Московская Финансово - Промышленная академия
На правах рукописи
Богачев Сергей Александрович
Механизмы государственного управления развитием образовательной отрасли в условиях глобализации
Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами: сфера услуг)
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата экономических наук
Научный руководитель
Доктор экономических наук,
профессор Ю.Б.Рубин
г. Москва
2005 год
СОДЕРЖАНИЕ
| Введение | 3 | ||
| Глава 1. | Влияние процессов глобализации на развитие образовательной отрасли. | 10 | |
| 1.1. | Изменения в образовательной отрасли, связанные с процессами глобализации. | 10 | |
| 1.2. | Образовательная отрасль как доходная сфера экономики в условиях глобализации. | 24 | |
| 1.3. | Управление развитием образовательной отрасли. | 36 | |
| Глава 2 | Государственное управление развитием образовательной отрасли в Российской Федерации. | 56 | |
| 2.1. | Механизмы государственного управления развитием образовательной отрасли Российской Федерации. | 56 | |
| 2.2. | Направления модернизации системы государственного управления развитием образовательной отрасли Российской Федерации | 80 | |
| Заключение | 98 | ||
| Список использованной литературы | 101 |
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы данного исследования обосновывается назревшей необходимостью качественных изменений в современной образовательной отрасли Российской Федерации. Но любые изменения требуют четкого плана действий. Причем эти изменения должны носить созидательный характер, поскольку нельзя разрушать предыдущие достижения отечественного образования. Но для разработки такого плана действий необходима теоретическая база, которая будет давать возможность прогнозировать результаты воздействия государства на рынок образовательных услуг.
Социальной функцией государства является обеспечение равных возможностей в получении образования, а не производство образовательных услуг.
Отсутствие четкого понятийного аппарата и сложность в прогнозировании результатов действий государства приводят к ошибочным решениям, которые вызывают недовольство практически всех субъектов рынка образовательных услуг. К таким решениям можно отнести попытки организации прямого регулирования качества образования путем усиления проверок, приостановления действия соответствующих лицензий. При этом не берется в расчет то, что современная система образования работает в условиях рынка и сама является рыночной структурой. Естественно, что применение в рыночной среде административно-карательных методов, характерных для централизованной экономики, неуместно и не приносит результатов, кроме как сокращения числа вузов.
На рынке образования, как и на любом другом рынке, качество напрямую зависит от уровня конкуренции и возможности привлечения инвестиций. Принудительное сокращение числа вузов повышает макроэкономические риски, что создает условия для снижения уровня притока капитала и, соответственно, качества производимых образовательных услуг. Так, ни один инвестор не будет строить новый корпус для вуза, если вуз в любой момент могут лишить аккредитации и приостановить действие его лицензии.
В научной литературе отсутствуют четкие рекомендации по проведению антимонопольной государственной политики на рынке образования, которая должна включать в себя функцию предотвращения картельных договоренностей между участниками образовательного рынка, недопущения использования механизма лицензирования и аккредитации в целях ограничения выхода на рынок образования новых участников, обеспечения равных возможностей в получении государственной финансовой поддержки развития инфраструктуры учебного заведения (библиотека, компьютерные классы, лаборатории) вне зависимости от организационно-правовой формы вуза.
Недостаточным изучением вопросов финансирования образования можно объяснить некоторые принципы финансирования образовательных учреждений, отраженные в российском законодательстве. Один из таких принципов определяет необходимость регистрировать учебные заведения только как некоммерческие организации. Смысл этого ограничения в том, чтобы учебное заведение не могло «наживаться» на учащихся и было обязано реинвестировать всю прибыль на нужды образовательного процесса.
По существу, этот принцип не только не стимулирует, но и тормозит процесс привлечения инвестиций в образовательные учреждения, особенно это касается внешних инвестиций. Каковы стимулы внешнего инвестора для вложения средств в образовательное учреждение, если любая полученная прибыль пойдет на реинвестирование в учебный процесс? Этих стимулов нет, поэтому внешнее финансирование образовательного учреждения крайне затруднено. Образовательные учреждения вынуждены ориентироваться только на собственные средства, что приводит к удорожанию образовательных услуг.
Эти и ряд других проблем обусловили выбор темы диссертационной работы.
В работе обоснована группировка механизмов государственного управления развитием образовательной отрасли. В рамках данной группировки все механизмы государственного стимулирования образовательной отрасли поделены на две основные группы: механизмы прямого воздействия и косвенного. Необходимость деления на данные группы обусловлена разными подходами к применению прямых и косвенных механизмов управления развитием образовательной отрасли. Доказано, что в целях стимулирования развития образовательной отрасли, механизмы прямого воздействия должны быть максимально упрощены, они не должны ограничивать «академические свободы» учебных заведений, организационно-правовые формы учебных заведений, внутреннюю организационную структуру учебного заведения. Механизмы косвенного воздействия выполняют основную функцию по стимулированию развития отрасли, но при этом могут требовать дополнительных затрат со стороны государства, применения режима льготного налогообложения.
К механизмам прямого воздействия отнесены: законодательно установленные ограничения (организационно-правовые формы при регистрации учебного заведения, организационная структура образовательного учреждения), система лицензирования образовательных учреждений и государственная стандартизация. С помощью данных механизмов государство может разрешить или запретить деятельность учебного заведения.
С помощью механизмов косвенного воздействия, государство может стимулировать развитие отдельных образовательных учреждений или отрасли в целом. К этим механизмам отнесены: система государственной оценки качества образовательных услуг (государственная аттестация и аккредитация); прямое государственное финансирование образовательных учреждений; государственный заказ; государственное финансирование развития инфраструктуры образовательной отрасли; система льготного налогообложения образовательных учреждений; социальные льготы для учащихся образовательных учреждений; применение льготных тарифов на тепло, электроэнергию, воду, телефон и т.п.; государственная поддержка экспорта образовательных услуг.
Автором предложен новый механизм косвенного воздействия – государственное и/или муниципальное финансирование создания региональных и/или муниципальных центров развития студенческого предпринимательства, интегрированных в систему высшего профессионального образования. Данные структуры должны способствовать реализации бизнес-проектов студентов и выпускников вузов, созданию фирм и производств. Такие центры должны быть юридически независимыми, но вузы должны выполнять консультационные функции в реализации бизнес-проектов данных центров. Этот механизм может способствовать не только развитию образовательной отрасли, но и региональной экономики в целом.
Неотъемлемой частью всестороннего изучения процессов функционирования образовательной отрасли стало раскрытие содержания функции государственного управления развитием образовательной отрасли, направленной на увеличение объемов производства и повышение качества образовательных услуг, нивелирование негативных последствий циклических колебаний структуры спроса на рынке образования и обеспечение прав всех субъектов рынка образовательных услуг (учащихся, учебных заведений, государства, работодателей и спонсоров). При этом выявлено два направления развития образовательной отрасли. Первое направление основывается на развитии образовательной отрасли как доходной сферы экономики, существенно влияющей на экономические показатели национальной экономики. Второе направление основывается на развитии образования как необходимого элемента рыночной инфраструктуры, обеспечивающего качественную подготовку специалистов для других отраслей экономики.
Автором определены основные задачи государственного управления развитием образовательной отрасли.
