МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ
__________________________________________________________________________
На правах рукописи
Дмитриев Вадим Владимирович
ФОРМИРОВАНИЕ
ЕДИНОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ПРОСТРАНСТВА В СФЕРЕ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ И АКТОВ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ОРГАНОВ
Специальность 12.00.13 –информационное право
Диссертация на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Морозов А.В.
Москва – 2013
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………………… …С.3
ГЛАВА 1. Анализ организационно-правовых основ формирования единого информационного пространства в сфере исполнительного производства…………………………………….С.12
1.1. Формирование единого информационного пространства в деятельности государственных органов Российской Федерации………………………………… ………………………….С.12
1.2. Организация деятельности Федеральной службы судебных приставов в едином информационном пространстве Российской Федерации …………………………… …С.33
1.3. Международный опыт формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов………………………………………………………………………………………..С.49
ГЛАВА 2. Правовое обеспечение единого информационного пространства в сфере исполнительного производства……………………………………………………………. С.67
2.1. Особенности формирования единого информационного пространства в целях информирования о задолженности и создания условий для ее погашения в добровольном порядке. ……………………………………………………………………………………….С.67
2.2. Организация электронного документооборота с государственными органами и иными организациями………………………………………………………………………………...С.84
2.3. Использование единого информационного пространства при розыске и реализации имущества должников………………………………………………………………………...С.104
Глава 3. Организационно-правовые проблемы унификации информационного взаимодействия и пути их решения………………………………………………………………………………С.120
3.1. Основные направления развития информационно-платежных систем……………….С.120
3.2. Электронная регистрация исполнительных документов и создание электронных архивов…………………………………………………………………………………………С.136
3.3. Унификация информационного взаимодействия как фактор получения полных сведений о должнике и его имуществе………………………………………………… ………………...С.149
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………………………..С.164
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………………………………………………………С.170
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Президентом Российской Федерации в 2008 году утверждена стратегия развития информационного общества, которое характеризуется высоким уровнем развития информационных технологий и их интенсивным использованием гражданами и органами государственной власти и одним из основных направлений реализации которой является формирование единого информационного пространства.
В настоящее время идет активный процесс формирования такой составной части единого информационного пространства Российской Федерации, как единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов. Об этом свидетельствуют регистрация в 2011 году единой автоматизированной системы Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП), создание банка данных в исполнительном производстве, разработка и согласование технологических карт межведомственного взаимодействия в целях реализации положений постановления Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия».[1]
Внедрение современных информационных технологий в деятельность органов государственной власти, создание необходимых условий для эффективного осуществления принудительного исполнения судебных актов способствует построению эффективной системы исполнительного производства, повышению открытости и доступности системы принудительного исполнения как основного аспекта качества правосудия.
Вместе с тем имеются серьезные проблемы, оказывающие существенное влияние на эффективность информационного взаимодействия в рассматриваемой сфере. К ним относятся наличие пробелов и коллизий в законодательстве, регулирующем вопросы процессуального извещения сторон исполнительного производства, межведомственного электронного документооборота, информационно-правовые аспекты розыска и реализации имущества должников. Не создан целый ряд централизованных информационных баз данных, содержащих необходимые сведения о должнике и его имуществе. Соответствующие информационные ресурсы развиваются автономно, не связаны между собой и с единой системой межведомственного электронного взаимодействия. Имеет место использование региональными подразделениями одного федерального органа исполнительной власти различного программного обеспечения, что также препятствует унификации информационного обмена.
Отсутствует научно обоснованная концепция формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов. Это лишает проводимую законотворческую работу необходимой теоретической базы. Не в полной мере используются апробированные на региональном уровне схемы информационного взаимодействия с гражданами, органами государственной власти, иными организациями.
Таким образом, необходимость научного обеспечения совершенствования информационного законодательства и правоприменительной практики в рассматриваемой сфере свидетельствует об актуальности выбранной темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы формирования единого информационного пространства Российской Федерации исследовались в трудах таких ученых, как И.Л. Бачило, В.Н. Лопатин, А.В. Морозов, Т.А. Полякова, А.А. Фатьянов, Д.А. Ловцов, Ю.М. Батурин, В.А. Копылов, Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, Л.К. Терещенко, И.М. Рассолов, М.А. Федотов, А.Б. Агапов, Л.В. Филатова, В.Б. Наумов, А.А. Кирилловых, Е.В. Семизорова, С.И. Семилетов, В.Ю. Соловьев, А.А. Чеботарева и других.
Отдельные информационно-правовые аспекты принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов затрагиваются в работах В.А. Гуреева, В.В. Яркова, Д.Х. Валеева, В.Ф. Кузнецова, А.Г. Чобаняна, В.В. Борискина, К.В. Кравченко, К.Н. Прошкина, О.М. Черновой и других ученых.
Вместе с тем, вопросы формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов предметом специального комплексного монографического исследования до настоящего времени не становились.
Цель диссертационного исследования заключается в определении и научном обосновании основных направлений формирования и развития единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов как составной части единого информационного пространства Российской Федерации.
Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:
- изучить отечественный и международный опыт, накопленный в рассматриваемой области;
- определить понятие и содержание единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов;
- провести научный анализ правового обеспечения формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов;
- исследовать проблемы унификации информационного взаимодействия в практической деятельности ФССП;
- выработать предложения и рекомендации для совершенствования законодательства и правоприменительной практики в исследуемой сфере.
Объектом исследования являются общественные отношения в информационной сфере, связанные с принудительным исполнением судебных решений и актов уполномоченных органов.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие вопросы формирования и развития единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные (анализ и синтез, индукция и дедукция и другие), специальные и частноправовые (статистический, социологический, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие) методы познания. В ходе исследования использовалась отечественная и зарубежная юридическая литература, а также Интернет-ресурсы, имеющие отношение к тематике работы.
Правовую основу исследования составляют нормы Конституции Российской Федерации, международные правовые акты, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовые акты ряда зарубежных государств.
Эмпирическую базу исследования составляют статистические данные ФССП и ее территориальных органов, судебная практика Российской Федерации, монографии, публикации в периодических изданиях, материалы научно-практических конференций разного уровня, затрагивающие тематику исследования, материалы, размещенные в сети Интернет, а также сведения, полученные автором в ходе работы в Управлении ФССП по Санкт-Петербургу.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяются широким применением современных научных методов исследования, значительной информационной базой, включающей научную литературу и правовые акты.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование проблем формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов, в которой впервые подвергнуты научному анализу и систематизированы информационно-правовые аспекты исполнительного производства как важной составляющей создания информационного общества и составной части единого информационного пространства Российской Федерации.
