В.Г.Садков, В.Е. Кириенко,Т.Б. Брехова,

Е.А. Збинякова, Д.В.Королев

Стратегии

комплексного развитиярегионов России
иповышение эффективности

региональногоменеджмента

Издательский дом

«Прогресс»

Москва

2008

ББК 65.050

УДК 33

С 14

Общая редакция – докторэкономических наук,

профессор В.Г.Садков

Садков В.Г. и др.

С 14Стратегии комплексного развития регионовРоссии и повышение эффективностирегионального менеджмента /В.Г. Садков, В.Е. Кириенко, Т.Б. Брехова, Е.А. Збинякова, Д.В. Королев– М.: ООО «ПрогрессИД», 2008. –364 с.

ISBN 978-5-01-004812-9

Монография «Стратегиикомплексного развития регионов России иповышение эффективности региональногоменеджмента» посвящена обоснованиюстратегий развития регионов имуниципальных образований России,обеспечению комплексной застройки иэкономической оценки земель населенныхпунктов, повышению эффективности местногосамоуправления на всех уровнях,муниципального менеджмента, включаясоздание эффективных организационныхструктур управления, обоснование методоввыработки и реализации управленческихрешений, мотивацию подразделений иперсонала в соответствии с конечнымирезультатами по выполнению закрепленныхза ними функций и полномочий, разработкуинтегрированных систем информатизациирегионов и муниципалитетов.

Работа предназначенадля руководителей регионов, городов ирайонов, преподавателей, слушателей истудентов специальностей «Региональнаяэкономика», «Региональный и муниципальныйменеджмент», «Государственное имуниципальное управление», «Управлениеперсоналом».

ББК 65.050

УДК 33

© Садков В.Г., КириенкоВ.Е.,. Т.Б. Брехова,

Е.А. Збинякова Е.А., Королев Д.В, 2008

ISBN 978-5-01-004812-9 © ООО «Прогресс ИД», 2008

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 5

Глава 1. СОДЕРЖАНИЕ ИЛОГИКА ФОРМИРОВАНИЯ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯРЕГИОНОВ В РЫНОЧНОЙ СРЕДЕ 7

1.1 Модернизациясистемы стратегического программированияразвития регионов 7

1.2 Методымобилизации финансовых ресурсов дляреализации стратегии развития региона иоценка их эффективности 28

Глава 2. ЭВОЛЮЦИЯ,ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯРЕГИОНАЛЬНЫХИНФОРМАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХСИСТЕМ 36

2.1 Эволюция иSWOT-анализ региональныхинформационно-
управленческих систем 36

2.2 Перспективыразвития и обеспечение эффективногофункционирования многоцелевыхинформационно-управленческих систем
в регионах России 48

Глава 3. Стратегияразвития муниципальных образований итерриториальное общественноесамоуправление 86

3.1 Системапланирования и организационно–экономическихмеханизмов комплексного развития изастройки города в условиях
становления рынка земель 88

3.2Система управления комплексной застройкойгорода 99

3.3 Методическиерекомендации по оценке городскихземель 113

3.4 Организациятерриториального общественногосамоуправления 120

3.5 Формированиецентров единого заказа на коммунальныеуслуги 138

3.6 Общие принципыформирования и функционирования центровсоциального мониторинга в регионах имуниципальных образованиях 141

Глава 4. ПОВЫШЕНИЕКАЧЕСТВА И ЭФФЕКТИВНОСТИ ОПЕРАТИВНОГОМУНИЦИПАЛЬНОГО МЕНЕДЖМЕНТА 150

4.1 Управленческоерешение и его документирование 150

4.1.1 Организационнаясистема 151

4.1.2 Взаимодействиеорганизационных систем 155

4.1.3 Аппаратуправления 156

4.1.4 Функцииуправления 158

4.1.5 Управленческоерешение 164

4.1.6 Лицо, принимающеерешение. Руководитель 169

4.1.7 Документ 171

4.1.8 Традиционноеделение документов управления 173

4.1.9 Классификациядокументов по элементарным
функциям управления 175

4.2 Построение дереваисполнительской деятельности 187

4.2.1 Алгоритмисследования 191

4.2.2 Деревоисполнительской деятельности 231

4.3 Экспертноеоценивание элементов дереваисполнительской
деятельности 235

4.3.1 Процесс экспертногооценивания 238

4.3.2 Подготовка кэкспертному оцениванию 240

4.3.3 Цели и задачиэкспертизы 242

4.3.4 Объекты и показателиэкспертизы 243

4.3.5 Формирование группыэкспертов 243

4.3.6 Выбор методаизмерения оценок 255

4.3.7 Выбор видаопроса 258

4.3.8 Проведениеэкспертного опроса 263

4.3.9 Процедураэкспертного оценивания 270

4.3.10 Проверка составаэлементов дерева исполнительскойдеятельности 273

4.3.11 Организации игруппы экспертов, включенные в анализчисловых данных 275

4.3.12 Обработкарезультатов экспертизы 281

4.4 Расчет оценки ивопросы внедрения метода оценки
исполнительскойдеятельности 314

4.4.1 Расчет абсолютнойоценки исполнительской деятельностиработника 315

Глава 5. СИСТЕМНЫЕОСНОВЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНЫХОРГАНИЗАЦИОННЫХ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ
И МОТИВАЦИЯ ИХДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО КОНЕЧНЫМРЕЗУЛЬТАТАМ 318

5.1 Принципыпроектирования эффективныхорганизационных
структуруправления 318

5.2 Система мотивациидеятельности структурныхподразделений и персонала по конечнымрезультатам 319

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 337

ЛИТЕРАТУРА 339

Приложение 1 353

Приложение 2 354

Приложение 3 358

ВВЕДЕНИЕ

Стратегия развитияРоссии как целостнойобщественно-экономической и экономическойсистемы должна включать в себяобщенациональную стратегию и системустратегий развития регионов. При этомдолжно быть обеспечено системное единстворазвития страны и, одновременно,необходимая и достаточнаясамостоятельность регионов имуниципальных образований.

