МИНИСТЕРСТВО КУЛЬТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Отчет

по научно-исследовательской работе

«Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры»

ОСНОВНАЯ КНИГА

Государственный заказчик: Министерство культуры Российской Федерации

Исполнитель: Общество с ограниченной ответственностью «Компания МИС-информ»

Содержание

СПИСОК РИСУНКОВ 3

СПИСОК ТАБЛИЦ 4

ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ 6

ВВЕДЕНИЕ 7

1. ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ КОНЦЕПЦИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ КУЛЬТУРЫ. ПОНЯТИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ 18

1.1. Проблема прагматики культуры и специфика экономической деятельности учреждений культуры 18

1.2. Виды эффективности. Уровни анализа эффективности в сфере культуры 22

2. НОРМАТИВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, КАСАЮЩИЕСЯ ВОПРОСОВ ЭФФЕКТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ И ОЦЕНКИ ЭТОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 26

3. МЕТОДОЛОГИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ 35

3.1. Общая методология проведения работ 35

3.2. Алгоритм исследования и рабочие гипотезы 42

3.3. Экспертный опрос как метод сбора информации о теории и практике оценки эффективности учреждений культуры 44

4. СУЩЕСТВУЮЩИЕ МЕТОДИКИ И ПРЕДЛАГАЕМЫЕ МЕТОДЫ АНАЛИЗА ЭФФЕКТИВНОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ И УЧРЕЖДЕНИЙ СФЕРЫ КУЛЬТУРЫ: КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 55

4.1. Классификация методик и методических приемов, ориентированных на анализ эффективности организаций и учреждений культуры 55

4.2. Проектный подход к оценке эффективности культуры 58

4.3. Оценка эффективности деятельности учреждений культуры на основе методики BSC 65

4.4. Оценка эффективности деятельности учреждений культуры на основе модели CAF 72

4.5. Экономико-символический подход к оценке эффективности культуры 81

4.6. Иные методы и методики оценки эффективности деятельности организаций и учреждений культуры 91

4.6.1. Методы оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений на основе интегральных показателей 91

4.6.2. Методика сравнительной оценки деятельности организаций и учреждений культуры Л.Э Зелениной и Г.Л. Тульчинского 94

4.6.3. Методика измерения социальной эффективности библиотек по продвижению чтения среди населения Российской Федерации 99

4.7. Сравнительный анализ методов и методик оценки эффективности деятельности учреждений культуры 103

5. БЮДЖЕТЫ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ В ПЕРИОД 2006 - 2011 гг. ПО РЕГИОНАМ И ТИПАМ. ВОЗМОЖНОСТИ САМООКУПАЕМОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ 122

6. РАЗРАБОТКА КОМПЛЕКСНОЙ МОДЕЛИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ КУЛЬТУРЫ 141

6.1. Описание методики оценки эффективности (модели эффективности) регионального учреждения культуры 141

6.2. Результаты апробации методики для оценки эффективности деятельности учреждений культуры 156

7. ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ РЕФОРМ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ 175

7.1. Государственная поддержка культуры и предпосылки монетизации услуг учреждений культуры 175

7.2. Предоставление электронных услуг как предпосылка к реформированию деятельности библиотек и КДУ 182

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 205

БИБЛИОГРАФИЯ 214

СОСТАВ ИСПОЛНИТЕЛЕЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЫ 220

СПИСОК РИСУНКОВ

Рис. 1. Алгоритм разработки комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры 42

Рис. 2. Профессиональная специализация экспертов, принявших участие в проведении интервьюирования 45

Рис. 3. Распределение ответов экспертов на вопрос о том, согласны ли они с тем, что в условиях рыночных отношений на первый план выходит экономическая эффективность деятельности предприятий и организаций культуры 47

Рис. 4. Распределение ответов экспертов относительно целесообразного критерия оценки эффективности деятельности учреждений культуры 47

Рис. 5. Распределение мнений экспертов относительно оправданности в рыночных условиях постановки вопроса об экономической эффективности учреждений культуры как соотношения полученного дохода к вложенным затратам 48

Рис. 6. Распределение мнений экспертов относительно видов доходов учреждений культуры 49

Рис. 7. Распределение мнений экспертов по вопросу возможности разработки в принципе методики оценки эффективности деятельности учреждения культуры 51

Рис. 8. Показатели эффективности деятельности разных типов учреждений культуры, выделенные экспертами в процессе интервьюирования 52

Рис. 9. Мнения экспертов о возможности разработки комплексной методики, пригодной для оценки эффективности нескольких типов учреждений культуры (не менее двух) 53

Рис. 10. Основные направления монетизации услуг учреждений культуры 54

Рис. 11. Классификация методов оценки эффективности организаций и учреждений культуры 57

Рис. 12. Базовая схема системы Balanced Scorecard 66

Рис. 13. Причинно-следственные связи в системе Balanced Scorecard 67

Рис. 14. Пример системы показателей Balanced Scorecard 69

Рис. 15. Структура модели CAF 74

Рис. 16. Доля собственных средств в бюджетах по типам учреждений культуры в период 2006 – 2011 гг. 137

Рис. 17. Структура социального времени 144

Рис. 18. Число учреждений культуры по типам в общем количестве учреждений культуры федерального, регионального и муниципального уровней 148

Рис. 19. Финансирование учреждений культуры со стороны государства и их роль в структуре свободного времени индивида 151

Рис. 20. Социально-экономическая эффективность региональных библиотек (эффективность по монетизированному показателю аккумулированного внимания жителей регионов) в 2010 г. 159

Рис. 21. Социально-экономическая эффективность библиотек 2007 – 2010 гг., по 26 регионам 161

Рис. 22. Социально-экономическая эффективность КДУ (эффективность по монетизированному показателю аккумулированного внимания жителей регионов) в 2010 г. 163

Рис. 23. Социально-экономическая эффективность КДУ 2007 – 2010 гг., по 20 регионам 164

Рис. 24. Социально-экономическая эффективность музеев (эффективность по монетизированному показателю аккумулированного внимания жителей регионов) в 2010 г. 165

Рис. 25. Социально-экономическая эффективность музеев 2007 – 2010 гг., по 26 регионам 166

Рис. 26. Социально-экономическая эффективность театров (эффективность по монетизированному показателю аккумулированного внимания жителей регионов) в 2010 г. 168

Рис. 27. Социально-экономическая эффективность театров 2007 – 2010 гг., по 26 регионам 169

Рис. 28. Результаты исследования службой TNS Russia распределения долей телеканалов в российском эфире в мае 2011 г. 170

Рис. 29. Доля расходов на рекреацию, культуру и религию в общем объеме государственных расходов в отдельных странах (в %, 2010) 176

Рис. 30. Проникновение Интернет в разных населенных пунктах, рост за год,% 185

Рис. 31. Проникновение мобильного Интернет в городах России, % 188

Рис. 32. Самая распространенная скорость доступа в сеть, Мбит/с. 189

Рис. 33. Рост числа парка телевизионных приемников в домохозяйствах Российской Федерации в 2000 – 2010 гг. 192

Рис. 34. Очередность создания сетей цифрового телевещания на территории России 196

СПИСОК ТАБЛИЦ

Табл. 1. Критерии CAF и их назначение 75

Табл. 2. Классическая схема оценки критериев и составляющих группы «Возможности» 78

Табл. 3. Классическая схема оценки критериев и составляющих группы «Результаты» 78

Табл. 4. Результаты схема оценки критериев и составляющих группы «Возможности» 80

Табл. 5. Развернутая схема оценки критериев и составляющих группы «Результаты» 81

Табл. 6. Базовые показатели по группе музейных учреждений 95

Табл. 7. Базовые показатели по группе библиотечных учреждений 95

Табл. 8. Базовые показатели по группе клубных учреждений 96

Табл. 9. Базовые показатели по группе парковых учреждений 97

Табл. 10. Результаты сравнительного анализа методов оценки эффективности работы организаций и учреждений культуры 120

