ГубайдуллинаВ.И., Нусратуллин В.К.
Государственное регулированиеагропромышленного производства в целяхпродовольственного обеспечениярегиона Уфа – 2007
УДК 338.439
ББК 65.32
Г 93
Рецензенты: докторэкономических наук, профессорН.Г.Арасланов,
кандидат экономических наук, доцент А.А.Аскаров
Губайдуллина В.И.,Нусратуллин В.К. Государственноерегулирование агропромышленногопроизводства в целях продовольственногообеспечения региона. – Уфа: Изд-во БГАУ, 2007. – 178 с.
Монография посвященаактуальным теоретико-методологическим иметодическим вопросам государственногорегулирования агропромышленногопроизводства в целях продовольственногообеспечения региона.
Рассмотренытеоретико-методологические аспектыпродовольственного обеспечения, в светеэтого –критерии развития агропромышленногопроизводства, методы и способыгосударственной поддержкиагропромышленного производства взарубежных странах как составляющаяобеспечения продовольствиемнаселения.
Показаны особенностиобеспечения продовольствием населения врегионе и его государственноерегулирование, государственной политикирегулирования и поддержкиагропромышленного комплекса в светеобеспечения продовольствием населениярегиона, раскрыты проблемы экономическогодоступа к продовольствию населения
Предложена концепциягосударственного регулированияорганизации региональногоагропромышленного производства, системагосударственной поддержки производстваагропромышленной продукции в регионе (напримере Республике Башкортостан)
Книга представляетинтерес как для специалистов в областиагроэкономики и экономической теории, атакже для широкого круга читателей.
ISBN
Содержание
| Введение | 4 |
| Глава 1.Продовольственное обеспечение, как один изкритериев развития агропромышленногопроизводства | 8 |
| 1.1.Продовольственная безопасность вконцепции развития национальной ирегиональной экономики | 8 |
| 1.2.Государственное регулированиеорганизации агропромышленногопроизводства в контексте реализациисистемы продовольственной безопасностиРоссии | 25 |
| 1.3.Государственная поддержкаагропромышленного производства взарубежных странах как составляющаяобеспечения продовольствиемнаселения | 38 |
| Глава 2.Особенности обеспечения продовольствиемнаселения в регионе и его государственноерегулирование | 55 |
| 2.1.Проблемы экономического доступа кпродовольствию населения | 55 |
| 2.2.Производство сельскохозяйственнойпродукции и ее промышленная переработка | 72 |
| 2.3.Государственная политика регулирования иподдержки агропромышленного комплекса всвете обеспечения продовольствиемнаселения региона | 90 |
| Глава 3.Направления государственногорегулирования организацииагропромышленного производства дляобеспечения продовольствием населениярегиона | 107 |
| 3.1. Концепциягосударственного регулированияорганизации агропромышленногопроизводства | 107 |
| 3.2. Системагосударственной поддержки производстваагропромышленной продукции в регионе (напримере Республике Башкортостан) | 122 |
| Заключение | 142 |
| Библиографический списокиспользованной литературы | 148 |
| Приложения | 161 |
Введение
Обеспечениепродовольствием населения оцениваетсяуровнем продовольственной безопасности. Внастоящее время продовольственнаябезопасность привлекает внимание многихисследователей, она является сложнымэкономико-социальным явлением. Авторыпроекта концепции продовольственнойбезопасности Российской Федерацииопределили ее как такое состояниесоциально-экономической системы страны,при котором каждый гражданин имеет доступк набору пищевых продуктов, обеспечивающихздоровье.
В России, как и вбольшинстве стран мира, этот аспектстановится все более важным направлениемгосударственной политики,законотворческой деятельности, научныхисследований динамики уровня и условийжизни населения, региональныхдемографических процессов (миграции,рождаемости, смертности и т. д.). В сферепродовольственной безопасностискрещиваются узловые проблемы социальнойсправедливости, преодоления бедности,воспроизводства населения и здоровьякаждого человека, проведенияагропромышленной и экономическойреформ.
Важная роль вобеспечении продовольствием населенияотводится агропромышленному секторуэкономики России. От его успешногоразвития будет зависеть подъем другихотраслей народного хозяйства, развитияотечественного рынка продовольствия,уменьшения степени его зависимости отмирового рынка, социального положения иплатежеспособности потребителей вразличных регионах России. Более того,нормальное обеспечение продовольствиемжителей различных регионов будетспособствовать увеличению ихпродолжительности жизни, сокращениюоттока сельского населения в города ипромышленные центры, улучшения возрастнойструктуры и увеличению демографическогопотенциала сельского населения. Даннаяпроблема приобретает особое значение всвязи с желанием России присоединиться кВТО, так как основным условиемприсоединения к этой международнойорганизации является снижениегосударственной поддержкиагропромышленному комплексу (АПК).
Основным препятствием вразвитии АПК является сниженияприбыльности аграрного сектора, котороедействует не только в России, но и в другихстранах. В связи с этим государство должновзять на себя функцию устраненияпоследствий такой тенденции.
Одним из внешнихпроявлений снижения прибыльностиагропромышленного сектора являетсянаблюдаемое во всех странах отставаниедоходов в сельском хозяйстве от доходов впромышленности. В силу ограниченности инизкой эластичности спроса напродовольствие рынок продовольственныхтоваров не имеет внутренних стимуловувеличения цены для расширенияпроизводства.
Основным методомснижения негативных последствий тенденцииявляется усиление государственногорегулирования агропромышленногопроизводства в интересах всех граждан, ибоотсутствие государственной поддержки, какпоказывает мировой опыт, не даетвозможности развития страны и ставит подугрозу продовольственную безопасность.Именно с программы поддержки сельскогохозяйства началось возрождение странЕвропы, в основу которой была положенастабильность продовольственного рынка иобеспечение перерабатывающейпромышленности сырьем.
В связи суказаннымцель данногоисследования состоит в анализе проблемобеспечения продовольствием населения нарегиональном уровне и обоснованиинаиболее эффективных мер государственногорегулирования организацииагропромышленного комплекса для ихрешения.
Экономическиеисследования по проблемам обеспеченияпродовольственной безопасности в Россиипроводились многими специалистами:А.Алтуховым, В.Балабановым, И.Буздаловым,А.Гордеевым, Р.Гумеровым, И.Гусмановым,В.Коровкиным, А.Костяевым, В.Маслаковым,В.Милосердовым, В.Назаренко, А.Татаркиным,И.Ушачевым и др.
Проблемыгосударственного регулированияорганизации агропромышленногокомплекса всовременных условиях широко освещены впубликациях В.Боброва, О.Боткина,А.Варламова, В.Добрынина, К.Загайтова,Н.Ливенцева, О.Мелюхиной, В.Руднева,Е.Серовой, И.Храмовой, М.Шишкина, Г.Шмелева,Д.Эпштейна и другими экономистами.
В работе такжеиспользованы труды зарубежныхэкономистов, занимающихся вопросамигосударственной политики в аграрномсекторе (К.Беме, П.Верхайма, А.Грея,С.Данкверта, У.Лиферта, Д.Шпаара, К.Энгеля),разработкой проблем продовольственнойбезопасности (Дж.Кинси, Ф.Ранжа),регионального роста (Э.Гувера, Г.Камерона,А.Леша, М.Фридмана) и др.
Расчеты производились сиспользованием пакетов прикладныхпрограмм MS Excel и «Неравновесный анализфинансово-экономического состояниятоваропроизводителей».
Информационной основойисследования явилась официальнаяучетно-статистическая информация поагропромышленному комплексу РеспубликиБашкортостан, а также России в целом;материалы научной и периодической печатипо исследуемой проблеме, законодательныеакты и нормативные документы РФ и РБ.
Основные результатыданного исследования состоят, по мнениюавторов, в следующем:
–обоснован критерий оценкипродовольственной безопасности, всоответствии с которым основнойкатегорией, определяющей уровеньпродовольственного обеспечения населения,должен служить доступ (экономический,физический, экологический) всех слоевнаселения к продовольствию, а не состояниеэкономики или государства;
–установлено, что государственноерегулирование организацииагропромышленного производства, являясьчастью мер по управлению становлением,эффективным функционированием исовершенствованием производственныхпроцессов в АПК, направлено на решениеобщественных задач, в том числе наобеспечение продовольствиемнаселения;
–выявлено, что мировая аграрная политикаимеет целенаправленный разорительныйхарактер с целью обеспечения торговыхпреимуществ продовольственным ТНК.Производство продовольствия в России неосновывается на сравнительныхпреимуществах, поэтому при вступлении вВТО нашей стране необходимо сохранитьмаксимально возможный уровеньгосударственной поддержки АПК дляобеспечения продовольственнойбезопасности;
–разработана методика оценкипродовольственной безопасности с учетомгосударственных социальных гарантийнаселению, включающая и комплекс меррегулирования деятельности предприятийперерабатывающих сельскохозяйственноесырье с целью поддержки спроса населенияна продовольствие;
–доказано, что в настоящее время в Россиигосударственные выплаты незначительноувеличивают доходы сельскохозяйственныхпроизводителей, не способствуют развитиюэкономики АПК и, следовательно, не служатобеспечению продовольственнойбезопасности;
–обоснованы и предложены концептуальныеподходы совершенствования системырегулирования и поддержки организацииагропромышленного производства дляобеспечения продовольствием населениярегиона с использованием неравновесногоподхода в анализе экономики.