Известно, что жесткаяцентрализация функций, власти и ресурсовна верхнем уровне в больших системах неповышает, а наоборот – ухудшает эффективностьфункционирования и развития всей системы.Каждый из регионов России, в этой связи,должен формировать стратегии своегоразвития на перспективу в увязке собщенациональной стратегией. Такие работыв России в настоящее время ведутся.

В то же время, следуетотметить, что необходимаятеоретико-методическая база формированиястратегий регионов в целостном виде покаотсутствует, в связи с чем системностьработ по формированию стратегий явнонедостаточна.

Такого рода ситуация вцелом характерна и для уровня местногосамоуправления.

«Местноесамоуправление в Российской Федерацииобеспечивает самостоятельное решениенаселением вопросов местного значения,владения, пользования и распоряжениемуниципальной собственностью»(Конституция РФ Гл. 8 ст. 130). Федеральныйзакон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РоссийскойФедерации» от 6 октября 2003 годапредусматривает коренные преобразованиятерриториальных, организационных основместного самоуправления, существенноеизменение компетенции, затрагиваетбюджетную и налоговую сферы, и даже праваграждан на местное самоуправление.

Важное значение длямуниципалитетов имеет поиск новыхисточников пополнения доходной частиместных бюджетов для реализации рядасоциальных программ, обеспечениеэффективного взаимодействия органовместного самоуправления и хозяйствующихсубъектов, включая работающих в сфережилищно-коммунального хозяйства. Особоговнимания заслуживают схемыфинансирования, которые создаются подсоциальные проекты и не требуютдополнительных бюджетных расходов. Запоследние 10 лет разработаны и примененымножество схем управлениямуниципалитетами.

В работе представленыавторские разработкитеоретико-методических положений постратегическому программированиюкомплексного развития регионов имуниципальных образований.

В настоящее время,несмотря на наличие обновленнойнормативно-правовой базы по развитию ифункционированию систем местногосамоуправления остались нерешеннымиглавные проблемы, связанные с отсутствиемсистемного разграничения функций иресурсной базы государственногоуправления и местного самоуправления, собоснованием стратегий развития городов ирайонов на единой теоретико-методической иорганизационной базе. Необходимы,следовательно, конструктивныеметодические рекомендации постратегическому программированию иоперативной деятельности органов местногосамоуправления.

Методическиерекомендации содержат ряд разработок,оптимизирующих системусоциально-экономического развитиягородов, включающих схемы их комплекснойзастройки, методику оценки городскихземель, организации территориальногообщественного самоуправления,формирования центров единого заказа накоммунальные услуги.

Глава 1. СОДЕРЖАНИЕ И ЛОГИКА ФОРМИРОВАНИЯСТРАТЕГИИРАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ В РЫНОЧНОЙСРЕДЕ

1. Модернизация системыстратегическогопрограммирования развития регионов

Важнейшим направлениемукрепления государственности в РоссийскойФедерации является обеспечение какцелостности государства, так иотносительной самостоятельностисубъектов федерации, органов местногосамоуправления.

Безусловно,регионализация общественной жизни во всехсферах не должна приводить кнационально-территориальному илигубернскому сепаратизму. Как жесткаяунитарность, так и, наоборот, региональныйсепаратизм, в конечном счете, не позволяютобеспечивать целенаправленное иэффективное социально-экономическоеразвитие страны в интересах основной массынаселения. В этой связи, поиск решений,обеспечивающих оптимальное сочетаниецентрализации государства и необходимойсамостоятельности субъектов федерации,является в настоящее время крайнеактуальной задачей. Стратегическаяперспектива развития России в XXI веке вогромной степени определяетсяправильностью решения именно задачиоптимального федерализма.

Теорией управленияиерархическими многоуровневыми системамиустановлено, что, в конечном счете, жесткаяцентрализация ресурсов и властныхполномочий приводит не к повышениюэффективности деятельности системы, анаоборот, к ухудшению параметровдеятельности и системы в целом, и ееотдельных подсистем.

Целенаправленное иэффективное развитие и функционированиебольших иерархических систем позволяет наоснове формирования комплексаобщесистемных (общегосударственных) целейпри относительной самостоятельностиподсистем и реализации принциповсамоорганизации, адаптируемости имобильности обеспечить целостность,устойчивость и выживаемость и системы вцелом, и ее подсистем.

Укрепление единства ицелостности государства должнообеспечиваться не путем «стягивания» всехфункций, прав и ресурсов в центр, а путем ихоптимального разграничения по уровнямгосударственного управления и местногосамоуправления.

В целом единая системагосударственной власти и местногосамоуправления включает три относительносамостоятельные составные части:

• систему органовгосударственной власти федеральногоуровня;
• систему органовгосударственной власти субъектовфедерации;
• систему органовместного самоуправления.