Автором разработана концепция формирования единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов, включающая определение, содержание и основные направления развития единого информационного пространства. Проведен анализ вопросов правового обеспечения и унификации информационного взаимодействия в рассматриваемой области.
Раскрыт соответствующий международный опыт, выявлены основные общие тенденции и особенности, определены возможные направления использования данного опыта в отечественной практике. Сформулированы возможные пути решения существующих проблем, в том числе предложения по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. В целях обеспечения осуществления государственных функций по принудительному исполнению судебных решений и актов уполномоченных органов автором разработана концепция формирования единого информационного пространства в сфере исполнительного производства, в которой на основе базовых принципов в том числе сформулированы конкретные предложения о внесении дополнений и изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве»[2], а также в «Порядок создания и ведения банка данных в исполнительном производстве ФССП России в электронном виде».[3]
2. Для развития и совершенствования законодательства в исследуемой сфере автором разработано определение понятия «единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов», которое представляет собой «совокупность информационных технологий, информационных систем и информационно-телекоммуникационных сетей, позволяющих на основе единых принципов обеспечить информационное взаимодействие ФССП и других государственных органов, иных организаций и граждан».
3. Автор рассматривает единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов как относительно самостоятельный элемент системы единого информационного пространства Российской Федерации, в котором взаимодействуют суды, органы государственной власти, органы местного самоуправления, кредитные организации, граждане и другие субъекты. Для этого предлагается закрепить в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[4] цели, задачи и принципы формирования единого информационного пространства Российской Федерации.
4. В целях эффективного развития единого информационного пространства в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов предлагается ряд действий, направленных на:
– принятие нормативных правовых актов, направленных на правовое обеспечение исполнения государственных функций в электронном виде;
– формирование на международном уровне правового механизма оперативного информационного обмена сведениями, необходимыми для розыска должников и их имущества на территории иностранных государств;
– предоставление территориальным органам ФССП удаленного доступа к определенным региональным подразделам федеральных информационных ресурсов.
5. В целях оперативного извещения о возбуждении исполнительного производства и создания условий для оплаты долга в добровольном порядке автором разработана модель соответствующего информационного взаимодействия ФССП России и граждан. Указанная модель предусматривает создание правового механизма функционирования информационно-платежных терминалов, электронной информационной системы в сети Интернет, информационных ресурсов общественных организаций, sms-оповещения и оплаты долга через мобильный телефон.
6. Для совершенствования правового регулирования межведомственного электронного взаимодействия доказана необходимость издания правового акта об установлении единого перечня сведений, необходимых ФССП России для осуществления своих полномочий, что позволит исключить сбор, обработку и хранение излишней информации о должниках как стороны исполнительного производства.
7. Обоснована необходимость разработки государственной программы по распространению социальной рекламы в сфере исполнительного производства, способствующей добровольному исполнению судебных решений и актов уполномоченных органов.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Сформулированные диссертантом теоретические положения направлены на решение актуальных проблем информационного права, расширяют и углубляют научные знания в исследуемой области и представляют определенную ценность для последующих научных исследований.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для построения общегосударственной системы информационного взаимодействия в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов, что позволит обеспечить качественно более высокий уровень выполнения задач исполнительного производства. Результаты исследования использовались при совершенствовании законодательства, в процессе преподавания при чтении курсов лекций по информационному праву, при подготовке специалистов в сфере исполнительного производства.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждались на научно-практических конференциях всероссийского и международного уровня: Всероссийская научно-практическая конференция аспирантов и соискателей «Актуальные проблемы современного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов» (27 мая 2011 г., Москва); Международная научно-практическая конференция «Право на доступ к информации: возможности и ограничения в электронной среде» (13 апреля 2012 г., Санкт-Петербург); Международная научно-практическая конференция «Исполнительное производство в России: вопросы теории и практики» (20 апреля 2012 г., Санкт-Петербург), а также нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором научных работах по теме исследования.
Выводы диссертационного исследования обсуждались также на заседании координационного совета при Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области под председательством Министра юстиции Российской Федерации А.В. Коновалова (30 мая 2011 г.), на совещаниях-семинарах по обмену передовым опытом работы территориальных органов ФССП (14 апреля 2010 г. и 3 октября 2012 г.).
Практические результаты диссертации используются в деятельности ФССП и ее территориальных органов. Так, под руководством автора в Санкт-Петербурге организовано получение судебными приставами-исполнителями сведений о должниках, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях. Данная информация имеет особую значимость при взыскании алиментов, для своевременного обращения судебного пристава с ходатайством о замене наказания. Управлением Федеральной службы исполнения наказаний по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в уголовно-исполнительные инспекции направлено информационное письмо №65/30-398 от 26.10.2010 «О порядке информационного обмена с Управлением ФССП России по Санкт-Петербургу» и сформирована единая региональная база данных лиц, осужденных к наказаниям, не связанных с реальным лишением свободы. Также организовано проведение социальной рекламы информационно-платежных систем. Диссертантом разработана памятка гражданину «Как добиться исполнения судебного решения», которая бесплатно распространяется Фондом гуманитарной помощи жителям Санкт-Петербурга. Данная памятка включает раздел «Как узнать о долгах и оплатить их».
Результаты диссертации внедрены в учебный процесс Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
ГЛАВА I
АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ФОРМИРОВАНИЯ ЕДИНОГО ИНФОРМАЦИОННОГО ПРОСТРАНСТВА В СФЕРЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА
1.1. Формирование единого информационного пространства в деятельности государственных органов Российской Федерации
Одним из основных факторов развития системы государственного управления в Российской Федерации является формирование единого информационного пространства, обеспечивающего деятельность государственных органов всех ветвей власти. В настоящее время идет активный процесс формирования такой составной части единого информационного пространства Российской Федерации, как единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов.
Вместе с тем, следует отметить разнообразное применение термина «единое информационное пространство» в различных нормативных правовых актах и литературе. Данный термин применяется очень широко, но его содержание как научного понятия разработано не в полной мере.
В Концепции формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов, одобренной решением Президента Российской Федерации от 23 ноября 1995 г. № Пр-1694[5], единое информационное пространство определено как совокупность баз и банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и по общим правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей.
Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 240-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[6] внесены изменения в Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»[7], в соответствии с которыми Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации наделен полномочием по осуществлению формирования единого информационного пространства федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей.
