозможен и без перевода в электронный вид исполнительных документов, предусмотренных статьей 12 Федерального закона «Об исполнительном производстве».
При этом, в связи с необходимостью информирования должника о наличии задолженности, очень остро стоит проблема его идентификации в исполнительном документе. До недавнего времени действующее законодательство не требовало от органов, выдающих исполнительные документы, указания индивидуального налогового номера, страхового номера индивидуального лицевого счета, паспортных данных, даты рождения. Федеральная служба судебных приставов инициировала внесение соответствующих изменений в законодательство, но данные изменения в полном объеме были внесены в закон только в июле 2012 года. Поэтому значительная часть исполнительных производств требует направления дополнительных запросов в целях идентификации должника.
Вместе с тем, распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.03.2011 №442-Р предусматривало получение Федеральной службой судебных приставов информации только из двух государственных органов – Федеральной миграционной службы и Федеральной налоговой службы. В соответствии с пунктом 4 данного распоряжения федеральным органам исполнительной власти в шестимесячный срок было необходимо определить список документов (сведений), не включенных в утвержденный данным распоряжением перечень, и представить соответствующие предложения в Министерство экономического развития для разработки проекта правового акта о внесении изменений в перечень. Указанные предложения, с обоснованием необходимости информационного обмена с несколькими десятками ведомств, были направлены Федеральной службой судебных приставов в апреле 2011 года.
К сожалению, новая редакция перечня так и не была утверждена. Более того, с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 28.12.2011 №1184 распоряжение от 17.03.2011 №442-Р утратило силу. Как уже отмечалось, в указанном постановлении говорится только об оказании государственных услуг. При этом федеральный орган исполнительной власти – получатель информации должен разработать и согласовать с каждым обладателем информации технологическую карту межведомственного взаимодействия, содержащую перечень необходимых сведений, которая затем утверждается в Министерстве экономического развития, Министерстве связи и массовых коммуникаций и Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
По поручению Правительственной комиссии Федеральная служба судебных приставов участвует в пилотном проекте по переходу на осуществление государственных функций в электронном виде. Соответствующие технологические карты межведомственного взаимодействия уже согласованы с целым рядом ведомств.
Вместе с тем, длительная многоступенчатая процедура утверждения технологических карт отрицательно сказывается на темпах развития электронного документооборота в целом.
Кроме того, представляется логичным, исходя из названия карты межведомственного взаимодействия, включать в нее только технические аспекты информационного обмена и сроки предоставления сведений. Содержание информации, которой обладают органы государственной власти и которая необходима им для осуществления государственных функций, вытекает из действующего законодательства и, по мнению автора, должно быть закреплено отдельным правовым актом. Принятие такого акта позволит устранить барьеры на пути формирования единого информационного пространства, связанные с наличием множества разногласий между различными ведомствами.
Издание правового акта об установлении единого перечня сведений, необходимых Федеральной службе судебных приставов для осуществления своих полномочий, важно еще и потому, что значительный объем этих сведений содержится в базах данных негосударственных организаций. Среди указанных организаций следует назвать операторов стационарной и сотовой связи, банки и иные кредитные организации, бюро кредитных историй, страховые компании, организации, ведущие учет авторских прав, операторов спутниковых охранных систем, органы нотариата, организации, обладающие сведениями об операциях с электронными денежными средствами.
Вместе с тем, Федеральный закон «Об исполнительном производстве» подробно регламентирует только порядок информационного обмена с банками и иными кредитными организациями.
В соответствии с пунктом 10 постановления Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 №697, отдельные информационные системы иных органов и организаций, участвующих в исполнении государственных функций, подлежат подключению к единой системе межведомственного электронного взаимодействия на основе договоренности указанных органов и организаций и оператора системы взаимодействия. Как показывает опыт организации территориальными органами Федеральной службы судебных приставов электронного взаимодействия на региональном уровне, достижение договоренностей может оказаться весьма проблематичным. Это связано как с отсутствием единой позиции относительно объема необходимых сведений, так и с технической неготовностью негосударственных организаций к переходу на электронный документооборот. При этом формулировка вышеуказанной нормы права исключает какие-либо меры принуждения к рассматриваемой категории участников информационного взаимодействия.
Нельзя игнорировать тот факт, что развитие межведомственного электронного документооборота открывает и новые возможности для утечки информации ограниченного доступа (информации, включающей персональные данные, служебной информации). Разглашение такой информации не только приведет к нежелательным последствиям для органов государственной власти, но и будет являться нарушением прав и законных интересов граждан. Поэтому все большее значение приобретают проблемы информационной безопасности.
В соответствии с положениями статьи 16 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» защита информации представляет собой принятие правовых, организационных и технических мер, направленных на:
- обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, представления, распространения, а также от иных неправомерных воздействий в отношении такой информации;
- соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа;
- реализацию права на доступ к информации.
В сфере принудительного исполнения требует обеспечения конфиденциальности следующая информация:
- сведения о защищаемых информационных системах;
- сведения о розыске должника и его имущества (о ходе розыскного дела, методах и способах розыска);
- сведения об исполнительных производствах, возбужденных в отношении стратегических предприятий и организаций;
- сведения о должнике и его имуществе ограниченного доступа, поступившие из регистрационно-учетных органов.
Согласно пункту 7 статьи 2 названного закона конфиденциальность информации означает обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя. При этом условия отнесения информации к сведениям, составляющим служебную тайну, определяются федеральными законами.
В настоящее время правовые нормы, касающиеся служебной тайны, содержатся в нескольких десятках федеральных законов.
Вместе с тем, Федеральные законы «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» правовых норм указанной категории не содержат. Перечень подлежащей защите информации определяется исключительно ведомственными правовыми актами Федеральной службы судебных приставов, что нарушает один из основополагающих принципов информационного права об ограничении доступа к информации только федеральными законами.
Кроме того, следует отметить отсутствие единого подхода к терминологии, структуре и содержанию института служебной тайны. Так, в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[149] используется определение «служебная информация». В Федеральном законе «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»[150] говорилось о конфиденциальной информации, а Федеральный закон «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства»[151] предусматривает конфиденциальные сведения.