Каждый из указанныхуровней управления должен иметьвозможность реализовывать в рамках своихполномочий соответствующие циклывыработки управленческих решений, анализасостояния и тенденций развитиясоответствующих объектов по всем аспектам,выявления и оценки степеней значимостипроблем, обоснования системыстратегических целей и формированияпрограмм, создания эффективныхорганизационных структур, мотивацииреализации программ, контроль иоперативное регулирование реализациистратегий.

Однако, до настоящеговремени, полноценная системастратегического программирования,охватывающая одновременно и вовзаимосвязях все указанные уровни иобъекты управления – в России пока отсутствует.

В течение истекшегодесятилетнего периода в условияхпровозглашения лозунгов об укреплениицелостности России при одновременнойсамостоятельности регионов и реализациипринципа бюджетного федерализма – многие субъектыфедерации начали разрабатывать стратегиисвоего развития. Очевидно, что оптимальноесочетание централизации исамостоятельности субъектов РоссийскойФедерации требует резкой активизациидеятельности региональных властей в частиперспектив своего развития.

Более того,Правительство Российской Федерации вкачестве важнейшего условия для выделениярегионам субвенций и иных трансфертовсовершенно справедливо стало выставлятьусловие наличия у региона разработаннойстратегии его развития.

В настоящее времябольшинство субъектов РоссийскойФедерации в той или иной степениподготовили предложения по стратегиямсвоего развития. Проекты стратегийрегулярно рассматриваются на заседанияхПравительства РФ. Позитивные сдвиги в этомнаправлении, таким образом, безусловноимеют место.

В то же время!Содержание стратегий, представляемыхразличными регионами, по своей формальнойструктуре существенно отличаются друг отдруга. Необходимо отметить, чторазнообразие концепций и содержанийстратегий, с одной стороны, – это позитив,поскольку можно выбирать лучшие и, далее,–ориентировать остальные регионы наподготовку более качественных документов.Однако, с другой стороны, чрезмерно высокаяразноплановость подготовленных стратегийзатрудняет восприятие указанныхстратегий, не позволяет проводитьуглубленный анализ их качества. Профильныеминистерства РФ (прежде всего Министерствоэкономического развития РФ, Министерстворегионального развития РФ), конечно,предпринимают определенные шаги поунификации требований к содержаниюстратегий развития регионов. Так, в начале2007 г. Министерством регионального развитияРФ был подготовлен приказ № 14 от 27.02.2007 г.«Об утверждении Требований к стратегиисоциально-экономического развитиясубъекта Российской федерации».Актуальность этого приказа очевидна.Однако, системности и четкости вопределении содержания стратегии регионав нем все-таки нет.

Приказом оговорено, чтоцелями разработки Стратегииявляются:

1. определениеприоритетных направлений и целей развитиясубъекта Российской Федерации надолгосрочную перспективу (не менее 20лет);
2. оценка потенциаласоциально-экономического развитиясубъекта Российской Федерации;
3. взаимоувязкакраткосрочной политики и долгосрочныхстратегических приоритетов развитиясубъекта Российской Федерации;
4. обеспечениесовместных действий и поиск предметовпартнерства государственных органовисполнительной власти, представителейкоммерческих и некоммерческихорганизаций, в том числеобщественных;
5. обеспечениесогласованности действий федеральныхорганов исполнительной власти и органовисполнительной власти субъекта РоссийскойФедерации.

В Стратегиирекомендуется отражать:

1) проблемы и приоритетыразвития субъекта РФ:

• комплексную оценкуключевых внешних факторов(макроэкономическая ситуация,экономико-географическое положениесубъекта РФ, степень включенности всистему глобальных обменов) и внутреннихфакторов (природно-ресурсный потенциалрегиона, демографическая ситуация ичеловеческий потенциал, сложившаясясистема расселения, сложившаяся структураэкономики, инфраструктурнаяобеспеченность территории,конкурентоспособность экономикирегиона);
• два-три наиболеевероятных сценария развитиярегиона;
• риски и ресурсныевозможности региона;
• целевой сценарийразвития региона и приоритетныенаправления в рамках этогосценария;
• энергетический балансрегиона.

2) приоритетныенаправления деятельности, цели и задачиорганов государственной власти субъектаРФ:

• система приоритетныхнаправлений, целей и задач деятельностиорганов государственной власти субъектаРФ;
• анализ и оценкаограничений, связанных с реализациейпоставленных целей и задач и ресурсныхвозможностей, в том числе:

а) бюджетныевозможности и ограничения;

б) организационныевозможности и ограничения;

в) возможностивыстраивать взаимодействие с бизнесом икрупными общественными субъектами;

• разработку системы мергосударственного управления по реализациипоставленных целей и задач, в томчисле:

а) формированиеинститутов развития;

б) развитиеорганизационных возможностей;

в) разработку проектови программ;

г) развитиепроизводственных кластеров;

д) расширениебюджетно-ресурсной базы и повышениеэффективности использования бюджетныхсредств;

е) установление общихпараметров бюджетного финансирования дляреализации поставленных целей изадач;

3) механизмы реализацииСтратегии, в том числе:

а) экономическаяполитика;

б) энергетическаяполитика;

в) бюджетнаяполитика;

г) механизмчастно-государственногопартнерства;

д) региональные целевыепрограммы;

е) системаФЦП-ФАИП.

4) систему индикативныхпоказателей оценки деятельности органовгосударственной власти субъекта РФ.