Отметим, что в работеприменен новый неравновесный методанализа и прогнозирования экономики, всоответствии с которым была разработанацелостная модель агропромышленногопроизводства продовольствия в регионе (напримере Республики Башкортостан), чтопомогло выработать рекомендации посовершенствованию государственногорегулирования организацииагропромышленного комплекса дляобеспечения населения продовольствием.Кроме того, выводы и рекомендации,содержащиеся в работе, имеют, на наш взгляд,большое значение для урегулированияпроцесса интеграции российской экономикив мировой рынок таким образом, чтобы приэтом не ущемлялись национальные интересы.Результаты исследования могут бытьиспользованы для разработкиагропродовольственной политикиРеспублики Башкортостан.
Глава1 Продовольственное обеспечение, как одиниз критериев развития агропромышленногокомплекса
- Продовольственнаябезопасность вконцепции развития
национальной ирегиональной экономики
Государственноерегулирование агропромышленногокомплекса России осуществляется в рамкахагропродовольственной политики, каксоставной части социально-экономическойполитики, выражающей отношениегосударства к этой отрасли. Целямигосударственной агропродовольственнойполитики являются обеспечениепродовольственной безопасности иустойчивое развитие сельскохозяйственнойотрасли.
Главными критериямиконцепции агропродовольственной политикиявляются определение стратегическихориентиров обеспечения населенияпродовольствием, долговременных установокгосударства в отношении источниковпродовольствия, необходимых ресурсов имеханизмов их использования с наибольшейэкономической и социальнойэффективностью. В современный периоднеобходимы особые подходы к стратегии итактике поддержания необходимого уровняпродовольственной обеспеченности за счетотечественного производства продуктовпитания в сочетании с необходимымиобъемами их импорта.
Проблемапродовольственного обеспечения должнарассматриваться с точки зрения внутреннихвозможностей эффективного производства вконтексте включения нашей страны в мировойагропродовольственный рынок. В этом исостоит цель доктрины продовольственнойбезопасности России, конкретизирующейположения Концепции национальнойбезопасности и Государственной стратегииэкономической безопасности РФ.
В истории экономическихисследований проблематика национальной,экономической и продовольственнойбезопасности ставится не часто.Экономические мыслители прошлого касалисьбезопасного развития экономики с другихсторон – сточки зрения источников (факторов)общественного богатства (У.Петти, Ф.Кенэ,А.Смит, Ф.Рикардо), с точки зренияфункционирования экономической системы вовзаимодействии с природными факторамиаграрного и промышленного производства(Т.Мальтус), с точки зрения социальнойсправедливости и классовых проблем всистеме частной собственности (К.Маркс), сточки зрения взаимодействия стихийногорынка и государства (Дж.Кейнс).
Ближе к современномупониманию слова проблемапродовольственной безопасности былапоставлена Томасом Мальтусом 200 лет назад.В своей книге «Опыт закона онародонаселении», вышедшей в 1798 году, онговорил о законе, проявляющемся во всехживых существах, а именно в их стремленииразмножаться быстрее, чем допускаетсянаходящимся в их распоряжении количествомпищи. Известны выкладки Мальтусаотносительно роста населения вгеометрической прогрессии, удвоения его закаждые 25 лет, в то время как производствопродовольствия увеличивается по линейномузакону. Отсюда Мальтус вывел вечнуюпричину угрозы благосостоянию – опережающий рост егочисленности. Кроме того, он указал и наестественные регуляторы ростанародонаселения – голод, войны, болезни, нищету ипороки общества [54, с. 68].
В современной историивопросы продовольственной безопасности наповестке дня мирового сообществапоявились с 70-х годов двадцатого столетия.В середине 80-х годов рост народонаселенияна нашей планете начал превышать ростпроизводства продовольствия. Согласнопрогнозам ФАО (продовольственной исельскохозяйственной организации ООН),спрос на продовольствие к 2050 годувозрастет в 3 раза. Если не произойдеттехнологического прорыва в производствепродовольствия и повышении плодородияпочв, то специалисты грозятпродовольственным кризисом.
Однако нужно заметить,что огромные площади сельскохозяйственныхугодий в мире практически не задействованыили их использование не эффективно,например, в России из-за тяжелого кризиса ваграрной сфере. При оптимальной поддержкеи инвестировании российского АПК, мировогопродовольственного кризиса можно было быизбежать.
Мировое сообществостолкнулось с глобальным парадоксом, когдаабсолютное перепроизводствопродовольствия в развитых странахсочетается с голодом в ряде развивающихсястран. Очевидно, что голод и недоеданиесвязаны не столько с мальтусовской теориейубывающего плодородия земли или снеразвитостью собственногосельскохозяйственного производства в этихстранах, сколько с уровнем экономическогоразвития отдельных государств: населениюнедоступно продовольствие по тем ценам, покоторым оно поступает на рынки.
Отсюда следует, чтопонятие продовольственная безопасностьсегодня скорее оценивает потенциалэкономики страны, чем стремление накормитьнаселение. В любой стране, в том числеэкономически стабильной, существуютсоциальные слои населения, которые можносчитать недоедающими.
В экономическойполитике России понятие продовольственнойбезопасности начало активноиспользоваться думскими аграриями,усилиями которых был подготовленфедеральный Закон «О продовольственнойбезопасности Российской Федерации».Однако до сих пор в России не принят закон,регулирующий обеспечениепродовольственной безопасности страны.
Основные принципы инаправления ее обеспечения определяютсярядом законодательных актов: закон РФ №2446-I от 5 марта 1992 г. «О безопасности»;федеральные законы № 157-ФЗ от 13 октября 1995г. «О государственном регулированиивнешнеторговой деятельности», № 100-ФЗ от 14июля 1997 г. «О государственномрегулировании агропромышленногопроизводства», № 134-ФЗ от 24 октября 1997 г. «Опрожиточном минимуме в РоссийскойФедерации», № 63-ФЗ от 14 апреля 1998 г. «О мерахпо защите экономических интересовРоссийской Федерации при осуществлениивнешней торговли товарами», № 201-ФЗ от 20ноября 1999 г. «О потребительской корзине вцелом по Российской Федерации», № 29-ФЗ от 2января 2000 г. «О качестве и безопасностипищевых продуктов»; «Концепциейнациональной безопасности РФ»;«Государственной стратегиейэкономической безопасности РФ»;«Концепцией государственной политики вобласти здорового питания населения РФ напериод до 2005г.»; «Основными направлениямиагропродовольственной политикиПравительства РФ на 2001-2010 гг.» и другими.Многие положения перечисленных документовне просто не состыкованы, но поройпротиворечат друг другу.
В России впервыеопределение продовольственнойбезопасности было сформулировано наВсероссийской научно-практическойконференции «Аграрная реформа: теория ипрактика, проблемы и перспективы» всередине 90-х годов: «Продовольственнаябезопасность –гарантированное, надежное и достаточноеснабжение населения основными продуктамипитания, отсутствие опасности голода инедоедания» [59, с. 30].
Позже появилось болееширокое определение этого понятия:«Продовольственная безопасность – это обеспеченнаясоответствующими ресурсами, потенциалом игарантиями способность государстваудовлетворять потребность населения впитании в основном за счет внутреннегопроизводства на уровне не ниже медицинойобоснованных норм обеспечивающихблагоприятную демографическую динамикунезависимо от внутренних и внешних условий(угроз)» [59, с. 30]. Однако, дебатов вокруг этойтрактовки продовольственной безопасностивозникло много. Она не была принята.
Например,продовольственная безопасность, по мнениюотдельных экономистов, это не способностьгосударства удовлетворять потребностьнаселения в питании или гарантироватьнадежное и достаточное снабжениенаселения основными продуктами питания, авсе-таки –состояние экономики, которое либо может,либо в той или иной степени не можетобеспечить эту безопасность. Кроме того,были предложения удовлетворитьпотребности питания в основном за счетвнутреннего производства, хотя известныстраны, которые импортируют до 40% продуктовпитания и не испытывают синдромабезопасности поскольку импортируют либосырье, либо продовольствие изслаборазвитых стран. Понашему мнению важен не толькообъем импорта, но и его состав,экономическое положениестран-экспортеров. Вместе с тем, цельюпродовольственной безопасности не можетбыть лишь обеспечение демографическойдинамики независимо от внутренних и вешнихугроз. Бельгия, Дания, Германия и некоторыедругие имеют отрицательныйдемографический индекс, но эти страныобладают устойчивой продовольственнойбезопасностью.
Моисеев Ю., Родина Н.,Марков А. считают, что наиболее удачнымявляется определение: «Продовольственнаябезопасность –это состояние экономики, при которомгарантируется обеспечение доступа всехжителей страны и любое время кпродовольствию в количестве, необходимомдля активной здоровой жизни» [59, с. 30].
Папело В.Н., Радчиков А.Н.,Скурихин П.В. также признаютнеудовлетворительным определение оспособности государства гарантироватьпродовольственную безопасность, посколькуоно не затрагивает характеристикусостояния непосредственного объектапродовольственной безопасности – АПК страны, и выводитсодержание исследуемого понятияисключительно в сферу экономическойполитики [73, с. 11].