Табл. 11. Доля собственных средств в бюджетах 4 типов учреждений культуры в период 2006 – 2011 гг. 124

Табл. 12. Доля собственных средств в бюджетах 4 типов учреждений культуры в период 2006 – 2011 гг. по условным бюджетным группам 125

Табл. 13 Доля собственных средств в бюджетах учреждений культуры типа «Библиотеки» всех исследуемых регионов в период 2006 – 2011 гг. 127

Табл. 14. Доля собственных средств в бюджетах учреждений культуры типа «Библиотеки» регионов, классифицированных по бюджетным условным группам, в период 2006 – 2011 гг. 128

Табл. 15. Доля собственных средств в бюджетах учреждений культуры типа «Музеи» исследуемых регионов в период 2006 – 2011 гг. 130

Табл. 16. Доля собственных средств в бюджетах учреждений культуры типа «Музеи» регионов, классифицированных по условным бюджетным группам, в период 2006 – 2011 гг. 130

Табл. 17. Доля собственных средств в бюджетах учреждений культуры типа «КДУ» исследуемых регионов в период 2006 – 2011 гг. 132

Табл. 18. Доля собственных средств в бюджетах учреждений культуры типа «КДУ» регионов, классифицированных по условным бюджетным группам, в период 2006 – 2011 гг. 133

Табл. 19. Доля собственных средств в бюджетах учреждений культуры типа «Театрально-зрелищные предприятия, цирки» исследуемых регионов в период 2006 – 2011 гг. 135

Табл. 20. Доля собственных средств в бюджетах учреждений культуры типа «Театрально-зрелищные предприятия, цирки» регионов, классифицированных по условным бюджетным группам, в период 2006 – 2011 гг. 136

Табл. 21. Общий фонд времени индивида: рабочее время и внерабочее время 144

Табл. 22. Количество «домашних» ШПД-подключений и проникновение в России 146

Табл. 23. Экзогенные переменные комплексной социально-экономической модели оценки эффективности учреждений культуры 149

Табл. 24. Типы структур личного времени индивида и их временной ресурс в сутках в пределах одного календарного года 154

Табл. 25. Основные временные затраты индивида в структуре личного времени 154

Табл. 26. Годовой временной ресурс индивида на культурное развитие 156

Табл. 27. Доля населения имеющего возможность выхода в Интернет (ШПД) 185

Табл. 28. Уровень проникновения ШПД в различных городах России 186

Табл. 29. Широкополосный интернет-доступ в России 187

Табл. 30. Сравнение стоимости доступа и иных показателей развития Интернета по федеральным округам 189

Табл. 31. Количество «домашних» ШПД-подключений и проникновение в России 191

Табл. 32. Структура рынка платного телевидения в России в 2011 г. по технологиям 193

Табл. 33. Рост отдельных сегментов рынка платного телевидения в России в 2011 г., млн. 194

Табл. 34. Проникновение платного телевидения в федеральных округах России, % 194

Табл. 35. Показатели деятельности общедоступных библиотек Минкультуры России в 2001 - 2010 гг. 201

Табл. 36. Показатели деятельности культурно-досуговых учреждений Минкультуры России в 2001 - 2010 гг. 202

Табл. 37. Показатели деятельности сети музеев Минкультуры России в 2001 - 2010 гг. 203

Табл. 38. Показатели деятельности театров Минкультуры России в 2001 - 2010 гг. 203

ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ

BSC	Balanced Scorecard
CAF	Common Assessment Framework, Общая схема оценки
PMI	Project Management Institute, Институт управления проектами
ВВП	Валовый внутренний продукт
ИКТ	Информационно коммуникационные технологии
КДУ	Культурно-досуговые учреждения
НИР	Научно-исследовательская работа
НТП	Научно-технический прогресс
СМИ	Средства массовой информации
ЧЭБ	Чистое экономическое благосостояние
ШПД	Широкополосный доступ в Интернет

ВВЕДЕНИЕ

В условиях решения задач модернизации общественной жизни в целом, и культурной политики в том числе, управленческие структуры стоят перед выбором приоритетных критериев, задающих конкурентное пространство между ориентациями на «эффекты культуры» и достижением «эффективности» (экономической, социальной) от деятельности учреждений сферы культуры. Эти два понятия – «эффекты культуры» и «эффективность учреждений культуры» – зачастую столь разнятся по смыслу (особенно, когда их обсуждение направляется в русло категорий «экономической эффективности»), что сводятся к количественному измерению результата вклада людей, представляющих отрасль культуры, в процесс получения общественных благ и создания идеальных артефактов, закрепляясь в экономических категориях «полезности» и «окупаемости». Однако при таком измерении снижается гуманистическая составляющая культуры, а сама культура становится сферой производства исключительно «товаров и услуг».

Как показывает практика, прямая зависимость между эффектами и затратами в реальности трудно выявляется путем простой калькуляции. Даже одинаковые затраты творческого труда могут дать очень разнящийся по своим социальным эффектам результат. И, напротив, близкие, по оценке экспертов, эффекты зачастую достигаются при различных усилиях создателей (исполнителей) и объемах их финансовой поддержки.

С позиций существующих научных знаний культура представляется как неизмеряемое количественным инструментарием пространство (виртуальное – ценностно-смысловое, в других терминах – идеальное, духовное, ментальное). В том же случае, когда о культуре начинают говорить исключительно как о ресурсе общественного развития, сужается смысл понятия «общественное». Оно ограничивается показателями «социально-экономического развития». В прямолинейном встраивании культуры, как отрасли, в показатели общественного развития кроется опасность подмены стратегических целей социокультурной модернизации мероприятиями, направленными на укрепление материально-технической инфраструктуры сферы культуры, и не более того. Само по себе это неплохо, однако резкого скачка в повышении социальной эффективности от сферы культуры в этом случае ожидать не приходится.

Опасность нарастания подобной тенденции чаще всего исходит от того, что сфера культуры выступает сегодня в России не в своем широком понимании, а, главным образом, как сфера производства культурных благ и услуг. При этом между производством благ и производством услуг очень часто не проводится демаркационной линии. В итоге имеет место сведение понимания культуры до узковедомственных моделей, что, в свою очередь, приводит к назреванию серьезных проблем в обществе, перекладывающем задачу повышения уровня общей культуры на учреждения культуры, исключая при этом влияние институтов культуры. Не случайны проявления таких негативных тенденций, как снижение значения культуры для формирования единого социокультурного пространства и деструктивные тренды в процессе формирования коллективной (гражданской и национально-культурной) идентичности.

Измерение эффективности учреждения культуры и выявление культурной ценности производимого им товара (услуги) – две взаимосвязанные стороны важной исследовательской задачи. Она связана с выявлением роли культуры в общественном развитии и, соответственно, с учетом этого фактора при разработке стратегических целей государственной культурной политики. В частности, американский экономист Г.Бешаров, анализируя концепцию Баумоля и Боуэна, известную как «болезнь издержек», приводит ряд их аргументов в пользу общественной поддержки искусства и культуры, среди которых содержатся утверждения, что культура способствует росту благосостояния людей и росту производительности. Тем не менее, этот же автор справедливо критикует исследователей, которые, сформулировав идею исключительности искусства и необходимости государственной поддержки искусства, не аргументировали ее статистическим анализом.^[1]