Единое информационное пространство федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей представляет собой совокупность баз и банков данных, технологий их ведения и использования, информационно-телекоммуникационных систем и сетей, функционирующих на основе единых принципов и общих правил, обеспечивающих информационное взаимодействие Верховного Суда Российской Федерации, федеральных судов общей юрисдикции, мировых судей, органов судейского сообщества и системы Судебного департамента.
Рассматривая понятие информационного пространства с точки зрения информационной безопасности, Словарь терминов и определений в области информационной безопасности[8] определил информационное пространство как:
1) совокупность информации и информационной инфраструктуры;
2) сферу деятельности, связанную с созданием, преобразованием и использованием информации, включая индивидуальное и общественное создание, информационно-телекоммуникационную инфраструктуру и собственную информацию.
Федеральным законом от 29.12.1994 №77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов»[9] установлено, что поставка в национальные фондохранилища государств-участников Содружества Независимых Государств обязательного экземпляра отечественных изданий осуществляется в целях сохранения и развития единого информационного пространства. При этом под информационным пространством понимается совокупность баз и банков данных, информационно-телекоммуникационных сетей и систем, а также технологий их ведения и использования, функционирующих на основе общих принципов и по правилам, обеспечивающим информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей. Данное определение содержится в решении Экономического совета СНГ «О Концепции научно-информационного обеспечения программ и проектов государств - участников СНГ в инновационной сфере» от 13 марта 2009 г.
В.Н. Лопатин в своем исследовании под единым информационным пространством страны предлагает понимать совокупность информационных ресурсов и информационной инфраструктуры, позволяющую на основе единых принципов и по общим правилам обеспечивать безопасное информационное взаимодействие государства, организаций и граждан при их равнодоступности к открытым информационным ресурсам, а также максимально полное удовлетворение их информационных потребностей на всей территории государства при сохранении баланса интересов на вхождение в мировое информационное пространство и обеспечение национального информационного суверенитета.[10]
И.Л. Бачило выделяет три области информационного пространства:
- область единого информационного пространства Российской Федерации;
- область информационного взаимодействия Российской Федерации с другими государствами;
- область информационного пространства, которая в наибольшей степени важна для решения конкретных проблем в экономическом, политическом и культурном взаимодействии в международном сотрудничестве.[11]
Ж.А. Джакупов определяет единое информационное пространство юридического сообщества Российской Федерации как сферу деятельности на основе территориально распределенной совокупности информационных ресурсов, технологий их создания, ведения, использования и защиты путем организации доступа пользователей к ним через сети передачи данных, функционирующих на основе правовых и технологических норм, принципов и правил, обеспечивающих информационное взаимодействие организаций и граждан, а также удовлетворение их информационных потребностей[12].
Приведенный выше анализ свидетельствует о необходимости унификации понятия единого информационного пространства не только на уровне законодательства Российской Федерации, но и с учетом международных и научных аспектов.
Таким образом, единое информационное пространство в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов предлагается определить как совокупность информационных технологий, информационных систем, информационно-телекоммуникационных сетей, позволяющую на основе единых принципов обеспечить информационное взаимодействие Федеральной службы судебных приставов и других государственных органов, иных организаций и граждан. Предложенное авторское определение может быть использовано при подготовке законопроектов.
Интегрированные информационные системы начали создаваться в нашем государстве еще в шестидесятых годах прошлого столетия. Среди указанных систем можно назвать государственную сеть автоматизированных центров научно-технической информации и национальную автоматизированную систему по общественным наукам. Позднее была принята концепция создания общегосударственной автоматизированной системы сбора и обработки информации, в основу которой был положен принцип объединения отраслевых и ведомственных автоматизированных систем управления с территориальными.
Одним из первых в истории современной России программных документов, связанных с постановкой вопроса о необходимости информационного обеспечения деятельности государственных органов, явился указ Президента Российской Федерации от 28.06.1993 №966[13], которым была утверждена Концепция правовой информатизации России. В соответствии с данным указом предполагалось создание сети стационарных и тиражируемых банков нормативных актов всех видов, иной правовой и социальной информации, образующей в совокупности Российскую автоматизированную систему информационно-правового обеспечения правотворческой и правореализационной деятельности, правового образования и воспитания. К сожалению, эта задача так и не была решена.
В период с 1992 по 1995 год были подписаны и другие указы Президента Российской Федерации, направленные на формирование правовой политики в области информатизации:
- «Вопросы формирования единого информационно-правового пространства СНГ» от 27.12.1993 №2293[14] ;
- «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» от 31.12.1993 №2334[15] ;
- «О совершенствовании деятельности в области информатизации органов государственной власти Российской Федерации» от 21.02.1994 №361[16] ;
- «Об основах государственной политики в сфере информатизации» от 20.01.1994 №170[17].
Также актами федеральных органов государственной власти утверждались концепции, определяющие основные направления развития информатизации в различных сферах.
Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации[18] содержит значительное количество правовых норм, связанных с обеспечением информационных процессов, которые являются основополагающими и обладают высшей юридической силой.
Так, пунктом 2 статьи 24 Конституции установлена обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Статья 71 Конституции определяет компетенцию Российской Федерации в решении вопросов о федеральной информации и связи, устанавливает федеральную собственность на важнейшие информационные ресурсы и объекты информационной инфраструктуры.
Конституцией Российской Федерации предусмотрено принятие федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации и законов, на основе предписаний которых субъекты Российской Федерации осуществляют собственной правовое регулирование (части 1, 2 статьи 76), при этом в соответствии с положениями статьи 71 Конституции информация и связь находятся в ведении Российской Федерации.
Закон Российской Федерации от 21.07.1993 №5485-1 «О государственной тайне»[19]
регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации. В законе даны определения государственной тайны, допуска к государственной тайне и доступа к сведениям, составляющим государственную тайну.
Вместе с тем, статья указанного закона устанавливает и перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, в том числе о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
Условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение устанавливаются федеральными законами.
Решением Президента Российской Федерации от 23.11.1995 №Пр-1694 одобрена Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов[20]. Указанная Концепция установила формирование единого информационного пространства главной целью осуществления государственной политики в области информатизации. Формирование и развитие единого информационного пространства России предусматривает, в первую очередь, обеспечение оперативного доступа к имеющимся информационным ресурсам и проведение работ по их включению в единое информационное пространство
При этом в Концепции указано, что основу информационного пространства органов государственной власти должны составлять информационно-телекоммуникационные системы, способные обеспечить информационную поддержку принятия решений как в сфере управления экономикой, так и в области безопасности личности, общества, государства. Действия органов государственной власти по всем направлениям создания единого информационного пространства должны быть регламентированы законодательством, определяющим права и обязанности органов государственной власти по созданию государственных информационных ресурсов и организации доступа к ним, а также системой стандартов и унифицированных форм документов, классификаторов, средств информационных технологий, протоколов связи и других средств информатизации.