С точки зрения развития образовательной отрасли как доходной сферы экономики к этим задачам относятся:
- обеспечение защиты прав и интересов всех субъектов рынка образовательных услуг (учащихся, учебных заведений, работодателей, спонсоров и государства);
- обеспечение равных возможностей в получении образования разным социальным слоям российского общества;
- создание условий для обеспечения конкурентоспособности национальной образовательной отрасли на международном рынке;
- увеличение общего объема производства услуг в образовательной отрасли, в том числе путем стимулирования экспорта образовательных услуг, что создает дополнительные рабочие места и увеличивает налоговые поступления в бюджет.
С точки зрения развития образовательной отрасли как необходимого элемента рыночной инфраструктуры эти задачи выглядят следующим образом:
- поддержка государственно-важных научных школ, специальностей и учебных заведений в период спада спроса на образовательные услуги, в зависимости от демографической ситуации в стране, состояния экономики, моды и др. факторов. Такая поддержка может быть реализована с помощью механизма государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) путем увеличения выплат по ГИФО, при выборе студентом вуза и специальности, нуждающихся в государственной поддержке.
- Проведение антимонопольной политики на рынке образования. Монополизация рынка образовательных услуг приводит к необоснованному повышению стоимости образования, усилению коррупции внутри учебного заведения, снижению качества услуг.
- Обеспечение равных возможностей получения государственной финансовой поддержки, для всех учебных заведений независимо от правовых форм организации.
- Создание условий для привлечения частных инвестиций в образовательную отрасль.
В случае если государство является учредителем производителей образовательных услуг, к этим задачам добавляется обеспечение условий, необходимых для развития государственного образовательного учреждения в условиях рынка.
На основе изучения образовательных отраслей развитых стран, выявлена общемировая тенденция выделения из общего числа вузов двух типов высших учебных заведений. Доказано, что в российской образовательной отрасли целесообразно выделение двух типов вузов. Первый тип - учебные заведения, основным продуктом которых являются результаты научных исследований (исследовательские университеты). Второй тип – учебные заведения, основным продуктом которых являются образовательные услуги (предпринимательские университеты). Данное разделение обусловлено жесткой конкурентной борьбой, в ходе которой каждый вуз вынужден концентрировать ресурсы на производстве одного из видов продукта и рассматривать производство второго как непрофильное. Появление двух типов вузов ставит перед государством задачу дифференциации некоторых механизмов управления развитием образования, в зависимости от типа вуза.
Обоснована необходимость отмены для предпринимательского типа вузов ограничений в создании учебных заведений на основе коммерческих организационно-правовых форм (ООО, ОАО, ЗАО).
Автором разработаны основные элементы государственной политики стимулирования экспорта образовательных услуг. В целях развития данного направления деятельности образовательных учреждений государство может проводить политику, включающую в себя:
- организацию международной сети «Центров российского образования». Цель таких центров должна состоять в международной пропаганде российского образования, наборе студентов в российские образовательные учреждения, поддержании контактов с выпускниками российских вузов. Необходимость государственной поддержки в создании таких центров обусловлена значительными капиталовложениями для их организации.
- Выделение защиты прав иностранных студентов в качестве важнейшего элемента государственной политики. Безопасность нахождения в стране – одно из главных условий выбора места обучения. Случаи нарушения прав иностранных студентов должны рассматриваться особенно тщательно. В настоящее время растущая межрасовая напряженность, усиление молодежных преступных организаций, особенно в провинциальных городах, негативно влияют на имидж России как экспортера образовательных услуг.
- Ориентацию миграционного законодательства на стимулирование экспорта образовательных услуг.
Глава 1. ВЛИЯНИЕ ПРОЦЕССОВ ГЛОБАЛИЗАЦИИ НА РАЗВИТИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОТРАСЛИ
1.1. Изменения в образовательной отрасли,
связанные с процессом глобализации
Глобализация мировой экономики, которая выражается в исчезновении границ и торговых барьеров между национальными рынками, приносит серьезные изменения и в образовательную отрасль.
Самые заметные изменения касаются усиления конкуренции. Если раньше университеты и школы конкурировали между собой в рамках какой-то территории или страны, то в настоящее время каждое учебное заведение конкурирует со всем мировым предложением образовательных услуг. Это происходит в связи с фактическим исчезновением границ между многими государствами, упрощением визовых режимов, появлением современного транспорта, унификации законодательства, развитием средств и систем связи. В настоящее время потенциальный студент может выбирать место учебы практически среди всех учебных заведений мира. При этом работодатель может пригласить к себе на работу выпускника любого вуза, из любой страны мира.
Все это приводит к появлению транснациональной конкуренции учебных заведений. Университеты всего мира конкурируют друг с другом. В этих условиях любое учебное заведение, оказывающее образовательные услуги, следует рассматривать как субъект мирового рынка образовательных услуг.
В связи с этим политика искусственного сдерживания конкуренции внутри страны путем применения государственных регулирующих механизмов непременно приводит к ослаблению конкурентоспособности национальной образовательной отрасли на мировом рынке. Поэтому политика государства в условиях глобализации должна включать в себя либерализацию внутреннего рынка, недопущение монополизации рынка и картельных сговоров.
Первыми ощутили на себе усиление конкуренции элитные учебные заведения. Стоимость переезда в целях обучения, по сравнению со стоимостью самого обучения в таких учебных заведениях, незначительна. В маркетинге такие услуги принято называть услугами особого спроса. Потребитель готов тратить силы и время на то, чтобы получить возможность приобрести такую услугу. В образовании к таким услугам относятся: услуги элитных школ, услуги бизнес-школ, предлагающих программы МВА, услуги университетов, входящих в верхние строчки мировых рейтингов. Всем этим учебным заведениям приходится выстраивать свою маркетинговую стратегию исходя из условий глобальной конкуренции.
На рынке образовательных услуг существуют услуги, которые приобрели широкое распространение именно благодаря глобализации. К таким услугам относится дистанционное образование. Как образовательная технология дистанционное образование существует достаточно давно. В основе дистанционного образования лежит заочная форма обучения или экстернат. Дистанционные технологии позволяют получать необходимую учебную информацию, находясь на значительном расстоянии от учебного заведения, а также проходить на расстоянии процедуры различных аттестаций и экзаменов. В период начала развития дистанционных технологий основным носителем информации были книги, а основным способом передачи информации была почта. Главным препятствием развития дистанционных технологий на начальном этапе их развития была сложность в проведении консультаций и качественной оценки полученных знаний. Студенту необходимо было периодически посещать учебное заведение для консультаций и сдачи экзаменов. Но с появлением глобальных сетей передачи информации (Интернет, спутниковое телевидение, сотовая связь) эта необходимость исчезла. В настоящее время студент, обучающийся с помощью дистанционных технологий, может консультироваться с преподавателем через Интернет или сотовый телефон. Для прохождения экзаменов можно воспользоваться системой, состоящей из персонального компьютера и веб-камеры. С помощью веб-камеры происходит идентификация студента и контролируется процесс проведения экзаменов. Современные технологии позволяют идентифицировать студента даже по отпечаткам пальцев.
Развитие вышеописанных технологий привело к взрывному росту распространения дистанционного образования, особенно его разновидности – On-line образования. А так как Интернет не имеет границ, то не имеет границ и рынок Оn-line образования. Он глобален. Любое учебное заведение, выходящее на рынок On-line образования, оказывается сразу на международном рынке образовательных услуг и сталкивается с транснациональной конкуренцией.
По данным федерального департамента США, в стране только 43% студентов вузов моложе 25 лет, остальная часть – взрослые люди, для которых сложно посещать вузы по причине их занятости. В последнее время существенно вырос спрос на послевузовское образование - второе высшее образование. Государственная комиссия США по образованию провела опрос среди законодателей штатов и должностных лиц об ориентациях системы высшего образования. Из всех опрошенных 80% назвали дистанционное образование направлением «важным» и «очень важным[1]
».