В статьях других авторов рассматривается другая сторона проблемы эффективности культуры – наличие у нее сложных аспектов, связанных с измерением культурной ценности. Методики западных специалистов, представленные в работе «Экономика современной культуры и творчества»^[2], основаны на применении нерыночных техник оценки. Упоминая об эффективности метода условной оценки и метода «готовности платить», авторы отмечают позитивные результаты применения техники выявленных предпочтений, таких как метод учета транспортных издержек. Анализируя эффективность использования этого метода, авторы выстраивают две модели – «частоты посещения» и «выбора места посещения» на основе ранжирования ключевых индикаторов. Это позволяет авторам путем простого моделирования потребительской ценности выявить разные типы зависимости («от количества посетителей» и «среднего времени поездки», «частоты посещения» и «расстояния до музея» и пр.) и различия в готовности посещать учреждение культуры, разного рода ограничения и пр.^[3]

Одним из самых глубоких исследований экономических моделей культурной деятельности является коллективный труд «Экономика культуры», выполненный под руководством А.Я.Рубинштейна, а также многочисленные исследования А.Я.Рубинштейна, в которых раскрыта специфика социального сектора экономики, дано понимание ценности культуры и ее эффективности, а также выявлены факторы, затрудняющие строгие расчеты результатов творческого труда и полезности этого труда для общества. Результаты творческой деятельности, как считают авторы указанного труда, обязательно включают неопределенность и непредсказуемость, поскольку ее элементы не всегда материализуются в законченный художественный продукт и получают признание потребителей, но и такие результаты являются позитивными в той мере, в какой они могут стать элементами культуры и использоваться в настоящем и будущем. Признавая за творцом право на неудачу, общество априорно признает самоценность творческого поиска, экспериментальных работ, не получающих в большинстве случаев ни общественного признания, ни денежной оценки»^[4]. При этом, как утверждает С.Теппер, творческий капитал – это творческие активы, поэтому творческий капитал и профессионализм должны поддаваться измерению так же, как проектно-конструкторская работа или интеллектуальная собственность^[5]. Следующий из этого теоретический вывод связан с тем, что творчество как имманентная черта производства благ не может не учитываться при оценке культурных услуг. Однако творчество – это особый товар, который неотделим от творца и оценка полезности труда (той самой «эффективности») происходит и до, и после процесса производства.^[6]

Современные модели взаимодействия культуры и экономики строятся с учетом эффективности культуры как фактора общественного развития. В этом взаимодействии имеется большая проблема, заключающаяся в различии политических и культурологических понятий, отсутствии общего языка понимания культуры и ее артефактов у экономистов и людей, включенных в систему управления организациями культуры.

Насколько же совпадают цели общественного производства – получение большго эффекта с наименьшими трудовыми, материальными и денежными затратами – с социальными целями, достигаемыми вкладом культуры в социум? По логике экономических расчетов для оценки этого необходимо полученный результат сравнить с теми затратами, с помощью которых он получен. Это вполне традиционное решение – соотнесение эффекта к затратам путем сопоставления одной абсолютной величины (эффект) с другой абсолютной величиной (затраты). Такое сопоставление дает относительную величину эффективности. Но насколько просчитанная таким образом экономическая эффективность обладает социальным эффектом?

Зарубежные практики измерения ценности культуры с точки зрения ее эффективности показывают, что в условиях создания знаниевой экономики и распространения информационных технологий, вопрос об инновациях, которые бы обеспечивали экономический эффект за счет использования идей и информации, становится одним из приоритетных. По утверждению экспертов, ежегодно Британская библиотека увеличивает уровень своей общественной ценности примерно в 4,4 раза, поскольку на один вложенный фунт Британская библиотека генерирует 4,40 фунта в экономику страны и, если она перестанет существовать, то казна не досчитается 280 млн. фунтов стерлингов. И это достигается не только через услуги, оказываемые библиотекой (т.е. напрямую получаемая прибыль), но и от непрямых вложений в научные исследования, творчество и инновации, которые являются следствием получения идей и знаний из Британской библиотеки. Причем такой экономический результат достигается с учетом читателей, удаленных от библиотеки и использующих ресурсы посредством телекоммуникационных сетей, включая Интернет, сети мобильной связи и пр.^[7]

Безусловно, относительно точно можно сказать, какие средства необходимо вкладывать в развитие библиотеки и ее информационных ресурсов, чтобы она соответствовала культурно-цивилизационному уровню эпохи, однако без решения проблемы методологии измерения эффективности, иначе ценности, допустимо говорить только об экономической полезности, в меньшей степени – о значимости социальных эффектов, и тем более – об эффективности культуры.

Для решения вопроса об определении социальной (или только экономической эффективности) используются различные способы: показатели учреждения культуры, труд управленческого персонала, по объему передаваемой информации; по качеству и быстроте принимаемых решений; по выполнению функций управленческих звеньев и многих других. Интересной и полезной является постановка вопроса А.Б. Долгиным об оценке через введение измеряемых параметров эффективности культуры, обладающей собственным символическим капиталом, включающим такой параметр как «качественное время»^[8]. Символический капитал, по А.Б. Долгину, представляет собой способность человека производить символические ценности (произведения искусства, высказывания, тексты, коммуникации), что и порождает качественное время, которое можно измерить.

Таким образом, обращение к теме эффективности» культуры – это вопрос, который выходит далеко за рамки финансирования учреждений культуры. Он переносит проблему в плоскость «рыночного обоснования» и «экономической выгоды».

Научно-исследовательская работа «Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры» выполнена компанией «МИС-информ» по результатам победы в открытом конкурсе в соответствии с техническим заданием на НИР в период с мая по октябрь 2012 года. Основными целями настоящего исследования являлись:

1. Анализ существующих подходов к монетизации услуг учреждений культуры и взглядов на эффективность деятельности учреждений культуры в отечественной и зарубежной науке и практике.
2. Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры со степенью унификации, необходимой и достаточной для ее применимости к основным типам учреждений культуры.

Достижение перечисленных целей предусматривало решение в ходе исследования следующих основных задач:

• анализ нормативных требований российского законодательства, касающихся вопросов эффективной деятельности учреждений культуры и оценки этой деятельности;
• сравнительный анализ научных подходов к оценке экономической эффективности деятельности учреждений культуры;
• обоснование специфики культуры как сферы общественной деятельности, требующей особых моделей для оценки экономической эффективности действующих в этой сфере учреждений;
• выбор и обоснование переменных и параметров модели.

Отчет по НИР содержит 7 разделов и приложение.

В разделе 1 дается анализ теоретических концепций, связанных с прагматикой культуры и проблемами эффективности организаций и учреждений культуры. Он содержит два подраздела. В подразделе 1.1 «Проблема прагматики культуры и специфика экономической деятельности учреждений культуры» дается характеристика особенностей деятельности учреждений культуры, в том числе их экономики и менеджмента, на основании чего дается обоснование невозможности их непосредственного сравнения с хозяйствующими субъектами, преследующими цели извлечения прибыли. В подразделе 1.2 «Виды эффективности. Уровни анализа эффективности в сфере культуры» дается классификация различных видов эффективности, используемых в сфере культуры, и приводятся определения эффективности.

В разделе 2 «Нормативные требования российского законодательства, касающиеся вопросов эффективной деятельности учреждений культуры и оценки их деятельности» рассматриваются вопросы нормативного обеспечения организации эффективной работы учреждений культуры и требования руководящих документов к учреждениям бюджетной сферы вообще и культуры, в частности, по эффективному расходованию бюджетных средств, выделяемых на функционирование сферы культуры. Анализируются ведомственные нормативные акты Минкультуры РФ по вопросам эффективности и качества работы организаций и учреждений культуры.

Методология выполнения НИР «Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры» представлена в разделе 3 «Методология выполнения исследования», состоящем из трех подразделов, в которых описаны общие методологические принципы исследования, алгоритм проведения работы, включая роль, задачи и описание методики проведения экспертного опроса.