Реализация данной концепции позволила, в частности, правоохранительным органам начать интеграцию своих информационных систем с информационными системами других государственных структур.
Значительной вехой на пути формирования единого информационного пространства стало принятие Федерального закона от 20.02.1995 №24 «Об информации, информатизации и защите информации»[21], в котором были закреплены основные направления государственной политики в данной сфере. Необходимо также отметить принятие Уголовного кодекса Российской Федерации, впервые установившего ответственность за совершение преступлений, объектом которых являются правоотношения в сфере компьютерной информации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.1997 утверждено Положение о государственной системе научно-технической информации[22].
В 2002 году принята федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 №65[23]. Одной из задач целевой программы названо обеспечение открытости в деятельности органов государственной власти и общедоступности государственных информационных ресурсов, создание условий для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий.
В процессе реализации указанной целевой программы был принят ряд нормативно-правовых актов, определяющих правовую политику в сфере государственных информационных ресурсов. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.2003 №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»[24] утвержден перечень соответствующих сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.09.2004 №1244-р одобрена «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года»[25]. Концепция предусматривает, что реализация государственной политики в данной области должна привести к созданию «электронного правительства», обеспечивающего предоставление государственных услуг и осуществление государственных функций на основе использования информационных технологий. Идея «электронного правительства» нашла отражение и в федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007-2012 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21.09.2006 №583[26], а также в Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 №632-р[27].
Формирование «электронного правительства» требует правового обеспечения проведения скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных действий органов государственной власти в рамках единой государственной политики.[28]
Практика показывает, что основным препятствием на пути развития «электронного правительства» являются не столько технические проблемы, сколько отсутствие надлежащей нормативно-правовой базы легитимизации процессов электронного взаимодействия.
Среди кодифицированных нормативных правовых актов необходимо особо отметить Гражданский кодекс Российской Федерации[29] в части защиты конфиденциальной информации и различных видов тайн (статья 139 определяет понятия служебной и коммерческой тайны, статья 150 устанавливает режим защиты личной и семейной тайны), закрепления такой формы отношений, как информационные услуги, признания электронной подписи как средства, удостоверяющего подлинность подписи сторон в сделках (статьи 160 и 779), а также четвертую часть Гражданского кодекса Российской Федерации, вступившую в действие с 1 января 2008 года.
Базовым в области формирования единого информационного пространства Российской Федерации является Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[30]. Статьей 2 указанного Федерального закона закреплен основной понятийный аппарат в информационной сфере: информация; информационные технологии; информационная система; информационно-телекоммуникационная сеть; обладатель информации; доступ к информации; конфиденциальность информации; предоставление информации; распространение информации; электронное сообщение; документированная информация; оператор информационной системы.
Статьей 22 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[31] с 1 января 2011 г. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» дополнен понятием «электронный документ».
Согласно части девятой статьи 14 Федерального закона государственными информационными ресурсами являются информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы.
Вместе с тем, указанный закон не лишен противоречий.
Так, если в статьях 1 и 12 закона получение информации, передача информации и распространение информации указываются как самостоятельные информационные процессы, то в статье 2 этого же закона распространение информации раскрывается через получение и передачу такой информации. В другом случае, если в статье 2 закона доступ к информации раскрывается через получение и использование информации, то в статье 8 доступ к информации определяется уже как ее поиск и получение. При этом использование информации согласно статьям 6 и 7 закона включает в себя и ее распространение.[32]
Кроме того, исходя из раскрытия термина «распространение информации», данного в статье 2 закона, спорным представляется разграничение в законе понятий «общедоступная информация» и «свободно распространяемая информация».
Указанные коллизии свидетельствуют о необходимости внесения в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» соответствующих поправок.
Как справедливо отмечает В.А. Гуреев, за последнее десятилетие внимание к вопросам информационного обеспечения своей деятельности со стороны государства в значительной степени возросло и приобрело черты системности.[33]
Так, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 №1662-р[34], предусматривает принятие специальной программы обеспечения открытости деятельности государственных и муниципальных органов власти, включающей четкое определение механизмов получения гражданами и предприятиями полной информации о принимаемых ими решениях, а также тщательную регламентацию деятельности органов власти.
Принятая Правительством Российской Федерации 20 октября 2010 года государственная программа «Информационное общество (2011 – 2020 годы)»[35], подтверждает значимость проведения научных исследований в области формирования и развития единого информационно-правового пространства Российской Федерации в целях определения проблемных вопросов и выработки правовых подходов к их решению, в том числе по созданию пространства юридически значимого электронного взаимодействия, единого пространства доверия электронной цифровой подписи, единого адресного пространства Российской Федерации, единого защищенного информационного пространства органов государственной власти. Государственная информационная политика должна способствовать укреплению связи федерального центра и регионов и целостности страны.
В рамках данной программы предусмотрено создание и развитие информационной системы «Электронный нотариат», государственной автоматизированной системы «Законотворчество», развитие государственной автоматизированной системы «Правосудие», информационной системы «Парламентский портал».
Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[36] впервые законодательно установлена возможность доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в электронной форме. В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети Интернет, открывают для неограниченного доступа свои официальные
сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[37] формулирует правовые основы предоставления услуг в электронном виде с использованием порталов и сайтов в сети Интернет. К 2014 году в Российской Федерации запланирован переход на оказание государственных услуг в электронном виде в полном объеме с использованием универсальных электронных карт на всей территории страны.
Вместе с тем, нередко приоритетность перевода услуг в электронный вид определяется не на основе их потенциальной востребованности со стороны граждан, а по принципу наиболее легкой реализуемости.
В этой связи большое значение имеет принятый 6 апреля 2011 года Федеральный закон «Об электронной подписи»[38], поскольку в нем нашли законодательное закрепление понятия электронного документа, электронной подписи, а также установлены правовые условия для использования электронной подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная подпись признается юридически равнозначной собственноручной подписи человека. Кроме того, данный федеральный закон определяет полномочия органов, удостоверяющих открытые ключи электронной подписи, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, участвующих в деятельности, связанной с применением электронной подписи.