Кроме вышеуказанных признаков глобализации, яркими проявлениями возникновения глобального рынка образовательных услуг являются международные соглашения и организации. Среди них: ВТО и Болонская декларация.
Предложения, рассматриваемые и исполняемые в рамках Болонского процесса, сводятся к шести ключевым позициям:
- Введение двухциклового обучения. Первый цикл (3-4 года)- до получения степени «бакалавр», и второй (1-2 года) - до получения степени «магистр».
- Введение кредитной системы. Во всех европейских странах предлагается ввести единую систему учета трудоемкости учебной работы или «количества образования» в кредитах. Это будет способствовать росту академической мобильности и свободному передвижению жителей Европы на рынке труда.
- Контроль качества образования. Предполагается учредить аккредитационные агентства, не зависящие от национальных правительств и международных организаций, и одновременно установить стандарты европейского образования – исходя не из длительности обучения, а из знаний, умений и навыков, приобретенных выпускниками.
- Расширение мобильности. На основании предыдущих пунктов предполагается существенно увеличить возможности студентов, преподавателей и ученых в течение жизни учиться и работать в разных университетах Европы – то есть повысить академическую мобильность.
- Обеспечение трудоустройства выпускников. Высшие учебные заведения должны быть ориентированы на конечный результат: знания их выпускников должны быть применимы во всей Европе.
- Обеспечение привлекательности европейской системы образования. Одна из главных задач Болонского процесса – привлечение в Европу большого количества учащихся из других регионов мира1
- [2].
Существует ряд документов являющихся основой для обсуждения в рамках «Болонского процесса»: Великая хартия университетов
(Болонья, 1988), Лиссабонская конвенция (1997), Сорбоннская декларация (Париж, 1998) и Болонская декларация (1999). Эти и другие тексты доступны в электронном виде на английском и русском языках[3].
Есть две основные причины старта Болонского процесса:
- Массовое высшее образование в последние десятилетия стало очень доходным бизнесом, и на этом рынке европейские вузы проигрывали США и терпели убытки;
- Европейский союз медленно, но верно двигается по пути интеграции в единое государство. Общая социально-экономическая и политическая структуры предполагают наличие унифицированной системы образования для того, чтобы нормально функционировал единый рынок труда. С другой стороны, одна система образования послужит дополнительным фактором окончательного объединения Европы.
По идее Болонский процесс обязывает вузы стран-участниц обеспечивать определённый минимальный уровень в соответствующих областях. Всё, что может дать конкретный университет за пределами этого уровня, только приветствуется. Никто в Европе не заставляет и не собирается рушить всё разнообразие учебных программ, наработанных столетиями. Понятие престижности вуза также останется.
При этом автоматического взаимного признания дипломов по всей территории Болонского процесса не предполагается. Согласно разделу III Лиссабонской конвенции, квалификации (дипломы), выданные в одной из стран-подписантов, подлежат обязательной оценке. Достижение процесса — в том, что обладатель квалификации может требовать бесплатную оценку своего образования, но не может её избежать[4]
.
Все вышесказанное подтверждает, что документы «Болонского процесса» выполняют роль правовой основы для создания образовательного пространства единого «мегагосударства» – Европейского Союза. Участие европейских стран в этом процессе обусловлено необходимостью создания единого образовательного пространства в ЕС и повышения экспортного потенциала образовательных услуг, производимых на территории Евросоюза.
Одна из главных задач, которая должна быть решена в рамках Болонского процесса, является привлечение в Европу большего количества учащихся из других регионов мира. Считается, что введение общеевропейской системы гарантии качества образования, кредитной накопительной системы, легко понимаемых квалификаций и т.п. приведет к повышению интереса европейских и иных граждан к высшему образованию[5]
.
У России мотивы участия в Болонском процессе другие. Ею движет желание интегрироваться в европейское культурно-экономическое пространство хотя бы в тех сферах, где ей это будет позволено. Но такой способ интеграции имеет как свои плюсы, так и свои минусы. Все объединяющиеся страны понимают, что они рискуют своими образовательными отраслями, но делают это во благо общих целей – привлечению студентов из других регионов мира и созданию единой Европы. Объединение в конечном итоге должно принести большие дивиденды за счет специализации национальных экономик, снятия торговых барьеров и увеличения масштабов производства. Россия не является членом Евросоюза, поэтому, несмотря на все плюсы от участия в Болонском процессе, российская образовательная отрасль окажется в уязвимом положении. Произойти это может по следующим причинам:
- Дипломы российских вузов не слишком высоко котируются в странах- участницах процесса. Поэтому всерьез рассчитывать на быстрое увеличение экспортных возможностей образовательной отрасли не приходится.
- Западное образование ассоциируется у россиян с высоким качеством и прогрессивными идеями. Поэтому облегчение процесса признания дипломов зарубежных вузов откроет возможности для массированного импорта образовательных услуг западных вузов.
- Облегчение процесса признания российских дипломов за рубежом создаст условия для усиления оттока наиболее одаренных выпускников российских вузов на работу за рубеж.
Тем не менее, от подписания Болонской декларации Россия получает и немало плюсов:
- Улучшение качества образовательных услуг, благодаря усилению международной конкуренции между образовательными отраслями стран участников Болонского процесса.
- Повышение академической мобильности.
- Улучшение качества регулирования образовательной отрасли со стороны государства в связи с необходимостью следования общим целям создания общеевропейского образовательного пространства, отраженным в Болонской декларации.
В данной ситуации оптимальным вариантом стратегии видится: во-первых, регулировать отечественную систему образования исходя из задач построения единого общеевропейского образовательного пространства, во-вторых, повышать качество отечественного образования и его имидж за рубежом.
Среди международных органов управления одним из важнейших является ВТО. По правилам ВТО государства - члены организации не должны создавать препятствий и искусственных преград для приема (импорта) на своей территории товаров и услуг, в том числе образовательных.[6]
В статье 13 “Общего соглашения о торговле и услугах” (GATS) ВТО сказано, что кроме образовательной деятельности, полностью финансируемой правительствами отдельных стран (например, военные учебные заведения), любая учебная деятельность, связанная с взиманием учебных взносов и носящая коммерческий характер, входит в сферу торговых услуг. Эти образовательные услуги носят, естественно, иной характер, чем в сфере торговли, транспорта или финансов, ибо они не связаны с таможенными пошлинами или дополнительными налогами. Однако, согласно “Общему соглашению”, образовательные услуги классифицируются по четырем основным формам, которые поддерживаются и поощряются сегодня: дистанционное обучение, учеба за рубежом, создание учебных заведений на территории иных государств, а также обмен учеными и специалистами.
В зависимости от условий вхождения в ВТО, Россия может либо получить дополнительные возможности экспорта своих образовательных услуг, либо просто открыть собственный незащищенный внутренний рынок для иностранных учебных заведений.
Вступление России в ВТО автоматически открывает иностранным вузам российский рынок образовательных услуг. Отсутствие значительных инвестиционных ресурсов, необходимых для создания собственных представительств за рубежом, с одной стороны, и закрытости для российских вузов европейского рынка – с другой, ставит серьезные
преграды для участия в открытых образовательных системах.
Потенциальной сферой активности для России могут быть страны СНГ и Ближнего Востока, то есть страны, в которых платежеспособная активность населения чрезвычайно мала. Таким образом, открытость образовательной системы в России не может сократить поток студентов, желающих обучаться за рубежом[7]
.