Таковы, в главном,сформулированные действующиминормативными правовыми актами требованияк Стратегии развития региона.

В то же время,представленными требованиями нераскрываются:

1) стадиальностьразработки Стратегии и содержаниестратегической документации по каждой изстадий;

2) содержаниеинтегральных (обобщенных) критериев оценкицеленаправленности, пропорциональности,динамичности и эффективности развитиярегионов.

В этой связи, всоответствии с развиваемыми намиподходами, формирование стратегииразвития региона должно включатьследующие стадии:

1) стадию комплексногоSWOT-анализа, выявления и прогнозированияпроблем;

2) стадию разработкиКонцепции стратегического развитиярегиона;

3) стадию разработкисистемы взаимоувязанных целевых программи формирования Комплексной СтратегическойАнтикризисной Программы развитиярегиона.

Стратегия развитиярегиона, таким образом, включает тривзаимосвязанных составных элемента:

I Концепциюстратегического развития.

II Макромодельстратегии развития.

III Системувзаимосвязанных целевых стратегическихпрограмм развития.

I Концепция развитиярегиона

Концепцияцеленаправленного, комплексного иустойчивого развития (далее «концепцияразвития») Российской Федерации (региона)– системааргументированных представлений огенеральном направлении (миссии),стратегических приоритетах и целяхразвития общества, экономики, природнойсреды в виде взаимосвязанной совокупностиважнейших политик, институтов, методов имеханизмов реализации целей.

Миссия развитиярегиона (обобщенное определение)

Создание для жителейобласти одного из лучших среди регионовРоссии качества жизни, социальногоблагополучия и экологической среды припостоянном росте численности населения набазе резкого повышения эффективностиинновационного развития экономики исоциальной сферы, наращивания и отдачикапитала.

Генеральная цельразвития региона

Формирование высокогокачества жизни, социального благополучия иэкологической среды при постоянном ростечисленности населения на базе резкогоповышения эффективности инновационногоразвития экономики и социальной сферы,наращивания и отдачи капитала длявхождения к 2010 году в 25, а к 2015 году – в десятку лучшихрегионов России.

СИСТЕМА

целевыхмакронаправлений второго уровня

1 Повышение качестважизни и социального благополучия жителейпри постоянном росте численностинаселения.

2 Повышение качестваокружающей среды иэффективно-рациональное использованиеприродных ресурсов в режиме расширенноговоспроизводства.

3 Повышение темпов иинтенсификации экономического развития наинновационной основе путем наращивания иэффективного вовлечения интеллектуальнойсобственности и человеческого капитала вэкономический оборот.

Интегральным(обобщенным) критерием оценки ипланирования развития региона долженявляться «Индекс гармоничного развитиярегиона» (ИГРР) как расширение известного ииспользуемого «Индекса развитиячеловеческого потенциала» (ИРЧП)

Индекс гармоничногоразвития охватывает одновременноэкономические, социальные и экологическиеаспекты развития региона:

ИГРР = 0,3*ИКЖ + 0,4*ИЭЭ + 0,3*ИКПС

Соответственно, каждыйиз индексов по сфере рассчитываетсяследующим образом:

ИГРР =,

где – нормативное (эталонное)значение целевого показателя«Р»;

– планируемое (далее– фактическое)значение целевого показателя «Р»;

– вес (приоритет), приэтом .

Критериальнымипоказателями конечных результатовразвития отдельных сфер, таким образом,является соответственно:

1) «индекс качестважизни» (ИКЖ);

2) «индексэффективности экономики» (ИЭЭ);

3) «индекс качестваприродной среды (ИКПС)

Эти субинтегральныепоказатели рассчитываются по аналогичнойметодике, как и индекс гармоничногоразвития.

1. Концепция развитиярегиона (муниципальных образований)включает следующие разделы (все разделыгруппируются по трем конечноцелевымнаправлениям, в том числе, повышениекачества жизни; инновационное развитиеэкономики; улучшение качества окружающейсреды). Общая структура концепции, гдепредставлены конечноцелевые иобеспечивающие политики (разделы) можетбыть представлена в матричном виде.

……..

4.1				……………
…
…
…
4.13

Рисунок 1.1 – Матричноепредставление концепции

Концепциястратегического развития региона понаправлениям должна включать:

1. социальнуюполитику;
2. экологическуюполитику;
3. мезоэкономическуюи структурную политику;
4. научно-инновационнуюполитику;
5. аграрнуюполитику;
6. промышленнуюполитику;
7. политикутерриториального планирования размещенияпроизводительных сил, расселения исоциальной сферы;
8. политикузанятости, подготовки кадров ииспользования труда;
9. политику развитияпроизводственной инфраструктуры;
10. внешнеэкономическую политику (впределах компетенции уровня);
11. инвестиционнуюполитику;
12. финансово-налоговую и бюджетнуюполитику (в пределах компетенцииуровня);
13. денежно-кредитнуюполитику (в пределах компетенцииуровня);
14. политикумодернизации отношений собственности (впределах компетенции уровня);
15. информационно-управленческуюполитику.

Комплекснаястратегическая программа развития регионадолжна включать:

1 Социальное развитие икачество жизни.

1.1 Здоровьечеловека.

1.2 Безопасностьчеловека.

1.3 Жилищно-коммунальноехозяйство и бытовое обслуживание.

1.4 Народное образованиеи воспитание.

