ФЕДЕРАЛЬНОЕГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕНАУКИ ИНСТИТУТ ЕВРОПЫ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИНАУК
Направах рукописи
ПОТЕМКИНА ОЛЬГАЮРЬЕВНА
НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ ИМЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ МЕТОДЫ
ИНТЕГРАЦИИ
В ПРОСТРАНСТВЕ СВОБОДЫ,БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГОСОЮЗА
Специальность: 23.00.04– Политическиепроблемы международных отношений,глобального и региональногоразвития
Диссертация
на соискание ученой степени
доктора политических наук
Москва 2013
Оглавлениестр.
Введение 3
Глава 1. Свобода, безопасностьи правосудие как политическое
пространство
1.1.Концептуальные основы формированияпространства 24
1.2.«Третья опора» и ее реформа: разделениепространства на две
асимметричныечасти 57
1.3.Лиссабонский договор: преодоление раскола 78
1.4.Институциональная структура пространствасвободы,
безопасности иправосудия 89
- Перспективы развитияпространства 106
Глава 2. Развитиенаднационального метода интеграции всфере
свободы передвижениялиц
2.1.Формирование общей иммиграционнойполитики 112
2.2.Создание европейской системыубежища 128
2.3. Напути к интегрированной модели охраныграниц 143
2.4.Легальная миграция и проблема интеграциииммигрантов 178
Глава 3.Межправительственный методв обеспечении внутренней
безопасности ЕС 210
3.1.Борьба с нелегальной иммиграцией 215
3.2.Политика ЕС в сфере наркотиков 230
3.3.Антитеррористическая политика ЕС 242
3.4.Принцип взаимного признания судебныхрешений напримереевропейского ордера на арест 271
Глава 4. Внешнееизмерение пространства свободы,безопасности и правосудия 292
4.1. Расширениепространства свободы, безопасности иправосудия 293
4.2. Стратегия «внешнегоизмерения»пространства 301
4.3. Распространениепространства за пределы ЕСкак
пример «внешнегоуправления» 276
4.4. Сотрудничество ЕС иСША 329
4.5. Пространствовнутренней безопасности России иЕС:
формирование,проблемы, перспективыразвития 339
Заключение 400
Библиография 411
Введение
Общая характеристикаработы
Актуальность темыдиссертационного исследования. Государства-члены ЕвропейскогоСоюза на пороге ХХI века оказались передлицом нескольких проблем глобальногохарактера. Из них, по крайней мере, двеимеют прямое отношение к формированиюсотрудничества в сфере внутренних дел иправосудия. Во-первых, наднациональныйхарактер интеграции становится вызовомнациональной идентичности и суверенностигосударств, т.к. устанавливается структуравласти на европейском уровне, внутрикоторой институты ЕС и государства-членыделят полномочия. Во-вторых, иммиграция лицв страны Европы из других государств ичастей света, а также нелегальнаяперевозка наркотиков, распространениетерроризма - явления, зачастую связанныемежду собой, - требуют адекватного подходасо стороны Евросоюза, способностиобеспечить безопасность граждан в рамкахединого рынка, и в то же время соблюстиправа выходцев из «третьих стран»,проживающих легально в государствахЕС.
В создании пространствасвободы, безопасности и правосудия вЕвропейском Союзе просматриваются те жепобудительные мотивы, что стимулировалиразвитие Единого внутреннего рынка – стремление убратьпрепятствия свободе передвижения лиц исоздать условия для обеспечения удобства ибезопасности передвижения. ВАмстердамском договоре формированиепространства было заявлено среди главныхцелей ЕС, и сотрудничество в сферевнутренних дел и юстиции постепенно сталоодним из самых динамичных направленийдеятельности ЕС. Однако, в отличие отэкономической сферы - стержня европейскойинтеграции, внутренние дела и юстициягораздо прочнее завязаны на политических исудебных системах государств-членов,глубоко затрагивают государственныйсуверенитет; легитимность государственнойвласти традиционно зависела от ееспособности обеспечить безопасностьсобственных граждан.
Отмена контроля награницах за передвижением товаров, услуг,капиталов и лиц усложнила управлениемиграциями и противодействие преступностидля государств-членов ЕС. Объединениеусилий для регулирования иммиграционныхпотоков, совместной охраны внешних границ,усиление взаимодействия полицейскихведомств, гармонизация национальногоуголовного и гражданского права, наконец,учреждение специальных агентств длякоординации действий по всем этимнаправлениям свидетельствовали опоявлении нового качества европейскойинтеграции. Этот процесс выявил потенциали пределы институтов ЕС исполнять базовыефункции суверенных государств, а,следовательно, способствовалтрансформации традиционного пониманиянационального суверенитета. Несмотря наопасения государств-членов и ихпротиводействие «европеизации»внутренней безопасности, национальнаямонополия на обеспечение безопасностиграждан была ограничена при появленииновых агентств и других инструментовсотрудничества.[1]
Несмотря на очевидныйпрогресс в развитии пространства свободы,безопасности и правосудия, ЕвропейскийСоюз далек от идеи проведенияунифицированной политики внутренних дел июстиции. В постлиссабонский периодинтеграция в сфере внутренних дел июстиции развивается по нарастающей,изобилует сложными компромиссами ивозможностями исключений/изъятий для рядагосударств-членов. Сомнения национальныхправительств и их колебания относительнопередачи компетенций на наднациональныйуровень, крайняя щепетильность ичувствительность в таких вопросах, какиммиграция и организованная преступность,занимающих центральное место впредвыборных кампаниях, объясняютдоминирование метода управления сферойюстиции и внутренних дел ЕС, которыйполучил название«трансправительственного».[2] Этот подходсочетает элементы традиционногокоммунитарного (наднационального) метода смежправительственным; он отличаетсяотносительной слабостью гармонизациизаконодательств и акцентом на оперативноесотрудничество междугосударствами-членами. В результатепространство свободы, безопасности иправосудия к моменту вступления в силуЛиссабонского договора сформировалось какспецифическая модель, в рамках которойразделены компетенции между национальными европейским уровнями управления. Приэтом главным толчком, стимулировавшимформирование пространства, сталораспространение интеграции за рамкиЕдиного внутреннего рынка на всенаправления, связанные со свободойпередвижения лиц и обеспечения ихбезопасности.
Построение общегопространства свободы, безопасности иправосудия объективно отвечает интересамРоссии и ЕС. В рамках сотрудничествастороны согласовывают совместные подходык регулированию миграционных потоков,борьбе с организованной преступностью,взаимодействию судебных ведомств. В то жевремя пространство в рамках Евросоюзаэволюционирует в сторону расширениякомпетенции наднациональных институтов.Это обстоятельство требует от Россииизменения внешнеполитической концепции еесотрудничества с европейскимигосударствами в данной сфере, сохраняядвусторонние контакты сгосударствами-членами, продвигаться ксозданию системы общеевропейскогосотрудничества, сотрудничая также и синститутами и агентствами ЕС. Для Россиикрайне актуальным является изучениеперспектив развития ЕС с тем, чтобы четкоопределить свое место в формирующемсяпространстве внутренней безопасности. Дляформирования образа России как ключевогоактора многополярного мира крайне важноисполнять роль равноправного партнераЕвропейского Союза в борьбе с новымиугрозами.
Объектом исследованияв работе выбрановзаимодействие наднационального имежправительственного подходов в процессеполитической интеграции в рамкахЕвропейского Союза.
Предмет исследования,выделяемый в рамкахназванного объекта – формирование пространства свободы,безопасности и правосудия ЕС;
Цель работы – исследовать механизмы, границы,особенности и перспективы формированияпространства свободы, безопасности иправосудия Европейского Союза какполитического пространства.