При этом необходимо отметить, что появление иностранных учебных заведений, предлагающих качественные образовательные услуги и выезд на обучение за рубеж российской молодежи, само по себе не является проблемой. Наоборот, квалифицированные выпускники высококлассных университетов повышают качественный уровень трудовых ресурсов страны, что в конечном итоге положительно влияет на ее развитие. Проблема заключается в том, что вытеснение с российского рынка отечественных вузов и школ может привести к уничтожению отечественных научных школ, самобытной культуры российской студенческой и преподавательской среды, упадку патриотизма среди молодежи, ослаблению системы образования как отрасли экономики.
Другой особенностью глобального рынка образования стало появление глобального языка. Им стал английский язык. Несмотря на то, что английский не является родным языком большинства населения планеты, он приобрел статус «глобального» языка. Это произошло во многом благодаря тому, что большинство экономических центров глобальной экономики находится на англоязычных территориях.
В настоящее время во всех учебных заведениях, которые активно участвуют в международной конкурентной борьбе, обучение ведется на английском языке. Обучение на английском языке также является основным требованием для выхода на международный рынок образовательных услуг.
Естественно, что учебные заведения, расположенные на англоязычных территориях, имеют огромное конкурентное преимущество. Этим во многом и объясняется их успех на мировом образовательном рынке. Рассмотрим, к примеру, ситуацию на рынке бизнес-образования. Несмотря на то, что Россия имеет бизнес-школы, где преподавание ведется на английском языке, в нашей стране сложно создать индустрию международного бизнес-образования, так как в России возникают сложности с созданием большого количества бизнес-школ, где все преподаватели в совершенстве владели бы своим предметом и при этом безукоризненно знали бы английский язык. В англоязычных странах ситуация иная. Там нет проблем с англо-говорящими преподавателями. Поэтому практически во всех этих странах существует большое количество бизнес-школ, предлагающих свои услуги на международном образовательном рынке. Во многих из них количество иностранных студентов во много раз превосходит количество местных. Поэтому, благодаря закону вероятности и жесткой конкуренции на внутреннем рынке, практически все верхние строчки международных рейтингов занимают бизнес-школы из США, Великобритании и Австралии.
В 2004 году рейтинг лучших университетов мира опубликован в посвященном образованию приложении к Times. Гарвард, чьи денежные фонды составляют 23 млрд долларов, занимает в рейтинге первое место. Оксфорд и Кембридж попали в десятку лучших университетов мира.
Американские вузы занимают семь из десяти первых мест, причем Оксфорд опережает другие университеты, находящиеся за пределами США.
Единственный европейский университет за пределами Великобритании, попавший в первую двадцатку, это Федеральный институт технологии в Цюрихе, Швейцария, который занимает десятое место.
Токийский университет в Японии оказался на двенадцатом месте, занимая самую высокую позицию в Азии, Пекинский университет – на семнадцатом.
В списке нет ни одного института из Испании, Португалии, Италии, Греции. Из 200 лучших университетов мира больше всего – 62 – находятся в США, 30 – в Великобритании, 17 – в Германии и 14 – в Австралии. Всего в рейтинге представлено 29 стран.
Развитие английского языка как языка глобального мира привело к появлению нового сегмента образовательной отрасли. Этим сегментом стало языковое образование и его основная часть – обучение английскому языку. Эту нишу заполняют разнообразные курсы, репетиторы, школы, самоучители, компьютерные программы и видеокурсы. Одной из самых серьезных ниш на рынке услуг по обучению английскому языку является ниша аттестации знаний. На ней работают структуры, организующие международные экзамены (ТОЕFL, IELTS и др.). Стоимость экзамена сравнима со стоимостью всего курса обучения. Высокая стоимость обусловлена известностью и авторитетом экзамена. Название экзамена является по своей сути брендом, гарантирующим качество знания английского языка. Сертификаты об успешной сдаче таких экзаменов принимают ведущие вузы в англоязычных странах, эмиграционные организации и службы, работодатели.
На образовательную отрасль распространяются те же законы, что и на любую другую. В условиях жесткой международной конкуренции предложение на отраслевом рынке индивидуализируются. Фирмы, работающие в отрасли, стараются сегментировать общий спрос и создать индивидуальное предложение для каждого сегмента. Появляются товары и услуги, ориентированные на узкие сегменты покупателей.
Глобальная образовательная отрасль не является исключением. В последние годы на рынке образовательных услуг появилось большое предложение узкоспециализированных программ обучения, и сам ассортимент этих программ постоянно растет.
Примером услуг обучения, ориентированных на узкую нишу, могут стать корпоративные университеты. Их программы обучения направлены на подготовку или переподготовку специалистов одной отрасли или компании. Профиль обучения в них очень узок, но все предметы изучаются очень глубоко.
Существует множество концепций и организационных форм корпоративных бизнес-образовательных программ: от учебно-консультационных программ, реализуемых школами бизнеса «вахтовым методом» (на территории корпорации), до создания «стационарных корпоративных университетов», которых на сегодня в мире уже несколько тысяч[8].
Другим примером узкоспециализированных услуг могут стать австралийские колледжи «Australian Islamic College» и «King Khalid Islamic College of Victoria», ориентированные на обучение мусульман из стран ближнего Востока и юго-восточной Азии. Обучение в этих колледжах строится по принципу раздельного обучения мужчин и женщин и с предоставлением возможностей для соблюдения традиций мусульман. Австралийским колледжам удалось занять нишу, которая была свободна. Большинство европейских и американских колледжей предлагают совместное обучение мужчин и женщин и не учитывают культурные традиции людей мусульманского вероисповедания. Австралийские колледжи отреагировали на особенный спрос узкой группы потенциальных студентов и предложили уникальную индивидуализированную услугу. Имея возможность выбора на глобальном рынке образовательных услуг, мусульмане предпочитают для обучения место, где есть возможность раздельного обучения и соблюдения их традиций.
Ярким примером специализации можно считать выделение из общего числа высших учебных заведений двух типов вузов. Первый тип – учебные заведения, основным продуктом которых являются результаты научных исследований (исследовательские университеты). Второй тип – учебные заведения, основным продуктом которых являются образовательные услуги (предпринимательские университеты). Данное разделение обусловлено жесткой конкурентной борьбой, в ходе которой каждый вуз вынужден концентрировать ресурсы на производстве одного из видов продуктов и рассматривать производство второго как непрофильное.
Если функциями исследовательского университета являются производство, накопление и распространение знаний, то основной функцией вуза-предпринимателя является накопление, распространение и использование практически применимых знаний. Можно сказать, что предпринимательская активность университетов выражается в поиске и использовании лучших сочетаний ресурсов для создания экономических благ[9].
Появление двух типов вузов ставит перед государством задачу дифференциации некоторых механизмов управления развитием образования, в зависимости от типа вуза.
Также заметным признаком глобализации на рынке образовательных услуг стало появление международных образовательных брендов. К ним можно отнести названия всех университетов, входящих в верхние строчки рейтингов, названия знаменитых бизнес-школ, названия международных
экзаменов, фирменные названия курсов английского языка и др.