1.5 Культура, искусство исохранение этнических традиций.

1.6 Доходы населения ипотребление.

1.7 Социальноеобеспечение граждан.

1.8 Уровень и качествообеспечения прав граждан.

1.9 Уровень культурынаселения и нравственности.

1.10 Уровень уверенностив будущем.

2 Политика охраны иулучшения качества окружающей среды

2.1.1 Политика охраны иулучшения качества атмосферноговоздуха.

2.1.2 Политика охраны иулучшения качества водных ресурсов.

2.1.3 Политика охраны иулучшения качества земельныхресурсов.

2.1.4 Политика охраны иулучшения качества лесных ресурсов.

2.1.5 Политикаобезвреживания и утилизацииотходов.

2.2 Политика обеспечениярационального использования природныхресурсов.

2.2.1 Политикаобеспечения рационального использованияземельных ресурсов.

2.2.2 Политикаобеспечения рационального использованияводных ресурсов.

2.2.3 Политикаобеспечения рационального использованиялесных ресурсов.

2.2.4 Политикаобеспечения рационального использованияресурсов недр.

2.2.5 Политикаобеспечения рационального использованияресурсов животного мира.

3 Развитие, структурнаяперестройка и демонополизация комплексови отраслей специализации региона (взависимости от специфики региона).

3.1 Нефть и газ (добыча ипереработка).

3.2 Наука иобразование.

3.3 Машиностроение иметаллообработка.

3.4 Лесозаготовка идеревообработки.

3.5 Электроника иприборостроение.

3.6 Легкаяпромышленность.

….Иные отраслиспециализации.

4 Научно-техническийпрогресс и инновационнаядеятельность.

4.1 Развитие и повышениеэффективности науки.

4.2 Развитие и повышениекачества высшего образования.

4.3 Развитие и повышениеэффективностиконструкторско-технологическойдеятельности.

4.4 Развитие и повышениеэффективности инновационнойдеятельности.

5 Агропромышленныйкомплекс.

5.1 Сельскоехозяйство.

5.2 Переработкасельскохозяйственной продукции.

5.3 Развитие и повышениеэффективности обслуживающих производствАПК.

6 Развитие и размещениепроизводительных сил по территориирегиона.

6.1 Развитие иразмещение добывающейпромышленности.

6.2. Развитие иразмещение перерабатывающейпромышленности.

7 Развитие системырасселения.

7.1 Развитие иреструктуризация сети муниципальныхобразований.

7.2 Развитие и поддержкамалых сёл.

8 Подготовка трудовыхресурсов и занятость.

8.1 Прогноз потребностейв трудовых ресурсах по сферам иотраслям.

8.2 Программа подготовкиспециалистов с высшим образованием.

8.3 Программа подготовкиспециалистов со средним специальнымобразованием.

8.4 Программа подготовкиквалифицированных рабочих.

8.5 Программа развития иподдержки малого бизнеса.

9 Производственнаяинфраструктура.

9.1 Развитие и повышениеэффективности энергетики.

9.2 Развитие и повышениеэффективности транспорта и транспортныхкоммуникаций.

9.3 Развитие и повышениеэффективности и качества связи.

10 Инвестиции истроительство.

10.1 Объём и структураинвестиций.

10.2 Промышленностьстроительных материалов.

10.3Совершенствование организации итехнологии строительства.

11 Развитиевнешнеэкономической деятельности.

11.1 Программа развития иповышения эффективности экспорта.

11.2 Повышенияэффективности импорта.

11.3 Развития и повышенияэффективности инфраструктурывнешнеэкономической деятельности.

12 Развитие рыночнойинфраструктуры

12.1 Развитие сетибиржевой торговли.

12.2 Развитие сетиинформатизации, телекоммуникаций исвязи.

12.3 Развитие сетимаркетинго-консалтинговых центров.

13 Финансы налоги ибюджет.

13.1 Сводные потребностив финансовых ресурсах (прогнозный сводныйфинансовый баланс).

13.2Повышение эффективности региональнойналоговой системы.

13.3 Политика повышенияэффективности бюджета и межбюджетныхотношений

13.4 Политика развитияфинансового рынка и повышения егоэффективности

13.5 Повышение доходоврегионально-муниципальных бюджетов ивнебюджетных фондов.

13.6 Повышениеэффективности использования финансовыхресурсов (включая бюджетирование,ориентированное на результаты).

13.7 Создание финансовопромышленных групп.

14 Развитиекредитно-банковской системы.

14.1 Развитие и повышениеэффективности региональнойкредитно-банковской системы.

14.2 Развитие и повышениеэффективности небанковских кредитныхучреждений.

14.3 Развитие и повышениеэффективности платёжно-расчётнойсистемы.

15 Повышениеэффективности использованиясобственности.

15.1 Упорядочение иразграничение собственности поуровням.

15.2 Повышениеэффективности использованиясобственности всех уровней.

16 Совершенствованиегосударственного управления, местногосамоуправления и экономическихмеханизмов.

16.1 Региональноеуправление на базе новых информационныхтехнологий.

16.2 Совершенствованиеэкономического механизма комплексногоразвития регионов и предприятий.

16.3Совершенствованиефункций, структур, методов и моделей управления.

16.4Совершенствованиеправовых основрегионального развития.

16.5 Совершенствованиемотивации труда по конечным результатам иподготовки персонала.

16.6 Совершенствованиеинформатизации управления.