В настоящее время в большинстве федеральных органов государственной власти созданы территориально распределенные компьютерные сети. В структуре бюджетных расходов увеличивается доля затрат на закупку программного обеспечения и сопровождение информационных систем. В большинстве ведомств образованы подразделения, ответственные за реализацию государственной политики в сфере информатизации, определен порядок создания координационных и совещательных органов в этой сфере. Указом Президента Российской Федерации от 30.06.2012 №918[39] в Администрации Президента Российской Федерации образовано Управление, в состав функций которого входит мониторинг и анализ использования современных сетевых технологий и информационных ресурсов.
Создана система удостоверяющих центров в области электронной подписи. В целях обеспечения необходимого уровня квалификации государственных служащих по использованию информационных технологий внедряется система подготовки (переподготовки) кадров на основе создания в федеральных органах государственной власти учебных компьютерных классов. Аппарат структур государственной власти должен стать авангардом переустройства жизни общества в условиях его формирования как информационного.[40]
Необходимо отметить, что до недавнего времени информатизация органов государственной власти была ориентирована, главным образом, на повышение эффективности собственной деятельности, что привело к созданию значительного количества ведомственных информационных систем, предназначенных для удовлетворения информационных потребностей ограниченного круга пользователей и не совместимых между собой.
Сложившаяся ситуация потребовала активизации развития процессов интеграции государственных информационных ресурсов.
Вместе с тем, и на сегодняшний день остаются актуальными такие проблемы, как неоправданное дублирование ввода однотипных данных в различных информационных подсистемах, отсутствие единых классификаторов, справочников, механизмов оперативного обновления сведений. Это существенно ограничивает возможность применения автоматизированных средств поиска и обработки информации, что отрицательно сказывается на качестве оказания государственных услуг и выполнения государственных функций.
Следует также учитывать, что в государственных информационных ресурсах содержится значительное количество персональных данных граждан, доступ к которым регулируется Федеральным законом от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных»[41]
. Первоначальная редакция названного закона создавала определенные сложности на пути формирования единого информационного пространства государственных органов Российской Федерации. Эти сложности были обусловлены как различным пониманием пределов полномочий целого ряда ведомств (и в их числе Федеральной службы судебных приставов) при обмене персональными данными, так и необходимостью уточнения основных принципов и условий обработки персональных данных.
Поэтому Федеральным законом от 25.07.2011 №261-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О персональных данных»[42] был расширен перечень случаев, когда обработка персональных данных субъекта осуществляется без его согласия. В частности, если обработка персональных данных необходима для осуществления правосудия, исполнения судебного акта, акта другого органа или должностного лица, подлежащих исполнению в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве, а также если обработка персональных данных необходима для предоставления государственной или муниципальной услуги в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", для обеспечения предоставления такой услуги, для регистрации субъекта персональных данных на едином портале государственных и муниципальных услуг.
Кроме того, изложено в новой редакции само понятие персональных данных - любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных). Уточнены обязанности оператора при сборе персональных данных, а также при обращении к нему субъекта персональных данных. Также установлены обязанности оператора по уточнению, блокированию и уничтожению таких данных, а также по устранению нарушений законодательства, допущенных при их обработке. Федеральный закон «О персональных данных» дополнен положениями о мерах по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке, а также мерах по обеспечению выполнения оператором обязанностей, предусмотренных данным законом.
Важную роль с момента принятия в 2006 году базового Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в правовом регулировании информационных правоотношений играют подзаконные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, среди которых следует отметить:
- постановление Правительства Российской Федерации от 8 июня 2011 г. № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»[43] - взаимодействие информационных систем федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных услуг указанными органами, осуществляется с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия;
- постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»[44]
(вместе с «Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия») - система взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам, сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие информационных систем органов и организаций, используемых при предоставлении в электронной форме государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций;
- постановление Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 г. № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов»[45] устанавливает Правила подготовки планов информатизации государственных органов, устанавливающие порядок, сроки, содержание и формы подготовки федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и органами управления государственными внебюджетными фондами планов информатизации государственных органов;
- постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 1088 - Положение о единой вертикально интегрированной государственной автоматизированной информационной системе «Управление»[46], которая представляет собой комплекс информационных систем и информационных ресурсов, включающий центральную информационную систему, ведомственные информационные системы, информационные ресурсы которых предназначены для принятия управленческих решений в сфере государственного управления, а также информационные ресурсы иных информационных систем (в том числе региональных), необходимость интеграции которых в систему «Управление» определяется функциональными требованиями к ней.
- постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 года №723[47]
, которым утверждено Положение о регистрации федеральных государственных информационных систем, устанавливающее порядок регистрации федеральных государственных информационных систем, порядок формирования и ведения реестра федеральных государственных информационных систем, а также порядок обеспечения доступа к информации, содержащейся в указанном реестре.
- постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 года №861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»[48].
- постановление Правительства Российской Федерации от 02.06.2008 №418 «О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации»[49], в соответствии с которым Министерство связи и массовых коммуникаций является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий (включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним).
В целях формирования единого информационного пространства Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 14 сентября 2012 г. №928 «О базовых государственных информационных ресурсах»[50] утверждены требования к порядку формирования, актуализации и использования базовых государственных информационных ресурсов, используемых при предоставлении государственных или муниципальных услуг.
Базовыми государственными информационными ресурсами являются государственные информационные ресурсы, содержащие уникальные сведения о физическом или юридическом лице, предназначенные для использования при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия.
Разработаны и введены в эксплуатацию такие интернет-порталы, как:
- Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 478)[51] ;
- Федеральный портал управленческих кадров (постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 2011 г. № 149)[52] ;
- Правоохранительный портал Российской Федерации (распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 января 2009 г. № 16-р)[53] ;
- Официальный интернет-портал правовой информации (www.Pravo.gov.ru), имеющий статус федеральной государственной информационной системы.[54]
Организация информационного взаимодействия органов государственной власти предполагает, в том числе, решение вопросов информационной безопасности. По мере развития информационных технологий правовое обеспечение информационной безопасности, представляющее собой состояние защищенности сбалансированных интересов личности, общества и государства в информационной сфере от внутренних и внешних угроз, приобретает практически первостепенное значение.[55]
Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной указом Президента Российской Федерации от 12.05.2009 №537[56]
, предусмотрено, что угрозы информационной безопасности предотвращаются, в том числе, за счет повышения уровня защищенности корпоративных и индивидуальных информационных систем, создания единой системы информационно-телекоммуникационной поддержки нужд системы обеспечения национальной безопасности.