Не добавляют ясности и подзаконные акты. Указ Президента Российской Федерации от 06.03.1997 №188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»[152] определяет служебную тайну как служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 №1233 «Об утверждении положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти»[153] к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Как справедливо отмечено И.Ю. Павловым, формулировка «служебная необходимость» является чрезмерно широкой и создает предпосылки для принятия субъективных правоприменительных решений.[154]
Что касается персональных данных, то в информационных системах Федеральной службы судебных приставов подлежат защите следующие их категории:
- персональные данные лиц, состоящих в трудовых отношениях с Федеральной службой судебных приставов;
- персональные данные лиц, обратившихся с жалобой на действия (бездействие) судебного пристава;
- персональные данные участников исполнительного производства;
- персональные данные участников уголовного судопроизводства;
- персональные данные участников производства по делам об административных правонарушениях;
- персональные данные посетителей помещений Федеральной службы судебных приставов, а также помещений судов.
При этом информационные системы персональных данных можно подразделить на местные, региональные и федеральные. К местным относятся информационные системы районных, межрайонных и специализированных отделов судебных приставов. Совокупность содержащихся в данных системах сведений образует на уровне субъекта Российской Федерации региональную базу данных исполнительных производств. Также к региональным системам относятся программы кадрового учета. Федеральные информационные системы включают центральную базу данных исполнительных производств, служебный портал, систему межведомственного взаимодействия, ведомственный удостоверяющий центр, централизованный системный каталог.
Оператором федеральных информационных систем является Федеральная служба судебных приставов, а операторами местных и региональных информационных систем ее территориальные органы.
Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 01.11.2012 №1119 «Об утверждении требований к защите персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных»[155] установлено, что выбор средств защиты информации в информационных системах осуществляется оператором в соответствии с нормативными правовыми актами, принятыми Федеральной службой по техническому и экспортному контролю (далее - ФСТЭК России) и Федеральной службой безопасности Российской Федерации (далее – ФСБ России).
Вместе с тем, одной из основных проблем правового регулирования следует признать противоречия между нормативно-методическими документами ФСТЭК России и ФСБ России. В частности, используются различные подходы к разработке модели угроз и разная терминология.[156]
Кроме того, в соответствии с совместным приказом ФСТЭК России №55, ФСБ России №86, Министерства информационных технологий и связи №20 от 13.02.2008 «Об утверждении порядка проведения классификации информационных систем персональных данных»[157]
, АИС ФССП России должна быть формально отнесена к информационным системам, требующим наиболее жестких мер информационной безопасности. Так, необходимо получение соответствующей лицензии на защиту конфиденциальной информации, аттестата соответствия информационной системы заявленному классу по требованиям безопасности, а также контроль отсутствия у программного обеспечения средств защиты информации недекларированных возможностей (возможностей, не соответствующих описанным в документации).
Осуществление перечисленных мероприятий требует значительных временных затрат и наличия в штате высококвалифицированных специалистов, либо, в случае привлечения уполномоченных организаций, финансовых расходов. При этом принудительное исполнение судебных решений и актов уполномоченных органов не предполагает получение сведений, раскрытие которых может привести к значительным негативным последствиям для субъектов персональных данных (состояния здоровья, интимной жизни и т.д.). Более того, согласно пункту 3 статьи 6.1. Федерального закона «Об исполнительном производстве» некоторые сведения об исполнительном производстве являются общедоступными.
С учетом изложенного, есть основания полагать, что максимальные требования к информационной безопасности являются для Федеральной службы судебных приставов избыточными, как с точки зрения экономической целесообразности, так и относительно содержательной характеристики персональных данных.
Необходимо также отметить, что в помещениях структурных подразделений Федеральной службы судебных приставов размещаются компоненты информационных систем других государственных органов власти (например, система электронного документооборота Федерального казначейства). В связи с этим, актуальной является задача унификации подходов к разработке соответствующих моделей угроз.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости осуществления следующих мероприятий, направленных на развитие межведомственного электронного документооборота:
1. Принятие Федерального закона «Об электронном документе». Данный закон будет способствовать организации юридически значимого информационного взаимодействия органов государственной власти, как между собой, так и с иными организациями. Результаты указанного взаимодействия будут иметь доказательственную силу в суде. Кроме того, установленные таким законом общие правила обмена электронными документами позволят избежать внесения соответствующих многочисленных изменений в действующее законодательство.
2. Внесение в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» дополнений, регулирующих использование электронной подписи в рамках принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов.
3. Организация электронного документооборота предполагает не только замену бумажных документов электронными, но и новые методы взаимодействия органов государственной власти.
Поэтому необходимо принятие комплекса нормативных актов, направленных на правовое обеспечение исполнения в электронной форме государственных функций. Данная сфера информационного обмена имеет свою специфику, отличающую ее от взаимодействия в ходе предоставления государственных услуг.
При этом одним из элементов формирования единого информационного пространства должен стать закрепленный законодательно единый перечень сведений, необходимых Федеральной службе судебных приставов для осуществления своих полномочий.
4. Принятие Федерального закона «О служебной тайне». Указанный закон должен ввести единые общие и наиболее значимые понятия и определения, а также структуру и содержание данного института.
Правовые нормы, конкретизирующие перечень подлежащей защите служебной информации в рамках принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов, необходимо установить путем внесения соответствующих дополнений в Федеральные законы «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах».
Конечной целью перечисленных мероприятий в части исполнительного производства является переход на принудительное исполнение судебных решений и актов уполномоченных органов в электронном виде, означающее прием исполнительных документов, вынесенных в электронной форме, направление запросов, получение ответов и вынесение постановлений в виде электронных документов, а также ведение электронных архивов.
2.3. Использование единого информационного пространства при розыске и реализации имущества должников
Пунктом 6 Положения о Федеральной службе судебных приставов, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1316[158], установлено, что одним из направлений деятельности является розыск должника, его имущества, розыск ребенка, в том числе во взаимодействии с органами и организациями в соответствии с их компетенцией. Результативность розыскной деятельности во многом зависит от ее информационного обеспечения, направленного на полное и своевременное получение судебным приставом по розыску необходимой информации. При этом с развитием современных технологий значение информационного обеспечения неуклонно возрастает.