Появление международных брендов повлекло за собой развитие образовательного франчайзинга. Широкое развитие франчайзинг получил в сфере услуг, связанных с изучением английского языка, в сфере организации тренингов и специализированных курсов. В России в сфере среднего и высшего образования франчайзинг распространения не приобрел в силу сложности построения законной схемы его применения. Дело в том, что в России значительную роль в капитализации нематериальной части активов образовательного учреждения играет государственная аккредитация, дающая право выдавать государственный диплом. Если бы вузы-франчайзеры, предоставляли вузу-франчайзи право выдавать государственный диплом от имени франчайзера, то им пришлось бы самостоятельно контролировать качество обучения в вузе-франчайзи, выполняя, по сути, контролирующую роль государства, на которую их никто не уполномочивал. Естественно, это входит в противоречие с интересами государства, которое стремится самостоятельно контролировать уровень и качество подготовки специалистов в образовательных учреждениях и самостоятельно предоставлять им право выдавать государственный диплом.
1.2. Образовательная отрасль
как доходная сфера экономики в условиях глобализации
Взаимозависимость всех субъектов современной глобальной экономики такова, что влияние одного на другого не может быть односторонним. Это касается и образовательной отрасли. Не только глобальная макроэкономика влияет на развитие образовательной отрасли, но и она сама является важнейшим фактором, повышающим эффективность мировой экономики в целом и национальной экономики в частности.
Рассматривая влияние образовательной отрасли на национальную экономику, необходимо разделить два основных подхода к оценке этого влияния. Можно рассматривать образовательную отрасль как доходную сферу экономики, т.е. субъект макроэкономики. Второй вариант – рассматривать ее как необходимый элемент рыночной инфраструктуры, обеспечивающий качественную подготовку специалистов для других отраслей экономики.
Образовательная отрасль, являясь доходной сферой экономики, оказывает большое влияние на макроэкономические показатели. В некоторых западных странах оборот образовательной отрасли составляет значительную часть ВВП государства.
Деятельность, связанная с производством и обработкой информации и знаний, приобретает все большее значение, что выражается в росте удельного веса работников, занятых этими процессами, до половины и более всего самостоятельного населения страны[10].
Спрос на знания порождает большое предложение образовательных услуг, поэтому последнее время рынок образования имеет устойчивую тенденцию к росту. Требования современной экономики заставляют людей рассматривать получение высшего образования как минимально допустимого уровня образования. Увеличение рабочих мест, связанных с умственным трудом, и сокращение доли неквалифицированного труда являются стимулом для обучения и порождают спрос на образовательные услуги.
Кроме вышеуказанных обстоятельств, важнейшим фактором, влияющим на увеличение доли образовательной отрасли в производстве ВВП, является изменение показателя соотношения доли сферы услуг к сфере производства в пользу сферы услуг. Происходит это в связи с общемировой тенденцией переориентации производства с создания материальных благ на предоставление услуг и выработку информации.
Таким образом, производственный процесс более не является основным решающим фактором перемен, влияющим на нравы, социальный строй и ценности общества. Следствием этого глобального исторического перехода становится вытеснение человека из сферы непосредственно материального производства. Большая часть рабочей силы перемещается в сферу услуг, в результате чего тот факт, что люди больше взаимодействуют друг с другом, чем с машиной, становится основной характеристикой труда в постиндустриальном обществе[11].
Изменение соотношения доли сферы услуг к доле сферы производства товаров за последние годы отражено в таблице 1.1.
Таблица 1.1
Структура производства ВВП России с 1990 по 2002 гг.
(в текущих ценах, в % к итогу)[12]
| 1990 | 1993 | 1995 | 1996 | 1998 | 1999 | 2000 | 2002 | |
| ВВП, в том числе: | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 |
| Производство товара | 60,5 | 45,4 | 41,0 | 41,6 | 39,4 | 40,5 | 39,7 | 35,4 |
| Производство услуг | 32,6 | 45,4 | 51,4 | 49,9 | 51,9 | 49,3 | 48,9 | 53,5 |
| Чистые (за вычетом субсидий) налоги | 6,9 | 9,1 | 7,6 | 8,5 | 8,7 | 10,2 | 11,4 | 11,1 |
Участие образовательной отрасли в создании рабочих мест в сфере услуг отражено в таблице 1.2.
Таблица 1.2.
Структура занятого населения по сферам народного хозяйства и отраслям нематериального производства ( в % к итогу)[13]
| Годы | 1990 | 1995 | 1996 | 1998 | 1999 | 2000 | 2002 |
| Всего: в промышленности, сельском хозяйстве, строительстве | 55,5 | 50,3 | 48,1 | 44,2 | 42,0 | 42,8 | 42,4 |
| В сфере услуг, в том числе: | 44,5 | 51,7 | 51,9 | 55,8 | 58,0 | 57,2 | 57,6 |
| Транспорт | 6,6 | 6,6 | 6,6 | 6,3 | 6,3 | 6,4 | 6,4 |
| Связь | 1,2 | 1,3 | 1,3 | 1,3 | 1,3 | 1,4 | 1,4 |
| Торговля, общепит | 7,8 | 10,1 | 10,3 | 14,6 | 14.6 | 14,6 | 15,9 |
| ЖКХ, бытовые услуги | 4,3 | 4,5 | 4,9 | 5,4 | 5,3 | 5,2 | 5,0 |
| Здравоохранение, социальное обеспечение | 5,6 | 6,7 | 6,9 | 7,0 | 7,0 | 7,0 | 7,1 |
| Образование, культура, искусство | 9,6 | 11,0 | 11,1 | 11,1 | 11,1 | 10,9 | 10,9 |
| Наука и научное обслуживание | 3,7 | 2,5 | 2,3 | 2,0 | 1,9 | 1,9 | 1,8 |
| Кредит и финансы, страхование | 0,5 | 1,2 | 1,2 | 1,1 | 1,2 | 1,2 | 1,3 |
| Аппарат органов управления | 2,7 | 2,8 | 4,0 | 4,4 | 4,5 | 4,5 | 4,5 |
| Другие услуги | 3,1 | 4,8 | 3,7 | 2,6 | 2,6 | 3,1 | 3,3 |
Рост образовательной отрасли вносит свою лепту в экономику страны в целом. Особенностью образовательной отрасли является высокая трудоемкость технологических процессов. Несмотря на различные технологические нововведения, появления ON-line обучения, мультимедийных учебно-методических курсов и т.п., труд преподавателя остается важнейшей творческой и технологической составляющей учебного процесса. Поэтому образовательная отрасль дает работу многим тысячам преподавателей, методистов, менеджеров и др. В России только в сфере высшего и среднего образования трудятся более четверти миллиона человек.
Если прибавить к этому отрасли, так или иначе связанные с образованием, например книгопечатание, производство ПО и ПК, общежития, фаст-фуды, студенческий туризм, то мы увидим огромную индустрию с миллиардным оборотом, в которую вовлечены миллионы людей.
Последнее обстоятельство заставляет правительства разных стран все чаще рассматривать образование не только как социальную функцию государства, но и как доходную сферу экономики, оказывающую сильное влияние на развитие страны. Все чаще по отношению к образованию применяют те же механизмы управления, что и по отношению к другим отраслям экономики. Генеральная линия политики государственного управления образованием в большинстве развитых стран направлена на постепенный отход государства от прямого управления образовательной отраслью и развитие рыночных механизмов регулирования рынка образовательных услуг. При этом четко отслеживается тенденция увеличения государственных расходов на образование в большинстве высокоразвитых стран.
Такая политика усиливает механизмы саморегулирования отрасли, создает условия для инвестирования, что, несомненно, приводит к улучшению качества образования, снижению его себестоимости, более оперативному реагированию образовательных учреждений на потребности рынка труда, росту валового оборота самой отрасли.