Вопросы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей, позволяющих осуществлять передачу информации через государственную границу Российской Федерации, в том числе при использовании международной компьютерной сети «Интернет», урегулированы Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 2008 г. № 351 «О мерах по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации при использовании информационно-телекоммуникационных сетей международного информационного обмена»[57].
Данным указом установлено, что подключение информационных систем, информационно-телекоммуникационных сетей и средств вычислительной техники, применяемых для хранения, обработки или передачи информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, либо информации, обладателями которой являются государственные органы и которая содержит сведения, составляющие служебную тайну, к международной компьютерной сети "Интернет" производится только с использованием специально предназначенных для этого средств защиты информации.
Правовые нормы, обеспечивающие безопасность информационных систем органов государственной власти, содержит также Уголовный кодекс Российской Федерации[58], предусматривающий ответственность за следующие преступления: неправомерный доступ к компьютерной информации (статья 272), создание, использование и распространение вредоносных программ для ЭВМ (статья 273), нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети (статья 274) и другие.
Глава 13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[59]
непосредственно посвящена административным правонарушениям в области связи и информации. Обособление данных правонарушений и объединение их в отдельную главу подчеркивают важность и необходимость подробного регулирования защиты информационных правоотношений. Так, предусмотрена ответственность за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (статья 13.11.); нарушение правил защиты информации (статья 13.12.);. незаконную деятельность в области защиты информации (статья 13.13.); разглашение информации с ограниченным доступом (статья 13.14.).
Федеральным законом от 31.05.2010 №108-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»[60] введены статьи, предусматривающие ответственность за нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети «Интернет» (13.27) и за нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (13.28).
Кроме того, по многим административным правонарушениям объектом являются иные права и свободы лиц, но дополнительно они посягают и на информационные правоотношения. Например, статья 20.23 предусматривает ответственность за нарушение правил производства, хранения, продажи и приобретения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации.
Таким образом, формирование и развитие единого информационного пространства Российской Федерации и соответствующих государственных информационных систем должно осуществляться на межотраслевом и межрегиональном уровне, с применением комплексного, системного подхода к решению правовых, организационных и технических вопросов. Внедрение новых технологий и совершенствование информационного законодательства должно опираться не только на потребности оптимизации внутренней деятельности отдельно взятого органа государственной власти, но и на повышение эффективности межведомственного взаимодействия и оказания государственных услуг. При этом необходимо сотрудничество в информационной сфере с другими государствами и международными организациями, что сделает возможным интеграцию с мировым информационным пространством.
1.2. Организация деятельности Федеральной службы судебных приставов в едином информационном пространстве Российской Федерации
Организация деятельности Федеральной службы судебных приставов в едином информационном пространстве Российской Федерации берет свое начало с 2005 года, когда приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 13.12.2005 №239 была утверждена Концепция информатизации Федеральной службы судебных приставов.[61]
Впоследствии приказом ФССП России от 16.02.2007 №55 утвержден план мероприятий по реализации указанного правового акта.
Данная Концепция является одним из основополагающих документов, призванных обеспечить единые требования к построению информационных систем.
С 2006 года проведен комплекс мероприятий, направленных на внедрение во всех отделах судебных приставов единого программного комплекса «Судебный пристав» (приказы ФССП России от 11.01.2006 №1 «О создании отделов информатизации и внедрении программного комплекса «Судебный пристав» в территориальных органах ФССП России» и от 16.02.2007 №54 «О внедрении программного комплекса «Судебный пристав» в территориальных органах ФССП России»). Это позволило организовать по единым правилам автоматизированный учет исполнительных производств и других сведений, необходимых для работы судебного пристава-исполнителя.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.09.2006 №583 утверждена федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2007-2012 годы»[62]
. Выполнение задач, определенных данной целевой программой, потребовало оперативного решения вопросов информатизации Федеральной службы судебных приставов, организации обмена данными между аппаратом службы и ее территориальными органами, создания централизованных ведомственных информационных ресурсов.
В связи с вышеизложенным, ежегодно, начиная с 2007 года, разрабатывались технические задания по созданию мультисервисной телекоммуникационной инфраструктуры Федеральной службы судебных приставов (далее – МТИ ФССП). Мультисервисная система телекоммуникаций обеспечивает безопасную передачу данных по каналам связи для формирования ведомственных информационных ресурсов, а также передачу звука и изображения для осуществления телефонной связи и видеоконференцсвязи. Ведомственная телефонная сеть призвана обеспечить экономию средств за счет сокращения затрат на междугородные переговоры.
Система видеоконференцсвязи предполагает обеспечение каждого территориального органа комплектом персональной системы для руководителя (камера, монитор, микрофон) и системы переговорной комнаты. Это позволяет значительно повысить уровень оперативного контроля выполнения поставленных задач. Также с помощью указанной системы возможна организация приема граждан, проживающих в субъектах Российской Федерации, директором ФССП России в присутствии руководителя нижестоящего уровня.
По данному направлению ежегодно на федеральном уровне организовывается и проводится обучение сотрудников отделов информатизации и обеспечения информационной безопасности территориальных органов.
Внедрение программного комплекса «Судебный пристав» и создание МТИ ФССП сделали возможным инициативное развитие межведомственного электронного документооборота на региональном уровне. Вместе с тем, очень скоро были выявлены и принципиальные недостатки такого развития.
Прежде всего, форматы и протоколы обмена информацией для одного и того же ведомства в разных территориальных органах ФССП России имели значительные отличия. Разработанные программные продукты для организации межведомственного взаимодействия в ряде случае оказались не полностью совместимы с используемым общим программным обеспечением. Имелись факты нарушения требований по защите информации.
В этой связи началом принципиально нового этапа развития информационной инфраструктуры следует считать апрель 2009 года, когда в Федеральной службе судебных приставов образовано Управление информационных технологий. На указанное Управление были возложены задачи по организационному и методическому обеспечению информатизации ФССП России.
Приказом ФССП России №228 от 10.06.2009 утверждено Положение об информатизации Федеральной службы судебных приставов.[63]
Данное положение послужило основой для формирования единого системного подхода к внедрению и проектированию средств информатизации, финансированию и кадровому обеспечению указанных работ, определению приоритетных задач развития электронного документооборота.
Также в 2009 году разработано программное обеспечение для отделов судебных приставов, интегрирующее в исполнительное производство ранее отдельно ведущийся учет денежных средств, предполагающее межведомственное взаимодействие с использованием электронной подписи. В 2011 году завершено внедрение программного комплекса отдела судебных приставов (ПК ОСП) во всех территориальных органах ФССП России.