Однако не стоитпереоценивать значение АПК страны вобеспечении продовольственнойбезопасности, так как вне зависимости отисточников обеспечения продовольствиемнеобходимо гарантировать населению доступк этому продовольствию, причемпродовольствию качественному. И не всегдапродукты питания отечественногопроизводства лучшего качества, чемимпортные. Таким образом, объектомпродовольственной безопасности нужнопризнать доступ населения кпродовольствию в количестве, необходимомдля активной и здоровой жизни.
Государство же должногарантировать готовность к предотвращениюи ликвидации нарушений системыобеспечения страны и ее отдельных регионовпродуктами питания при стихийныхбедствиях и чрезвычайных ситуациях.Государство должно поддерживать АПК, иособенно сельское хозяйство в его составедля обеспечения определенного потенциаланационального АПК, при котором вкритической ситуации возможно быстроенаращивание производства продуктовпитания.
В международныхдокументах же не дается конкретноеопределение продовольственнойбезопасности. Отмечается, чтопродовольственная безопасность (food security)существует, когда все население в любоевремя имеет физический и экономическийдоступ для удовлетворения своихдиетических потребностей для активной издоровой жизни. Причем, продовольственнаябезопасность имеет три составляющих:физический доступ к продовольствию,экономический доступ, а также усвоениепищи, которое обеспечиваетсясоответствующей диетой, употреблениемводы, санитарной системой и системойздравоохранения [137].
Кроме общеизвестногопонятия, существует другое определениепродовольственной безопасности (food safety),как доступа к безопасным продуктампитания, с точки зрения экологичностипроизводства. Отсюда появилось новоетечение в теории обеспеченияпродовольственной безопасности (food safety)– защитапродовольственной цепи, в том числе отбиотерроризма [137].
Более того, зарубежныеэкономисты используют для определенияпродовольственной безопасности понятие«среда», то есть это не способностьгосударства или экономики, а среда,обеспечивающая доступ населения кпродовольствию.
Наиболее близок кзарубежному определениюпродовольственной безопасности ГумеровР.Р. Он считает, что категорияпродовольственной безопасности формируетнекий вектор движения национальнойпродовольственной системы к своемуидеальному (нормативному) состоянию [24, с.12].
Таким образом,подытоживая, можно отметить, что поднациональной продовольственной системойпонимается:
–совокупность отраслей, производств,объектов инфраструктуры, участвующих впроизводстве и реализации продовольствия;
– субъектыпродовольственного рынка – производители ипотребители продовольственных товаров,трейдеры и прочие операторыпродовольственного рынка, в том числеучастники внешнеторговойдеятельности;
–экономические механизмы, регулирующиепроцессы производства, переработки,внешней торговли, распределения и сбытаагропродовольственной продукции;
–механизмы, обеспечивающие устойчивоесоциальное положение сельских жителей исельской местности.
В связи с зависимостьюэкономики России от импорта некоторыхпродовольственных товаров и сырья для ихпроизводства в современной экономическойлитературе и в законодательстве Россиипоявилась трактовка продовольственнойбезопасности как продовольственнойнезависимости. Архипов А., Алтухов А.,Вермель Д., Гордеев А., Шмелев Г. подпродовольственной безопасностью понимаютсостояние продовольственнойнезависимости, или способность АПКсамостоятельно обеспечивать производство,хранение, переработку и снабжение гражданстраны основными видами продовольствия вколичестве и ассортименте, необходимом дляактивной здоровой жизни [113, 5, 16, 19]. В рамкахэтого подхода И. Ушачев применяет термин«надежное продовольственное обеспечение»[102, с. 19].
Продовольственнаянезависимость страны предполагает наличиестратегических запасов энергии, пахотныхземель, минеральных удобрений,продовольствия, достаточных дляобеспечения населения по нормам кризиснойситуации на весь период проведениячрезвычайных мобилизационных мер,предусматривающих перестройку системыжизнеобеспечения страны на преодолениеили компенсацию ущерба, нанесенногокризисной ситуацией. Главной предпосылкойдля возникновения продовольственнойзависимости является отказ от поддержкисобственных производителей и чрезмерноевторжение импортных товаров питания впотребительскую корзину населения.
Мировой опытсвидетельствует, что страна сохраняет своюнезависимость, если доля импорта квнутреннему потреблению колеблется впределах 20–25 %.Правда здесь существует объективноеограничение, связанное с тем, чтонезависимость может быть достигнутатолько по тем видам продовольствия, дляпроизводства которых существуютдостаточные биоклиматическиевозможности.
В России объем импортапродовольствия составляет 9–12 млрд. долл. США приобъеме внутреннего товарного производства30 млрд. долл. [64, с. 7]. Однако, развитые страныпридерживаются концепции,предусматривающей поддержаниедостаточного продовольственногосамообеспечения с использованиемгосударственных программ поддержки.Поэтому, интенсивно развивая мировые рынкипродовольствия, ведущие страны мира в то жевремя поддерживают очень высокий уровеньсамообеспечения: США и Франция – более 100%, Германия– 93%, Италия– 78%, дажебедная плодородными почвами Япония – 50% [55, с. 33].
По нашему мнению, понятие продовольственнойнезависимости наиболее применимо прихарактеристике самообеспечения страныпродуктами питания, состояния АПК.Продовольственная безопасность является вбольшей степени макроэкономическойпроблемой, связанной с эффективностьюобщественного производства, уровнем идифференциацией доходов населения,безработицей, чем проблемойагропромышленного сектора. В то же время,она является мерой производствасельскохозяйственной продукции и еепереработки для продовольственныхцелей.
Продовольственнаязависимость возникает в результате низкойэффективности национального АПК, высокойсебестоимости и затратного характераагропромышленного производства. При этомрост производства в агропромышленномкомплексе может упираться в две основныепроблемы: низкую покупательнуюспособность населения и отсутствиеразвитой инфраструктуры доведенияпродукции до потребителя [56, с. 30].
Составной частьюпродовольственной независимости являетсясамообеспеченность продуктами питания.Под самообеспеченностью понимаетсяудовлетворение основной частипотребностей населения в продуктахпитания за счет отечественногопроизводства. Мы считаем, что основойпродовольственной самообеспеченности инезависимости является агропромышленныйкомплекс страны.
Однако добиватьсяполной самообеспеченности – значит, ставить цель,не соответствующую основной задаче, длявыполнения которой, собственно, и нужнасамообеспеченность, а именно: созданиеустойчивой и эффективнойпродовольственной системы страны в целом.Стране эффективно добиватьсясамообеспечения по тем продуктам, дляпроизводства которых местные условияблагоприятны, и продолжать завозить те,собственное производство которыхневозможно или нерационально.
Обычносамообеспеченность достигаетсяувеличением собственного производствапродовольствия. Кроме того, ее можнодобиться и сокращением общего потреблениябез ограничения рациона питания, еслиповысить эффективность фактическогоиспользования продовольственных ресурсов,для чего необходима оценка уровня потерьпродовольствия.
Вопрос самообеспеченияпродукцией сельского хозяйства долженбыть наиболее значимым при решениипродовольственной безопасности в России. Всвязи с природно-климатическимиизменениями на планете, глобальнымпотеплением климата, на территории Россиимогут образоваться благоприятнейшиеусловия для ведения сельского хозяйства.Поэтому для нашей страны развитие иподдержка собственного АПК являетсязалогом обеспечения продовольствием нетолько россиян, но и большинства жителейнашей планеты.
Известный экономист,работающий в Отделении Европы, Африки иБлижнего Востока Службы экономическихисследований Министерства сельскогохозяйства США У. Лиферт считает, чтоучастники ведущихся в России дебатов поповоду продовольственной безопасностипридерживаются в основном трех концепций иопределений данного термина. Первое,которое разделяет сам Лиферт, этоподдержание снабжения продуктами питанияна уровне, достаточном для обеспеченияздорового питания населения. В двух другихакцент делается на устранении зависимостистраны от импорта, то есть достижениисамообеспеченности сельскохозяйственнойпродукцией и на защите интересовпроизводителей продукции сельскогохозяйства. Политика укрепленияпродовольственной безопасности всоответствии с каждым из этих определенийимеет значительные отличия.
Первое и второеопределения продовольственнойбезопасности, приведенные Лифертом, этосохранение здоровья населения исамообеспеченность сельскохозяйственнойпродукцией –согласуются друг с другом в том случае,когда безопасность определяется с точкизрения интересов потребителей.
Отсутствиесамообеспеченности влечет за собой рисктого, что поставки по импорту могут бытьсорваны, вызвав тем самым уменьшениепотребления и рост потребительских цен напродукты питания. Однако, по мнению этогоэксперта, серьезные нарушения торговлиРоссии сельскохозяйственной продукцией вближне– исреднесрочной перспективе по внешнимэкономическим и политическим причинампредставляются маловероятными.