В соответствии споставленной целью автор определилследующие научные задачи:
1. Осмыслитьтеоретически проблему взаимодействиянаднационального и межправительственногоподходов в развитии политическойинтеграции в ЕС на примере пространствасвободы, безопасности и правосудия;
2. Проанализироватьконцептуальные основы формированияпространства свободы, безопасности иправосудия ЕС; раскрыть основные понятия итермины, определяющие его структуру ифункционирование;
3. Определить внешние ивнутренние факторы, которые обусловилисоздание и развитие пространства;
4. Проследить основныеэтапы эволюции сферы сотрудничествагосударств-членов ЕС в вопросахиммиграционной политики, борьбы стерроризмом и организованнойпреступностью, взаимодействияправоохранительных ведомств;уголовно-правового сотрудничества; датьпредставление о современном положении делв соответствующих областях деятельностиЕС;
5. Исследоватьтрансформацию институциональнойструктуры пространства, роли ивзаимодействия институтов и агентств ЕС;изменение баланса сил в рамкахпространства в постлиссабонскийпериод;
6. Выделить средне- идолгосрочные тенденции развития сферывнутренних дел и юстиции, выявить факторы,определяющие развитие данной сферы, атакже препятствия на этом пути; определитьперспективы сотрудничествагосударств-членов;
7. Проанализироватьформирование «внешнего измерения»пространства свободы, безопасности иправосудия; принципы взаимодействия ЕС стретьими странами;
8. Выявить особенностипостроения общего пространства свободы,безопасности и правосудия России и ЕС;факторы, влияющие на его развитие.
Хронологические рамкиохватывают период с середины1970-х годов (начала неформальногосотрудничества государств-членов в борьбес терроризмом и организованнойпреступностью) до 2011 года, включаяпостлиссабонский этап в историиЕвропейского Союза, который принессущественные изменения в сферу внутреннихдел и юстиции.
Теоретическая базаисследования.
Избрание методологиидиссертационного исследованияопределяется взаимодействием двухосновных теоретических подходов кизучению европейской интеграции -неофункционализма имежправительственного/ либеральногомежправительственного подхода.
В работе широкоприменяется один из основных принциповнеофункционализма – «функциональный перелив» (spillover) из экономики вполитическую сферу, а именно: внутренниедела и юстицию. В данном случае решениепоместить политику, регулирующую Единыйвнутренний рынок, и, таким образом, непринадлежащую к категории «высокойполитики», в смешанную компетенциюинститутов ЕС и государств-членов, даловозможность дальнейшей«коммунитаризации» соседних областей, вчастности, внутренних дел и юстиции. Такимобразом, осуществление четырех свободпередвижения вызвала непреднамеренные инепредвиденные последствия, подтолкнувинтеграцию в дополнительных сферах. Другоенаправление данного процесса -«политический перелив» определяетсястремлением негосударственныхсуб-национальных и наднациональныхакторов (прежде всего Комиссии) оказыватьдополнительное давление для продвиженияинтеграции, способствуя европеизацииполитики государств-членов и выступая вроли посредника для согласованияинтересов государств-членов для того,чтобы разработать области «общегоинтереса». В результате такого двойногопроцесса «перелива», предсказывалинеофункционалисты, создается«самоподдерживающаяся» сфера интеграции,которая приведет к возникновению новогополитического формирования, чем, посуществу, и стало пространство свободы,безопасности и правосудия. Однако, данноеформирование не может существовать безнаднациональных институтов и агентств,обладающих полномочиями инициироватьпроцесс интеграции, ставить и выполнятьзадачи, по природе своей«экспансивные»[3], т.е.способствующие дальнейшему углублению ирасширению интеграции. Кроме того, вдиссертационном исследовании широкоиспользуется понятие «коммунитарногометода» управления и «коммунитаризации»,предложенного неофункционалистамипервоначально для анализа положения дел всельскохозяйственной политике, таможенномсоюзе и других направлений, принадлежащихк «первой опоре» Европейского Союза. Вцелом, важным представляется положениенеофункционализма относительнонеизбежности политической интеграции какследствия экономической.
Однако нельзя забывать,что неофункционалисты, как и ранеефункционалисты чрезмерно занижали рольгосударств-членов в интеграции, что, какизвестно, привело к сбою теории вобъяснении замедления процесса в 1960-70-егоды. Поэтому не меньшее значение длядиссертационного исследования имеет ипротивоположная теория либеральногоинтерговерментализма/межправительственногоподхода, сторонники которого утверждали,что европейская интеграция движимаглавным образом действиями и интересамигосударств-членов. Неофункциональной«логике неизбежности интеграции»интерговерменталисты противопоставляли«логику многообразия», соответственнокоторой в сферах, представляющих особыйинтерес для национальных государств, онипредпочитают определенность, а если инеопределенность, то контролируемуюсобственными силами, неопределенностинепроверенного движения ощупью.[4] Либеральный межправительственный подходделит процесс принятия решений в ЕС на двестадии. На первой стадии ощущается запроснациональных социальных и экономическихакторов на политические действия на уровнеЕС; эти акторы имеют свои интересы ипобуждают национальные правительствапродвигать эти интересы в процессепринятия решений институтами ЕС. На второйстадии политика ЕС дополняется «торгом»между государствами-членами, например,относительно реформ основополагающихдоговоров. Таким образом, государстваостаются главными акторами политическойсистемы ЕС, следовательно,институциональные реформы, так же как ирезультаты политических решенийосуществляются посредством трудного торгаи компромиссов между интересамигосударств-членов.
Неоинституционализм имногоуровневое управление подчеркиваютдоминирующую роль Комиссии в процессепринятия решений, что объясняется еепреимуществом в обладании необходимойинформацией[5]. В то же времядругие представители тех же школиспользуют теории «рационального выбора»для доказательства тезиса о том, чтоглавную роль здесь играют государствачлены, которые и получают выигрыш.Неоинституционалисты исходят изпредположения о значимости институтов иобъясняют европейскую интеграцию сквозьпризму взаимоотношений между институтамии остальными акторами, используя такиекритерии, как правила, традиции, наследие икультура[6]
. Такой подход позволяетдать более широкое представлении о влияниипроцесса европеизации нагосударства-члены.
Неоинституционализм, атакже конструктивизм применяются такжепри анализе внешнего измеренияпространства свободы, безопасности иправосудия. Каждая из теорий даетпредставление о феномене «внешнегоуправления», высвечивая ту или егоособенность.
Главная причина выборанеоинституционализма как методаисследования состоит в том, что ЕС кактаковой являет собой «плотнуюинституциональную среду» и исследованиелюбого направления политики Евросоюза сточки зрения роли и функций его институтовпредставляется уместным.Неоинституционализм помогает объяснить иразличные аспекты внешнего измеренияпространства свободы, безопасности иправосудия, так как одной из целей егосоздания была «институционализация»отношений с третьими странами.Следовательно, внешние факторы должны бытьобязательно приняты во внимание дляобъяснения действий, предпринимаемых врамках сотрудничества с определеннымигосударствами. Именно такого мненияпридерживаются представителиисторического институционализма иинституционализма «рационального выбора».Последнее из названных направленийосновывается на отношениях«агент/подчиненный -принципал/руководитель» и даетвозможность пролить свет на ключевойвопрос: как распределены полномочия междумежправительственной и наднациональнойсоставляющими пространства свободы,безопасности и правосудия, например, какгосударство-член (принципал) пытаетсяконтролировать действия наднациональныхакторов, и как последние стремятсяуклониться от контроля принципала. В этомконтексте социологическийинституционализм акцентирует внимание навлиянии идей и моделей административныхкультур для объяснения различных способовинституционализации.