Раздел 4 «Существующие методики и используемые методы анализа эффективности организаций и учреждений сферы культуры: краткое описание и сравнительный анализ» посвящен описанию методик и методов анализа эффективности деятельности коммерческих предприятий и бюджетных учреждений, используемых или рекомендуемых для использования в сфере культуры, а также разработанных исключительно для применения в учреждениях культуры и искусства. В этом разделе дана общая классификация методик и методических приемов, ориентированных на оценку эффективности организаций и учреждений культуры (подраздел 4.1); приведено описание основных методов и подходов к оценке эффективности деятельности организаций и учреждений сферы культуры (подразделы 4.2 – 4.6) и выполнен сравнительный анализ наиболее известных методов и приемов оценки эффективности их работы (подраздел 4.7).

В разделе 5 «Региональный анализ коммерческой деятельности учреждений культуры и их самоокупаемости» на основе фактических данных, содержащихся в паспортах культурной жизни регионов Российской Федерации, проведено исследование доли собственных доходов, зарабатываемых учреждениями культуры, по отношению к объемам бюджетного финансирования в динамике за последние годы, а также дан прогноз возможности самоокупаемости их деятельности.

Раздел 6 «Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры» посвящен выбору и обоснованию параметров и переменных модели оценки экономической эффективности учреждений культуры, а также описанию самой этой модели. Описание модели приведено в подразделе 6.1. В основу модели положены две основные концепции:

• бюджетные расходы регионов на содержание учреждений культуры рассматриваются как субсидии местных администраций, равномерно распределяемые населению регионов на посещение учреждений культуры и повышение, таким образом, населением своего культурного уровня;
• на основе положений социологии свободного времени, приведено обоснование принципа монетизации единицы свободного времени индивида из расчета указанных выше региональных субсидий, дана оценка возврата инвестиций региональных администраций, направленных на повышение культурного уровня населения, с учетом реального числа посещений индивидами учреждений культуры.

На основе статистических данных о региональных бюджетах культуры, численности населения регионов и числа посещений населением региональных учреждений культуры в подразделе 6.2 приведены результаты практического приложения методики к оценке эффективности деятельности учреждений культуры.

По результатам проведенного выше анализа в разделе 7 «Основные факторы реформ в сфере культуры» дается теоретическое и практическое обоснование необходимости государственной поддержки сферы культуры по крайней мере до выработки механизмов общественной и частной поддержки (подраздел «7.1. Государственная поддержка культуры и предпосылки монетизации услуг учреждений культуры»), а также обосновывается необходимость внесения изменений в инфраструктуру и организацию работы библиотек и культурно-досуговых учреждений в связи в бурным развитием информационно-коммуникационных технологий, внесших значительные изменения в познавательную деятельность и проведение досуга индивидами (подраздел «7.2. Изменение технологий доставки информации как предпосылка к реформированию деятельности библиотек и КДУ»).

Отчет по НИР завершается выводами и рекомендациями Заказчику исследования, направленными на совершенствование мер, которые должны способствовать повышению эффективности работы учреждений культуры.

В приложении к отчету представлены различные индикаторы и показатели, применяемые в настоящее время для оценки эффективности реализации отдельных направлений культуры и деятельности организаций и учреждений культуры. В приложении представлены 20 анкет, полученных по результатам интервьюирования экспертов отрасли по разработанной в процессе исследования форме, а также статистические таблицы, сформированные по результатам их обработки.

Всего в настоящем отчете приведено 51 таблица, а также 82 графика и рисунка. Общий объем отчета составляет 461 страница формата А4, из них 221 страница основного текста и 211 страниц приложения. Ниже на схеме представлена структура отчета.

1. ОСНОВНЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ КОНЦЕПЦИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ КУЛЬТУРЫ. ПОНЯТИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ

1.1. Проблема прагматики культуры и специфика экономической деятельности учреждений культуры

Вопрос экономической эффективности организаций и учреждений культуры, монетизации услуг культуры в последние годы получил в Российской Федерации новый импульс активности в связи с усилением прагматических начал в деятельности высших органов государственной власти и управления. При этом сфера культуры по-прежнему воспринимается как отрасль, функционирование которой убыточно для государственного бюджета, а финансово-экономические ведомства настойчиво пытаются оценить культуру исключительно с точки зрения ее хозяйственной деятельности. При этом предпринимаются попытки поставить знак равенства между финансово-хозяйственной деятельностью коммерческих предприятий и учреждениями культуры, значительная часть которых существует в форме некоммерческих организаций.

Между тем, учреждения культуры в силу специфических целей своей деятельности выделяются рядом особенностей экономики и менеджмента, не позволяющих сравнивать их деятельность с хозяйствующими субъектами, преследующими цели извлечения прибыли из своей деятельности. Различные стороны специфики этой деятельности находят свое отражение в теоретических концепциях, посвященным особенностям экономики и управления организаций и учреждений сферы культуры, среди которых можно выделить теории «производства общественных благ» (public goods production theory), «невыполненного контракта» (the contract failure theory), общественного контроля.

Согласно теории «производства общественных благ» американских ученых Д. Шифа и Б. Вайсброда, специфика экономики организаций и учреждений культуры возникает вследствие неэффективности коммерческих структур в производстве общественных благ, к коим относятся услуги сферы культуры.

Общей отличительной особенностью услуг культуры как разновидности общественных благ, по сравнению с частными благами, является наличие двух свойств – неконкурентности и неисключаемости, т.е. отсутствие соперничества в потреблении услуг культуры и невозможность воспрепятствовать их потреблению. Если получение выгод от потребления частных благ, к которым относится большинство товаров и услуг, одним покупателем делает невозможным получение таких же выгод другим покупателем, то использование услуг культуры как общественного блага одним потребителем содержит в себе возможность получения от этой же услуги таких же выгод всеми другими потребителями. Это ограничивает возможности введения рыночной платы за пользование услугами культуры. Так, обращение дополнительного человека к культурному наследию не влияет на потребление остальных людей, а также не может быть ограничено. Уникальная книга, картина или музыкальное произведение остаются достоянием всех членов общества и последующих поколений, и потому возможно их совместное и неоднократное использование. Кроме того, производство культурных благ сопровождается внешними эффектами, которые заключаются в появлении издержек или выгод, не учтенных в ценах и выпадающих на долю третьих лиц.

Б. Вайсброд отмечает, что в отношении общественных благ потребители часто обладают неодинаковой информацией – «покупатели, в силу различных предпочтений и уровней дохода, придают информации различное значение, а также видят разную эффективность потребления общественных благ». В результате, производители испытывают сложности в получении достоверной информации о спросе на общественные блага. В условиях неопределенности коммерческое производство общественных благ затруднено и приводит к снижению или отсутствию предложения со стороны предпринимателей. Таким образом, отрицательные последствия информационной асимметрии препятствуют ведению предпринимательства в этой сфере.

Согласно теории «невыполненного контракта» И. Илмана и Г. Хансманна, в ряде случаев рыночный механизм не обеспечивает эффективного контроля за деятельностью производителей, в связи с чем последние могут намеренно завышать цену, что приводит к ухудшению благосостояния клиента. Таким образом, со стороны производителя может иметь место нарушение обычных контрактных обязательств, что Г. Хансманн называет «невыполненным контрактом». В этих условиях потребители оказываются более защищенными, если они работают с некоммерческими организациями. Некоммерческие структуры законодательно ограничены в возможностях внутреннего распределения доходов между работниками и должны направлять полученные средства на развитие основной деятельности организации, что контролируется со стороны общества. Г. Хансманн подчеркивает, что «преимуществом некоммерческих производителей является то, что рыночный контроль в них подкрепляется дополнительной защитой потребителя другим, более сильным «контрактом» – официальным обязательством организации перед обществом направлять все свои доходы на развитие некоммерческой деятельности».^[9] Это обязательство реализуется на практике с помощью законодательного ограничения на распределение доходов некоммерческих организаций среди учредителей, управленческого корпуса и персонала.