Лиферт У. считает, чтопроводимый Россией курс насамообеспеченность продукцией сельскогохозяйства нанесет ущерб потребителям. Вдоказательство этого положения онутверждает, что, при этом пришлось быотказаться от потенциальных выгодторговли, основанных на сравнительныхпреимуществах. По большинству видовсельскохозяйственной продукции Россияявляется нетто-импортером. Наращиваниевнутреннего производства в стремлении ксельскохозяйственной самообеспеченностибыло бы экономически неэффективно потому,что Россия тратила бы больше денег илиресурсов для обеспечения дополнительноговыпуска продукции, чем ей потребовалось быдля покупки таких товаров на мировом рынке.Кроме того, это привело бы к роступотребительских цен напродовольствие.
Во-вторых, вместо того,чтобы укреплять продовольственнуюбезопасность, стремление ксамообеспеченности скорее нанесло быущерб, считает Лиферт. Представим себе, чтокакое-либо воздействие на снабжение,например жестокая засуха, значительноуменьшило бы отечественный выпуск важногопродукта питания. Пренебрегая внешнейторговлей в качестве альтернативногоисточника снабжения, Россия столкнулась быс трудностями в покрытии недостаточногообъема производства.
По мнению американскогоэкономиста, третье определениепродовольственной безопасности – защита интересовотечественных производителейсельскохозяйственной продукции – еще болеепротиворечит цели защиты интересовпотребителей продуктов питания. Онобосновывает это положение тем, чтоправительства чаще всего помогаютпроизводителям сельскохозяйственнойпродукции, повышая цены, которые ониполучают за свою продукцию, либо путемнепосредственной ценовой поддержки, засчет контроля над импортом или путемсочетания обоих методов. При этом страдаютпотребители, которым приходится платитьболее высокие цены или меньшепокупать.
Мы считаем, что самой главной задачейпродовольственной безопасности страныявляется обеспечение населения продуктамипитания. Однако, стоит подчеркнуть,во-первых Россия может рассчитывать навнешнюю торговлю как на надежный источникпродовольственного снабжения при условииблагосклонности Запада. Отношение Запада кРоссии напрямую зависит от ядерногопотенциала нашей страны. Не надо забывать окрахе экономики Ирака, вызванном торговымэмбарго со стороны США и западных стран.
Во-вторых, обеспечениепродукцией собственного сельскогохозяйства, хотя бы по самым необходимымпродуктам ведет к сохранению и укреплениюагропромышленного комплекса, сохранению иувеличению рабочих мест, укреплениюпроизводственной мощи государства,увеличению ВВП, укреплению национальнойвалюты – рубля,то есть обеспечению экономической инациональной безопасности.
Импорт оказываетвлияние на продовольственную безопасностьстраны. Так, импорт продовольствия служитне дополнением внутреннего производства,а, подавляя его, приводит к сужениювозможностей развития отечественного АПКи потенциально – к спаду производства. А деградациясобственного АПК ведет к потерепродовольственной безопасности,невозможности обеспечить населениепродовольствием в кризиснойситуации.
В связи с этим, впродовольственной политике важнопридерживаться рационального сочетаниясамообеспеченности и импорта,международного сотрудничества и созданиягарантированных возможностей обеспеченияпродовольствием населения страны.Гарантией обеспечения продовольствием засчет внутренних ресурсов являетсядостижение определенного потенциаланационального АПК, при котором вкритической ситуации возможно быстроенаращивание производства.
В-третьих, большинстворазвитых стран предпочитаютвоспользоваться своими сравнительнымипреимуществами, а также защищатьвнутренних производителей от влияниямирового рынка. Например, в Япониипроводится политика жестких ограниченийна ввоз продовольствия. Практическиполностью запрещен импорт риса. И этонесмотря на то, что государство покупает ипродает его внутри страны по ценам,превышающим мировые в 6–8 раз.
Защита производителяпроизводится через таможенное обложениеимпортируемых продуктов питания. В Япониипошлина на рис составляет 444%, на пшеницу– 193 %; в СШАпошлины на молочные продукты – 93 %, на сахар – 91%; в Евросоюзепошлины на рис – 231 %, на молочные продукты – 205%, на сахар – 279 %. В России жесредний уровень ставок пошлин составляет-14%. Промышленный рост в России начался после4-х кратной девальвации рубля в августе 1998г., а ведь это эквивалентно введению 300– 400% ставокпошлин на все импортные товары.
Кроме того, сельскоехозяйство ведущих мировых державсформировалось и существует в условияхмассированной государственной поддержки,что является обязательным условиемсуществования современного сельскогохозяйства и продовольственного рынка. Вцелом 24 развитые страны мира на поддержкусельского хозяйства расходуют 274 млрд.долл. США в год, что составляет 38% отстоимости валовой продукции этой отрасли.А доступ населения к продуктам питанияобеспечивается высоким уровнем развитияэкономики этих стран.
В настоящее времянеизбежным процессом 21 века являетсяглобализация мировой экономики. Для тогочтобы на равных участвовать в этомпроцессе, России необходимо вступить в ВТО,приняв все условия данной организации.Однако, нашей страной не отражены своипозиции в документах и Уставе ВТО. Поэтомубезоговорочное принятие условий ВТО будетиметь для российского сельского хозяйстватяжелые последствия. Главное требование вобласти сельского хозяйства сводится кснижению импортных тарифов, ликвидацииимпортных квот и последовательномуменьшении объемов субсидированиясельскохозяйственногопроизводства.
В связи с глобализациейторговли сильное влияние окажетрасширение Европейского союза на Восток. УЕС стремление к экспорту продовольствия вРоссию имеет двусторонний характер:во-первых, стремление избавиться отизлишков продовольствия, во-вторых, оплатапродовольствием растущих поставокэнергоресурсов из России. Такая модельможет сыграть роль в контроле надроссийским рынком и вытеснении из негороссийского производителя.
Восстановлениепродовольственной безопасности, включаявнешнеторговое регулирование, требуетдлительного периода и последовательнойстабильной политики для присоединения кВТО. Главной целью политики являетсяминимизация отрицательного влияниялиберализации внешней торговли нароссийское сельское хозяйство. Защитаотечественного потребителя требует,наоборот, разработки и реализацииконцепции аграрного протекционизма иактивной государственной поддержкисельскому хозяйству и АПК в целом. Поэтомуобе эти концепции, находясь в явномпротиворечии, требуют поискаудовлетворительного решения дляРоссии.
Основными показателямипродовольственной безопасности считаются:степень самообеспеченности страныпродовольствием, размеры стратегических иоперативных продовольственных запасов всопоставлении с нормативнымипотребностями, уровень производствапродуктов питания в расчете на душунаселения, уровень потребления наиболееважных продуктов, уровень физической иэкономической доступности продовольствиядля различных категорий населения,стабильность цен на основные видыпродовольствия, качество продуктовпитания.
Показатели оценкипродовольственной безопасности,независимости, самообеспеченностипродуктами питания регионов в сравнении сосновными критериями и показателямиоценки на международном уровне и уровнестраны имеют различия.
Показательпродовольственной независимостиотдельных регионов вряд ли приемлем. Придостижении оптимальных размеров втерриториальном разделении труда,продовольственная независимость регионовдруг от друга будет существенновозрастать. Наибольший уровеньзависимости будет характерен для регионовс неблагоприятными природными иэкономическими условиями ведениясельского хозяйства.
Определениепродовольственной независимости страны,как состояние оплачивать импортнеобходимых продуктов питания за счетсобственных финансовых ресурсов, на нашвзгляд, нецелесообразно рассматривать врегионах. В случае обострения национальнойпродовольственной безопасностиФедеральное Правительство, используясистему мобилизационных мер, в состоянииобеспечить необходимую закупкупродовольствия за рубежом. На уровнерегионов может не хватать властныхполномочий для мобилизации финансовыхресурсов коммерческих структур ифизических лиц, и региональные бюджеты, какправило, всегда испытывают дефицитсредств.
В этой связи о даннойпроблеме лучше говорить как о степенипродовольственной зависимости регионов отввозного продовольствия, чем об ихнезависимости.
Решение проблемысамообеспечения продовольствием длябольшинства регионов страны такжеэкономически нецелесообразно. Стратегиясамообеспечения регионов продовольствиемповлечет за собой отвлечение финансовыхресурсов на производствосельскохозяйственной продукции в регионахс неблагоприятными для этого условиями,вызывающими повышенные издержки. Вопрос осамообеспечении регионов может ставитьсятолько в отношении малотранспортабельныхи скоропортящихся продуктов, а так же тех,производство которых является здесьэкономически эффективным.
Однако необходимоотметить, что в России сложилась ситуация,при которой федеральные власти негарантируют продовольственнойбезопасности каждому отдельному региону:не проводят общенациональной политикиразвития специализации сельскогохозяйства и межрайонного обменапродовольствием. В этих условиях региондолжен решать проблему продовольственнойбезопасности в рамках собственнойтерритории.
Например, несмотря наотсутствие федерального закона опродовольственной безопасности,региональные власти РеспубликиБашкортостан такой закон приняли в 2000году.[1] Продовольственной безопасностьюРеспублики Башкортостан признаетсясостояние ее экономики, в том числе ееагропромышленного комплекса, котороеобеспечено соответствующими ресурсами,потенциалом и гарантиями и при котором безуменьшения государственногопродовольственного резерва независимо отвнешних и внутренних условийудовлетворяются потребности населения впродуктах питания в соответствии сфизиологическими нормами питания.
