1
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи КУБАТАЕВ МАГОМЕД ГАДЖИЕВИЧ
ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических
наук
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор Г. В. Мальцев.
Москва-2000.
2
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1 Правовые акты Президента Российской
Федерации, форма реализации его конституционных
полномочий.
§ 1 Понятие и юридическая природа правового акта Президента
Российской Федерации 10
§ 2 Классификация и виды правовых актов Президента
Российской Федерации 30
§ 3 Подготовка порядок издания правовых актов Президента
Российской Федерации 58
ГЛАВА 2 Место правовых актов Президента Российской Федерации в системе нормативных правовых актов § 1 Соотношение правовых актов Президента Российской
Федерации и федеральных нормативных правовых актов 81
§ 2 Правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 105
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 117
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 124
3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы. Закон “ О Президенте РСФСР” от 24 апреля 1991 г. характеризовал Президента как высшее должностное лицо РСФСР и главу исполнительной власти в РСФСР. В своем развитии этот институт претерпел определенные изменения. С принятием Конституции Российской Федерации -1993 г. произошла трансформация статуса Президента РФ из главы исполнительной власти в главу государства. С момента введения поста Президента в России прошло почти десять лет. Президент большую часть своих функций главы государства реализует посредством издания правовых актов.
В науке конституционного права предпринимались попытки анализировать правовые акты Президента РФ, но эти исследования носили преимущественно несистематизированный, фрагментарный характер и касались в основное только указов главы государства. Но наряду с указами Российский Президент издает распоряжения. Поэтому необходимо определить юридическую силу, как указов, так и распоряжений, выявить их критерии разграничения.
Кроме вышеназванных актов, российский Президент подписывает различного рода письма, заключения и запросы, издает документы программно-политического содержания - послания, программы, заявления. Однако попытки их комплексного анализа в государственно-правовой науке предпринимались редко.
Исследуя правовые акты Президента Российской Федерации, можно представить недостатки нашей сегодняшней правовой системы и пути их устранения. Эти обстоятельства определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы и круг источников.
В науке проблемы, связанные с деятельностью российского Президента постоянно находятся в центре внимания многих ученных; юристов,
4
политологов, представителей наук.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских ученных; В.О.Лучина, Ю.А.Тихомирова, Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку проблемы статуса отечественного Президента, его деятельности, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную разработанность проблемы самих актов, издаваемых Президентом Российской Федерации, их особенностей и отличительных признаков.
Необходимо отметить отсутствие в научной юридической литературе всестороннего анализа и обобщения нормотворческой практики главы российского государства.
В диссертации используется широкий круг правовых источников, среди которых не только действующая Конституция РФ 1993 г., но также конституции РСФСР, СССР, конституции таких государств как США. Франция. Италия, Испания. Великобритания, Польша, Португалия, некоторые конституции стран - участников Содружества Независимых Государств, законы СССР РСФСР и Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, указы и распоряжения Президента СССР и Президента РФ, акты Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Теоретическую основу диссертации составили также послания российского Президента Федеральному Собранию. Автором исследованы аналитические и статистические документы, посвященные деятельности Президента Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Основной целью диссертации является рассмотрение процессов становления и развития института Президента в России; исследование понятие юридической природы правовых актов главы государства, их классификаций видов и, подготовка порядок издания правовых актов Президента Российской Федерации и место правовых актов Президента
5
Российской Федерации в системе нормативно правовых актов. В связи с этим поставлены следующие задачи исследования:
- проанализировать институт Президента, особенности его функционирования и тенденции развития; выявить его место в системе органов государственной власти Российской Федерации;
- определить понятие, виды и юридическую природу актов Президента РФ, классифицировать их;
- исследовать проблему «указного права» и рассмотреть вопрос о делегированном законотворчестве;
- определить критерии соотношения актов Президента РФ и федеральных нормативно правовых актов;
- выявить соотношение актов российского Президента и нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации;
-выработать научно-практические рекомендации по
совершенствованию нормотворческой деятельности Президента России.