На общественный контроль как главную особенность экономики и менеджмента некоммерческих организаций, указывают также А. Бен-Нер, Б. Гуи и Т. ван Хомиссен, И. Фама и М. Дженсен. Данный контроль, по их мнению, содействует доверию организации, определяет социальную значимость ее работы и необходимость ее финансирования. Социальная значимость, или социальный эффект, отражает результаты деятельности некоммерческой организации, не связанные с получением материальных выгод, а направленные на рост благосостояния общества.

Однако какой бы концепции ни придерживались экономисты в объяснении сути и специфики экономической деятельности учреждений культуры, в любом случае возникает вопрос оценки качества и эффективности деятельности учреждений культуры.

Понятие качества определяется как соответствие идеального образа услуги и реального воплощения этой услуги. Для обеспечения возможности анализа этого соответствия должны быть определены стандарты качественной услуги. Идеальный образ качественной услуги подразумевает связанные между собой процесс, результат, сопоставимость цели и результата (результативность), достижение цели с наименьшими затратами (эффективность). При этом подразумеваются затраты разного типа – как экономические, так и человеческие.

Понятие эффективности имеет несколько значений. Эффективность в смысле продуктивности, производительности, экономичности (Efficiency) – это показатель эффективности деятельности учреждения культуры, отражающий сумму выработки на единицу затрат. Часто выражается в виде процента от идеальной продуктивности. Чем меньше ресурсов затрачено на достижение запланированных результатов, тем выше продуктивность. Это понятие нередко отождествляют с эффективностью, подразумевая экономический ее смысл. Например, продуктивность, или производительность труда может измеряться как количество обслуженных посетителей в единицу времени.

Эффективность в смысле действенности (Effectiveness) – это способность производить эффект (результат) неких действий, которая не всегда может быть измерена при помощи количественных показателей.

Эффективность в смысле результативности, оптимальности (Efficacy) – это способность производить намеченный результат в желаемом объеме, может выражаться мерой (процентное соотношение) фактически произведенного результата к нормативному/запланированному. Эта мера фокусируется на достижении как таковом, а не на ресурсах, затраченных на достижение желаемого эффекта. То, что дает какой-то результат, не обязательно будет оптимальным, а то, что оптимально, не обязательно будет экономично.

В построении критериев эффективности, результативности и качества учитывают содержание целевых и ценностных установок, задаваемых организацией или ведомством. Сама идея оценки качества, эффективности, результативности, разработки стандартов и критериев услуг базируется на определенной системе ценностей, на идеологии, которая называется «неолиберализм». Одна из идей неолиберальной системы культурной политики состоит в том, что в сферу услуг учреждений культуры проникают принципы и приемы бизнес-менеджмента, так называемой контрактной, проектной культуры. Предполагается, что четкость управления и исполнения задач, подотчетность и подконтрольность повысят эффективность культурной политики, позволят сэкономить ресурсы, выделяемые на культуру, помогут достичь бльших результатов при мньших затратах. Однако не всегда подобные стремления можно увязать воедино с духовными ценностями, которые трудно оценить в количественных терминах.

1.2. Виды эффективности. Уровни анализа эффективности в сфере культуры

Отечественные исследователи в сфере управления культурой структурируют понятие эффективной деятельности организаций и учреждений культуры и выделяют несколько видов эффективности, каждый из которых раскрывает в наиболее полной мере ту или иную качественную сторону этого сложного социального явления.

В соответствии с [39], различаются три основных вида эффективности^[10] :

• как отношение затрат к полученным результатам, выражающее экономичность использования средств и ресурсов – эффективность тем выше, чем меньшие затраты позволяют получить один и тот же результат:

(1)

где,

E – экономическая эффективность,

A – потенциальный эффект,

R – ресурсоемкость;

• как отношение результата к поставленным задачам, выражающее степень реализации целей деятельности I – эффективность тем выше, чем в большей степени результаты соответствуют задачам:

• как отношение целей реальным потребностям, проблемам, выражающее степень рациональности выдвигаемых целей – эффективность тем выше, чем в большей степени цели решают реальные проблемы P:

Применительно к организациям и учреждениям культуры часто говорят об экономической, социальной и социально-экономической эффективности.

Экономическая эффективность определяется как результативность деятельности учреждения культуры, выражающаяся в отношении полученных им доходов к затраченным ресурсам.

Социальная эффективность – соответствие результатов деятельности учреждения культуры основным социальным потребностям и целям общества, а также интересам отдельного человека. Социальная эффективность тесно связана с такими понятиями, как «уровень жизни» и «качество жизни населения». Эти понятия характеризуют совокупность условий жизни населения страны, содержание и условия труда, жилищные условия, экологическую обстановку, духовную атмосферу и т.д. Социальная эффективность предполагает, что экономические решения принимаются на основе – прежде всего – социальных целей.

Экономическая и социальная эффективность находятся в тесной взаимосвязи. Экономическая эффективность создает предпосылки для наиболее полного достижения социальной эффективности. В то же время социальная эффективность оказывает существенное влияние на экономическую эффективность. При этом следует учесть, что социальная эффективность проявляется не сразу, а на протяжении ряда экономических циклов, поэтому она отражается на экономической эффективности последующих периодов. Очень часто данные понятия объединяют в единое понятие – «социально-экономическая эффективность», что особенно оказывается естественным, когда речь идет о деятельности организаций и учреждений культуры.

Социально-экономическая эффективность – это соотношение полученного учреждением культуры социального эффекта и затрат, способствующих его достижению.

Эффективность (во всех ее аспектах) имеет зависимость от уровня анализа управленческого процесса. При анализе эффективности управления в сфере культуры следует различать три уровня:

1. Уровень культурной деятельности населения, реализуемой в учреждениях культуры;
2. Уровень деятельности учреждений по организации культурной деятельности населения;
3. Уровень управления деятельностью учреждений культуры.

Каждый из видов эффективности меняет свое конкретное содержание, в зависимости от уровня анализа. Так, уровень управления тяготеет к акценту на экономичность, уровень деятельности учреждения культуры – к акценту на результативность, а уровень культурной деятельности – на целесообразность.

2. НОРМАТИВНЫЕ ТРЕБОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, КАСАЮЩИЕСЯ ВОПРОСОВ ЭФФЕКТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ И ОЦЕНКИ ЭТОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Проблемы эффективного функционирования государственных учреждений и организаций находят свое отражение в различных нормативно-правовых документах Российской Федерации. В частности, ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Указом Президента Российской Федерации № 825 от 28.06.2007 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был введен в действие перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и определена необходимость разработки методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В числе показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Указ предлагает считать следующие показатели сферы культуры:

• отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений культуры и искусства к среднемесячной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона;
• удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений;
• количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения.

Во исполнение и развитие данного Указа Президента Российской Федерации Правительством России было принято Постановление № 322 от 15.04.2009 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Данным постановлением введены в действие:

• перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• форма доклада руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Однако, данное постановление, действующее в настоящее время, даже с учетом последующих изменений и дополнений (Постановления Правительства РФ № 212 от 01.01.2010, № 542 от 26.07.2010, № 1052 от 18.12.2010 и № 148 от 04.03.2011) не расширило перечень показателей сферы культуры как критерий оценки эффективности органов государственного управления.

Работа по совершенствованию показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных в области культуры, проводится Департаментом Генерального секретариата Министерства культуры РФ. В частности, в 2010 – 2011 г. Департамент рассматривал вопрос разработки системы показателей для внесения изменений в Указ Президента Российской Федерации № 825 от 28.06.2007, а также Указ № 607 от 28.04.2008 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

Для включения в систему показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных в области культуры, предлагалось включить 33 показателя, сгруппированных по целям деятельности органов государственной власти субъектов РФ, уполномоченных в области культуры (см. приложение табл.2):

• обеспечение доступности и повышение качества социальных услуг для населения в сфере культуры (16 показателей);
• обеспечение свободы творчества и прав граждан на участие в культурной жизни (6 показателей);
• сохранение культурного наследия субъекта РФ, обеспечение всеобщей доступности ценностей культуры и искусства (9 показателей);
• разработка и реализация стратегии развития отрасли на территории субъекта РФ, подготовка программ в сфере культуры и искусства, способствующих развитию духовности общества (2 показателя).