16.7 Политика повышенияэффективности антимонопольнойдеятельности и ценообразования.

16.8 Политика развития иповышения эффективности рынказемель.

16.9 Политика развития иповышения эффективности рынканедвижимости.

16.10 Политика развития иповышения эффективности институтасоциального партнерства (Правительство– Ассоциацииработодателей – Профсоюзы).

16.11 Политика развития иповышения эффективностигосударственно-частногопартнерства.

16.12 Политика повышенияэффективности государственногоуправления и местногосамоуправления.

16.13 Политика развития иповышения эффективности институтовгражданского общества.

***

Каждая из политик(каждый из разделов) должны иметь следующуюстандартную структуру:

1. ключевыепринципы;
2. приоритеты;
3. цели на конец и порубежам периода планирования;
4. пропорции;
5. ресурсы;
6. институты имеханизмы.

II Макромодельстратегии развития

Макромодель развитиярегиона включает систему целей развития,ключевых макропропорций и приоритетов,формируемых на основе универсальнойукрупненной экономико-математическоймодели, позволяющей обосновать цели,пропорции и структуру производства,максимизирующие доходы занятого населенияи консолидированного бюджета. Базой дляразработки макромоделей развития обществаи экономики на уровне региона являетсяконцепции развития региона.

Содержание макромоделистратегии развития

1. Макромодельстратегии развития региона,(муниципального образования) включает всебя следующие взаимосвязанныеэлементы:

• систему целейразвития;
• систему приоритетовразвития, включающую приоритетысреднесрочного и долгосрочногоразвития;
• систему ключевыхмакропропорций;
• объемы потребленияважнейших ресурсов.

2. Типовая инвариантная(универсальная) экономико-математи-ческаямодель обоснования основных параметровмакромодели стратегии развития, на основекоторой следует осуществлять вариантныеоптимизационные расчеты, имеет следующуюструктуру:

Целевая функция:

CF =

где Vip – объем производствапродукции (услуг) «p» в отрасли «i»;

fotip – удельный размерфонда оплаты труда за счет производствапродукции «p» в отрасли «I»;

isnip – интегральнаяставка налога (платежа) за счетпроизводства продукции «p» в отрасли«i».

Ограничения:

(лимит финансовыхресурсов);

(лимитприродных ресурсов);

(предел загрязненииокружающей среды по видам загрязнении«z»).

Структурно-балансовыеограничения:

,

где – коэффициентпрямых затрат (межотраслевогообмена);

– объем экспорта(вывоза);

– объем импорта(ввоза);

– для обеспечениянациональной безопасности России;

(К)– критическийуровень экспорта;

– объем конечногопотребления продукции (товаров, услуг)населением.

III Системавзаимосвязанных целевых стратегических
программ развитиярегиона

Системавзаимосвязанных целевых стратегическихпрограмм развития важнейших сфер иотраслей направлена на решение ключевыхпроблем, содержит спектр заданий иинновационно-инвестиционных проектов, увязанных по срокам, исполнителям исбалансированных по ресурсам.

Система целевыхстратегических программ в обязательномпорядке равномерно охватывает все сферыразвития общества, экономики и окружающейсреды и соответственно включает:

• социальные иобщественно-политические целевыепрограммы;
• экологические целевыепрограммы;
• обеспечивающиецелевые программы (научные,научно-иннова-ционные, экономические,политические, оборонные и другиепрограммы, обеспечивающие реализациюгенеральной цели и миссии региона.

При обоснованиисодержания комплексных стратегическихпрограмм развития конкретных регионов врамках представлений общей ее структурыследует различать понятия «комплекснаярегиональная стратегическая программа» и«комплексная региональная стратегическаяантикризисная программа». Последняя посвоему содержанию, как правило, будетуже посравнению с более общей комплекснойрегиональной стратегическойпрограммой.

Комплекснаярегиональная антикризисная программаявляется составной (вложенной), (рис. 1.2)частью комплексной региональнойстратегической программы, включающейсистему наиболее эффективных мер решенияключевых проблем, устранение (минимизация)которых обеспечивает возникновениемультипликативных эффектов в смежныхотраслях, что позволяет максимальноулучшить значения конечных целевыхпоказателей развития региона на рубежахпериода планирования.

Из схемы (рис. 1.2) видно,что для наиболее депрессивных регионовкомплексная региональная стратегическаяпрограмма «расширится» и может полностьюсравняться с полной комплекснойрегиональной стратегическойпрограммой.

И, наоборот, длянекоторых наиболее успешных регионовкомплексная региональная стратегическаяантикризисная программа будет «свернута»до минимума (в предельном, как правило,абстрактном случае, – до нуля).

Рисунок 1.2 – Взаимосвязькомплексной региональной стратегическойпрограммы и комплексной региональнойантикризисной стратегическойпрограммы

Отметим еще одно крайневажное обстоятельство. Из представленнойструктуры комплексной стратегическойрегиональной программы следует, что схемы территориальногопланирования, разработкакоторых регламентируетсяГрадостроительным кодексом РФ, должнынаходиться внутри концепции развитиярегиона и комплексной стратегическойпрограммы, а не являться внешним для неедокументом. Такая идеология предлагаласьнами еще в дореформенный период.^[1]

(Сейчасже пока разработки схем территориальногопланирования и стратегий ведутся, к сожалению, без необходимой увязки друг сдругом.)