Если институционализм«рационального выбора» опирается надоминирование внешних/экзогенныхидентичностей и интересов, которыеопределяют роль институтов, то отправнойточкой социологическогоинституционализма и конструктивизмаявляются факторы эндогенные, которыепоявляются, развиваются и меняются подвлиянием взаимодействия акторов, с однойстороны, и акторов и институтов – с другой. В рамкахконструктивизма в понятие институтоввключены как формальные правила, так инеформальные нормы. В исследовании норм,правил и моделей поведения институтыпредставляются главными инструментамисоциализации/социального конструирования,которые обязывают акторов адаптироватьсяк требованиям новых законов и политики,формируя их идентичность ипреференции.
В рамках избранныхподходов будет применяться сравнительныйметод с целью изучения построенияпространства внутренней безопасностивнутри Евросоюза и на его внешних границах,в том числе при создании общегопространства с Россией; исторический метод– для анализаосновных этапов эволюции пространства;системный анализ для изучения свободы,безопасности и правосудия какполитического пространства, позволяющийпроследить воплощение общих принциповпостроения пространства в его конкретныхобластях, а также выявить, каким образомразвитие отдельных частей пространствавлияет на формирование и эволюцию егооснов. В различных главах диссертациииспользуется и метод case-study, для анализаотдельных случаев функционирования тогоили иного направления пространства.
Степеньразработанности темы в научнойлитературе.
Исследователисотрудничества в области внутренних дел июстиции обратились к европейскомуизмерению этой проблематики сравнительнонедавно, отдавая предпочтение в раннийпериод изучению политики отдельныхнациональных государств. (Т.Хаммер,Ф.Хэкман и У.Боссвик, Д.Транхардт иР.Майлс)[7]. Исследования становлениянаднационального режима и структур, атакже их взаимодействия с политикойгосударств-членов отставали по количествуот страновых работ. В 1990-ые годы положениедел начало меняться, что доказывалопробудившийся интерес к процессуевропейской интеграции в областивнутренних дел и юстиции; причем вниманиевозрастало по мере того, как в данной сферевсе шире применялся «традиционныйкоммунитарный метод», в рамках которогокомпетенции передаются с национальногоуровня на европейский.[8]
Сегодня интерес вЕвросоюзе к данной теме огромен. Настраницах научных изданий ведутсядискуссии о разделении компетенций междунациональными государствами и институтамиЕС в сотрудничестве по внутреннем делам июстиции, об институциональной эволюциипространства, его внешнем измерении. Вцентре внимания авторов оказываются какпроблемы формирования пространствасвободы, безопасности и правосудия (М.денБур, Й.Монар),[9] так и развитиеотдельных направлений сотрудничества(А.Фейвел, А.Геддс, В.Гуиродон,Р.Козловски).[10]
Очень плодотворноработают в данном направлении европейскиеисследовательские центры, такие как Центревропейских исследований (CEPS) в Брюсселе,Европейский университет во Флоренции, ФондБертельсмана и Академия европейскогоправа в Германии и др.
Большое значение длядиссертации имеют работы комплексногохарактера, в которых анализируетсяправовая основа пространства свободы,безопасности и правосудия, егоинституциональная структура, внешнееизмерение. Как правило, коллективные трудытакого рода появились в результатевыступлений их авторов на международныхконференциях, где они апробировалирезультаты своих исследований. Так, вмонографиях под редакцией Я. Де Цваана,Ф.Гудаппель и Х.Раулюс анализируютсяосновные положения и нововведенияГаагской и Стокгольмской программ в сфереполитики иммиграции и убежища, борьбы сорганизованной преступностью,наркотрафиком,[11] которыеобсуждались в стенах гаагского ИнститутаАссер.
Конференция, котораясостоялась в Трире в июне 2002 года в периодподготовки к расширению ЕС, дала рождениекниге «Юстиция и внутренние дела вЕвропейском Союзе», поэтому главная цельколлектива авторов – оценить состояние развития сферывнутренних дел и юстиции и спрогнозироватьпоследствия расширения. О перспективах ипрепятствиях развитию сотрудничества врасширившейся Европе рассуждают Дж.Апап иС.Каррера, а также Й.Монар; работу Конвента,готовящего реформу пространства свободы,безопасности и правосудия, исследует М.денБур; в рамках этой широкой темы Дж.Костаанализирует возможности созданияЕвропейской прокуратуры для Евросоюза. Рядавторов останавливаются на проблемах иперспективах иммиграционной политики иохраны границ (Дж.Апап, Дж.Скорцино иФ.Пасторе, М.Адамчук, Р.Холевински,М.Андерсон[12].
Коллективный труд«Пространство свободы, безопасности иправосудия Европы»,[13] в которой еередактор и автор вводной главы Н. Уолкерразмышляет о тенденциях становленияпространства, называя этот процесс«конституционной Одиссеей». Уолкер ставитпроблему согласованности разных элементовпространства, распределенных вдолиссабонский период по разным опорам.Взаимодействие и противоречия развитияэтих направлений показаны на примереполитики убежища (К.Хейлброннер), охраныграниц (Ф.Пасторе), уголовно-правовогосотрудничества и становленияправоохранительных ведомств ЕС – Европола (С.Фийнот)и Евроюста (К.ван ден Вингерт).
Ряд трудов, изданныхЕвропейским колледжем в Брюгге, посвященанализу различных аспектов пространства иего институциональной структуре. Авторыколлективной монографии под редакциейД.Манке и Й.Монара «Международныйтерроризм. Европейский ответ на глобальнуюугрозу» анализируют проблемы определенияи типологии терроризма (Х.Ньюхолд),правовую и политическую базупротиводействия ему (Д.Кеохейн), рольагентств Евросоюза в антитеррористическойполитике ЕС (Х.Нильсен)[14]. В книге подредакцией Й.Монара, анализирующейинституциональную структуру пространствасвободы, безопасности и правосудия, особоевнимание уделено смещению балансаполномочий институтов ЕС в сторонуусиления роли Суда ЕС и Европарламента впостлиссабонский период[15].