Но развитие образовательной отрасли не всеми воспринимается адекватно, многие специалисты склонны считать, что избыток предложения, и рост объема рынка – это искусственные явления, которые приводят к «девальвации дипломов о высшем образовании». Говоря об этом, обычно апеллируют к ситуации, которая была характерна для рынка образования Советского Союза в 60-70 гг. 20 века. В тот период ситуация на рынке образования характеризовалась как дефицит предложения. Такая же ситуация была и на других потребительских рынках СССР. Но процессы 90-х годов, направленные на построение рыночной экономики в России, привели к созданию рыночно-ориентированной образовательной отрасли, которая реагирует на повышение спроса увеличением предложения. При такой экономической системе дефицитный товар или услуга сами являются очень редким явлением.
В настоящее время рост предложения, особенно по некоторым специальностям, связан, в первую очередь, с ростом спроса на рынке труда на данные специальности, и общей тенденцией увеличения спроса на образование. Экономике требуется все больше специалистов с высоким уровнем образования. Это является следствием увеличения наукоемкости труда.
Повышение спроса на образование и увеличение численности студентов и образовательных учреждений является общемировой тенденцией. По данным зарубежных экспертов, с 2000 года высшее образование стало минимальным уровнем образования для каждого работающего1
[14]. Тем не менее, нередко высказываются мнения в пользу сокращения численности студентов и вузов. Причем некоторые специалисты предлагают сокращать вузы путем включения мелких институтов и филиалов в состав крупных государственных университетов. Особенно активно эта идея обсуждается в российских регионах. Так, в учебном пособии «Менеджмент, маркетинг и экономика образования», вышедшим под редакцией А.П.Егоршина и Н.Д. Никондрова предлагается следующее: «Государственная Дума могла бы рассмотреть предложения по внесению изменений в Закон РФ «Об образовании» и Гражданский Кодекс РФ, позволяющие включать в состав государственных университетов другие учебные заведения - юридические лица (техникумы, институты, школы бизнеса, филиалы вузов) с различной организационно-правовой формой. Это позволило бы освободить рынок образования от большого числа мелких «псевдообразовательных» учреждений, работающих по принципу «пирамид», и сконцентрировать ресурсы в крупных университетах»[15]
.
Естественно, возникает вопрос: зачем интегрировать «псевдообразовательное» учреждение в образовательное учреждение? Что это даст для улучшения качества образования? На самом деле, уже в настоящее время, пользуясь существующей нормативно-правовой базой можно просто приостановить действие лицензии любого «псевдообразовательного» учреждения, если на это действие есть законные основания.
Второй вопрос: о каких ресурсах, которые необходимо сконцентрировать в крупных университетах, идет речь? Школы бизнеса, филиалы вузов обычно финансируются за счет средств, поступивших от студентов в счет оплаты за обучение. Государство, как правило, не финансирует подобные образовательные учреждения. Поэтому пытаться сконцентрировать финансовые ресурсы, выделяемые государством, за счет интеграции филиалов вузов в крупные региональные университеты бессмысленно – бюджетных денег у филиалов нет. Если же речь идет о внебюджетных финансовых ресурсах, то значит, речь идет о борьбе за рынок, а не за эффективность распределения ресурсов.
Из приведенного примера видно, что сокращение числа мелких образовательных учреждений не может иметь прямых последствий в виде повышения качества образования.
Можно констатировать тот факт, что в настоящее время образование в России стало массовым. Из закончивших российские школы в 2002 году поступили в этом году 90 %, в то время как раньше таковых было 20-30 %. Это и общемировая тенденция. В 1960 году в мире было 13 млн студентов, сейчас – 89 млн[16]
.
США по количеству высших учебных заведений превосходят Россию. При этом они не рассматривают это как общенациональную проблему. Никто не обвиняет американскую образовательную систему в «девальвации дипломов».
Численность студентов университетов и четырехгодичных колледжей в США увеличилась за период 1975-1995 гг. более чем на 2 млн человек (с 7,2 млн до 9,3 млн человек). Только в наиболее престижных университетах страны, которым предоставлено право присуждать докторские степени, обучается в настоящее время около 3,5 млн студентов – больше, чем обучалось на дневных отделениях всех вузов бывшего Советского Союза[17].
Исходя из всего вышесказанного, можно охарактеризовать влияние образовательной отрасли на макроэкономику как весьма существенное. Образовательная отрасль может быть не только «подсобной» отраслью народного хозяйства, обслуживающей другие более значимые отрасли, и помогающей им достигать высоких результатов; данная отрасль сама может являться одним из ведущих локомотивов национальной экономики.
Примером такого влияния могут быть США, Великобритания, Австралия, где образование является важнейшей отраслью экономики страны и обеспечивает существенный вклад в производство валового внутреннего продукта государства.
Другой подход к изучению влияния образовательной отрасли ее как необходимый элемент рыночной инфраструктуры, обеспечивающий качественную подготовку специалистов для других отраслей экономики. Особенно эта роль возросла в последнее время, после того как в развитых странах произошел переход от индустриальной экономики к информационной.
По этому поводу председатель Федеральной резервной системы А. Гринспэн высказывается: «Новый исторический период… связан с переходом к «новой экономике», отличительной особенностью которой наряду с неуклонным ростом производительности является увеличение доли наукоемкой «концептуальной» продукции в результате внедрения новейших информационных технологий…». В условиях новой экономики, считает А.Гринспэн, «будут сохраняться тенденции к постоянному увеличению доли наукоемкого «концептуального» продукта в общем объеме производства и, следовательно, тенденции роста спроса на квалифицированную рабочую силу, обладающую навыками концептуального мышления». Это потребует, по его мнению, инвестирования значительных средств в подготовку кадров - «в формирование «человеческого капитала», обладающего значительным творческим потенциалом и высоким уровнем интеллекта».
Уровень образования и качество знаний, которыми обладает население страны, имеет определяющее значение для развития национальной экономики. На примере некоторых стран можно заметить, что те страны, которые имеют схожие образовательные системы, население которых имеет схожий культурный и интеллектуальный потенциал, развиваются примерно одинаково. Примером таких стран могут быть страны Содружества Британской империи, Содружества независимых государств, скандинавские страны. Следовательно, можно сделать вывод, что, увеличивая уровень культуры и образования у населения, увеличивая количественные и качественные показатели выпуска квалифицированных специалистов, можно влиять на экономическое развитие страны.
Сегодня является неоспоримым тот факт, что от уровня образования населения зависит конкурентоспособность национальной экономики любой страны. Реформы образовательных систем, задуманные и реализующиеся во многих странах, направлены на повышение качества получаемых знаний.
В меморандуме Президента США (декабрь 1991 г.) об образовании стратегия образования признана стратегией нации. На нужды образования в США выделяются огромные суммы – до 260 млрд. долл. ежегодно1
[18].
Главный объект рынка образовательных услуг – знание - имеет несколько основных качественных характеристик: достоверность, объем, актуальность, новизна, стоимость. Совокупность этих характеристик определятся как качество знания. Здесь нужно отметить, что очень часто под термином качество знаний понимают качество образовательных услуг. Хотя качество образовательных услуг включает в себя еще комфортность и технологичность образовательного процесса, наличие дополнительных услуг (общежитие, столовая, спортивные секции), безопасность, территориальную доступность, отсутствие коррупции внутри образовательного учреждения.