Таким образом, по сутидела, концепция территориальной схемыразмещения производительных сил иконцепция схемы расселения должныявляться неотъемлемой составной частьюобщей концепции стратегического развитиярегиона, а не наоборот, как это пока частоимеет место.

Соответственно, длякрупных городов в структуру концепциистратегического развития города должнавходить концепция генерального планаразвития города.

Стратегия развитиялюбого региона должна быть ориентированана достижение конечных результатовразвития экономики и общества. Необходимоотметить, что в последние годы для оценкиразвития регионов был подготовлен«Перечень показателей для оценкиэффективности деятельности органовисполнительной власти субъектовРоссийской Федерации» (Указ Президента РФот 28 июня 2007 г. № 825). Представленныйперечень показателей охватывает многиестороны жизнедеятельности регионов.Однако, тем не менее, в нем отсутствует рядкрайне важных интегральныхпоказателей.

Система интегральныхпоказателей оценки и программированияразвития региона по конечным результатамдолжна быть представлена в следующемвиде:

ИГРР – индексгармоничного развития региона.

ИКЖ – индекс качестважизни.

ИЭЭ – индексэффективности экономики.

ИКОС – индекс качестваокружающей среды.

Модели расчетовинтегральных показателей могут бытьпредставлены в следующем виде:

ИГРР = 0,3*ИЖК + 0,3*ИКОС + 0,4*ИЭЭ

Таким образом, индексгармоничного развития регионарассчитывается в виде средневзвешеннойсуммы индексов качества жизни, качестваокружающей среды, эффективности экономики.При этом доля весов качества жизни иокружающей среды составляет 60%, а долякомпонента «эффективность экономики»– 40%.

Рисунок 1.3 – Система целевыхпоказателей (индикаторов) развитиярегиона

Такая логика обусловлена тем, чтоконечными результатами общественногоразвития являются социальные иэкологические результаты, а развитиеэкономики и повышение ее эффективности– это несамоцель, а все-таки – макросредство.

В свою очередь, индекскачества жизни оценивается следующимобразом:

где– эталонное значениецелевого показателя «р»;

Ур – фактическое илипрограммируемое на будущее значениецелевого показателя «р».

Аналогично:

(Использование знака«модуля» |Урэ – Ур| означает то, что, вслучае превышения значения целевогопоказателя над эталонным, это значениеприравнивается к эталонному, чтобы непроисходила взаимная компенсацияневзаимозаменяемых показателей. Крометого, если лучшее значение целевогопоказателя соответствует меньшейвеличине, то фактическое и эталонноезначение меняются местами).

Таким образом,формирование комплексной и эффективнойстратегии развития региона должнообеспечивать гармоничное улучшениепредставленных интегральныхпоказателей.

В настоящее время, какизвестно, на всех уровнях управлениядолжна реализовываться концепция«программирования, ориентированного нарезультат» (ПОР), «бюджетирования,ориентированного на результат» (БОР). Вэтой связи, проектирование системпоказателей, обеспечивающих реализациюэтой концепции, является обязательнымэтапом при совершенствованиитеоретико-методических основстратегического программирования.

В настоящее время, какизвестно, в качестве обобщающихпоказателей развития регионовиспользуются «индексы развитиячеловеческого потенциала» (ИРЧП). Однакоэтот показатель содержит лишь трикомпоненты: уровень ВРП на душу населения,уровень образования и уровень здоровья. Вэтой связи, введенный нами интегральныйпоказатель «Индекс гармоничного развития»не только шире по составу его компонентов,но и предназначен ориентировать развитиерегионов (и страны в целом) на конечныесоциальные и экологические результаты набазе интенсификации инновационностиэкономики.^[2]

Дальнейшаядекомпозиция представленныхсубинтегральных показателей позволяетполучить третий уровень системыпоказателей, характеризующих конечныерезультаты развития общества и экономикикак на общенациональном, так ирегиональном (с учетом их особенностей)уровнях (Приложение 1).

Необходимо отметить,что Правительством РФ подготовлены ивведены в действие Указом Президента РФперечни показателей для оценкирезультатов деятельности региональных имуниципальных властей (Приложения 2,3).

В то же время,необходимой системности в утвержденныхперечнях не просматривается, хотя многиеиз показателей действительно необходимыдля сравнения динамики и результатовразвития.

Далее, сформированныестратегии развития регионов имуниципальных образований России в единоймногоуровневой системе должны бытьобеспечены необходимыми ресурсами. Безэкономической базы, без ресурсов любыедаже важнейшие стратегии останутся лишьблагими пожеланиями.

В качествеэкономической базы каждый из уровней вобязательном порядке должен иметь всобственности:

• природныересурсы;
• финансовыересурсы;
• материальные ресурсы(включая основные фонды производственногои непроизводственного назначения).

Кроме собственных, какизвестно, любая система управления можетпривлекать и заемные ресурсы (в том числе– и дляреализации стратегий развития).

В рыночной среды приобосновании стратегических направленийразвития регионов, обеспечивающих ихконкурентоспособность на общероссийскомэкономическом пространстве (а вперспективе в рамках разграниченияполномочий между федеральным центром исубъектами федерации – и на общемировом)важнейшую роль приобретаетобщерегиональный стратегическиймаркетинг. В данном случае речь идет нетолько о маркетинговых исследованиях врамках отдельных предприятий или даже сфердеятельности и отраслей, а именно обисследовании стратегических перспективрегиона в целом – как целостной системы с учетомвзаимосвязей, взаимодействия различныхпредприятий и отраслей, действующих натерритории, что создает общесистемныйсинергетический эффект.