В данной трактовкерешается, кроме всего прочего, вопроссоздания и поддержания в надлежащемпорядке стратегических запасовпродовольствия. Это не относится к функциирегионов, хотя они и имеют большоезначение.
Кроме того, в законе опродовольственной безопасности РБиспользуется понятие продовольственнойнезависимости Республики Башкортостан.Под ним понимается условие обеспеченияпродовольственной безопасности, прикотором в случае прекращения поставокпродуктов питания из-за пределовреспублики не возникает чрезвычайнойпродовольственной ситуации.
Продовольственнаянезависимость Республики Башкортостансчитается обеспеченной, если годовоепроизводство жизненно важных продуктовпитания Республики Башкортостансоставляет не менее 80 процентов годовойпотребности населения в таких видахпродуктов питания в соответствии сфизиологическими нормами питания.
Основой системыэкономических расчетов по оценке уровняжизни населения, оценке фактическогопитания, а также базой для планированияпроизводства жизненно важных продуктовпитания является баланс производства ипотребления продовольствия в РеспубликеБашкортостан. Балансы составляются попроизводству и использованию ресурсовзерна, масла растительного, картофеля,овощей, мясо- и молокопродуктов, яиц,маргариновой продукции, рыбопродуктов,сахара, муки, крупы.
Баланс определяется наоснове расчета среднедушевой потребностинаселения в основных пищевых веществах иэнергии с учетом структуры распределениянаселения по возрасту, полу, условиямтруда, климата, а также по этническим идругим особенностям пищевогорациона.
Для обеспеченияпродовольственной безопасностигосударство осуществляет меры порегулированию и стимулированиюпроизводства продуктов питания вРеспублике Башкортостан и осуществляетрегулирование рынка продовольствия всоответствии с законодательством.
Государственныйконтроль рынка продовольствия включает всебя:
– учет производства продовольствия,его поставок и товарных запасов, а такжеконтроль рынка продовольствия;
– контроль движения оптовых партийпродовольствия от его производства илиимпорта до поставок потребителям;
– сертификацию качествапродовольствия, в том числе импортного, насоответствие экологическим исанитарно-эпидемиологическимтребованиям.
Анализируемый Законимеет свои недостатки и не раскрываетмногие аспекты обеспечения населениярегиона продовольствием. Республикапытается решить проблемупродовольственной безопасности в рамкахсобственной территории, причем, важнымусловием ее обеспечения являетсявосьмидесятипроцентное самообеспечениепродовольствием. Однако принятие этогоЗакона можно считать прогрессивным врешении продовольственных проблем иразвитии АПК в республике.
Конечно, разграничениеполномочий между центром и регионамидолжны повышать роль регионов в решениизадач продовольственного обеспечения. Науровне страны должны решаться задачиразвития собственной продовольственнойбазы, организации эффективногофункционирования всей системы АПК,создания законодательной базы дляподдержки и защиты отечественныхтоваропроизводителей.
На региональном уровнедолжны решаться задачи, зависящие отпотенциальных возможностей самого регионапо производству, переработкесельскохозяйственной продукции, егоблизости от территорий, производящихнедостающую продукцию для полногообеспечения данной местности внеобходимом наборе.
Таким образом, нами установлено, чтопродовольственная безопасность является цельюпроизводства сельскохозяйственного сырьяи его промышленной переработки, а основнымкритерием при определениипродовольственной безопасности долженстать экономический, физический,экологический доступ населения кпродовольствию. В настоящее время этопонятие в большей степени оцениваетсостояние экономики страны, в то время какв любой стране существуют слои населения,нуждающиеся в поддержке независимо отпотенциала ее экономики. На региональномуровне необходимо учитывать экономическийдоступ, структуру, калорийность питаниянаселения.
Состоятельностьпроизвести достаточное количествосельскохозяйственной продукции, продукциипереработки АПК, продовольствия,соответствующего качества должнооцениваться показателемпродовольственной независимости на уровнестраны и самообеспеченности на уровнерегиона.
- Государственное регулированиеорганизации агропромышленногопроизводства в контексте реализациисистемы продовольственной безопасностиРоссии
Для России решениепроблемы продовольственной безопасностисводится к обеспечению населениядоступными продуктами питанияпреимущественно за счет отечественногопроизводства и переработки. На обеспечениенаселения продовольствием влияет ряд, повысказыванию А.И. Алтухова, внешних угроз иотрицательных тенденций, таких как:
–возрастающая зависимость сельскогохозяйства от природно-климатическихусловий вследствие разрушенияматериально-технической базы, нарушениевоспроизводственного процесса в базовыхотраслях, неразвитость инфраструктурыпродовольственного рынка;
– неэффективное регулированиепродовольственного рынка, монополизмпроизводителей ресурсов и связанный с ниммалоуправляемый рост цен на них;
–продолжающееся сокращение и сохраняющаясядеградация производственного потенциалаАПК, связанная с опережающим выбытиемпроизводственных фондов, в том числесельскохозяйственной техники, устойчивоеуменьшение размера используемых земельныхресурсов, повсеместное снижениеплодородия почв;
– слабаявосприимчивость отечественного сельскогохозяйства к достижениям науки и передовойпрактики;
–возрастающий разрыв в отставанииотечественного сельского хозяйства отэкономически развитых стран вследствиетяжелого финансового положения сельскихтоваропроизводителей из-за резкогосокращения их бюджетной поддержки,сохранение разного рода препятствий дляразвития сельскохозяйственного кредита,низкая доходность сельскохозяйственногопроизводства, сохранение высокой долибартерных операций, увеличениекредиторской задолженностисельскохозяйственных предприятий;
–сокращение производства и потребленияжизненно важных продуктов питания, прикотором импорт стал альтернативойразвитию отечественного производстваотдельных видов мяса и мясопродуктов,сахара, растительного масла и др.;
–снижение покупательной способностинаселения, углубление имущественногорасслоения общества [5, с. 9].
Таким образом, всовременных условиях проблема обеспеченияпродовольственной безопасности страны нетолько и не столько аграрная, сколькокомплексная, непосредственно связанная смакроэкономическим развитием государства,его возможностями осуществлениясоциально-ориентированной политики,повышения жизненного уровня населения,использования преимуществ международногоразделения труда в агропромышленномпроизводстве. Вместе с тем для России какодного из крупных мировых производителей иодновременно импортеров продовольствияосновой укрепления ее продовольственнойбезопасности является повышениеэффективности функционирования АПК.
Различные мерыгосударственного воздействия на АПК, приих согласованном применении, становятсясистемой государственногорегулирования.
Основным документом,определяющим направления регулированияАПК в России, стал Закон от 14.07.97 г. № 100-ФЗ «Огосударственном регулированииагропромышленного производства».
Государственноерегулирование агропромышленногокомплекса является частью мер поосуществлению его управления. Тогда, государственное регулирование организацииагропромышленного производствапредставляет собой меры по управлениюстановлением, эффективнымфункционированием и совершенствованиемпроизводственных процессов в АПК. Государственнаяподдержка АПК –составная часть мер по государственномурегулированию.
Управление АПКосуществляется органами государственнойвласти общей компетенции – Правительством РФ,Президентом РФ и специальной компетенции–Министерством сельского хозяйстваРФ.
Министерство сельскогохозяйства РФ осуществляет своюуправленческую компетенцию в отношенииподведомственных ему органов,государственных сельскохозяйственныхорганизаций, а также сельскохозяйственныхорганизаций, основанных на других формахсобственности. В отношении первых двухобъектов управления министерствоосуществляет управление с использованиемпрямых распоряжений. В отношениисельскохозяйственных организацийоснованных на негосударственной формахсобственности, в соответствии с п. 1 ст. 34Конституции РФ, закрепляющей свободупредпринимательской деятельности,Министерство сельского хозяйства РФ невправе осуществлять прямоеуправление.
Управлениеосуществляется в целях обеспечениясоблюдения данными организациямиопределенных правил: пожарных,технических, бухгалтерских, обращения спестицидами и ядохимикатами; а также вформе регулирования – воздействия на процесспроизводства экономическими методами вформе дотаций, государственных закупок,товарных интервенций и всего иногокомплекса мер, предусмотренных Законом от14.07.97 г. № 100-ФЗ.
Свойство системностимер регулирования может приводить к тому,что, с одной стороны, совершенно различныес точки зрения механизмовгосударственного воздействия меры могутвыполнять идентичную роль в плане влиянияна результаты производства.
Так, повышениетаможенных пошлин или квотированиеввозимого в страну продовольствияаналогично дотированиюсельскохозяйственного производства [85]. Аодним из эффективных способов увеличенияпроизводства и повышения налоговыхпоступлений является воздействиегосударства с помощью льготногоналогообложения, предоставления дотацийна «точки роста», например, предприятия,находящиеся в начальном звенепроизводственной цепочки [17].
С другой стороныотдельные меры регулирования, при ихвзаимодействии, обретают качества, которыене были им ранее свойственны в отдельности.Например, дотированиесельскохозяйственных производителей вусловиях монополизма предприятий первой итретьей сфер АПК, вместо компенсациидиспаритета, может приводить к егонарастанию [86]. Поэтому в целяхпредотвращения таких тенденций необходимореализовать меры антимонопольногорегулирования цен, предусмотренные ст. 12Закона от 14.07.97 г. № 100-ФЗ «О государственномрегулировании агропромышленногопроизводства».