Достоверность знания является важнейшей качественной характеристикой. Получаемые знания должны содержать максимально объективную информацию, основанную на фактах. Потребитель образовательных услуг, в первую очередь, должен получить навыки проверки получаемой информации на достоверность. Не допускается введение в систему получаемых знаний политических, идеологических, религиозных компонентов.
Объем и актуальность получаемых знаний должны определяться рациональной необходимостью. Излишняя углубленная академичность и объемность получаемых знаний, как и недостаточность знаний, приводят к удорожанию услуг и не дают возможности реализовать полученные знания на практике. Проблема излишней академичности и объемности характерна для российской образовательной системы. Многие специалисты считают, что академичное, объемное образование дает хорошую базу для получения любых других знаний. Поэтому выходит, что образование получают ради самого образования, а не для реализации его на практике. По некоторым специальностям объем знаний, получаемых в российских университетах по программам высшего образования, соответствует международной степени «доктора философии». При этом выпускники вуза не могут зачастую решить элементарные прикладные задачи в ходе своей профессиональной деятельности.
Новизна получаемых знаний особенно важна в условиях современной экономики, в которой скорость изменений зачастую превосходит скорость получения новых знаний.
Стоимость получения новых знаний может исчисляться миллиардами долларов. В то же время стоимость распространения учебной информации с каждым годом сокращается. Особенно сильно на сокращение стоимости распространения информации повлияло появление Интернет. В связи с этим возникает вопрос: почему при падении стоимости учебной информации стоимость самого обучения растет? Дело в том, что вместе со снижением стоимости информации стремительно растет ее объем. Сегодня преподаватель в институте уже не носитель информации, а тренер, который помогает разобраться и использовать необходимые элементы в огромном объеме мировой информации. А так как этот объем постоянно растет, становится сложнее разобраться в нем, растет и спрос и цены на такие услуги.
Наглядно видно, что ни одна из характеристик, кроме стоимости знаний, не имеет единицы измерения. Оценить эти характеристики можно только на основе экспертных оценок, при этом оценка эта будет субъективной. В этой ситуации оптимальной схемой контроля качества получаемых знаний является схема, в которой потребитель сам оценивает качество предоставляемых услуг на основе собственного опыта, представления о качестве, имени производителя и независимых экспертных оценок, самостоятельно принимает решение о выборе производителя образовательных услуг.
Влияние на макроэкономику оказывает качественный уровень подготовки специалистов в учебных заведениях, который определяется качеством полученных знаний. В целях его повышения необходимо усиливать все характеристики знания. Для этого у субъектов образовательного рынка должен быть стимул проводить такую работу. Одним из самых эффективных стимулов, который может заставить учебные заведения улучшать качество знаний, является конкуренция среди них.
Конкуренция заставляет образовательные учреждения «самонастраиваться», стремиться к повышению качества услуг, их доступности для большинства граждан. Государство должно проводить политику поддержания конкуренции на образовательном рынке, как и на любом другом. Заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Геворкян Е.Н. в своей монографии «Рынок образовательных ресурсов: аспекты модернизации» отмечает: «Повсеместно в странах с рыночной экономикой государство осуществляет правовую защиту субъектов рынка образовательных услуг (прежде всего потребителей) от монополизма…[19] »
Другим подходом к решению вопроса регулирования качества подготовки специалистов является создание системы государственного контроля за качеством предоставляемых образовательных услуг. Основным механизмом такого контроля является государственная аттестация и аккредитация. При проведении процедуры государственной аккредитации используются количественные оценки только качества образовательных услуг. При этом основными показателями являются: результаты испытаний по группам дисциплин в процентах от общего числа выпускников, количество специальностей, количество единиц учебно-методической литературы, количество единиц вычислительной техники и др. Оценить качество знаний с помощью количественных оценок является сложно выполнимой задачей для системы государственного контроля.
Жестко установленные критерии могут уменьшить возможности для внедрения инноваций. Однако мировой опыт показывает аналогичное решение проблемы в первые годы становления системы аккредитации: количественные показатели использовались только на первом этапе, например, в США, но сыграли свою положительную роль: помогли навести порядок в стихийном процессе появления новых образовательных учреждений[20].
1.3. Управление развитием образовательной отрасли
Функция государственного управления развитием образовательной отрасли заключается в деятельности государства, направленной на увеличение объемов производства и повышение качества образовательных услуг, нивелирование негативных последствий циклических колебаний структуры спроса на рынке образования и обеспечение прав всех субъектов рынка образовательных услуг.
Задачи государственного управления развитием образовательной отрасли различаются в зависимости от той роли, которую государство отводит образовательной отрасли. Как уже отмечалось выше, существуют два типа ролей: «образовательная отрасль как доходная сфера экономики» и «образовательная отрасль как необходимый элемент рыночной инфраструктуры, обеспечивающий качественную подготовку специалистов для других отраслей экономики».
В первом случае государственное управление развитием образовательной отрасли призвано решать следующие задачи:
- обеспечение защиты прав субъектов рынка образовательных услуг (потребителей образовательных услуг, учебных заведений, работодателей, спонсоров и государства). Правам потребителей уделяется особое внимание. Основной задачей в процессе защиты их прав является обеспечение гарантий качества предоставляемых образовательных услуг. Государственная политика разных стран в области повышения качества образования различается по степени влияния государства на рынок образования. Если рассматривать развитые капиталистические страны, то наиболее либеральная государственная политика в США, а наибольшее влияние на рынок образования среди развитых стран оказывает правительство Германии. Так в США отсутствует государственная аккредитация учебных заведений, высокое качество образования поддерживается за счет конкуренции между образовательными учреждениями и контроля со стороны общественных организаций (например, «Аккредитационного совета независимых школ и колледжей - ACICS»). В Германии ситуация иная: практически все образовательные учреждения – государственные и предоставляют для населения свои услуги абсолютно бесплатно, поэтому о поддержании качества образования за счет конкуренции не может идти речи. В соответствии с Основным законом ФРГ, ответственность за развитие образования и науки в стране возлагается на земельные и федеральные органы власти. Земельные парламенты (ландтаги) и правительства вырабатывают направления образовательной политики, определяют критерии качества образования, создают условия для функционирования учебных заведений, выделяют средства на их финансирование[21].
Опыт этих двух стран позволяет оценить эффективность каждой из этих моделей государственной политики. Материалом для оценки может служить тот факт, что в ФРГ на уровне федерального правительства активно обсуждается вопрос о разгосударствлении немецкой образовательной отрасли. Причиной этому являются непомерные бюджетные расходы на образование. В США, наоборот, удовлетворены своим опытом либеральной политики и продолжают уменьшать роль государства в контроле качества образовательных услуг.
- Следующая задача заключается в снижении социальной напряженности и возникающих при этом политических рисков при распределении такого ограниченного ресурса, как образовательные услуги. Образование - очень важный экономический инструмент в борьбе каждого отдельного члена общества за другие ограниченные ресурсы. В современных условиях информационной экономики роль образования, как орудия в борьбе за экономические ресурсы и социальные блага, возросла еще больше. Поэтому государство стремится предоставить всем членам общества равные возможности в получении образования, а в идеале предоставить каждому члену общества возможность получить необходимое образование за государственный счет. В последнем случае государство выступает как защитник интересов различных социальных групп.
- Важной задачей можно считать развитие и повышение общего объема производства услуг в образовательной отрасли, что создает дополнительные рабочие места и увеличивает налоговые поступления в бюджет.