Подразделения, занимающиеся розыском должников и их имущества, были образованы в службе судебных приставов на основании распоряжения Министерства юстиции Российской Федерации от 25.08.2000 №167. Приказом
Министерства юстиции Российской Федерации от 21.09.2007 №192[159] утвержден Административный регламент по исполнению государственной функции организации розыска должника-организации и имущества должника (далее – Административный регламент). Данный документ определил алгоритм действий, осуществляемых в ходе проведения розыскных мероприятий. Так, согласно пункту 2.14.1 регламента, судебный пристав-исполнитель по розыску на основании запросов получает информацию из государственных органов и иных организаций. Запрос и получение информации могут осуществляться как посредством почтовой связи, так и путем электронного документооборота с использованием средств модемной связи, удаленного доступа к базам данных и т.п.
Указом Президента Российской Федерации от 23.09.2011 №1240[160] с первого января 2012 года на Федеральную службу судебных приставов возложены функции по организации в соответствии с законодательством Российской Федерации розыска должника - физического лица и розыска ребенка.
Федеральным законом от 03.12.2011 №389-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[161] установлено, что судебный пристав-исполнитель, осуществляющий розыск, вправе запрашивать сведения из банков данных оперативно-справочной, розыскной информации, обрабатывать необходимые для розыска персональные данные, в том числе сведения о лицах и об их имуществе, использовать на безвозмездной основе возможности средств массовой информации. Кроме того, для производства розыска должника-гражданина или розыска ребенка разрешается использовать сведения, полученные в результате осуществления частной детективной (сыскной) деятельности на договорной основе с взыскателем. Также названным законом на Федеральную службу судебных приставов возлагается функция по розыску на основании судебного акта гражданина-ответчика по гражданскому делу.
Объявление судебным приставом-исполнителем розыска является основанием для осуществления такого розыска на территории Российской Федерации, а также, в порядке, установленном международными договорами Российской Федерации, на территориях иностранных государств.
Кроме того, согласно изменениям, внесенным законом №389-ФЗ в Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ «О полиции»[162]
, сотрудники органов внутренних дел обязаны оказывать содействие судебным приставам-исполнителям в ходе исполнительного производства, в том числе при осуществлении розыска должника, его имущества, или розыска ребенка. Порядок содействия определяется совместным нормативным правовым актом.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31.05.2012 № 757 в структуре центрального аппарата Федеральной службы судебных приставов образовано самостоятельное Управление, функциями которого являются организация работы по розыску должников, их имущества и по розыску детей.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить три уровня единого информационного пространства в рассматриваемой области: международный, федеральный и региональный.
На международном уровне существующий порядок гражданского розыска на территории иностранных государств определен заключенными Российской Федерацией международными договорами о правовой помощи. Этот порядок представляет собой сложную и длительную процедуру обмена бумажными документами. С целым рядом крупных государств соглашения вообще не заключены, а из имеющихся многие подписаны десятки лет назад, когда не приходилось говорить о применении современных информационных технологий.
Инструкцией по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола, утвержденной совместным приказом МВД России, Минюста России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России и ФТС России от 06.10.2006 №786/310/740/454/333/971[163], предусмотрено использование возможностей Интерпола в процессе розыска должников и их имущества. Вместе с тем, запросы в филиалы национального центрального бюро Интерпола при МВД России могут быть направлены только в рамках исполнения исполнительных документов, выданных на основании судебных актов по уголовным делам, или гражданских исков, поданных в рамках уголовных дел.
Установление местонахождения лиц, уклоняющихся от исполнения решений судов по искам, предусмотрено Договором государств-участников Содружества Независимых Государств о межгосударственном розыске лиц (подписан в Москве 10.12.2010).[164] Статьей 9 указанного договора установлено, что порядок межгосударственного розыска определяется отдельным документом, утверждаемым Советом глав правительств Содружества Независимых Государств. Несмотря на то, что с момента подписания договора прошло уже более двух лет, данный документ так и не утвержден в связи с невыполнением некоторыми странами внутригосударственных процедур для вступления договора в силу.
Ранее уже вносились обоснованные предложения о необходимости создания межгосударственного Европейского агентства по розыску должников и их имущества (по аналогии с Интерполом), а в каждой стране – национального бюро такого агентства.[165]
В 2009 году Федеральная служба судебных приставов России вступила в состав Международного союза судебных исполнителей, который насчитывает в своих рядах представителей более 70 стран. Одной из главных задач союза является участие в подготовке международных конвенций по вопросам взаимного признания и исполнения судебных решений на территориях других государств. Это позволяет вернуться к рассмотрению вышеуказанных предложений на принципиально более высоком уровне международного взаимодействия в сфере исполнительного производства. Также представляется целесообразным создание единой централизованной информационной базы данных о крупных должниках и их имуществе, сформированной на основании соответствующих баз данных государств – членов Международного союза судебных исполнителей.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 05.07.2010 №154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации»[166] учет граждан Российской Федерации, временно находящихся или постоянно проживающих за ее пределами, осуществляется консульскими учреждениями. Вместе с тем, единая база данных поставленных на консульский учет граждан отсутствует.
На федеральном уровне розыск должников и их имущества в едином информационном пространстве предполагает, прежде всего, организацию соответствующего взаимодействия с органами внутренних дел.
Вместе с тем, до настоящего времени не принят совместный правовой акт Минюста России и МВД России, определяющий порядок содействия сотрудников полиции судебным приставам при осуществлении розыска в рамках исполнительных производств. Сильнее всего отсутствие данного правового акта сказывается на эффективности розыска иногородних граждан-должников по алиментным обязательствам.[167]
Так, до 01.01.2012 осуществление органами внутренних дел своих полномочий по розыску физических лиц на основании постановлений судебных приставов-исполнителей, предусматривало, в случае отсутствия положительного результата на региональном уровне, объявление разыскиваемых лиц в федеральный розыск.
В настоящее время органы внутренних дел отказывают судебным приставам-исполнителям в объявлении федерального розыска. Основанием для отказа является приказ МВД России от 09.07.2007 «Об утверждении Наставления по формированию и ведению централизованных оперативно-справочных, криминалистических и розыскных учетов органов внутренних дел». Согласно данному приказу постановление об объявлении федерального розыска подписывается и утверждается уполномоченным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. Вместе с тем, в соответствии с действующим законодательством Федеральная служба судебных приставов к субъектам оперативно-розыскной деятельности не относится.