В рамках системыгосударственного регулирования АПК,термин государственная поддержкаиспользуется в двух смыслах — широком и узком.Наиболее полное определениепонятия государственной поддержки АПКдает Е.А. Куделя [49, с. 7]. Автор считает, что «поддержкасельско-хозяйственныхтоваропроизводителей представляет собойцеленаправленные действия государства инегосударственных структур постабилизации сельскохозяйственногопроизводства и обеспечению егоприспособления к изменяющимся рыночнымусловиям через систему ценообразованияили регулирования доходовсельскохозяйственных производителей,которые осуществляются через системуметодов: субсидирование, дотирование,стимулирование ресурсосберегающихтехнологий, инвестирование развитияинфраструктуры, повышение занятостисельскохозяйственного населения и т.д.».
Елисеев В.С. [33, с. 25] считает, чтогосударственная поддержка – это любые мерыгосударственного регулирования, связанныес выделением финансовых средств по любымпрограммам в пользу АПК. При такомпонимании государственная поддержкаявляется синонимом понятиягосударственное регулирование.
Выделениегосударственных средств на различныепрограммы в условиях рыночной экономики,не может обосновываться необходимостьюподдержки именно данной областиэкономической деятельности. Государстворешает направить определённую частьсредств бюджета, а, соответственно, исредств налогоплательщиков, только на тепрограммы, которые дают эффект в масштабахвсего общества.
Это положение с полнымправом может быть отнесено кгосударственной поддержке АПК. Повышениедоходов сельскохозяйственныхпроизводителей, устойчивое развитие иэффективное функционированиеагропромышленного производства,увеличение производства продовольствияявляются мероприятиями, с помощью которыхгосударство решает важные общественныезадачи: улучшение питания населения,повышение продовольственной безопасности,необходимость соблюдениямакроэкономических пропорций развитиясельского хозяйства ипромышленности.
Выделение государствомопределённых финансовых средств, безанализа всей совокупности мероприятийаграрной политики, их влияния на процессывоспроизводства, – не позволяет установить,способствует ли выделение каких-либофинансовых средств реальной поддержке АПК.Так, по мнению Е.Серовой, «...чем большегосударство компенсирует удорожаниесредств производства для сельскогохозяйства, тем более нарастает диспаритети тем дальше отодвигается «точкаперелома».
Скульская Л.В. [94, с. 1, 14]убедительно доказала, что реальнымипоследствиями аграрной политики каксоветского, так и российского государстваявлялась не поддержка сельского хозяйства,а изъятие из него большей части доходов вцелях решения различных государственныхзадач. При этом выделяемые на сельскоехозяйство бюджетные средства, взависимости от механизмов ихраспределения, служили или средствомизъятия дополнительных средств или лишькомпенсацией части прежде изъятогодохода.
Таким образом, то, чтоопределяется как государственнаяподдержка, в действительности, при анализепоследствий реализации того или иногонаправления государственногорегулирования, может оказаться мерой,несущей отрицательное воздействие дляэкономики АПК.
Употребление терминагосударственной поддержки в широкомсмысле вполне оправдано при обозначении неконкретных направлений государственногорегулирования, а с целью определитьэкономическое явление, заключающееся вперераспределении национального дохода впользу сельского хозяйства. Например, в СШАразработан специальный показатель – РSЕ (Producer Subsidy Equivalent– ЭквивалентСубсидий Производителям). Он отражает всевиды финансовых поступленийсельскохозяйственным производителям врезультате агропродовольственнойполитики и включает в себя суммутрансфертов от покупателей продовольствия(в результате ценовой поддержки исоответственно более высоких цен насельскохозяйственную продукцию) и отналогоплательщиков (в результате расходовбюджета по всем мероприятиямрегулирования АПК) [85, с.329].
Вместе с тем, сложилосьи узкое понимание термина государственнойподдержки —меры, направленные на выплату за счётгосударственного бюджета денежных средствнепосредственно сельскохозяйственнымтоваропроизводителям в целях прямогоповышения их доходов. В данное понятие,таким образом, не входят иные мерыгосударственного регулирования, хотя исвязанные с повышением доходовсельскохозяйственныхтоваропроизводителей, но осуществляемыеиными помимо прямой передачи финансовыхресурсов за счёт государственного бюджетаметодами: товарные и закупочныеинтервенции, меры внешнеэкономическогорегулирования, финансирование научной иобразовательной деятельности и т.д.
Поэтому данное узкоепонятие применяется не для оценкиэффективности данной формы регулирования(т.к., конечный результат – повышение доходов вАПК – можетбыть достигнут иными, иногда болееэффективными методами: снижением налогов,ценовыми соглашениями, повышениемимпортных пошлин, ускоренным срокомамортизации технологическогооборудования, переводом объектовсоциально-культурного назначения набаланс органов местного самоуправления идр.), а для обозначения отдельных,специфических механизмовгосударственного регулирования АПК.
Цель такого инструментакак государственная поддержкасельскохозяйственныхтоваропроизводителей заключается внепосредственном повышении за счётбюджетных средств их доходов. Этого можнодостигнуть, воздействуя на различныеканалы поступления финансовых ресурсовсельскохозяйственному производителю.Среди них: снижение стоимости закупаемыхсельскохозяйственным производителемресурсов, повышение стоимости реализуемойсельскохозяйственными производителямипродукции, выплаты за счёт бюджетасельскохозяйственному производителюдотаций и уменьшение суммы подлежащихуплате в государственный бюджет денежныхсредств по обязательствам перед даннымбюджетом.
Для того, чтобы оценитьтекущее состояние изучаемого вопроса иопределить направления совершенствования,необходимо рассмотреть все точки зрения нанеобходимость государственногорегулирования экономики АПК.
В классической западнойэкономической литературе рынок признаетсясаморегулирующимся за исключениемнемногих особых случаев. Свободныедействия экономических субъектов,продиктованные их экономическимиинтересами, должны объективно вести, содной стороны, к достижению состоянияравновесия, а с другой стороны, кпостоянной модернизации производства ипотребления. Более того, централизованноевоздействие неизбежно отражаетсубъективные предпочтения, навязывает ихобществу и является шагом к несвободе, ктоталитаризму. Этот взгляд особенноэмоционально и аргументировано отстаивалФ. Хайек [104].
Вместе с тем хорошоизвестно, как из общетеоретическихсоображений, так и из экономическойлитературы и хозяйственной практикиразличных стран, что один только рынок сампо себе не может быть удовлетворительнымрегулятором производства. Специализация, рост концентрацииприводят к тому, что во многих отрасляхначинают доминировать несколько крупныхпроизводителей, фактическиудовлетворяющих основную частьобщественной потребности в продукцииданной отрасли. В этих условиях сигналырынка, формируемые под влиянием текущейситуации, могут неадекватно направлятьчастного производителя, в результате чегопериодически возникают кризисные ситуации«перегрева» экономики, последующего спада,депрессии, медленного оживления. При этомрезко ухудшается положение значительнойчасти трудящихся, разоряется множествомелких и средних производителей,уничтожается часть материальногобогатства, происходит падениепроизводства. Экономика, где рынокявляется единственным регулятором, не всостоянии избавиться от кризисов. Поэтомуэкономическая система должнареформироваться в направлении резкогоусиления государственногорегулирования.
Кроме того, всельскохозяйственном производстве естьряд особенностей, которые не позволяютполагаться на стихийное действиерынка.
Американский экономистК. Грей выделяет следующие «недостатки» вдеятельности аграрного рынка. Во-первых, всилу роста производительности принасыщении потребностей рост производствасельхозпродукции приводит крезкому падению цен, так как спрос напродукты питания меняется мало. Во-вторых,что является самостоятельной частью этогоявления, отрицательная эластичность напродукты питания в зависимости отпредложения велика, то есть цены приперепроизводстве падают резко и вызываютмассовое разорение производителей.В-третьих, низка эластичность спроса напродовольствие в зависимости от доходапотребителей и цен на продуктыпитания, тоесть увеличение дохода потребителей, слабоотражается на увеличении спроса, также каки снижение цен вызывает относительно малыйрост спроса на продукты питания [22, с. 62]. Наконец,в-четвертых, высокая колеблемостьпроизводства сельхозпродукции вынуждаетгосударство содействовать стабилизациицен на нее, так как в противном случаенеизбежен высокий риск и неоптимальныерешения производителей [22, с. 63].
Однако в настоящеевремя в связи с глобализацией торговли,развиваются теории доказывающие, что любаяподдержка влияет на производствосельскохозяйственного продукта черезцены. Производители, ориентированные нарынок, принимают решение о выпуске товарови величине спроса на производственныересурсы, выбирая комбинацию,максимизирующую прибыль в соответствии сценами производителей ресурсов (с учетомвсех видов поддержки). Поэтому, чем большевеличина государственной поддержки, темсильнее стимул сельскохозяйственныхпроизводителей направлять ресурсы напроизводство определенного товара припрочих равных условиях.