ПК ОСП предназначен для автоматизированного сбора, обработки, хранения и ведения электронных документов, которые используются для управления деятельности исполнительно-распорядительного характера, направленной на достижение целей и задач, а также осуществление функций отдела судебных приставов в сфере принудительного исполнения судебных решений и актов уполномоченных органов.
Одной из принципиальных особенностей ПК ОСП является гибкая система настроек, позволяющая неограниченно расширять перечень формируемых или учитываемых документов. Особое внимание уделено автоматической репликации изменений на вышестоящий уровень, для обеспечения актуальности федеральной и региональной базы данных. Аналитические возможности указанных баз данных позволяют реагировать на изменение оперативной ситуации и своевременно формировать управленческие решения.
Предусмотрены механизмы для обеспечения ряда обязательных требований по информационной безопасности, таких как журналирование действий пользователя, разграничение прав доступа и других.
ПК ОСП обеспечивает автоматизацию следующих основных направлений деятельности отдела судебных приставов:
- делопроизводство и документооборот;
- исполнительное производство;
- розыск;
- учет арестованного имущества;
- учет денежных средств и администрирование доходов бюджета;
- обеспечение установленного порядка деятельности судов;
- дознание и административная практика;
- формирование статистической отчетности.
При этом на федеральном и региональном уровне исключается возможность внесения изменений в поступившие с нижестоящего уровня данные, но в то же время доступен ряд других функций, относящихся к компетенции аппарата управления территориального органа либо центрального аппарата ФССП России. К таким функциям, в частности, относятся:
- постановка исполнительных производств на контроль;
- направление указаний и контроль за их исполнением;
- принятие решений по жалобам в порядке подчиненности;
- принятие решений по передаче исполнительных производств для их объединения в сводное.
Следует также отметить, что ПК ОСП реализован на базе свободного программного обеспечения. В рамках стратегии по переходу на свободное программное обеспечение осуществлен и ряд других организационно-технических мероприятий. Так, проведено удаление с рабочих станций в центральном аппарате, территориальных органах ФССП России и их структурных подразделениях нелицензионного офисного программного обеспечения. Взамен установлен офисный пакет OpenOffice.Org, распространяемый по свободной лицензии.
Указанные мероприятия в значительной степени согласуются с распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 №2299-р «Об утверждении плана перехода федеральных органов исполнительной власти и федеральных бюджетных учреждений на использование свободного программного обеспечения на 2011-2015 годы»[64]
.
Важно, что ПК ОСП функционирует не в автономном режиме, а является частью единой автоматизированной системы Федеральной службы судебных приставов (далее – АИС ФССП России). АИС ФССП России зарегистрирована в реестре федеральных государственных информационных систем 08.09.2011 под номером 0133 и включает в себя две группы компонентов: инфраструктурную и прикладную.
К инфраструктурным компонентам относятся:
- мультисервисная система телекоммуникаций и построенная на ее основе ведомственная сеть передачи данных;
- ведомственная телефонная сеть;
- ведомственная система видеоконференцсвязи;
- ведомственный удостоверяющий центр;
- подсистема развертывания, обновления и администрирования подсистем АИС ФССП России;
- служба системного каталога АИС ФССП России.
Среди перечисленных компонентов особое значение имеет ведомственный удостоверяющий центр, который присоединен к единой системе удостоверяющих центров в области электронной подписи. Подписано соглашение с Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации о взаимном признании электронных подписей. В настоящее время пространство доверия, обеспечиваемое ведомственным удостоверяющим центром ФССП России, используется для организации безбумажного документооборота при передаче из территориальных органов в центральный аппарат различных реестров, в том числе по ограничению права на выезд из Российской Федерации, статистических отчетов и реквизитов доступа. Сертификаты электронной подписи могут быть также использованы для подписывания материалов, размещаемых на официальном интернет-сайте ФССП России, и аутентификации в подсистемах АИС ФССП России.
В 2012 году организован безбумажный документооборот между аппаратом управления каждого территориального органа ФССП России и его структурными подразделениями. Это потребовало обеспечения сертификатами электронной подписи большей части государственных служащих, в связи с чем центры регистрации были развернуты на региональном уровне.
При этом проблема невозможности прибытия в аппарат управления каждого судебного пристава для выпуска или перевыпуска сертификата решена встраиванием в прикладное программное обеспечение средств криптографической защиты информации и обеспечения возможности формирования непосредственно в отделе судебных приставов заявки на выдачу сертификата, подписания ее электронной подписью начальника отдела, автоматического направления заявки в аппарат управления и получения выданного сертификата.
К прикладным компонентам относятся:
- ПК ОСП;
- подсистема ведомственного статистического учета. Данная подсистема обеспечивает сбор статистических отчетов в виде электронных документов, заверенных электронной подписью, проверяет выполнение контрольных равенств, позволяет разрабатывать и формировать аналитические отчеты;
- подсистема оперативного мониторинга и анализа информации. Одной из основных функций данной подсистемы является возможность сверки показателей статистических отчетов с первичной информацией базы данных;
- подсистема межведомственного взаимодействия;
- подсистема централизованного ведения и распространения нормативно-справочной информации;
- подсистема кадрового учета;
- ведомственная система электронной почты;
- подсистема электронного документооборота;
- ведомственный служебный портал;
- официальный интернет-сайт ФССП России.
По каждой подсистеме разработана техническая документация, соответствующая государственным стандартам в сфере информатизации. При доработке имеющихся и создании новых подсистем использовалось унифицированное техническое решение, что позволило снизить затраты на интеграцию их между собой.
С использованием подсистем АИС ФССП России организовано создание и ведение банка данных в исполнительном производстве в электронном виде. Издан соответствующий приказ Федеральной службы судебных приставов от 12.05.2012 №248.[65]
Данным приказом предусмотрено внесение в банк данных следующих документов (сведений о них):
- номенклатура дел;
- входящая и исходящая корреспонденция;
- обращения лиц, участвующих в исполнительном производстве;
- постановления, акты и запросы судебного пристава-исполнителя и дознавателя;
- учетные (статистические) карточки исполнительного производства, розыскные дела, сообщения о преступлении, уголовные дела;
- переписка по исполнительному производству, розыскному делу, сообщению о преступлении, уголовному делу;
- судебные акты, акты других органов и должностных лиц, предъявленные к принудительному исполнению;
- первичные документы по учету средств, поступающих во временное распоряжение отдела судебных приставов;
- документы по учету администрируемых ФССП России доходов бюджета;
- документы, подтверждающие погашение задолженности по исполнительному производству;
- документы по организации осуществления государственных функций ФССП России;
- статистические отчеты, регламентированные нормативными правовыми актами.