Й.Монар внес неоценимыйвклад в изучение формированияпространства свободы, безопасности иправосудия, посвятивший множество статей имонографий как анализу природыпространства, его «лабораторий» и движущихсил, так и отдельным направлениям.[16] Как идругие ученые, Й.Монар много размышляет отенденциях развития пространства,представляя ежегодные обзоры событий,произошедших в его рамках. Стоит отметить,что Монар весьма критически относится кперспективам углубления интеграции всфере внутренних дел и юстиции; так, по егомнению, в результате лиссабонской реформы«третья опора» упразднена лишь формально,в действительности же она стала«скрытой»[17], так как многиеособенности ее функционирования осталисьв постлиссабонский период и продолжаютвлиять на процесс принятия решений. В этомотношении Монар заанимает позицию,противоположную другим авторам, считающимрезультатом лиссабонской реформы создание«скелета европейского государства» (Т.Хикc)или «шагом к европейскому государству»(Т.Биньян). Довольно осторожна в данномвопросе С.Лавене, определяя процессразвития сферы внутренних дел и юстициикак «коммунитаризация ссомнениями».[18]
Чрезвычайно много работпосвящено внешнему измерению сферывнутренних дел и юстиции, котороеисследователи называют самостоятельнымотдельным направлением политики, которомуприсущи свои смысл и механизмы[19].Соответственно их целью становится анализтого, как инструменты, разработанные длявнутренней политики ЕС, применяются вовзаимодействии со странами, в ЕС невходящими[20]. В этомконтексте одно из самых популярныхнаправлений исследований – политика ЕС вобласти разработки общих стандартовохраны внешней границы ЕС, одного изцентральных компонентов пространствасвободы, безопасности и правосудия.Заметный вклад в анализ данной проблемывнесли А.Хигашино, Э.Кирчнер и Дж.Спелинг,Р.Холевински.[21]
Коллектив авторов,участвовавших в международной конференциив Оттаве, а впоследствии издавший книгу«Мягкие или жесткие границы? Преодолениеразделения в расширившейся Европе» подредакцией Дж. ДеБарделебенсосредоточились на двух вопросах: 1)появились ли новые разделительные линиипосле расширения ЕС на восток Х.Хубель,Ч.Пентланд, С.Лавене); 2) как решаютсяпроблемы приграничного сотрудничествамежду ЕС, странами-соседями и Россией(Ю.Громовс).[22]
В центре вниманияпредставителей направления, изучающеговзаимодействие внутреннего и внешнегокомпонента внутренних дел и юстиции(Т.Кристиансена, Дж.Батт, Х.Граббе, Л.Фриис,Я.Зелёнка)[23] находятсяпроблемы обеспечения пограничнойбезопасности, особенно после расширения ЕСна восток. В рамках данного направлениябыла разработана концепция «дружественнойшенгенской границы» (Дж.Апап, М.Эмерсон,М.Андерсон, Я.Баратынский,Г.Громадски)[24], котораявпоследствии была положена в основуполитики Евросоюза: введение местных виздля жителей приграничных районов,упрощенной процедуры выдачи шенгенскихвиз гражданам, заключение соглашений ореадмиссии.
В работах ученых странЕвросоюза содержатся интересные оценки,однако, практически не исследованыпринципы и перспективы сотрудничестваРоссии и Евросоюза в рамках пространствасвободы, безопасности и правосудия. Именнопоэтому в российской политической наукеявно недостает комплексного исследованияроли России в создании европейскойархитектуре внутреннейбезопасности.
В отечественнойевропеистике имеется солидный багажфундаментальных исследований, посвященныхЕвропейскому Союзу. Из крупныхколлективных монографий следует упомянуть«Европейский Союз на пороге XXI века» подредакцией Ю.А.Борко и О.В.Буториной; «Россиямежду Западом и Востоком: мосты в будущее»под редакцией Н.П.Шмелева; «Расширение ЕСна восток: предпосылки, проблемы,последствия» под редакцией Н.К. Арбатовой;«Расширение Европейского Союза и Россия»под редакцией Ю.А.Борко и О.В.Буториной;«Безопасность Европы» под редакцией В.ВЖуркина; «Россия в объединяющейся Европе»под редакцией В.П.Федорова.
Российскиеисследователи активно разрабатываютпрактически все аспекты интеграционныхпроцессов в Европе и развития Евросоюза, атакже отношений России и ЕС. РаботыН.К.Арбатовой, В.Г.Барановского, Ю.А.Борко,О.В.Буториной, Д.А.Данилова, В.В.Журкина, И.ДИванова, М.В.Каргаловой, Т.Г.Пархалиной, М.ВСтрежневой, В.Я.Швейцера, В.Г. Шемятенкова,Л.Н Шишелиной, А.А.Язьковой дают полное имногостороннее представление осовременных достижениях и проблемахЕвросоюза, перспективах его развития,сложностей формирования стратегическогопартнерства с Россией. Однако, сферапостроения пространства свободы,безопасности и правосудия по существуоказалась за рамками российских научныхизысканий, особенно в области политическихнаук.
Заметный вклад визучение этой ключевой сферыфункционирования Европейского Союзавнесли, прежде всего, юристы. В своемучебном пособии Л.М.Энтин подробноразбирает итоги лиссабонской реформы, вчастности, ликвидацию трехопорнойструктуры ЕС, и ее последствия для сферывнутренних дел и юстиции[25]. М.Л.Энтинмного внимания уделяет сотрудничествуРоссии и ЕС в рамках общего пространствасвободы, безопасности и правосудия, вчастности, продвижению к безвизовомурежиму.[26]
Несколько глав вучебнике «Право Европейского Союза» иучебном пособии «Введение в правоЕвропейского Союза», изданных Московскойгосударственной юридической академией подред. С.Ю.Кашкина[27] посвященыкомпетенциям Европейского Союза повопросам борьбы с преступностью, роли ифункциям, обеспечению законности иправопорядка, правоохранительных ведомствЕС. Плодотворно трудятся в данной сфереП.А.Калинченко и Четвериков А.О.П.А.Калинченко много внимания уделяетправовым аспектам отношений России и ЕС, вчастности, продвижению к безвизовомурежиму и потенциалу уголовно-правовогосотрудничества, высказывая весьма спорноемнение о возможностях применения в Россииевропейского ордера на арест[28].Заслугой А.О.Четверикова является переводмногих важнейших нормативно-правовыхактов и комментарии к ним; особый интересвызывает учебное пособие «Правовой режимпересечения людьми внутренних и внешнихграниц государств-членов ЕвропейскогоСоюза», содержание которого иллюстрируетего вывод об утрате государствами ЕС впрежней самостоятельности «в решениимногих вопросов своей внутренней и внешнейполитики, включая вопрос о том, кто, в какомпорядке и на каких условиях можетпересекать их границы»[29]
Комплексный подход кизучению сферы внутренних дел и юстициипродемонстрировал М.М.Бирюков в своейкниге «Европейское право до и послеЛиссабонского договора», показав эволюциюпространства и особенности его впостлиссабонский период[30].Ценностьданного исследования, кромевсего прочего, в том, что авторостанавливается на анализе понятий«наднациональность» и«коммунитаризация» в предшествующих главах, что оченьважно для понимания сущности пространства.Автор подробно останавливается также напереводе понятия пространства свободы,безопасности и законности, справедливоотмечая, что перевод терминов «свобода» и«безопасность не вызывает разночтений,тогда как «законность» (justice) понимаетсяразличными исследователями по-разному«правосудие», «законность», «юстиция»,«справедливость», «правопорядок».М.М.Бирюков объясняет свою приверженностьтермину «законность» «отечественнымиреалиями и соответствующим правовымменталитетом», а также отсутствиемофициального перевода учредительныхдоговоров ЕС. Полностью поддерживаяобоснованность данного толкованиятермина, следует выступить в защиту идругого варианта его перевода – «правосудие», темболее, что оно используется в официальныхдокументах России и ЕС. Правомерно иупотребление понятия «юстиция», тем более,что именно так переводится термин justice and home affairs, когдаречь идет о сотрудничествегосударств-членов. Единственно, противчего хотелось бы возразить – это перевод вданном контексте justice как «справедливость», поскольку прианализе содержания данного направленияпространства становится понятным, что речьидет все же о правовомсотрудничестве.
Проблемысотрудничества в сфере внутренних дел июстиции подробно рассмотрены в работахВ.В.Войникова.[31] Оностанавливается на отличии терминов«внутренние дела и юстиция» и«пространство свободы, безопасности иправосудия», считая, что последнее понятиешире[32]. Признавая в определенном смыслеправомерность аргументов автора, следуетотметить иное различие: термин «внутренниедела и юстиция» употребляется в основномпо отношению к работе Совета, «правосудие,свобода и безопасность» (именно в такойпоследовательности) - к деятельностиКомиссии. При этом Совет занимается ивопросами передвижения лиц, относящимися кнаправлению пространства под названием«свобода», а Комиссия – и обеспечением ихбезопасности.