Спорным остается,однако, вопрос о степени влияния поддержкина цену производителей. Этот показательможет варьировать в зависимости от формпредоставления поддержки,природно-климатических зон, хозяйственныхотношений [78, с. 26].
Наряду с этимсуществует необходимость защитывнутреннего производствасельхозпродукции от проникновенияпродуктов из тех стран, где издержкисущественно ниже. Или наоборот, поддержкиэкспорта собственной продукции на внешнийрынок.
Рынок сам по себе негарантирует такого распределения доходови уровня цен, при котором все социальныеслои населения будут регулярно получатьминимально необходимое для хорошегоздоровья питание. Это также одна из причин,по которым во многих странах государствовоздействует различными средствами напотребление продуктов питания,«поправляя» рынок.
Во многих странахЗапада имеется существеннаядифференциация природно-экономическихусловий для сельского хозяйства и АПК, всилу которой оно без поддержки государстване могло бы развиваться в регионах с менее благоприятными условиями,например, в горной местности, что повлеклобы тяжелые социальные последствия длянаселения и природы этих районов. Это такжеобуславливает соответствующеерегулирующее влияние государства.
Чисто рыночный подход ксмене собственников на землю привел бы кбыстрой ее скупке вокруг городов,выведению ее из сельскохозяйственногооборота, развитию спекуляции землей, чтоухудшало бы экологическую обстановку,снижало производство продуктов питания,повышало бы цены на них с вытекающимиотсюда отрицательными социальнымипоследствиями. По этой причине государствона Западе регулирует земельный рынок,строго регламентируя покупку и продажуземли, препятствуя парцеллизации,необоснованному прекращениюсельхозпроизводства на ней и т.д.
В начале 30-х годовдвадцатого столетия в нашей странесложилась система централизованногоуправления экономикой в связи с переходомк форсированной индустриализации. Онабазировалась на господствегосударственной собственности на средствапроизводства и едином государственном управлениинародным хозяйством.
Основным недостаткомэтой системы было отсутствиеэкономических стимулов для формированияновой, адекватной требованиямнаучно-технического прогресса системе. Еенеобходимо было сделать независимой отконкретных плановых решений вышестоящихорганов, сделать объективно формирующейсяносителями экономических взаимоотношений.По существу цены, как основной элементсистемы экономических стимулов, следовалоиз фиксированных сделать гибкими,зависимыми от соотношения спроса ипредложения. Но это делало невозможнымсамо существование системыцентрализованногоматериально-технического снабжения, а вместе с ней исистему директивного планирования.
Сущностные, коренныепротиворечия и недостатки системыцентрализованного управления экономикойизвестны. Эти противоречия стали тормозомразвития экономики СССР. Отсюда былавыявлена необходимость реформированияэкономической системы.
Процесс перехода крынку начался уже в 1987 году. Уже тогдаруководством страны говорилось орадикальной экономической реформе,предпринимались меры, которые должны былипривести к сменеадминистративно-командной системысистемой экономического, то есть рыночногорегулирования. Были отменены обязательныезадания по объемам производства, но введенгосзаказ, доля которого должна быласокращаться, установлена зависимостьзарплаты от прибыли или валового дохода,существенно увеличена свобода предприятийв использовании капиталовложений.
Итоги оказались в целомскорее негативными, чем позитивными. Ростдоходов стал существенно обгонять ростпроизводства и производительности труда,резко стал сокращаться объем инвестиций исоответственно замедлился процессобновления основных фондов, предприятияначали освобождаться от продукции, котораяим была невыгодной при существующих ценах,количество дефицитных видов продукциистало резко нарастать.
Основная причинанегативных результатов состояла вотсутствии продуманных решений в сфереценообразования. Система ценообразования,по сути, оставалась прежней, хотяплатежеспособный спрос и методырегулирования производства менялись. Ноглубинная причина трудностей была вотсутствии надежной, научно-обоснованнойпрограммы перехода к рынку.
Основной формойбюджетной поддержки в СССР и России былосубсидирование рыночных цен, причемуровень поддержки намного превышалсоответствующие показатели европейскихстран. В связи с экономическим кризисом встране, бюджетная поддержка сократилась.Причинами сокращения поддержки АПКявились обесценение рубля, хаотичная инепродуманная аграрная политикаправительства, сокращение расходов нааграрный сектор, послабление вналогообложении импорта продуктовпитания, кризисное состояние самихсельскохозяйственныхтоваропроизводителей.
Одной из важнейшихпроблем, существующих ныне, являетсянеобходимость совершенствованиябюджетного планирования АПК. Направленияподдержки аграрного сектора в бюджетеопределяются не задачами развития сектора,а наличием или отсутствием в бюджетномклассификаторе той или иной строки.Направления субсидий, содержащиеся вбюджетном классификаторе, инициируютвыделение средств на это направление,независимо от реальных потребностейаграрной политики. А расходы наосуществление направлений, не нашедшихотражения в классификаторе, не получаютотражения в бюджетном плане. Кроме того,российская бюджетная классификация несоответствует международнымклассификаторам, что затрудняет сравнениезатрачиваемых средств в России и в мире, атакже не позволяет выявить расходы насельское хозяйство для целей ВТО.
Исследования оструктуре расходов на поддержкусельскохозяйственныхтоваропроизводителей в федеральном ирегиональных бюджетах РФ представлены вработах коллектива авторов во главе спрофессором Серовой Е. Данные исследованияпоказывают, что основная часть бюджетныхсредств, это около 60% консолидированногобюджета, направляется на прямые субсидиипроизводителям [87, с. 264]. Сюда относятсясубсидии на поддержку растениеводства иживотноводства, программы компенсациизатрат на средства производства, льготноекредитование производителейсельскохозяйственной продукции и другиепрограммы. Однако эти средства зачастуюизымаются из сельского хозяйства в пользудругих секторов экономики.
В России сложиласьспециализация бюджетов по поддержкесельского хозяйства: федеральный бюджетсубсидирует растениеводство, арегиональные бюджеты осуществляютпрограммы в области животноводства. Всвязи с этим в региональных бюджетах напрямую поддержку животноводства тратитсядо половины бюджетных средств. Субсидииживотноводству включают выплаты за тоннупродукции, субсидии на племенноеживотноводство, компенсацию затрат накомбикорма.
На цели поддержкирастениеводства средств из бюджетавыделяется меньше. Субсидированиерастениеводства включает компенсациизатрат на минеральные удобрения, наподдержку производства льна и конопли, атакже финансирование мероприятий поэлитному семеноводству.
Остальные видыподдержки объединены в группу общих услугдля приведения их в соответствие смеждународными нормами. В структурефедеральных расходов на общие услугипреобладают расходы на содержаниеаппарата Минсельхоза и подведомственныхструктур. Кроме того, большой удельный весзанимают расходы на образование. Вструктуре расходов региональных бюджетовопять таки преобладают расходы нагосударственное управление, расходы поулучшению землеустройства иземлепользования.
Регулирование иподдержка сельского хозяйства и АПКявляются основой обеспеченияпродовольственной безопасности в нашейстране, этот постулат закреплензаконодательно. Одновременно он выступаеткамнем преткновения при интеграции Россиив мировую торговлю. Однако сельскоехозяйство является самой уязвимойотраслью экономики, и в ближайший периодРоссия останется крупным импортеромпродовольствия. Поэтому важно правильнооценить стратегическую политику нашихглавных зарубежных партнеров.
Таким образом, нами установлено, чтогосударственное регулирование АПКнаправлено на решение общественных задач,в том числе на повышение продовольственнойбезопасности. В связи с тем, чтогосударственные финансы формируются всемобществом, государственная поддержкадолжна направляться только на тепрограммы, которые дают эффект в масштабевсего общества.
Поддержка ирегулирование АПК необходимы в связи сособенностями ценообразования на егопродукцию. Основной формой поддержки вСССР было субсидирование рыночных цен. Внастоящее время в России поддержкапредставлена в основном прямыми выплатамитоваропроизводителям, изымающимися изданного сектора экономики в смежныеотрасли, а также расходы на содержаниеаппарата управления. Поэтому выделениегосударственных средств в настоящее времяне способствует обеспечениюпродовольственной безопасности в нашейстране.
1.3Государственная поддержкаагропромышленного производства
в зарубежных странах каксоставляющая продовольственногообеспечения
В большинстве стран срыночной экономикой действуют развитыесистемы государственного регулированияАПК. Их основные задачи: поддержаниестабильной экономической ситуации,стабилизация рыночной конъюнктуры иколебаний доходности в отрасли,предотвращение нежелательныхмиграционных процессов. Опыт США, Канады,стран Европейского сообщества и другихстран с развитым сельским хозяйством ирыночной экономикой свидетельствует, чтогосударство играет важную роль врегулировании производства, переработки иреализации продукции. Здесь ирегулирование каналов сбыта, и применениеконтрактов с указанием объемов, сроковпоставок продуктов и цены. Практикуетсятакже покрытие убытков фермеров за счетбюджета, экономическое стимулированиесельскохозяйственного производства исбыта через цены, налоги, дотации, кредиты итак далее. Использование этого опытаполезно для развития производства иформирования аграрного рынкаРоссии.