Для включения в систему показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, уполномоченных в области культуры, предлагалось включить 32 показателя, сгруппированных по целям деятельности (см. приложение, табл.3):

• организация библиотечного обслуживания населения (9 показателей);
• создание условий для организаций досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (10 показателей);
• охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, безопасности зданий и помещений муниципальных учреждений культуры и искусства (8 показателей);
• иные вопросы регулирования в сфере культуры, в соответствии с действующим законодательством (5 показателей).

Важным правительственным документом в области эффективной деятельности государственных учреждений является Распоряжение Правительства РФ № 1101-р от 30.06.2010, утвердившее Программу Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Целью программы провозглашено создание условий для повышения эффективности деятельности государственных учреждений по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. В числе основных задач программы:

• создание условий для повышения эффективности деятельности государственных предприятий и учреждений по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;
• создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов;
• повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;
• повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.

Министерство Финансов Российской Федерации приказом № 5н от 21.01.2005 утвердило «Инструкцию о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности» получателями бюджетных средств. Данная инструкция позволила упорядочить и стандартизовать формы регулярной финансовой отчетности государственных учреждений, получающих денежные средства из государственного бюджета», создав тем самым благоприятные условия для проведения анализа эффективности расходования этих средств.

Министерство культуры Российской Федерации согласно п. 5.13 «Положения о Министерстве культуры Российской Федерации», введенного Постановлением Правительства Российской Федерации № 406 от 29 мая 2008 г., выполняет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на него функций, что, соответственно, предполагает учет, контроль и оптимизацию расходов. В свою очередь, само министерство в отношении подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий, согласно п.5.10 указанного Положения, осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности.

Что касается вопросов экономической эффективности деятельности непосредственно самих учреждений культуры, то, проводя оценку этой эффективности, следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ № 609 от 26.06.1995 «Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства», которым установлено, что для организаций культуры, находящихся в федеральной собственности, основным видом деятельности является сохранение, создание, распространение культурных ценностей и предоставление культурных благ населению. Предпринимательскую деятельность такие организации осуществляют лишь постольку, поскольку это служит достижению основных целей организации. Виды и формы такой предпринимательской деятельности должны быть определены уставом организации. При этом любые платные формы культурной деятельности не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на развитие и совершенствование организации культуры.

Ведомственные формализованные методики оценки показателей эффективности деятельности учреждений культуры находятся в стадии обсуждения и едва начинают внедряться в практическую деятельность отдельных типов учреждений культуры. В качестве примера может быть приведена Методика оценки эффективности деятельности учреждений культурно-досугового типа субъектов Российской Федерации, предложенная руководителям министерств культуры субъектов Российской Федерации на XIII заседании Координационного совета по культуре при Министерстве культуры РФ, которое проходило 28 и 29 марта 2011 года в Москве. Библиотечным сообществом ведется активное обсуждение вопросов, связанных с исследованием механизма взаимодействия между рыночным и государственным регулированием производства и регулирования услуг в библиотечных учреждениях^[11] (см. [16]).

Российская общенациональная система стандартизации также регламентирует вопросы организации эффективной и качественной работы предприятий и организаций. На решение этой задачи ориентирована следующая группа стандартов:

• ГОСТ Р ИСО 9000-2008 «Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь»;
• ГОСТ Р ИСО 9001-2008 «Системы менеджмента качества. Требования»;
• ГОСТ Р ИСО 9004-2010 «Системы менеджмента качества. Рекомендации по улучшению»;
• ГОСТ Р ИСО 19011-2003 «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента».

Стандарт ГОСТ Р ИСО 9000-2008 описывает основные положения систем менеджмента качества и определяет терминологию для систем менеджмента качества (СМК).

Стандарт ГОСТ Р ИСО 9001-2008 устанавливает требования к системе менеджмента качества для любых предприятий, вне зависимости от их размера, вида, производимой продукции, оказываемых услуг при выполнении требований потребителей, а также законодательных и других обязательных ограничений. Он устанавливает требования к управлению качеством во внутренних технологических и производственных процессах организаций. Стандарт основан на применение «процессного подхода» при разработке, внедрении и улучшении результативности системы менеджмента качества с целью повышения удовлетворенности потребителей путем выполнения их требований.

Стандарт ГОСТ Р ИСО 9004-2010 содержит методические указания, а также рекомендации по постоянному и эффективному улучшению систем менеджмента качества.

ГОСТ Р ИСО 19011-2003 содержит руководящие указания по проведению внутренних и внешних аудитов систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента.

Существуют также различные формализованные методики оценки эффективности деятельности государственных учреждений – получателей бюджетных средств, предлагаемые профессиональными сообществами, специализирующимися в сфере управления.

В частности, в 2000 году Европейским институтом административного управления (European Institute of Public Administration, EIPA) разработана модель оценки менеджмента в организациях, финансируемых из государственного или муниципального бюджета – Общая схема оценки (Common Assessment Framework, CAF). Модель разработана под эгидой Инновационной группы по вопросам публичной службы (IPSG) и рабочей группы национальных экспертов, формируемой Генеральным директоратом Еврокомиссии с целью стимулирования обмена и распространения лучшего опыта по модернизации систем предоставления государственных услуг и услуг бюджетных организаций в странах-членах ЕС. Модель CAF используется в программах реформирования государственного и муниципального управления 27 европейских стран. Модель CAF представляет собой инструментарий, помогающий организациям бюджетной сферы применять для повышения эффективности своей деятельности методы менеджмента качества. Она предназначена для использования во всех организациях, финансируемых из бюджетов различных уровней: федерального, регионального, местного.

В Российской Федерации в системе государственного управления широко применяются программно-целевые методы управления и планирования, реализуемые на основе проектного подхода. В частности, концепция административной реформы в РФ, инициированная Распоряжением Правительства РФ № 1789-р от 25.10.2005 г., постулировала необходимость внедрения в практическую деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственных органов и организаций методов и процедур управления, ориентированного на результат (раздел «Управление по результатам») и проектного управления.

Стандарты и методология управления проектами разработаны Институтом управления проектами (Project Management Institute, PMI). Самым известным из них является Руководство к Своду знаний по управлению проектами (Guide to the Project Management Body of Knowledge, PMBOK Guide). Данный стандарт создан по результатам научных исследований и практического опыта в управлении проектами и содержит общие, не привязанные к конкретной предметной области рекомендации по управлению проектами. Вопросам оценки эффективности и качества реализации проектов в рамках данного стандарта посвящены глава 7 «Управление стоимостью проекта» и глава 8 «Управление качеством проекта» руководства PMBOK.

3. МЕТОДОЛОГИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ

3.1. Общая методология проведения работ

Теоретическая база проекта и методология исследования. В качестве общей методологии при выполнении научно-исследовательской работы «Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры» компанией «МИС-информ» использован системный подход и системный анализ. Системный подход как методология исследования предполагает полноту охвата исследуемой проблемы с учетом динамики ее развертывания во времени и факторов окружающей обстановки, в которой действуют субъекты и объекты, формирующие рассматриваемую проблемную ситуацию. Системный анализ в контексте данного исследования рассматривался как методология уяснения и упорядочивания (структуризации) проблемы влияния показателей деятельности регионального учреждения культуры на его экономическую эффективность.

В качестве частных методов исследования на отдельных, конкретных этапах научно-исследовательской работы использованы методы:

• моделирования сложных систем;
• содержательного анализа документов;
• управленческого анализа;
• маркетингового анализа;
• культурологического анализа.