Ряд статей посвященотдельным направлением пространства, вчастности принципу взаимного признаниярешений судов и европейскому ордеру наарест (П.Н.Бирюков, Н.А.Сафаров,Л.М.Соколова);[33] правовымосновам деятельности правоохранительныхведомств ЕС (Волеводз А.Г.; Климова Е.А. иПодшибякин А.С.)[34] иммиграционной политике ЕС (Крылова Н.С.,Юматова А.О.)[35] ; внешнемуизмерению пространства (Киселева Е.В. иАбашидзе А.Х).[36]
В области международныхотношений и политических наук работ,посвященных сфере внутренних дел июстиции, значительно меньше. Широкийвзгляд на начальный этап ее формированиядает В.Г.Шемятенков, который отметилмежправительственный механизм «третьейопоры», его недостатки, а также предсказалслияние «первой и «третьей» опор[37].Н.Ю.Кавешников уделяет вниманиеинституциональным аспектамсотрудничества в сфере юстиции ивнутренних дел в своем фундаментальномтруде, посвященном институциональнойструктуре ЕС. Автор подробно анализируетсущность «третьей опоры», отмечая еенеоднородность, анализирует механизмы еефункционирования, прослеживает измененияв сфере внутренних дел и юстиции врезультате ее реформ.[38] Оригинальныйугол зрения на пространство свободы,безопасности и правосудия избрала в своемтруде о гибкой интеграции в ЕС Л.О.Бабынина.Она справедливо подчеркивает, чтосотрудничество в рамках пространствапредставляет собой широкое полеприменения гибкой интеграции», и подробноанализирует существующую практику.Особенно ценным в книге представляетсяанализ шенгенских acquis в этом контексте. Так, вопрекиустоявшемуся мнению, Л.О. Бабынинааргументировано доказывает, что формальношенгенское сотрудничество не являетсяпродвинутым, так как не соответствуеткритерием данного механизма[39].
О последствияхрасширения ЕС для всей сферы внутреннихдел и юстиции ЕС в целом и, в частности, дляшенгенской зоны размышляетН.К.Арбатова[40]. Она поднимаетвопрос о судьбе Калининградской области,который не потерял актуальности и по сейдень, особенно с новыми инициативамиРоссии и ЕС относительно малогоприграничного передвижения. Проблемуинтеграции иммигрантов в контекстесоциального измерения европейскойинтеграции анализируетМ.В.Каргалова[41],останавливаясь подробно на характеристикеосновных моделей интеграции, практикуемыхв государствах-членах ЕС. Н.Н.Большоваисследует иммиграционную политикуГермании в рамках европейской политики наоснове трехуровневой системыуправления[42]. Важный вклад вформирование представления обиммиграционной и визовой политике ЕСвнесли О.В.Корнеев, Л.А.Сутормина,Л.С.Пасякина (регулирование трудовойиммиграции), И.А.Истомин (продвижение кбезвизовому режиму России и ЕС), а такжеавторы из Кыргызстана В.Г.Киютин иТ.Т.Кыдыров (противодействие нелегальнойиммиграции)[43]. Интереснаяработа подготовлена учеными ИМЭМО: в своеймонографии они показали взаимодействиеполитики ЕС и государств-членов в рамкахпространства внутреннейбезопасности[44].
Таким образом,отечественная историография накопилаопределенный опыт исследования проблемсотрудничества в сфере внутренних дел июстиции; тем не менее, работы авторитетныхроссийских исследователей не даюткомплексной картины формирования иперспектив пространства свободы,безопасности и правосудия, анализируяотдельные его аспекты.
Более того, при обилиизарубежных исследований, посвященныхпространству свободы, безопасности иправосудия, современный постлиссабонскийэтап его развития практически не изучен.Главным препятствием на пути развитияпространства исследователи практическиединодушно называли его раскол – разделение междуопорами ЕС. Между тем, эта проблемапреодолена Лиссабонским договором, и наповестке дня –последствия этого раскола, отягощенныефинансово-экономическим исоциально-политическим кризисом иусилением евроскептицизма, которые пока неполучили должного отражения ни вотечественной, ни в зарубежнойлитературе.
Кроме того, неткомплексных исследований, в которыхсоединены бы были два аспекта европеизациивнутренних дел и юстиции – внутреннее ивнешнее, которое затрагивает российскиеинтересы Россия. Создание европейскогопространства внутренней безопасности– новая иперспективная задача России и ЕС, котораяпрослеживается в диссертационномисследовании по мере продвижения сторон кнамеченным целям.
Новизна исследованиясостоит:
- В разработке нового понятийногоаппарата и применении ряда устоявшихсяпонятий европейской интеграции ксравнительно новой ее сфере; в том числе,введении в научный оборот понятия«пространство свободы, безопасности иправосудия» как политическоепространство;
- комплексном характере исследованияпространства свободы, безопасности иправосудия ЕС в целом, а также егоотдельных направлений;
- анализе взаимодействиянаднационального и межправительственногокомпонентов сотрудничества в сферевнутренних дел и юстиции;
- соединении в одной работеисследования внутреннего и внешнегоаспектов «европеизации» сферы внутреннихдел и юстиции ЕС;
- анализе особенностей современногоэтапа развития пространства свободы,безопасности и правосудия, с учетомнедавней реформы ее и последствий мировогофинансово-экономического исоциально-политического кризиса;
- оценке проблем сотрудничестваРоссии и ЕС, а также перспектив созданияобщеевропейского пространства внутреннейбезопасности;
- исследовании широкого кругадокументов, которые впервые представлены вроссийской отечественнойлитературе.
Источниковая базаисследования включаетисточники разного рода. Прежде всего,использованы официальные документы ЕС -договоры, другие законодательные акты(директивы, регламенты, рамочные решения);резолюции, принятые Европейскимпарламентом; решения, одобренные СоветомЕС; заключения саммитов Евросоюза;программы и планы действия; СообщенияКомиссии.
Особую группусоставляют рабочие документы структурныхэлементов институтов ЕС – комитетов и рабочихгрупп, отчеты агентств и ведомств ЕС – Европорла,Евроюста, ФРОНТЕКС, а также аналитическиеразработки экспертов, выполненные позаказу органов ЕС.
Анализ совместных инициативпостроения общего пространства внутреннейбезопасности автор основывает наматериалах саммитов Россия-ЕС и заседанияхПостоянного Совета Партнерства России-ЕС.Использованы отчеты о встречах иконсультациях представителейправоохранительных ведомств - Европола,Евроюста и ОЛАФ со стороны Европейскогосоюза и Министерства иностранных дел,Министерства внутренних дел иМинистерства юстиции со стороны России, атакже представителя АдминистрацииПрезидента, курирующего реализациюсотрудничество России и ЕС по вопросамвнутренней безопасности.
В отдельную группу источниковвключены выступления лидеров ЕС,чиновников, ответственных за наполнениепространства содержанием со стороныРоссии и ЕС. И, наконец, экспертные мненияспециалистов, придерживающихся различныхвзглядов на характер и результатыформирования пространства, являются такжеважным источником. Анализ высказыванийполитиков и экспертов о роли и месте Россиив создании европейского пространствавнутренней безопасности даст возможностьпроследить эволюцию восприятия образаРоссии и ее роли в сотрудничестве сЕС.
Теоретическаязначимость работыопределяется вкладом в методологию новогоформирующегося направления в исследованиимеждународных отношений – развития процессовполитической интеграции в сферерегулирования миграционных потоков иобеспечения внутренней безопасности вЕвропе. Анализ институциональной основысотрудничества, баланса наднациональной имежправительственной характеристикданного политического процесса позволяетсущественно расширить рамки существующихпредставлений о природе, механизмах иперспективах европейскойинтеграции.