- Создание условий для обеспечения конкурентоспособности национальной образовательной отрасли на международном рынке. Это может быть выражено в проведении политики стимулирования экспорта образовательных услуг, государственной поддержке проведения за рубежом широкомасштабных рекламных акций по продвижению услуг отечественной образовательной отрасли.
С точки зрения развития образовательной отрасли как необходимого элемента рыночной инфраструктуры, эти задачи выглядят следующим образом:
- поддержка государственно-важных научных школ, специальностей и учебных заведений в период спада спроса на образовательные услуги, в зависимости от демографической ситуации в стране, состояния экономики, моды и др. факторов. Такая поддержка может быть реализована с помощью механизма государственных именных финансовых обязательств (ГИФО) путем увеличения выплат по ГИФО, при выборе студентом вуза и специальности, нуждающихся в государственной поддержке.
- Проведение антимонопольной политики на рынке образования. Монополизация рынка образовательных услуг приводит к необоснованному повышению стоимости образования, усилению коррупции внутри учебного заведения, снижению качества услуг.
- Обеспечение равных возможностей получения государственной финансовой поддержки для всех учебных заведений, независимо от правовых форм организации.
- Создание условий для привлечения частных инвестиций в образовательную отрасль.
Все вышеперечисленные задачи стоят перед государством, если оно выполняет функции регулятора рынка образовательных услуг.
Но в случае, когда государство является учредителем учебных заведений, оно становится самостоятельным участником данного рынка. Тогда к этим задачам добавляется обеспечение условий, необходимых для развития в условиях рынка и создания качественных образовательных услуг.
Здесь необходимо определить цели, которые преследует государство, становясь учредителем образовательных структур. Среди этих целей, основными являются следующие:
- Контроль за расходованием средств, выделяемых на финансирование образования (Большинство государственных образовательных учреждений финансируется государством).
- Ограничение доступа к секретной информации, являющейся предметом изучения в образовательных учреждениях, готовящих военных специалистов и сотрудников спецслужб.
- Подготовка специалистов для нужд государственных, муниципальных организаций и систем управления.
Многие исследователи рынка образования считают, что создание государственных образовательных учреждений является необходимым условием для обеспечения доступности образования и организации бесплатного образования. И это является важнейшей целью создания государственного образовательного учреждения. Геворкян Е.Н. в монографии «Рынок образовательных ресурсов: аспекты модернизации» делает следующие выводы:
«Свидетельством того, что сегодня высшее образование не одинаково доступно представителям различных социальных слоев, служат следующие данные. Высшая школа впервые за многие десятилетия стала охранять и закреплять кастовые различия и неблаговидную социальную структуру, сложившуюся за последние годы. Возможности получения высшего образования у 80 % молодежи, выходцев из двух нижних этажей социальной лестницы, оказались в два раза ниже. Зато у представителей 20% «верха» шансы возросли втрое. По уточненным данным, в конце 1990-х годов 60% студентов были выходцами из состоятельных и богатых семей, составляющих 23 % населения страны. Остальные 77% населения были представлены лишь 40% студентов. Высшая школа перестала быть институтом равных возможностей.
Таким образом, один только рыночный механизм не в состоянии оптимально решить проблему удовлетворения потребностей общества в образовательных благах. Рыночное регулирование должно сочетаться с государственным. Если в материальном производстве рыночный механизм может находиться на первых ролях и превалировать, то в отрасли образования он должен выполнять вспомогательную роль, как бы подстраховывая и компенсируя недостатки государственной системы образования1
[22] ».
Такой вывод сделан из-за допущения, что «образовательная услуга, обеспеченная равным доступом к ней всех слоев общества» – это неделимый продукт образовательной отрасли, который является общественным благом. Естественно, что удовлетворять общественные блага призвано государство, в частности государственные образовательные учреждения.
Но в действительности, образовательная услуга и обеспечение равного доступа к ней – это два разных продукта. При этом образовательная услуга удовлетворяет индивидуальные, а не общественные потребности. Эта услуга, которая обеспечивает повышение конкурентоспособности каждого отдельного потребителя на рынке труда. С удовлетворением индивидуальных потребностей лучше всего справляются рыночно-ориентированные структуры, и именно они должны играть главную роль в производстве образовательных услуг.
При этом обеспечение равного доступа к образованию является действительно социальной и общественно важной задачей. С этой задачей эффективно может справиться только государство. Например, путем финансирования затрат конечных потребителей образовательных услуг (с помощью ГИФО).
Исходя из вышеприведенного анализа, можно сделать вывод, что создание государственных образовательных учреждений не является обязательным условием обеспечения равного доступа к образованию.
Так как государство не получает дохода от учрежденных им образовательных учреждений, то у него нет необходимости отстаивать их интересы на рынке образовательных услуг и создавать государственным образовательным учреждениям особые условия. Но на практике государство, поддерживая образование, как правило, поддерживает государственные образовательные учреждения, оказывая им финансовую помощь. Это, в свою очередь, увеличивает конкурентоспособность государственных образовательных учреждений и снижает этот показатель у негосударственных. В этом случае возникает опасность оттока частного капитала из образовательной отрасли, так как резкое, принудительное изменение конкурентоспособности участников рынка увеличивает риски частных инвесторов. По этому поводу Е.Н. Геворкян в своей монографии «Рынок образовательных ресурсов: аспекты модернизации» пишет: «…механизм государственного регулирования рассматривается институциональными структурами как…элемент конкурентных отношений (государственный заказ отдельной фирме, ставящей ее в привилегированное положение). Таким образом, государственное регулирование является таким сложным механизмом, к которому весьма избирательно относятся институциональные структуры, реагируя не только на действия государства по отношению к себе как к отдельной структуре, но и по отношению его к другим структурам, функционирующим на рынке1
[23] ».
Поэтому, во избежание негативных последствий односторонней поддержки, государство должно в равной степени стимулировать развитие как государственных, так и негосударственных образовательных учреждений.
Государство может выступать как в роли производителя образовательных услуг, так и в роли потребителя или заказчика образовательных услуг. В таблице 3 представлены различные варианты деятельности государства на рынке образовательных услуг.
Таблица 3
| Государство – как производитель платных образовательных услуг | ||
| Способ выхода на рынок | Преимущества | Недостатки |
| Создание государственных учебных заведений, для оказания платных образовательных услуг. | Теоретически данная схема является источником дополнительного дохода для государственных образовательных учреждений. | Руководство учебных заведений не является собственниками, поэтому слабо заинтересовано в стратегическом развитии данных структур. Есть условия для развития коррупции. У государства появляются стимулы оказывать административное давление на негосударственные образовательные учреждения, т.е. сокращать конкуренцию. |
Продолжение Таблицы 3
| Государство – как потребитель и спонсор на образовательном рынке | ||
| Способ выхода на рынок | Преимущества | Недостатки |
| Государственный заказ | Государство не берет на себя лишних функций по организации учебного процесса. Проведение открытых торгов теоретически позволяет снизить до минимума цены на заказываемые услуги и выбрать наиболее подходящего поставщика, что позволяет эффективно расходовать бюджетные средства. Государственный заказ - дополнительный стимул развития конкуренции на рынке. | Выбор поставщика на аукционах зачастую основывается на наличии коррупционных связей между поставщиком и чиновниками, ответственными за проведение аукциона. |
| Финансирование затрат на обучение конечного потребителя образовательных услуг(студента) | Минимальные возможности для возникновения коррупции. Высокие стимулы для развития конкуренции на образовательном рынке, а значит, повышения качества и снижения стоимости образовательных услуг. | Сложная в организации система. |