Моделирование как особая форма эксперимента, заключающаяся в исследовании объекта на его модели, является общепризнанным методом научных исследований. По мнению абсолютного большинства ученых, одним из главных элементов, необходимых для эффективного решения сложных задач, является построение и соответствующее использование модели. Модель – это используемый для предсказания и сравнения инструмент, позволяющий логическим путем спрогнозировать последствия альтернативных действий и достаточно уверенно указать, какому из них отдать предпочтение. Построение моделей также дает в руки специалистов и руководителей, принимающих решения, метод, повышающий эффективность их суждений и интуиции. В определенных рамках модель может служить эффективным средством общения и осмысления действительности.

В процессе моделирования специалистами используются методы абстрагирования, упрощения, анализа и синтеза сложных систем. Для разработки модели система разбивается на некоторое число более мелких частей. Это делается для того, чтобы должным образом интерпретировать их, т.е. произвести требуемый анализ задачи. Такой способ действий определяется наличием частей или элементов системы, которые в первом приближении не зависят друг от друга или взаимодействуют между собой относительно простым образом. С такого рода анализом при построении модели тесно связан процесс упрощения реальной системы. Под упрощением подразумевается пренебрежение несущественными деталями или принятие предположений о более простых соотношениях. Другим аспектом анализа является абстракция. Абстракция сосредотачивает в себе существенные качества или черты поведения объекта (вещи), но не обязательно в той же форме и столь детально, как это имеет место в оригинале. После завершения анализа частей и элементов системы осуществляют их объединение в единое целое. В результате путем синтеза относительно простых частей конструируется некоторое приближение к сложной реальной ситуации.

Получение определенной части результатов НИР обуславливается проведением содержательного анализа документов, которые, с одной стороны, определяют требования органов управления культурой к эффективности деятельности региональных учреждений культуры, а, с другой стороны, – публикуют материалы ученых и специалистов, отражающие взгляды авторов на вопросы оценки эффективности деятельности учреждений культуры. Поэтому в рамках настоящего исследования Исполнитель проводил изучение документов, содержащих нормативные требования органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации по вопросам оценки деятельности учреждений культуры, а также документов, отражающих результаты научных исследований по проблеме оценки экономической эффективности регионального учреждения культуры и, особенно, - анализ предлагаемых методик оценки этой эффективности.

Применение метода моделирования сложных систем в рамках данной научно-исследовательской работы сопровождалось использованием элементов управленческого анализа. Управленческий анализ – это метод анализа деятельности организационной структуры управления с целью принятия оптимальных управленческих решений, в ходе которого решаются задачи:

• качественной оценки достоверности и полноты исходной информации для реализации управленческих воздействий;
• аналитической интерпретации информации, имеющейся в финансовой, управленческой и статистической отчетности организационной структуры управления для получения достоверных выводов с позиций основных групп потребителей услуг;
• оценки показателей и параметров издержек, с одной стороны, и результатов деятельности, с другой стороны, для обоснования управленческих решений;
• мониторинга развития деятельности для выявления неиспользованных возможностей повышения конкурентоустойчивости организации.

Организационная структура управления – это внутреннее строение производственной системы, т.е. способ организации элементов в систему, совокупность устойчивых связей и отношений между ними.

С применением метода управленческого анализа для разработки комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры тесно связано применение метода маркетингового анализа. Маркетинговый анализ – метод изучения рынка товаров и услуг, спроса и предложения, поведения потребителей, рыночной конъюнктуры, динамики цен с целью лучшего продвижения товаров и услуг. Маркетинговый анализ позволяет дать ясное представление о перспективах сбыта продукции (услуг). Маркетинговый анализ включает анализ потребителей и сегментацию рынка, анализ каналов сбыта, анализ конкуренции, стратегию и тактику продвижения предлагаемых продуктов (услуг), прогноз результатов продвижения продуктов (услуг).

Методом, определяющим фон, на котором применены все ранее перечисленные методы исследований, является культурологический анализ. Культурологический анализ – метод исследования феномена культуры в целом или отдельных ее отраслей как исторически-социального опыта людей, который воплощается в специфических нормах, законах и чертах их деятельности, передается из поколения в поколение в виде ценностных ориентиров и идеалов.

В ходе разработки проекта в соответствии с требованиями технического задания были проведены следующие виды исследований:

• анализ требований федеральных и отраслевых нормативных актов к эффективной деятельности учреждений культуры и критериям оценки эффективности;
• сравнительный анализ существующих методов и методик оценок эффективности учреждений культуры;
• анкетирование экспертного сообщества профессионалов из числа работников сферы культуры по вопросам комплексного моделирования экономической эффективности регионального учреждения культуры и анализ результатов анкетирования;
• выбор и обоснование параметров и корреляций для комплексной модели эффективности регионального учреждения культуры.

Объект и предмет исследования. Объектами настоящего исследования являлись региональные учреждения культуры различных типов, и особенно показатели, характеризующие их экономическое развитие и операционную деятельность.

В качестве предметов исследования выступали:

• общегосударственные, ведомственные и региональные нормативно-правовые акты Российской Федерации, регламентирующие вопросы экономической эффективности региональных учреждений культуры;
• материалы научных исследований и иные документы, отражающие взгляды ученых и специалистов отрасли на проблемы экономической эффективности учреждений культуры; а также предлагаемые ими описания методик оценки экономической эффективности учреждений культуры;
• экспертные оценки и мнения квалифицированных специалистов по вопросам проведения и оценки экономической эффективности регионального учреждения культуры.

Организация исследований. Реализация проекта предусматривала выполнение следующих основных этапов работ:

1. Организационно-управленческий этап в составе следующих мероприятий:

• разработка технологической карты проекта, календарного плана, организационно-управленческой схемы проекта и контроля качества,
• консультации с Государственным заказчиком для уточнения его ожиданий от результатов исследования и детализации этапов реализации проекта.

2. Подготовительный этап, на котором выполнены следующие мероприятия:

• составление библиографии;
• подбор и анализ источников по теме исследования, ознакомление с перечнем научных исследований по сходной тематике;
• разработка категориального аппарата исследования;
• разработка анкеты для проведения экспертного опроса отраслевых ученых и специалистов с целью сбора их рекомендаций по вопросам комплексного моделирования экономической эффективности;
• определение круга ученых и отраслевых специалистов для привлечения их в качестве экспертов и ответов на вопросы анкеты.

3. Этап сбора исходных данных по теме научно-исследовательской работы. Включал следующие мероприятия:

• сбор информации о нормативной базе, регламентирующей требования российского законодательства к экономической эффективности учреждений культуры и методологии ее оценки;
• сбор и систематизация информации о методиках, рекомендуемых учеными и специалистами для оценки эффективности деятельности учреждений культуры;
• проведение экспертного опроса специалистов по вопросам комплексного моделирования экономической эффективности региональных учреждений культуры.

4. Анализ собранной информации. Данный этап научно-исследовательской работы предусматривал выполнение следующих мероприятий:

• анализ требований федеральных и отраслевых нормативных актов к эффективной деятельности учреждений культуры и критериям оценки эффективности;
• сравнительный анализ существующих методик оценок эффективности учреждений культуры;
• анализ результатов анкетирования экспертного сообщества профессионалов из числа работников сферы культуры;
• выбор и обоснование параметров и корреляций для комплексной модели эффективности регионального учреждения культуры;
• формулирование выводов и разработка рекомендаций Министерству культуры Российской Федерации по результатам моделирования эффективности деятельности регионального учреждения культуры.

В ходе организационно-управленческого этапа осуществлено планирование исследования. Разработаны направления проведения исследовательских работ и составлен календарный план исследования.

Основное содержание подготовительного этапа заключалось в подборе источников информации, анализе достигнутого уровня научных исследований по рассматриваемой проблеме и организации работ для проведения экспертного опроса отраслевых ученых и специалистов по вопросам комплексного моделирования экономической эффективности учреждений культуры.