Работа обладаетбольшой практическойзначимостью: фактическийматериал, анализ теоретических подходов иосновные заключения могут быть полезны длянаучной, учебной и учебно-методическойдеятельности российских ВУЗов понаправлениям «политология» и«международные отношения»; они могут статьосновой для специальных курсов«Актуальные проблемы европейскойинтеграции»; «Пространство свободы,безопасности и правосудия ЕС какполитическое пространство», «Роль России вобщеевропейском сотрудничестве попротиводействию новым вызовамбезопасности». Примененныеметодологические и теоретические подходымогут быть взяты на вооружение институтамироссийской Академии наук,специализирующимися на изучении проблеммеждународного регулирования миграций,борьбы с организованной преступностью итерроризмом, а также проблем ЕвропейскогоСоюза. Кроме того, на основе положений ивыводов диссертация могут бытьразработаны рекомендации для министерстваи ведомства РФ, занимающихся даннымипроблемами, например, МИД, Федеральнаямиграционная служба, Министерство юстиции,Министерство внутренних дел.
Глава 1. Свобода, безопасность и правосудиекак политическое пространство
1.1.Концептуальныеосновы формирования пространства
Чтобы понять причины имотивацию расширения сотрудничества всфере внутренних дел и юстиции в масштабахЕвросоюза необходимо обратиться кширокому спектру причин и теорий.Рассмотрим два характерных взгляда напроблему, свидетельствующих опринадлежности их сторонников к двумпротивоположным теориям европейскойинтеграции –неофункционализму имежправительственному подходу(интерговерментализму). Первый изназванных подходов созвученнеолиберальной теории взаимозависимостиРоберта Кохэйна и Джозефа Ная, согласнокоторой государства в процессе усиленияглобализации стремятся решить своинациональные проблемы в международноммасштабе, во взаимодействии странснациональными акторами[45]. Врусле данной логики, необходимостьусиления сотрудничества стран ЕС ввопросах внутренних дел и юстиции Т.Фейст иЙ.Сессен объясняют ограничениемвозможностей отдельного государстваконтролировать иммиграционные потоки,обусловленного экономическими факторами инормами международного права[46].
Подобные взглядыперекликаются с аргументами в рамкахнеофункционалистской традиции, всоответствии с которой эффект «перелива»(spillover) и«непреднамеренных последствий»формирования других направленийдеятельности Европейского Союза сталиоснованием для становления его общейиммиграционной политики. Так, С.Лавенесчитает, что создание Единого внутреннегорынка ЕС, одной из базовых характеристиккоторого стала свобода передвижения лиц,потребовало разработки «компенсирующихмер» для поддержания общественногопорядка[47], что и привелок возникновению пространства свободы,безопасности и правосудия.
Ф.Пасторе указывает,что сотрудничество государств-членов всфере юстиции и внутренних дел вначалеосновывалось на исключительно практичных,приземленных и функциональныхустремлениях. В 1980-е годы осуществлениепограничного контроля, который, кромевсего прочего, замедлялся и прерывалсямногочисленными забастовками, становилосьвсе более затратным предприятием. Поэтомурешение правительств пяти стран об отменевнутренних границ было принято в Шенгене в1985 году в рамках классическоготехнократического и функционалистскогоподхода. Но в процессе обсуждениямеханизма отмены пограничного контролявесьма актуальными стали соображениябезопасности, которые начали высказыватьпервыми представители ведомств,обеспечивающие эту безопасность, а потом иполитики. Поэтому главной логикой, котораядоминировала при обсуждении положенийШенгенской конвенции 1990 года сталанеобходимость разработки тех самых«компенсирующих мер» во избежаниенегативных последствий завершениястроительства единого рынка длявнутренней безопасности граждан в рамкахпространства без границ.
Однако впоследствиив сфере внутренних дел и юстиции произошелсерьезный сдвиг в сторонунаднационального регулирования – передачикомпетенций с межправительственного накоммунитарный уровень и измененияпроцесса принятия решений. Начавшись какмежправительственное сотрудничество,сфера внутренних дел и юстициипреобразовалась в пространство свободы,безопасности и правосудия,представляющего собой пример«интенсивного трансправительственногосотрудничества»[48]. Следуя такойже логике, С.Лавене поясняет, что данныйподход сочетает элементы традиционногокоммунитарного метода смежправительственным; он отличаетсяотносительной слабостью гармонизациизаконодательств и акцентом на оперативноесотрудничество междугосударствами-членами[49].
Стоит отметить, чтоконцептуализация «коммунитарного метода»интеграции (Сommunity method) и коммунитаризации (communitarization) сталаважным вкладом нео-функциональной школы визучение европейской интеграции. Так,К.Уэббу коммунитарный метод представлялсяв идеале как «процесс формированияполитики Европейских сообществ, движущейсилой которого выступала Комиссия; приэтом отличительной чертой данногопроцесса было участие в нем представителейнациональных государств, обсуждавшихварианты принятия решения в рамкахСовета». Таким образом, Уэбб понималкоммунитарный метод не просто как«правовые установки институтов,формирующих политику, но и как своего рода«процедурный кодекс», обуславливающийожидания и поведение Комиссии игосударств-членов как участниковпроцесса[50].«Коммунитаризация» же того или иногонаправления политики определяется как«передача компетенций с национальногоуровня на уровень Европейских сообществ(коммунитарный уровень)»[51].Примечательно, что в официальныхдокументах Европейского Союзаприсутствует именно такое понятие, когдаречь идет о реформе юстиции и внутреннихдел[52], однако в литературекоммунитаризация, как правило,отождествляется с переносом компетенцийна наднациональный (supranational)уровень[53]. Так, например,Й.Монар говорит о сфере юстиции ивнутренних дел как о «гибридном» режиме,сочетающем межправительственные инаднациональные черты[54].
Р.Бугров справедливоотмечает, что «для неофункционалистовизменение/развитие интеграции происходитв период между подписанием очередногодоговора, который только легализуетпроизошедшие «переливания»[55].Соответствующую такому подходу логикупредлагают A.Этте и Т.Фейст, разделяяформирования сотрудничества в сферевнутренних дел и юстиции на несколькоэтапов, границы которых установленыподписанием Маастрихтского иАмстердамского договоров[56]. В целом,подобной методики выделения этаповпридерживаются многие исследователи,выделяя домаастрихтский,пост-амстердамский и постлиссабонскийпериоды[57].
Важно отметить, чтонеофункционалисты выявили и тенденциипроцесса европейской интеграции,противоположные «переливу». Так, согласноклассификации П. Шммиттера, в периодкризиса интеграции проявляются двестратегии –«возврат к предыдущему уровню интеграции»(spill back) и«капсулирование» (encapsulate), т.е.регулирование кризиса интеграции с помощьнезначительных изменений.[58] В частности,оба эти сценария возможны как исходреформы шенгенского Кодекса о порядкепересечения границ.
«Коммунитарный метод»традиционно противопоставлялсямежправительственному подходу, всоответствии с которым государства-членыпринимали единогласное решение,Европейский парламент мог только бытьпроинформирован и консультировал Совет, аКомиссия делила право законодательнойинициативы с государствами-членами. Послеотмены межопорной структуры границы междудвумя методами формально оказалисьразмытыми. Например, «коммунитаризация»внутренних дел и юстиции привела к тому,что коммунитарный метод стал применяться кмежправительственной в прошлом третьейопоре. Тем не менее, право инициативыКомиссия делит с одной четвертьюгосударств-членов, что лишний разподчеркивает зыбкость разделения намежправительственный и коммунитарныйметоды.