Необходимо отметить, что на практике судебными приставами-исполнителями по розыску осуществляются некоторые мероприятия, предусмотренные статьей 6 Федерального закона от 12.08.1995 №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[168], а именно опрос граждан, наведение справок, наблюдение, обследование помещений, зданий, сооружений и участков местности. Таким образом, внесение Федеральной службы судебных приставов в перечень субъектов оперативно-розыскной деятельности будет фактически являться не расширением ее полномочий, а законодательным закреплением уже существующего порядка розыска должников и их имущества. При этом следует согласиться с мнением В.В. Борискина о том, что речь должна идти о наделении судебных приставов-исполнителей правом проводить не все оперативно-розыскные мероприятия, а только в наименьшей степени ограничивающие права и свободы граждан и необходимые для достижения целей розыска в рамках исполнительного производства.[169]
Очевидно, что розыск физических лиц Федеральной службой судебных приставов на всей территории Российской Федерации, даже будучи предусмотренным действующим законодательством, без использования информационных ресурсов МВД России не принесет ожидаемых результатов. Кроме того, представляется целесообразным предусмотреть постановку на учет в органах ГИБДД разыскиваемого автотранспорта должников, а также порядок задержания данного автотранспорта.
Наделение полномочиями на оперативно-розыскную деятельность необходимо также для организации информационного взаимодействия с операторами связи, поскольку согласно статье 53 Федерального закона от 07.07.2003 №126-ФЗ «О связи»[170] сведения об абонентах (в том числе абонентский номер) являются информацией ограниченного доступа.
Важное практическое значение имеет выявление в рамках розыскных дел мнимых сделок, совершенных должником с целью формально оформить свое имущество на третьих лиц. Такие сделки могут быть впоследствии признаны судом недействительными. Наибольшие сложности вызывает получение данной информации в отношении недвижимого имущества. Для того чтобы из регистрационного органа получить официальные сведения о совершенной сделке, необходимо знать, какой объект недвижимости был отчужден. Очевидно, что в подавляющем большинстве случаев судебный пристав-исполнитель такими данными не обладает.
По мнению автора, указанная проблема может быть решена путем организации информационного взаимодействия с Федеральной службой по финансовому мониторингу, поскольку согласно статье 6 Федерального закона от 07.08.2001 №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[171]
сделки с недвижимым имуществом на сумму более трех миллионов рублей подлежат обязательному контролю. Вместе с тем, существующим протоколом информационного взаимодействия от 31.01.2011 №12/01-3/01-01-16/242 предусмотрено направление запросов в Росфинмониторинг только в ходе проверки сообщений о преступлениях либо расследования уголовного дела.
В целях эффективной организации розыска на региональном уровне, одной из важнейших задач является обобщение и систематизация накопленного положительного опыта взаимодействия судебных приставов по розыску с негосударственными организациями, обладающими информацией о должнике и его имуществе. К таким организациям следует, в том числе, отнести:
- администраторов социальных сетей и форумов;
- Интернет-провайдеров;
- операторов электронных платежных систем;
- организации, осуществляющие ведение реестров владельцев ценных бумаг;
- организации, занимающиеся водоснабжением, электроснабжением, почтовыми и курьерскими услугами;
- бюро кредитных историй;
- страховые компании;
-общественные организации (например, Всероссийское общество автомобилистов);
- организации, обладающие сведениями об авторских и смежных правах;
- органы нотариата;
- банки и иные кредитные организации;
- туристические агентства;
- крупные торговые компании;
- операторов сотовой связи;
- операторов спутниковых охранных систем.
Безусловно, этот список не является исчерпывающим и может быть дополнен с учетом специфики каждого региона.
Следует отметить, что полученные из указанных организаций сведения зачастую позволяют не только выявить принадлежащее должнику имущество, но и определить местонахождение этого имущества и самого должника. Кроме того, данные сведения могут использоваться и в сфере дознания для доказательства уклонения от исполнения судебного решения.
Вместе с тем, последние дополнения в Административный регламент вносились в 2008 году. Очевидно, что в настоящее время назрела необходимость принятия нового правового акта, содержащего алгоритм розыска с учетом последних принципиальных изменений в законодательстве.
Указанные изменения включают, в частности, Федеральный закон от 25.07.2011 №261-ФЗ.[172] Установленная данным нормативным актом новая редакция статьи 11 Федерального закона «О персональных данных» предусматривает, что обработка биометрических персональных данных может осуществляться без согласия субъекта персональных данных в связи с исполнением судебных актов. При этом к биометрическим персональным данным относятся сведения, характеризующие физиологические и биологические особенности человека, на основании которых можно установить его личность.
Фотографическое изображение человека прямо не названо законодателем в числе персональных данных. Вместе с тем, постановлением Правительства Российской Федерации от 04.03.2010 №125 «О перечне персональных данных, записываемых на электронные носители информации, содержащиеся в основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию»[173] установлено, что цветное цифровое фотографическое изображение лица является его биометрическими персональными данными.
Таким образом, следует признать правомерным распространение в рамках розыскных дел фотографий разыскиваемых должников без их согласия. Способами распространения могут быть размещение фотографий на информационных щитах, баннерах, а также в средствах массовой информации и сети Интернет. С учетом опыта правоохранительных органов, такая практика представляет собой резерв значительного повышения результативности розыска в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время нормативная правовая база, регламентирующая информационные аспекты розыска должников и их имущества, далека от совершенства и характеризуется фрагментарностью и несогласованностью правовых актов на всех уровнях информационного пространства.
В соответствии с действующим законодательством выявленное имущество должника подлежит аресту и реализации, осуществляемой путем продажи данного имущества специализированными организациями. Согласно пункту 3 статьи 87 Федерального закона от 02.10.2007 №229-ФЗ «Об исполнительном производстве» одним из способов реализации арестованного имущества является проведение открытых торгов в форме аукциона.