При обоснованиистратегических целей развития региона наоснове комплексных маркетинговыхисследований могут быть использованы какформализованные экономико-математические,экономико-статистические методы, так иэкспертные, экспертно-социологическиеметоды.

В качестве достаточноэффективного метода обоснованиястратегических целей и, соответственно,перспективной структуры региональногосоциально-экономического комплекса и,далее, –необходимых объемов и структурыинвестиций, может быть использованадаптированный метод межотраслевогобаланса В. Леонтьева (рис. 1.4)

Рисунок 1.4 – Обоснованиеструктуры регионального комплекса сиспользованием метода межотраслевогобаланса: Y– общий объемпроизводства продукции по отрасли; K – объём конечногопотребления

При этом для расчетанеобходимого объема производства покаждой отрасли в текущем и прогнозномпериодах целесообразно использоватьследующие формулы (1.1. и 1.2):

, (1.1)

, (1.2)

где Yi(t1),Yi(tN) – объемыпроизводства (выпуска) по отрасли i в текущем (t1) ипрогнозном (tN) периодах;

Ki (t1),Ki(tn) – объемы конечногопотребления продукции отрасли i в текущем (t1) ипрогнозном (tN) периодах;

Aij(t1),Aij(tN)– нормативы(коэффициенты) прямых затрат поотраслям.

На основе полученныхтаким образом данных о необходимых объемахвыпуска по отраслям определяется объеминвестиций, необходимый для измененийструктуры социально-экономическогокомплекса региона:

где Ii(t1), Ii(tN) – объем инвестиций вотрасль i, необходимый для обеспеченияизменения структуры;

Vi(t1),Vi(tN)– удельныеинвестиции по отрасли i в текущем (t1) ипрогнозном (tN) периодах.

Суммарный объеминвестиций, необходимых для обеспечениямодернизации структурысоциально-экономического комплексарегиона должен оцениваться следующимобразом:

На основе полученныхпрогнозов потребностей в инвестициях покаждой отрасли и в целом по регионустановится возможным разработать вариантыобеспечения потребностей региона винвестициях на основе собственных изаемных источников финансирования.Разработанная модель позволяетобеспечивать целевую ориентацию процессастратегического планированияинвестиционной деятельности врегионе.

2. Методы мобилизациифинансовых ресурсов для реализациистратегии развития региона и оценка ихэффективности

Стратегия развитиярегиона как долгосрочный целезадающийкомплексный документ должна, вобязательном порядке, содержатьмакрорасчеты потребностей в финансовыхресурсах и источников их обеспечения.Другое дело, что в связи с долгосрочнымхарактером стратегии конкретные идетальные расчеты потребностей вфинансовых ресурсах заранее производитьнет ни возможности, ни необходимости.Однако, общие макрорасчеты потребностей вресурсах, расчеты общих контуров ипропорций между отдельными источникамифинансовых ресурсов должны производитьсяв обязательном порядке.

В целом, в качествеисточников финансовых ресурсов дляреализации стратегии развития регионаможно выделить два направления:

1) внешние для регионаисточники финансовых ресурсов (Ф1);

2) внутрирегиональныеисточники финансовых ресурсов (Ф2).

В свою очередь, внешниеисточники финансовых ресурсов могутвключать:

1) общегосударственныефинансовые ресурсы, включающиегосударственный бюджет и внебюджетныефонды (Ф1.1.);

2) частныевнутрироссийские инорегиональныефинансовые ресурсы (Ф1.2);

3) зарубежные (какправило –частные) финансовые ресурсы (Ф1.3);

4) финансовые ресурсыобщественных организаций (Ф1.4).

Следует отметить, что внастоящее время многие из активнодействующих регионов России привлекаютдля своего развития инвестиционныересурсы по масштабу даже существеннобольшие, чем консолидированные бюджетырегионов (таблица 1.1)

Таблица 1.1 – Размеры инвестиций иконсолидированных бюджетов по ЦФОРФ

	Инвестиции в основной капитал, млн.руб.	Доходы конс. бюджета, млн.руб.	Расходы конс. бюджета, млн. руб.
РоссийскаяФедерация	6626770	4841785	4803308
Центральный федеральный округ	1600158,3
Белгородская область	73562,2	41516,676	42366,473
Брянскаяобласть	21313,8	22268,645	23012,080
Владимирская область	32824,6	29537,902	29327,002
Воронежскаяобласть	58245,2	41271,000	40731,859
Ивановскаяобласть	14419,4	22018,529	21959,689
Калужскаяобласть	26070,0	25679,426	25911,288
Костромскаяобласть	11331,8	136878,918	14469,286
Курскаяобласть	29292,8	22296,168	21729,863
Липецкаяобласть	56339,3	30634,746	32315,778
Московскаяобласть	372018,3	242477,456	263843,352
Орловскаяобласть	23902,9	14191,048	13473,751
Рязанскаяобласть	29096,4	22393,665	23639,285
Смоленскаяобласть	22396,5	17494,526	17065,360
Тамбовскаяобласть	27836,7	19860,720	20506,990
Тверскаяобласть	33027,7	32338,589	32525,691
Тульскаяобласть	30445,1	32769,990	31880,429
Ярославскаяобласть	37436,3	34708,715	36095,041
г.Москва	700572,4	957876,008	929749,956