Сторонникилиберального межправительственногоподхода к интеграции в сфере юстиции ивнутренних дел центральную роль в этомпроцессе отводят государствам-членам ЕС ианализируют перспективу развитияпространства свободы, безопасности иправосудия как результатмежправительственного сотрудничества.Так, У.Уоллес считал, что занаднациональностью скрываетсямежправительственный подход: «Европейскиесообщества появились в результатекомпромисса, достигнутого в переговорах.Их риторическая приверженностьинтеграции, даже в конечном итоге,федерации, переплеталась со стремлениемпродвигать и защищать национальныеинтересы»[59].
Отправным пунктомданного государство-центристского подходасчитаются функции и полномочиянационального государства регулироватьмиграционные потоки и контролироватьсостав населения в рамках своейтерритории. При этом сторонники такогообъяснения приводят два различныхаргумента. Прежде всего, предполагается,что давление таких внешних факторов какрастущая международная миграция иинтернационализация организованнойпреступности способствуют совпадениюприоритетных предпочтений национальныхгосударств, поэтому возникают предпосылкидля их взаимодействия. С учетом такойперспективы представляется, чтоЕвропейский Союз создает рамкисотрудничества для государств-членов сцелью минимизации негативного внешнеговоздействия и операционных издержек[60].
Сторонники второгоаргумента исходят из иной отправной точки,полагая что не внешний фактор, а скореенапряжение внутриполитической обстановкивынуждают правительства стремиться ксотрудничеству на наднациональном уровне.Например, C.Каслс и Г.Козак, С.Джоппке, Дж.Лав выделяют факторы, способные привестинациональное государство к потереконтроля над осуществлениемиммиграционной политики: общественноемнение, рост популярности крайне-правыхпартий, деятельность экономическихакторов и этнических групп[61]. Под этимуглом зрения В.Гуирадон и Дж. Гусмансобъясняют поддержку общей иммиграционнойполитики ЕС со стороны национальнойбюрократии предоставленными ейвозможностями обойти препятствия,возникающие на национальном уровнепосредством передачи компетенцииинститутам ЕС[62]. В том же руслеВ.Гуиродон утверждает, чтоинтернационализацию следует понимать как«случай поиска наиболее выгодной опциитерриториальной подсудности (venue shopping), при которомправоохранительные ведомства выигрываютот деятельности в международномконтексте» лишь потому, что встречаютгораздо меньше препятствий, чем внутрисобственной страны[63].«Спонсированная» государствами-членамиевропеизация национальной политики, такимобразом, предполагает экспорт чистонациональных проблем для решения их нанаднациональном уровне. Для иллюстрацииданного тезиса ряд авторов, например,П.Хенсон и Н.Мэлэн, а также Й.Монар приводятстремление канцлера Г.Коля к«коммунитаризации» политики убежища длятого, чтобы выйти из тупика, в который зашлив Германии дебаты о реформе национальногозаконодательства[64]. Разделяяданную точку зрения, К.Крафт-Козак иМ.Шишева на основе либеральногомежправительственного подходаанализирует позиции государств-членов входе межправительственной конференциинакануне принятия Амстердамскогодоговора, доказывая, что на исход реформытретьей опоры повлияли те или иныенациональные предпочтения[65]. В сфереиммиграционной политики С.Лавенепродемонстрировала, что действия ведомств,формирующих политику внутренних дел июстиции, мотивированы стремлением «обойтивнутриполитические препятствия на путиполитических реформ».[66]
В ряде работ,написанных в 1990-е годы, Э.Моравчик рольглавной движущей силой европейскойинтеграции отводил правительствамгосударств-членов, которые принимаютважные решения в ходемежправительственных конференций и впроцессе переговоров. Каждый раундпереговоров делится на три этапа:формирование национальных предпочтений;межгосударственный торг иинституциональный выбор.
Чтобы объяснитьпроцесс формирования национальныхпредпочтений, Моравчик обращается клиберальным теориям международныхотношений. Главными акторамимеждународной политики представляютсярациональные и не склонные к рискуиндивидуумы и отдельные группы, которыестремятся продвинуть различные интересыпод давлением тех или иных обстоятельств.Государство лишь служит институтомпредставительства, своего рода «приводнымремнем», трансформирующим интересывнутригосударственных акторов в политикуправительства.
В сфере международныхотношений государство выполняет рольглавного инструмента, посредствомкоторого внутригосударственные акторымогут оказывать влияние намежправительственные переговоры, формируянациональные предпочтения[67]. Так,существуют группы, поддерживающиеиммиграцию –предприниматели, диаспоры иправозащитники; с другой стороны,профсоюзы и националисты предпочтениеоказывают мерам, ограничивающимиммиграцию. Первая группа влияет направительство, добиваясь расширениявозможностей иммиграции, при таком подходево главу угла ставится эффектраспределения выгоды. В случаеиммиграционной политики выгоды получаетодна группа –сильное про-иммигрантского лобби, тогдакак затраты ложатся на все население.
Поддерживая данноепредположение, Г.Фримен подчеркивает, что втакой ситуации правительства пытаютсязаручиться поддержкой населения,придерживаясь рестриктивного подхода– ограниченияпритока иммигрантов. В статье,написанной совместно с А.Кесслером,Г.Фримен добавляет, что экономический спадослабляет лобби предпринимателей,поддерживающих иммиграцию.[68]
Рестриктивные действияевропейских правительств Т.Гивенс иА.Людтке также считают ответом насоответствующие настроенияобщественности[69]. Отталкиваясьот теории «повестки дня» Ф.Баумгарнера иБ.Джонса,[70] ониутверждают, что чем выше вниманиеобщественности к тому или иному вопросу,тем больше правительства учитываютобщественное мнение при формированиипреференций и принятии решений. Еслиглавный интерес национальногоправительства в успехе на предстоящихвыборах, оно должно принимать во вниманиепозицию электората[71].
Однако общественноемнение не бывает однородным. В этой связивыделяются три направления внутренних дели юстиции: предоставление убежища,трудовая миграция, борьба с нелегальнойиммиграцией. Предприниматели лоббируютподдержку трудовой миграции, но в то жевремя, они не будут противодействоватьнелегальной иммиграции, потому чтозаинтересованы в дешевой рабочей силе.Рестриктивные настроения в общественноммнении относительно предоставленияубежища будут преобладать в случае, еслидиаспоры и правозащитные организации неимеют сильных позиций в той или инойстране.
Государственныепредпочтения также отражают интересыполитических акторов на субнациональномуровне, которые участвуют в ратификации иимплементации договоров ЕС. Например,формирование общей иммиграционнойполитики Евросоюза представляетнесомненный интерес для правительствгерманских земель, которые выплачиваютсоциальные пособия претендентам наубежище. Интересы этих акторов могут такжебыть обусловлены их желанием достиженияуспеха на региональных выборах. Однако онимогут отличаться от предпочтенийнациональных правительств, так как имеютдело с различными электоратами.