Президентом Российской Федерации 28.04.2011 утверждены «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан».[174] Указанным правовым актом предусмотрено, что совершенствование исполнения судебных решений предполагает внедрение практики электронных торгов по реализации арестованного имущества. Об эффективности и прозрачности таких торгов убедительно свидетельствует опыт целого ряда иностранных государств – Германии, Финляндии, Армении и других.
В Российской Федерации электронные аукционы широко применяются в сфере государственных закупок. Соответствующие поправки в Федеральный закон от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[175]
вступили в силу в июле 2010 года.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2008 №179[176]
утверждено Положение о пользовании сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение открытых аукционов в электронной форме. Положением установлены общие требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами, а также к системам, обеспечивающим проведение открытых аукционов в электронной форме.
В сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов практика проведения электронных торгов имеется в Республике Татарстан и Санкт-Петербурге. Так, Управление ФССП России по Республике Татарстан с 2006 года реализует арестованное имущество на электронных торгах совместно с Агентством по государственному заказу данного региона. В Санкт-Петербурге в результате совместного проекта Управления ФССП России и Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом в Ленинградской области, на базе ФГУП «Электронные торги и безопасность» в 2011 году создана площадка для электронных торгов «ets24.ru». Документы для участия в торгах на указанной площадке направляются претендентами в электронном виде, протокол итогов приема заявок формируется автоматически. Протокол по результатам торгов подписывается в день их проведения организатором и победителем электронной подписью. Все процедуры занимают минимальное количество времени.
Только в течение первого года с момента создания площадки сумма денежных средств, полученных от покупателей на электронных торгах, превысила 300 миллионов рублей, что составляет около половины от общей суммы, полученной при продаже арестованного имущества за указанный период времени.
Достигнутая высокая эффективность реализации обусловлена следующими особенностями электронных торгов:
- отсутствие географических ограничений для покупателей, которые могут находиться в любой точке мира. Так, в январе 2012 года на площадке ets24.ru» успешно прошли электронные торги по продаже нежилого помещения, покупатель которого на момент проведения торгов находился в Объединенных Арабских Эмиратах.
- большое количество участников позволяет осуществить продажу по наиболее высокой цене, и, как следствие, максимально удовлетворить требования взыскателей;
- каждому участнику не известны конкуренты, что исключает возможность сговора. Сведения о других участниках раскрываются только после проведения торгов;
- удобный и оперативный порядок регистрации участников и подведения итогов торгов;
- снижение коррупционной составляющей в связи с прозрачной процедурой проведения торгов.
Вместе с тем, в других субъектах Российской Федерации практика проведения электронных торгов практически отсутствует. Одной из основных причин сложившейся ситуации является наличие пробелов в правовом регулировании. Специфика проведения электронных торгов до настоящего времени остается за рамками, как Гражданского Кодекса Российской Федерации, так и иных федеральных законов и подзаконных актов.
Так, совместный приказ Федеральной службы судебных приставов №347 и Федерального агентства по управлению государственным имуществом №149 от 25.07.2008 «Об утверждении порядка взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федерального агентства по управлению государственным имуществом по вопросам организации продажи имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество»[177] не содержит положений, предусматривающих и регламентирующих реализацию арестованного имущества на электронных торгах. В результате организация проведения электронных торгов зависит исключительно от достижения договоренностей между территориальными органами указанных ведомств.
Кроме того, представляется целесообразным принятие отдельного правового акта, регулирующего особенности реализации арестованного имущества путем проведения аукциона в электронной форме. Данные особенности обусловлены специальной процедурой реализации, предусмотренной Федеральным законом «Об исполнительном производстве». Примером такого правового акта может послужить приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 15.02.2010 №54 «Об утверждении порядка проведения открытых торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, требований к электронным площадкам и операторам электронных площадок при проведении открытых торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, а также порядка подтверждения соответствия электронных площадок и операторов электронных площадок установленным требованиям».[178]
Необходимо также отметить, что в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве» реализации на торгах подлежит только определенный перечень имущества, а также вещи, стоимость которых превышает пятьсот тысяч рублей. Иное имущество реализуется путем комиссионной продажи. Вместе с тем, подавляющее большинство случаев возврата с реализации в связи с отсутствием спроса приходится именно на малоценные вещи. Поэтому электронные торги следует признать оптимальной формой продажи для всех видов имущества. При этом, в зависимости от объекта реализации, могут использоваться различные варианты электронных аукционов – классический (с повышением цены на предмет торгов), голландский (с понижением цены), либо скандинавский (по фиксированной цене).
В настоящее время весьма актуальным является вопрос надлежащего информационного извещения о предстоящих торгах. Значимость данного извещения состоит не только в соблюдении прав и законных интересов сторон исполнительного производства, заинтересованных в продаже имущества по наиболее высокой цене, но и в обеспечении законности всей последующей процедуры торгов.
В соответствии с положениями статьи 87 и статьи 90 Федерального закона «Об исполнительном производстве» извещение о проведении торгов в десятидневный срок с момента получения имущества по акту приема-передачи специализированной организацией размещается в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и опубликовывается в печатных средствах массовой информации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2012 №909 «Об определении официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»[179]
в качестве официального сайта для размещения информации о проведении торгов по реализации имущества должника определен сайт www.torgi.gov.ru.
Вместе с тем, действующее законодательство не содержит каких-либо специальных требований к порядку и способу опубликования информации о торгах в рамках исполнительного производства в печатных изданиях. Соответствующие критерии выработаны только в судебной практике и сформулированы, в частности, в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.12.2010 №7781/10, от 28.02.2012 №14850/11, и от 05.04.2012 №16311/11. Согласно данным постановлениям, суд в каждом конкретном случае проверяет тираж, целевую аудиторию, территорию и способ распространения средства массовой информации на предмет доступности участия в торгах максимально широкого круга потенциальных покупателей.
Очевидно, что надлежащее информационное извещение о торгах предполагает наличие определенных требований не только к форме его распространения, но и к содержанию извещения. Такие требования установлены статьей 448 Гражданского Кодекса Российской Федерации и включают наличие сведений о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также о начальной цене.