Концепция устойчивогоразвития сельского хозяйства и АПК быларазработана на Конференции ФАО поокружающей среде и сельскому хозяйству вапреле 1991 г. в Нидерландах. Ее составнымиявляются: задачи в областипродовольственной безопасности; меры поликвидации бедности; императивы посохранению природных ресурсов и защитеокружающей среды.
Россия пока еще невступила в ФАО, и основной аргумент – нехватка финансовыхсредств для обеспечения вступительноговзноса. Однако мы продолжаем вестипереговоры о вступлении в ВТО. Россиядолжна использовать международныеорганизации для решения задач,обусловленных возможностями текущегомомента. Акцент при этом должен быть сделанна реальном обеспечении для России условийдля справедливой конкуренции намеждународных рынках, ибо именноэкономическое соревнование в настоящеевремя является локомотивомразвития.
Необходимо отметить,что существует другой подход к пониманию ирешению проблемы продовольственнойбезопасности в мире. Так, в приуроченном кримскому саммиту в 1996 г. отчетеблаготворительного фонда «Экшн Эйд»утверждается, что задачипродовольственного саммита поставленыневерно: обеспечение продовольствием всебольше становится проблемой несельскохозяйственной, а торговой политики.Кроме того, либерализация торговли, а такжепереход многих развивающихся стран напроизводство культур для экспорта могутподорвать внутренние поставкипродовольствия и привести к голоду вбедных странах.
Если, по мнениюсторонников свободной торговлисельхозпродукцией, рыночные законыобеспечивают достаточное производствопродовольствия, то «Экшн Эйд» утверждает,что по мере развития торговлирентабельность такого производства болеене гарантируется: погоня за прибылью ведетк краткосрочному росту дохода и мешаетпланомерному управлению ресурсами.Крупные транснациональные корпорацииконтролируют от 60 до 90% мировой торговли.Подобная власть элитных торговых группслужит основанием для утверждения того,что в настоящее время установился «новыймеждународный продовольственныйрежим».
Цель «режима»транснациональных корпораций, мы считаем, вмонополизации мирового рынкапродовольствия. Фактически,действительной угрозы мировогопродовольственного кризиса как таковогопока не существует. Путем раскрытия граници либерализации торговли, ТНК пытаютсяустановить монопольные, причем низкие,цены на продовольствие, разоряютконкурентов. Особенно страдают при этомразвивающиеся страны. Если ситуация сразорением сельского хозяйства вразвивающихся странах произойдет, тотранснациональные корпорации смогутстабильно получать монопольную прибыль ввиде дифференциальной и монопольнойренты.
Таким образом,использование возрожденнойнеолиберальной идеи использования«свободной торговли» в качествеединственной панацеи для улучшениямировой продовольственной ситуациисомнительно. Тем не менее, нельзя непризнать того факта, что на современномэтапе взаимосвязь проблемыпродовольственной безопасности и мировойторговли очевидна. В этой связи вдеятельности ФАО большое вниманиеуделяется кооперации с Всемирной ТорговойОрганизацией, а та в свою очередь планируетвести переговоры по сельскому хозяйствудля установления новых правилмеждународной сельскохозяйственнойторговли с учетом обеспеченияпродовольственной безопасности для всехзаинтересованных стран.
Проблема обеспеченияпродовольственной независимости,государственного регулирования аграрнойэкономики, формирования федеральныхпродовольственных фондов – одна из основныхсоциальных ценностей и целейгосударственной политики и выдвигаетсямногими странами в качестве приоритетнойдаже по сравнению с военнойбезопасностью.
На Западе хорошопонимают, что сельское хозяйствообъективно неконкурентоспособно, поэтомуправительства многих западных странрассматривают его поддержку какобязательный и безусловный элементгосударственной политики.
В рамках ВТО поотношению к производствусельскохозяйственной продукциигосударственную поддержкуразделили:
– на поддержку, влияющую напроизводство сельскохозяйственнойпродукции и, вследствие этого, искажающуюторговые потоки;
– наподдержку, влияющую в минимальной степенина производство и торговлюсельскохозяйственной продукцией.
По способупредоставления государственная поддержкапредоставляется в прямом и косвенномвидах. К прямой поддержке относитсянепосредственно перечисление средств изгосударственного бюджета в рамкахосуществления национальнойагропродовольственной политики. Такаяподдержка повышает фактическую цену,которую получает производитель. Косвеннаяподдержка в явном виде не отражается вбюджете, но, тем не менее, она представляетсущественную часть совокупнойгосударственной поддержки.
Поддержка можетпредоставляться как с привязкой к тому илииному сельскохозяйственному продукту, таки без привязки. Однако считается, чтоподдержка влияет на производствосельскохозяйственного продукта черезцены, побуждающие к хозяйственнойдеятельности.
К поддержке, влияющей напроизводство сельскохозяйственнойпродукции, относятся следующие:
– поддержка рыночных цен;
– дотации на производствосельскохозяйственной продукции;
– компенсации производственныхзатрат (субсидии на ресурсы);
– кредитные дотации и гарантии;
– реструктуризация просроченнойзадолженности в бюджеты всехуровней.
Механизмы поддержкиаграрных цен составляют 75% суммарного«эквивалента субсидий производителям» вЕС (1994 г.), в Японии – 87%, в США и Канаде – около 50%, в Австралиии Новой Зеландии – 45–55%.Причем считается, что в Австралии и НовойЗеландии общий уровень поддержки довольнонизок. Удельный вес прямых дотацийсущественен в Норвегии – около 50%, а в ЕС, США– 23% [1, с.34].
Особое вниманиенеобходимо обратить на меры поддержки, несвязанные напрямую с производствомсельскохозяйственных товаров. Такие мерыявляются необходимым условиемфункционирования АПК, поскольку основнаячасть данных программ поддержки носитрегулирующий, стабилизационный,консультационный, инновационный исоциально-значимый характер.
Этот вид поддержкиосуществляется путем реализациигосударством следующих мероприятий:
– предоставление общих услуг:проведение научных исследований,реализация мероприятий по подготовке ипереподготовке кадров, финансированиесанитарных и фитосанитарных мероприятий,оказание инспекционных услуг поопределению качества и безопасностипродуктов питания, предоставлениеинформационных и консультационных услуг,услуг по созданию и поддержаниюнепроизводственной инфраструктуры села,услуг по маркетингу и продвижениютоваров;
– закупка по текущим рыночным ценамсельскохозяйственной продукции вгосударственные резервы и их последующаяпродажа для обеспечения продовольственнойбезопасности;
– внутренняя продовольственнаяпомощь нуждающейся части населения;
– поддержка доходов, не связанная спроизводственной деятельностью и независящая от ценовой конъюнктуры рынкасельскохозяйственной продукции иматериально-технических ресурсов;
– финансовое участие правительства впрограммах страхования доходов и рисков,связанных с сельскохозяйственнойдеятельностью;
– реализация программ помощи пристихийных бедствиях;
– реализация программ по защитеокружающей среды;
– реализация программ предоставленияпомощи производителям в неблагоприятныхрегионах.
Такие мероприятия вминимальной степени влияют на ценыпроизводителей в краткосрочном периоде испособствуют реализации конкурентныхпреимуществ в долгосрочном плане, снижаяпроизводственные затраты и совершенствуяпроизводственную и социальнуюинфраструктуру села. Доля этих видовподдержки велика в Австралии и НовойЗеландии –около 60%, в Канаде – 40% [1, с. 34].
Систематизацияразличных форм государственной поддержкиагропромышленному комплексу обусловленанеобходимостью координации экономическойполитики между странами – торговымипартнерами и формированием системымировой торговли в форме ГАТТ–ВТО. В мировойпрактике существуют различные обобщающиепоказатели поддержки АПК и методологиирасчета таких показателей. Наиболееперспективным методом являетсяметодология ВТО. Кроме того, Россиипредстоит вступление в эту международнуюорганизацию, поэтому размеры поддержкисвоего АПК нашей стране придетсякоординировать именно с даннойметодологией.
Методология расчетаподдержки ВТО представлена в Соглашении посельскому хозяйству, которое былозаключено между странами – членами ВТО в ходеУругвайского раунда торговых переговоров.
Соглашение по сельскомухозяйству направлено на то, чтобыупорядочить значительные перекосы вторговле сельскохозяйственным сырьем ипродукцией его переработки путем принятияопределенных правил и обязательств подоступу на рынок, внутренней поддержке иэкспортному субсидированию, повыситьстепень прозрачности и предсказуемостичерез процесс тарификации, а также создатьболее эффективную систему урегулированияторговых споров в данном секторе. Однако вомногих случаях данное Соглашение включаетв себя характеристики, распространяемыетолько на непосредственных участниковУругвайского раунда.
Долгосрочной задачейСоглашения является постепенное снижениев объемах мер защиты и поддержки, которыеиспользуются в аграрном секторе. Такимобразом, в Соглашении о сельском хозяйствебыла реализована идея ограниченияпротекционистских тенденций на мировомаграрном рынке с последующей поэтапнойлиберализацией внешней торговли. Однакоаналитики ОЭСР подсчитали, что в случаеотмены всех субсидий, потребитель будетплатить в среднем на 52% больше, чем присохранении нынешних программ поддержкисельскохозяйственногопроизводителя.