Моравчик применяеттеорию торга для объяснения того, какдостигается результат того или иногопредпринятого действия. Он выделяет дверазновидности результатов – эффективность ираспределение выигрыша. В первом случаевыясняется, достигается липарето-эффективность (т.е. состояние, когдаисчерпаны все выгоды отобмена/сотрудничества); во втором -каким образом приобретенные отсотрудничества выгоды распределены междугосударствами-членами. Поскольку решения входе межправительственных конференций(МПК) принимаются посредством торга итребуют единогласия, то каждое государствоможет заблокировать предложение, котороекажется ему проигрышным по сравнению симеющимися альтернативами. Следовательно,по мнению Моравчика, все результаты навыходе переговоров МПК при таком раскладеможно расценивать как парето-улучшение,т.е. выигрыш для всех участников процесса.Объясняя принципы распределения выигрыша,Моравчик уточняет, что результат в данномслучае зависит от способностигосударства-члена к торгу, которая, в своюочередь, зависит от двух факторов.Во-первых, способность правительстваудачно вести торг определяется обладаниемнеобходимой информации. ПосколькуМоравчик допускает, что информация онациональных предпочтениях иинституциональном выборе легко доступна,то главным следует считать другой фактор– степеньполитической взаимозависимостигосударств. Сила того или иногоправительства в процессе торга обратнопропорциональна жесткости его позицииотносительно заключения того или иногосоглашения. Иными словами, еслиправительство действительно хочет чего-тодобиться, оно должно быть готово ккомпромиссу. Государства, которые делаютбольшую ставку на результаты достигнутогосоглашения, готовы идти на уступки ради егозаключения.
Наконец, Моравчикприводит объяснения институциональномувыбору в ходе переговоров/торга.Главный институциональный выборгосударств-членов в рамках Евросоюза– передача(pooling)суверенитета. По Моравчику, суверенитетпередается, когда государства приходят ксогласию относительно необходимостиотказа от единогласия в решенииопределенных вопросов; в рамкахзаконодательного процесса в ЕС в такомслучае применяется голосованиеквалифицированным большинством в Совете.Высокая вероятность конфликтов вызываетжелание правительств сохранить право ветос тем, чтобы их мнение всегда учитывалось вважных вопросах. Выбор в пользу передачисуверенитета происходит в том случае,когда эффективность достигнутогорезультата важнее для государства-члена,чем обладание правом вето[72].
Таким образом, всоответствии с либеральныммежправительственным подходом, в случае,когда односторонние действия государствпредставляются неэффективными, онисклоняются к сотрудничеству. Предпочтенияже правительств при принятии решенийопределяются запросами влиятельных ихорошо организованных акторов, чьи ставкив данной сфере политики достаточно высоки.В то же время следует подчеркнуть, что какнеофункционалисты, так и сторонникимежправительственного подхода признавалисотрудничество и процесс интеграциипрогрессом и достижением по сравнению снационализмом. С течением времени впротивостояниинаднационального/коммунитарного имежправительственного подходовпоявляется все больше нюансов, позволяющихскорее говорить об их взаимозависимости,которая и определяет сущностьфункционирования пространства свободы,безопасности и правосудия и, в частности,его лиссабонской реформы.
Свой вклад в объяснениепроцесса европейской интеграции и еговлияния на сферу внутренних дел и юстициивнесли последователи теории «управления» -С.Хикс, Б.Кёхлер-Кох, Я.Баш и М.Флиндерс и др.Причисляя себя к сторонникам школы«наднационального управления» (supranational governance), С.Хикс называетЕвропейский Союз «новой формирующейсясистемой», в рамках которой сосуществуютмногочисленные интересы и акторы,государства-члены не обладают полнымконтролем, наднациональные же институты(Комиссия, Европарламент и Суд)осуществляют важное независимое влияниена результаты политики ЕС. Объясняяпричины и мотивы формированиясотрудничества в сфере внутренних дел июстиции, Хикс, так же как и Моравчик,призывает учитывать внешние факторы(воздействие интернационализации миграциии организованной преступности), но, кромеэтого, учитывать интересы правительствстран ЕС, а также и административной элитыи наднациональных акторов (Комиссии иЕвропарламента)[73].
М.Родес, другойпоследователь теории управления,разработавший модель «политическихсетей», полагал, что «управлениеосуществляется посредствоморганизованных сетей государственных ичастных акторов, которые определяютполитику ЕС».[74] Подобныйподход был особенно нагляднопроиллюстрирован в рамках концепции«многоуровнего управления». Егосторонники объясняли процесс европейскойинтеграции как следствие совместныхрешений акторов на национальном иевропейском /коммунитарном уровнях и,кроме того, доказывали, что в результатевертикального распределения компетенцийпроисходило пересечение/сцеплениекоммунитарного, национального исуб-национального уровней. Ф.Шарпф полагал,что свобода действий государств-членов взаданных пределах варьируется в рамкахтого или иного направления политики. Приэтом важна роль Комиссии как разработчикаповестки дня, а также и процедура гибкойинтеграции, которая служит инструментомзащиты от применения права ветогосударствами-членами. Соответственно,взаимодействие между акторами накоммунитарном, национальном исубнациональном уровнях существенноразличается.[75]
В контексте данногодиссертационного исследования особыйинтерес представляет концепция«европеизации» как боковой ветви«многоуровнего управления». Изначальноконцепция применялась главным образом дляанализа воздействия права ЕС нанациональные правовые системы. Однако вболее широком смысле посредством данногоподхода исследовались самые разныепроцессы социальных и политическихизменений, таких как «реконфигурацияграниц ЕС в процессе интеграции, усилениероли институтов ЕС, а также и влияниеевропейской интеграции на окружающий мир,государства, в Евросоюз не входящие имеждународные организации». Предлагаятакое определение, Дж.Ольсен подчеркивает,что у «европеизации» много лиц[76].
Свое видение концепциидемонстрируют Т.Рисс, М.Коул и Дж. Капарозо,называя «европеизацией» «возникновение иразвитие на европейском уровне особыхструктур управления для решенияполитических проблем, а именно,политических, правовых и социальныхинститутов, которые формализуютвзаимодействие между акторами, а также иполитических сетей, специализирующихся наразработке европейских правил».[77]
Схожую, но болееразвернутую, и потому удачную,интерпретацию термина выдвинули C.Балмер иC.Радаэлли: они определяют европеизацию как«1) формирование; 2) распространение; 3)институционализация формальных инеформальных правил, процедур,политических парадигм, способов действий иобщих убеждений и норм, которые сначалабыли разработаны и консолидированы науровне ЕС, а впоследствии инкорпорированыв логику внутриполитического(национального и субнационального)дискурса государств-членов, политическиеструктуры и публичную политику»[78]
.
Данным определениемпредоставляются широкие рамки дляпонимания модели многоуровневогоуправления в Европейском Союзе, и, крометого, акцентируется двусторонний процессевропеизации - снизу вверх и сверху вниз -между ЕС и государствами-членами. В этойсвязи любое объяснение реакциигосударства-члена на требования,предъявляемые институтами ЕС возможнолишь, если принимается во вниманиевзаимодействие этих двух процессов. Врамках представленного исследованияевропеизация анализируется главнымобразом как процесс, направленный сверхувниз и проходящий три стадии: формируютсяправовые, политические иинституциональные установки накоммунитарном уровне; оказываетсядавление на государства-члены с цельюадаптации их политики к данным установкам;наконец, сама национальная адаптация,которая в работе затрагивается лишькосвенно.
Таблица 1.Типы европеизации
| Тип | Сущность | Характерные черты |
| Тип 1 | Росткомпетенции и полномочий акторов иинститутов ЕС | Формированиекоммунитарного/наднационального уровняполитики |
| Тип 2 | ВоздействиеЕС на политику государств-членов | Акцент наразличные ответы государств-членов навоздействие коммунитарного уровня с цельюадаптации их политики |
| Тип 3 | Взаимосвязии взаимодействие государств-членов | Действует вболее широких рамках, в том числе внеправового поля ЕС |