Вместе с тем, данные требования носят общий характер и применительно к торгам в рамках исполнительного производства нуждаются в конкретизации. В частности, как показывает практика реализации арестованного имущества, подробной регламентации требует характеристика предмета торгов (перечень существенных сведений об имуществе). Необходимо также указание максимально возможной контактной информации об организаторе торгов.
Требуется унификация норм права, регулирующих порядок информационного извещения о торгах, предметом которых является заложенное недвижимое имущество. Указанные правовые нормы содержатся в Федеральных законах «Об исполнительном производстве» и «Об ипотеке (залоге недвижимости)».[180] Так, явно недостаточным и не соответствующим общим правилам следует признать установленный пунктом 3 статьи 57 Федерального закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» срок опубликования извещения (не позднее, чем за 10 дней до проведения торгов).[181]
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о необходимости осуществления следующих основных мероприятий, направленных на осуществление розыска и реализации имущества должников в едином информационном пространстве:
1. Формирование на международном уровне механизма оперативного информационного обмена сведениями, необходимыми для розыска должников и их имущества на территории иностранных государств.
2. Принятие совместного правового акта Минюста России и МВД России, определяющего порядок содействия сотрудников полиции судебным приставам при осуществлении розыска в рамках исполнительных производств. Указанный правовой акт должен предусматривать объявление разыскиваемых лиц в федеральный розыск и постановку на учет в органах ГИБДД разыскиваемого автотранспорта должников, а также порядок задержания данного автотранспорта.
3. Внесение Федеральной службы судебных приставов в перечень субъектов оперативно-розыскной деятельности.
4. Отмена действующего Административного регламента по исполнению государственной функции организации розыска должника-организации и имущества должника и принятие нового правового акта, содержащего современный алгоритм розыска должников и их имущества.
5. Осуществление реализации арестованного имущества исключительно путем электронных торгов.
6. Сосредоточение всех информационных извещений о торгах по продаже имущества должников на едином официальном сайте и, по аналогии с законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, отказ от печатных публикаций данных извещений. Это позволит консолидировать информацию для потенциальных участников торгов, а также значительно сократить количество судебных исков о признании торгов недействительными в связи с несоблюдением порядка извещения.
ГЛАВА III
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
УНИФИКАЦИИ ИНФОРМАЦИОННОГО
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
3.1. Основные направления развития информационно-платежных систем
Государственная программа Российской Федерации «Юстиция» предусматривает предоставление физическим лицам и организациям возможности оплаты задолженности с использованием различных электронных платежных систем, в том числе платежных терминалов.[182]
В настоящее время, как Федеральной службой судебных приставов, так и ее территориальными органами, заключаются соответствующие соглашения о взаимодействии с кредитными и иными организациями, осуществляющими прием платежей от населения.
Так, во многих регионах организована оплата долгов банковскими картами и наличными денежными средствами через устройства самообслуживания - банкоматы и платежные терминалы. В некоторых субъектах Российской Федерации платежные терминалы устанавливаются в помещениях районных отделов судебных приставов.
После ввода в указанные устройства идентифицирующей информации, гражданин может узнать об имеющейся у него задолженности и сразу же погасить ее, произведя оплату наличными денежными средствами или воспользовавшись банковской картой. Иногда должник получает от судебного пристава-исполнителя квитанцию-извещение с нанесенным на нее уникальным штрих-кодом. При оплате задолженности распечатывается чек-ордер, который является подтверждением платежа и может содержать номер и дату возбуждения исполнительного производства, а также наименование структурного подразделения судебных приставов.
По каждому платежу формируется отдельное платежное поручение с указанием в назначении платежа, номера и даты возбуждения исполнительного производства для зачисления уплаченной суммы на соответствующий депозитный счет территориального органа Федеральной службы судебных приставов. В зависимости от условий договора определяется максимальный размер оплаты, а также срок зачисления платежа. Общепринятым считается срок три банковских дня. Также согласовываются условия, при которых должник может перевести излишне внесенные денежные средства на свой лицевой счет или на счет мобильного телефона.
Реестры по неоконченным исполнительным производствам в отношении физических лиц формируются с определенной периодичностью, и по защищенным каналам связи или на съемных носителях информации передаются в организацию, принимающую оплату, где данные загружаются в платежную систему. Реестры платежей в счет оплаты долга по исполнительным производствам направляются на электронные адреса территориальных органов Федеральной службы судебных приставов. Данная схема позволяет быстро получать сведения о произведенной оплате и своевременно принимать процессуальное решение в рамках исполнительного производства.
В настоящее время основными организациями, с которыми на региональном уровне заключаются соглашения, являются Сбербанк России, Федеральная система платежей «Город» и ФГУП «Почта России».
Вместе с тем, необходимо отметить отсутствие единого подхода к идентификации должников в устройствах самообслуживания. В большинстве регионов в качестве идентификатора используется фамилия, имя, отчество должника либо номер исполнительного производства. В некоторых случаях при поиске информации о наличии возбужденного исполнительного производства применяется также дата рождения и адрес регистрации гражданина, паспортные данные, индивидуальный налоговый номер, сумма задолженности.
На официальном сайте Федеральной службы судебных приставов создан сервис «Банк данных исполнительных производств». Данный сервис предоставляет пользователям возможность оплатить задолженность без комиссии через различные системы электронных платежей или распечатать квитанцию для последующей оплаты. Для оплаты долгов через мобильные устройства на платформах IPhone и Android создано специальное приложение QIWI-кошелек.
С целью популяризации Банка данных исполнительных производств разработаны специальные приложения для социальных сетей «В контакте» и «Одноклассники». Пользователи имеют возможность подписаться на мониторинг исполнительных производств, обеспечивающий автоматическое направление запросов в Банк данных исполнительных производств и уведомление подписчика о положительных результатах.
Полный федеральный банк данных исполнительных производств составляется из специальных реестров, автоматически формируемых из базы данных каждого отдела судебных приставов. Далее с помощью мультисервисной системы телекоммуникаций реестры по защищенным каналам связи, с использованием созданных программных механизмов, передаются в подсистему Внутреннего портала автоматизированной информационной системы Федеральной службы судебных приставов. С целью обеспечения защиты информации Внутренний портал в 2011 году перенесен в контролируемую зону центрального аппарата Федеральной службы судебных приставов и аттестован по требованиям информационной безопасности. Ежедневно с помощью средств Внутреннего портала выделяется общедоступная часть банка данных, которая передается на соответствующий сервис официального Интернет-сайта.