Создание и ведение банка данных осуществляется на федеральном уровне (центральный аппарат ФССП России), региональном уровне (аппарат управления территориального органа) и местном уровне (структурные подразделения территориального органа). При этом сведения (документы), введенные в региональные и местные банки данных, ежедневно автоматически по защищенным каналам связи передаются соответственно в федеральный и региональные банки данных.
Наибольшую значимость для организации деятельности Федеральной службы судебных приставов в едином информационном пространстве Российской Федерации имеют подсистема межведомственного взаимодействия, ведомственный служебный портал и официальный интернет-сайт ФССП России.
Межведомственное взаимодействие осуществляется по следующим направлениям:
- получение информации о должнике и его имуществе от регистрационно-учетных органов, кредитных и иных организаций;
- направление в регистрационно-учетные органы, кредитные и иные организации постановлений о запрете регистрационных действий с имуществом должника;
- предоставление информации о наличии исполнительных производств через официальный интернет-сайт;
- предоставление операторам платежных систем информации о наличии задолженности по исполнительным производствам;
- получение информации о проведенных платежах по исполнительным производствам;
- предоставление информации в органы исполнительной власти о наложении и снятии личных ограничений, установленных для должника в рамках исполнительного производства. К таким ограничениям относятся запреты на выезд из Российской Федерации и выдачу заграничного паспорта (статья 67 Федерального закона от 02.10.2007 №229-ФЗ «Об исполнительном производстве»[66] ;
- получение информации о выданных исполнительных документах от уполномоченных органов;
- направление информации о вынесенных в рамках исполнительных производств постановлениях взыскателям и органам, выдающим исполнительные документы.
Более подробно вопросы организации межведомственного взаимодействия будут рассмотрены в следующих параграфах настоящего исследования.
Ведомственный служебный портал выполняет функции по передаче информации на официальный интернет-сайт ФССП России (через сервис загрузки реестров) и ведению ряда специализированных учетов. Являясь инструментом получения информации и служебного общения, портал интегрирует в себя все подсистемы АИС ФССП России, имеющие веб-интерфейс. Каждый работник, используя свой пароль, получает доступ к соответствующим подсистемам, что позволяет просмотреть электронную почту, оставить сообщение на форуме, загрузить необходимые реестры и отчеты, найти нужный организационно-распорядительный документ. Предусмотрен также гостевой доступ.
Среди сервисов ведомственного служебного портала можно выделить следующие:
- учет государственных закупок;
- система дистанционного обучения;
- правовая система (электронная библиотека);
- судебная практика (реестр исков);
- ведомственный форум.
Официальный интернет-сайт ФССП России состоит из связанных информационным обменом и единой идеологией функционирования программного обеспечения сайтов центрального аппарата Федеральной службы судебных приставов и ее территориальных органов. При этом страницы сайтов территориальных органов унифицированы и имеют одинаковую структуру. Разработаны версии интернет-сайта для слабовидящих людей и мобильных устройств, созданы сервисы интерактивной карты и учета посещаемости страниц сайта.
В соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009 №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[67] и указом Президента Российской Федерации от 10.08.2011 №1072 «Об утверждении перечня информации о деятельности Федеральной службы судебных приставов, размещаемой в сети Интернет»[68] приказом ФССП России от 10.11.2011 №523 утверждено Положение об официальном интернет-сайте Федеральной службы судебных приставов.[69] Указанным Положением предусмотрено, в том числе, функционирование следующих информационных систем:
- информирование о задолженности в рамках исполнительного производства и способах ее погашения;
- общедоступные сведения банка данных по исполнительным производствам;
- реестр арестованного имущества, переданного на реализацию;
- общедоступные сведения банка данных о розыске должника, его имущества, ребенка по исполнительным производствам;
- сведения о розыске в рамках исполнительных производств автотранспортных средств должников;
- информирование о лицах, объявленных в розыск по подозрению (обвинению) в совершении преступлений, подследственных ФССП России.
В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[70], для граждан предусмотрена возможность направления обращений в форме электронного документа. При этом гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме.
С учетом изложенного, на официальном сайте создана Интернет-приемная. Данный сервис является дополнительным средством оперативного обращения граждан и представителей организаций в Федеральную службу судебных приставов. Для удобства заявителей, до размещения в Интернет-приемной обращения в электронном виде они могут воспользоваться контекстно-справочной системой, в которой содержатся наиболее часто задаваемые вопросы и ответы на них. Кроме того, проводится работа над внедрением на сайте сервиса «электронная очередь записи на личный прием».
В целях повышения информационной открытости государственной власти, оценки развития электронного государства в области создания сайтов, в 2012 году Министерством экономического развития Российской Федерации создана автоматизированная информационная система мониторинга официальных сайтов государственных органов и органов местного самоуправления. Разработан модуль внешнего взаимодействия, который позволяет обеспечить непрерывное взаимодействие граждан с представителями ведомств по вопросам работы сайтов. При использовании модуля граждане имеют возможность высказывать замечания и предложения по работе сайта, описывать возникающие проблемы, выражать благодарности и задавать вопросы.
Федеральная служба судебных приставов является одним из первых ведомств, принявших участие в пилотном проекте по размещению модуля внешнего взаимодействия в тестовом режиме на своем официальном сайте.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13.03.2012 №297 «О национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»[71] на сайте ФССП России организовано ведение специализированного раздела о противодействии коррупции. Также на сайте размещаются сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих Федеральной службы судебных приставов и членов их семей.
Одним из направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460[72]
, является внедрение в деятельность федеральных органов государственной власти инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность при принятии управленческих решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие указанных органов и их взаимодействие с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг.
В этой связи Федеральной службой судебных приставов большое внимание уделяется учету денежных средств, поступающих во временное распоряжение структурных подразделений территориальных органов. В ПК ОСП обеспечена автоматическая загрузка приходной и расходной выписок банка, снижающая вероятность как ошибки при регистрации выписки, так и трудно выявляемых искажений с целью подмены отправителя (получателя). Процесс распределения денежных средств требует серии последовательных действий поочередно со стороны судебного пристава-исполнителя и специалиста по ведению депозитного счета, каждый из которых имеет доступ к совершению данной операции в строгом соответствии со своими полномочиями.