На этапе сбора исходных данных проведена систематизация и анализ нормативно-правовых документов, регламентирующих требования российского законодательства к экономической эффективности учреждений культуры и методологии ее оценки, а также систематизация и анализ рекомендуемых учеными и специалистами методик анализа экономической эффективности регионального учреждения культуры, собранных путем анализа документальных источников и по результатам экспертного опроса специалистов.

На этапе аналитической работы проведен содержательный анализ нормативных требований к эффективной деятельности учреждений культуры и критериям оценки эффективности, выполнен сравнительный анализ существующих методик оценок эффективности учреждений культуры. По результатам анкетирования специалистов, а также на основании проведенного анализа методик осуществлен выбор и обоснование параметров и корреляций для комплексной модели эффективности регионального учреждения культуры, разработана и апробирована комплексная модель экономической эффективности учреждения культуры, сформулированы выводы и разработаны рекомендации Министерству культуры Российской Федерации.

Результаты исследований отражены в настоящем отчете по научно-исследовательской работе «Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры».

3.2. Алгоритм исследования и рабочие гипотезы

В соответствии с описанным в подразделе 3.2 порядком организации работы был определен алгоритм проведения исследования, изображенный на рис.1 ниже, и сформулированы рабочие гипотезы.

Рис. 1. Алгоритм разработки комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры

Рабочие гипотезы, которые планировалось проверить в ходе выполнения научно-исследовательской работы:

1. Организации и учреждения культуры функционируют в условиях специфической социально-экономической среды, их деятельность носит преимущественно социальный характер, поэтому к ним не могут быть напрямую применены методы оценки эффективности коммерческих предприятий, ориентированных на извлечение прибыли. Требуются специфические методы и методики оценки эффективности деятельности организаций и учреждений культуры, учитывающие, с одной стороны, социальный характер их деятельности, а, с другой стороны, – бюджетные затраты на их содержание.

2. В качестве критерия эффективности деятельности организаций и учреждений культуры может рассматриваться количество свободного времени, направленное индивидом на повышение своего культурного уровня посредством того или иного учреждения культуры (в котором или с помощью которого он провел свободное время в целях повышения своего культурного уровня).

3. Ценность свободного времени индивида, определенного для повышения его культурного уровня, может быть монетизирована на основе объемов бюджетного финансирования, направляемого на содержание учреждений культуры:

• бюджетные расходы регионов на содержание учреждений культуры рассматриваются как субсидии местных администраций, равномерно распределяемые населению регионов на посещение учреждений культуры и повышение, таким образом, населением своего культурного уровня;
• с использованием положений социологии свободного времени может быть определен среднестатистический объем свободного времени, затрачиваемого индивидом на повышение своего культурного уровня за счет всех возможных источников знаний;
• монетизация единицы свободного времени индивида может быть определена как частное от деления государственных (региональных, муниципальных) бюджетных расходов, направленных на развитие культуры, на суммарный среднестатистический объем времени, затрачиваемого населением всего региона на свое культурное развитие;

4. Эффективность деятельности учреждения культуры в самом тривиальном случае (без учета собственных доходов учреждения, грантов и пожертвований) может быть оценена как соотношение общего объема монетизированного свободного времени всех индивидов, посетивших учреждение культуры, к бюджетным затратам на его содержание.

5. Организации и учреждения культуры функционируют в конкурентной среде. Предметом их конкуренции является лимитированный объем суммарного свободного времени, выделяемого жителями региона на культурное развитие. В последние годы эта конкуренция существенно возросла за счет выхода на рынок услуг культуры электронных СМИ (информационных ресурсов сети Интернет и многоканального ТВ). В этих условиях традиционным организациям и учреждениям культуры, особенно библиотекам и культурно-досуговым учреждениям, требуется кардинальная перестройка своей деятельности для привлечения внимания посетителей.

3.3. Экспертный опрос как метод сбора информации о теории и практике оценки эффективности учреждений культуры

Экспертный опрос в рамках настоящего исследования был организован и проведен среди наиболее авторитетных специалистов и ученых – культурологов. Целями экспертного опроса являлись:

• сбор данных и анализ применимости понятия «экономическая эффективность» к деятельности учреждений культуры;
• сбор данных о методическом обеспечении анализа экономической (или иной) эффективности деятельности учреждений культуры;
• определение критериев оценки эффективности деятельности учреждений культуры;
• выявление состава показателей для расчета критериев эффективности учреждений культуры;
• определение возможности и целесообразности создания универсальной методики определения экономической эффективности деятельности учреждений культуры.

Экспертный опрос осуществлялся посредством формализованной анкеты, которая была сформирована по результатам предварительного анализа исследовательской группой «МИС-информ» документальных источников и выявления методов и методик оценки эффективности деятельности бюджетных организаций и учреждений, пригодных для применения в сфере культуры.

Всего проанкетировано 20 специалистов отрасли, что в 2 раза превышает численный минимум, установленный требованиями технического задания на проведение исследования (список представлен в приложении). Опрошенные специалисты работают в различных отраслях культуры, о чем свидетельствует график, представленный на рис.2 (допускалось указание нескольких сфер деятельности).

Рис. 2. Профессиональная специализация экспертов, принявших участие в проведении интервьюирования

Анкетирование проводилось в формате личного структурированного интервью и по электронной почте.

Формат анкеты, использованной при проведении экспертного опроса, представлен в приложении к настоящему отчету. Анкета содержит 15 вопросов, сгруппированных в 3 раздела:

1. Общие сведения.

2. Данные о существующем методологическом обеспечении оценки эффективности деятельности учреждения культуры.

3. Предложения по совершенствованию оценки эффективности деятельности учреждения культуры.

В разделе 1 представлены данные эксперта, дата проведения анкетирования и данные интервьюера (2 вопроса).

Раздел 2 содержит 6 вопросов, сгруппированных в 2 блока:

• определение и измерение эффективности деятельности организаций и учреждений культуры (вопросы 2.1 – 2.4);
• существующие методы и методики оценки эффективности организаций учреждений культуры, используемые в практической деятельности или пригодные для такого использования (вопросы 2.5 – 2.6).

В разделе 3 представлено 7 вопросов, сгруппированных в 2 блока:

• возможность разработки комплексной методики оценки эффективности деятельности организаций и учреждений культуры и основные показатели, которые должны быть положены в ее основу (вопросы 3.1 – 3.5);
• основные направления совершенствования эффективности деятельности учреждений культуры (вопросы 3.6, 3.7).

Результаты анализа ответов экспертов на вопросы анкеты показали, что большинство из них (60%) не считают главным в условиях рыночных отношений оценку деятельности учреждений культуры исключительно с позиций экономической эффективности. Поддержала данную точку зрения только пятая часть экспертов (рис.3).

Рис. 3. Распределение ответов экспертов на вопрос о том, согласны ли они с тем, что в условиях рыночных отношений на первый план выходит экономическая эффективность деятельности предприятий и организаций культуры

В качестве критериев эффективности деятельности учреждений культуры эксперты предложили считать социальную или социально-экономическую эффективность. Причем, ответы в пользу того или иного критерия из двух перечисленных распределился строго поровну в пропорции 50% на 50% (рис.4).

Рис. 4. Распределение ответов экспертов относительно целесообразного критерия оценки эффективности деятельности учреждений культуры

В полном соответствии с ответами на предыдущие два вопроса анкеты половина экспертов половина экспертов не считают оправданной в условиях тотального проникновения рыночных отношений постановку вопроса об экономической эффективности учреждений культуры как соотношения полученного дохода к вложенным затратам. Свое согласие с этим утверждением высказали 35% экспертов (рис.5).

Рис. 5. Распределение мнений экспертов относительно оправданности в рыночных условиях постановки вопроса об экономической эффективности учреждений культуры как соотношения полученного дохода к вложенным затратам