Идентификация возможна по фамилии, имени, отчеству и дате рождения, либо по номеру исполнительного производства. Аналогичные региональные системы ранее были введены в действие на соответствующих подразделах официального сайта.
Также территориальными органами Федеральной службы судебных приставов заключаются соглашения о взаимодействии с операторами стационарной и мобильной связи в целях оповещения должников и предоставления возможности оплатить долг с помощью мобильного телефона.
Так, в Мурманской области применяется система автоматического дозвона до должников. С оператором городской связи ОАО «Северо-Западный Телеком» был заключен договор, в соответствии с которым данному оператору еженедельно предоставлялись в электронном виде списки должников по исполнительным производствам с указанием фамилии, имени, отчества гражданина, адреса, указанного в исполнительном документе (либо иного известного адреса должника). После обработки данных и проверки является ли должник абонентом городской телефонной связи, оператор осуществляет автоматический дозвон.
Управлениями Федеральной службы судебных приставов по Краснодарскому краю и Республике Башкортостан проводились конкурсные процедуры для организации рассылки SMS-сообщений должникам с помощью специализированных организаций. В некоторых регионах, например, в Республике Удмуртия, указанная рассылка осуществляется территориальным органом Федеральной службы судебных приставов самостоятельно. В ряде регионов используются сайты операторов сотовой связи.
В Новосибирской области совместно с компанией «Агентство мобильных инновационных технологий» был введен в эксплуатацию информационный сервис, предусматривающий получение информации о долгах и их оплату путем направления гражданином SMS-запроса либо звонка с мобильного телефона на специальный номер. Ответ поступает в виде SMS-сообщения. Аналогичные сервисы действуют в Приморском крае и Нижегородской области.
С учетом вышеизложенного, можно сделать вывод об отсутствии единых принципов использования технологий мобильной связи в сфере исполнительного производства.
В целом, проведенный анализ основных направлений развития информационно-платежных систем позволяет констатировать, что данные системы функционируют автономно и не связаны между собой. Реализация различных концепций их применения существенно затрудняет формирование единого информационного пространства. Как следствие, значительная часть населения либо не знает о наличии тех или иных сервисов, либо неправильно представляет себе принципы их функционирования.
В связи с этим, при формировании единой модели информационного взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и граждан целесообразно использовать опыт Управления Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу (далее - Управление).
Так, Управлением 16.09.2009 заключено соглашение с Северо-Западным филиалом Сбербанка России о приеме платежей физических лиц с использованием информационно-платежных терминалов. В настоящее время на территории города действуют около 500 терминалов (в Северо-Западном регионе – 1200). Терминалы установлены в офисах Сбербанка, районных отделах Управления, магазинах, крупных торговых центрах. Заплатить долги через терминалы возможно не только наличными денежными средствами, но и по банковской карте. Организовано также предоставление такой услуги, как перевод сдачи на счет мобильного телефона. Портативными устройствами аналогичного типа оснащены автомобили с комплексом «Поток».
Реестр должников помещается в специальный шлюз на сервере Управления и в Сбербанк не передается, что обеспечивает конфиденциальность персональных данных, исключая возможность утечки информации.
В качестве подтверждения оплаты должник получает чек-ордер, Сбербанк ежедневно формирует платежные поручения в Казначейство, а в Управление направляет реестр погашенных задолженностей. При этом в указанный реестр включено дополнительное поле – идентификатор терминала районного отдела, и аппарат Управления имеет возможность отслеживать количество платежей в каждом структурном подразделении.
Способ быстрой и удобной оплаты долгов доведен до населения путем размещения текста социальной рекламы на электронных табло, щитах наружной рекламы, и в Метрополитене. Кроме того, в Метрополитене дополнительно организована трансляция звукового сообщения. Все рекламные материалы содержат номер контактного телефона, оборудованного автоответчиком. Позвонив на данный номер, граждане могут узнать более подробную информацию о работе терминалов. Только в первый день трансляции в метро звукового сообщения, поступило более двухсот звонков.
В результате проведенной социальной рекламы наблюдается значительное увеличение сумм денежных средств, оплаченных через систему терминалов. Если за первые полгода через данную систему было оплачено долгов на общую сумму около миллиона рублей, то всего за две недели рекламной кампании поступило почти пятьсот тысяч рублей. Общая сумма оплаченной задолженности в среднем за год составляет примерно шесть миллионов рублей.
Аналогичное соглашение от 21.02.2012 №327 заключено Управлением с кредитной организацией, входящей в группу компаний «Элекснет».
Вместе с тем, следует учитывать и проблему предъявления к исполнению исполнительных документов, задолженности по которым уже оплачены. В основном, это касается постановлений о взыскании административных штрафов за нарушения правил дорожного движения. Незаконное предъявление к исполнению неоправданно увеличивает нагрузку на судебных приставов-исполнителей и влечет нарушения прав и законных интересов граждан.
Поэтому другим направлением сотрудничества Управления и Сбербанка является работа по организации надлежащего учета штрафов за правонарушения в области дорожного движения (далее – штрафы ГИБДД), оплаченных в добровольном порядке. Итогом данной работы стало заключение 10.09.2009 трехстороннего соглашения о взаимодействии между Управлением, УГИБДД ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и Сбербанком. Суть соглашения заключается в ежедневной передаче Сбербанком в Управление электронных сводных реестров платежей физических лиц в оплату штрафов ГИБДД.
Управлением разработана специальная программа, которая в автоматическом режиме сравнивает реестр платежей по штрафам ГИБДД и список соответствующих исполнительных документов и производств в базах данных районных отделов. По итогам выводится перечень совпадений, и принимается решение об отказе в возбуждении исполнительного производства, либо о его окончании фактическим исполнением.
По итогам 2011 года выявлено 7801 постановление ГИБДД (или 4,3 % от общего количества поступивших), незаконно направленное для принудительного исполнения. Важно, что добровольная оплата штрафа выявлена автоматическим путем и своевременно, а не после вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства.
Аналогичный алгоритм действий используется в целях получения сведений об оплате государственной пошлины. В 2011 году заключено соответствующее соглашение о взаимодействии с Управлением Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу.
Анализ итогов работы Управления за 2011 год показал, что организация учета оплаченных в добровольном порядке штрафов ГИБДД и государственных пошлин оказывает серьезное влияние на показатели взыскания в целом, поскольку также позволяет оперативно получать информацию о соответствующих долгах, оплаченных после возбуждения исполнительного производства. Всего на исполнении находилось 1 072 869 исполнительных производств, из них 124 456 производств (или 11% от общего количества) окончено фактическим исполнением на основании полученных электронных реестров платежей.
С учетом изложенного, формирование единого информационного пространства в сфере исполнительного производства предполагает подключение Федеральной службы судебных приставов к государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (система ГИМС). Это позволит также снизить количество не идентифицированных платежей, и, как следствие, коррупционные риски.
При этом важной задачей является сопоставление начислений Федеральной службы судебных приставов с начислениями органов, выдающих исполнительные документы, чтобы избежать ситуаций двойного погашения задолженности. Для этого необходимо, чтобы Федеральная служба судебных приставов и орган, выдающий исполнительные документы, использовали единый порядок формирования идентификатора начисления для данного вида исполнительных документов, а вся необходимая информация для формирования идентификатора имелась в полном объеме в данном исполнительном документе.
Правила функционирования данной системы были установлены приказом Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 30.11.2012 №19н «Об утверждении порядка ведения государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах». Соответствующий опыт Управления на региональном уровне может быть использован при обработке сведений о поступивших платежах и внесении указанных сведений в базы данных отделов судебных приставов.
Еще до введения в действие федерального сервиса «Банк данных исполнительных производств», аналогичная информационно-платежная система «Как узнать о долгах» была создана на сайте Управления. Ссылки на данную систему размещены на сайтах других государственных органов – Управления Федеральной налоговой службы, Управления ГИБДД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Администрации Санкт-Петербурга. Использовались для рекламы проекта и другие ресурсы сети Интернет: сайты бесплатных объявлений, различные форумы и блоги, социальные сети. В результате общая сумма задолженности, погашенной за год с помощью Интернет-банкинга, составляла более миллиона рублей. Учитывая, что подавляющее большинство платежей совершалось в целях погашения небольших долгов (транспортного налога, штрафов ГИБДД и т.д.), результативность системы следует признать весьма высокой.
Практика показала, что наибольшая эффективность информационно-платежных систем достигается тогда, когда в качестве идентификаторов используются номер исполнительного производства, а также реквизиты документов, удостоверяющих личность гражданина, либо реквизиты документов индивидуального (персонифицированного) учета. Сочетание указанных идентификаторов необходимо, поскольку далеко не все должники, по различным причинам, получают постановления о возбуждении исполнительного производства своевременно. Кроме того, это позволяет включить в информационную систему расширенные, по сравнению с общедоступными, сведения об исполнительном производстве.
Так, в информационно-платежных системах Управления при идентификации успешно используются серия и номер паспорта. Организовано получение паспортных данных должников из Управления федеральной миграционной службы, подписан соответствующий протокол информационного взаимодействия. Ежедневно делается автоматическая выгрузка из базы каждого районного отдела. При этом, поскольку структурные подразделения Управления связывает единая сеть с возможностью передачи больших объемов информации на высокой скорости, выезды в районные отделы не требуются. По каждому должнику выгружаются его фамилия, имя, отчество, и дата рождения. После этого формируется единый пакетный запрос в Управление федеральной миграционной службы. Полученные паспортные данные загружаются в базы районных отделов.
Таким образом, электронное взаимодействие с Управлением федеральной миграционной службы нацелено на получение паспортных данных должников по всем исполнительным производствам. Данная практика работы использовалась при введении в действие обязательной идентификации должников в рамках внедрения подсистем АИС Федеральной службы судебных приставов.
Одним из основных направлений развития информационно-платежных систем в сфере исполнительного производства является взаимодействие с операторами сотовой связи.
Для извещения должников о возбуждении исполнительного производства Управлением организована рассылка SMS-сообщений. Вначале операторам связи в электронном виде направляются пакетные запросы о номерах мобильных телефонов должников. Затем специальная программа на основе полученных ответов формирует SMS-сообщения. Каждое сообщение уникально, поскольку содержит номер исполнительного производства.
На наш взгляд, при SMS-оповещении в рамках исполнительного производства оптимальной является рассылка сообщений через так называемый SMS шлюз, то есть специально предназначенный для этого сервер. Наиболее важными преимуществами данной технологии являются:
- Высокая скорость рассылки. Стандартное программное обеспечение позволяет рассылать около 200-300 сообщений в минуту. При этом ограничений по количеству практически не имеется.
- Гибкие настройки системы. Шлюз для отправки SMS-сообщений можно настроить на работу в определенное время и по определенной базе данных. Существуют возможности фиксации времени отправки каждого сообщения и формирования сводного отчета об их получении.
- Минимальная цена за одно сообщение.
С учетом изложенного, Управлением проведен аукцион на право заключения контракта на оказание услуг по рассылке SMS-сообщений. Аукционная документация содержала технический регламент, предусматривающий рассылку сообщений через SMS шлюз. С победителем аукциона заключен контракт по цене всего 9 копеек за одно сообщение.
В соответствии с техническим регламентом Управлению предоставляется в электронном виде отчет об отправке сообщений. Это позволяет автоматически вносить в базы данных районных отделов информацию о номере мобильного телефона должника, а также о дате и времени получения им SMS-сообщения. Таким образом, процесс формирования, направления и получения отчетов об отправке сообщений не требует участия судебного пристава, что позволяет существенно сократить трудозатраты.
Необходимо отметить, что сообщения адресованы должникам - владельцам SIM-карт, но не содержат их фамилий, имен и отчеств. Текст каждого сообщения обезличен и включает только сведения о возбужденном исполнительном производстве. Это позволяет избежать нарушений Федерального закона «О связи»[183] при передаче организации – победителю аукциона списка номеров мобильных телефонов для рассылки сообщений.