Методологическая основа исследования.
При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на методах исторического, сравнительно-правового анализа. При изучении конституционных и правовых норм применялись методы диалектического познания, системный, статистический и логический подходы, иные научные приемы исследования, что позволило определить роль и значение актов Президента РФ, выявить основные проблемы, связанные с нормотворческой компетенцией главы государства и возможные пути их разрешения.
Научная новизна диссертации состоит в рассмотрении круга вопросов, не являвшихся ранее предметом научного анализа.
Диссертационное исследование относится к числу первых работ, по-
6
священных изучению истории становления и развития правотворческой деятельности Президента Российской Федерации.
Комплексное и систематизированное исследование правовых актов главы государства позволяет выявить их сущность, юридическую природу, проанализировать практику их издания и применения. Автором вносятся предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере.
Научная новизна работы предопределяется и характером рассматриваемых проблем, недостаточно изученных в юридической литературе (анализа конституционно-правового механизма и практики взаимоотношений Президента с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проблемы делегированного законотворчества в Российской Федерации).
На основе этих исследований в диссертации предлагаются меры по повышению эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с другими органами государственной власти.
На защиту выносятся следующие положения.
-Правовые акты Президента Российской Федерации, форма реализации его конституционных полномочии.
По мнению диссертанта, в условиях формирования новой правовой системы существовала необходимость продлить полномочия Президента по изданию указов законодательного характера, которые действовали бы до вступления в силу соответствующих федеральных законов, оформив данную прерогативу на конституционном уровне.- Конституция России отводит Президенту особую роль в механизме государственной власти. Реализуя свои полномочия, глава государства издает правовые акты. Предлагается классификация этих актов в зависимости от компетенции главы государства. Выделяют следующие акты и официальные документы Президента России: указы, распоряжения, послания, программы, концепции, положения, доктрины, заключения, письма, запросы, заявления. Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций
7
главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.
- Обосновывается необходимость наделения специальной
юридической силой ежегодного послания Президента Федеральному
Собранию России. Диссертант подчеркивает, что президентские послания -
это политико-правовые документы, которые служат ориентиром
законодательной деятельности парламента. В тоже время по отношению к
федеральному Правительству их императивность очевидна.
- Между правовыми актами Президента РФ, чаще всего - указами и
распоряжениями, возникают противоречия. Встречаются акты,
дублирующие друг друга. Решить эти проблемы поможет скорейшее
принятие Закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»,
а также обобщение, систематизация актов главы государства.
- Активное участие российского Президента в законодательном
процессе свидетельствует о его значительном влиянии на судьбу
принимаемых законов. Особенно это проявляется на стадии их подписания,
когда глава государства вправе наложить вето на принятый Федеральным
Собранием закон. По нашему мнению, данное конституционное право
Президента РФ необходимо оформлять не письмом, а указом главы
государства, поскольку:
I/ указ - нормативный акт, подлежащий опубликованию не только в газете, но и более хранимом издании - «Собрании законодательства Российской Федерации», что позволяет кодифицировать такие акты;
2/ между указом и преодолевающим вето федеральным законом, принятым парламентом, есть установленная иерархия.
В случае если парламент преодолевает вето Президента РФ по тому или иному федеральному закону, но закон не соответствует Конституции по порядку принятия, имеет смысл закрепить за Президентом право обращаться в Конституционный Суд РФ после повторного принятия закона Федеральным Собранием, но до его обнародования в случае, если глава
8
государства считает, что закон принят с нарушением установленной Конституцией РФ процедуры. Таким образом, предлагается предусмотреть еще одну /факультативную/ стадию законодательного процесса. В связи с этим следует внести соответствующие дополнения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и регламенты палат Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы глава государства обязан подписывать все без исключения, но одновременно с этим. в случае необходимости, он должен обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ с целью выяснения соответствия рассматриваемых законов Конституции, в том числе по процедурным вопросам.
Важное значение имеет вопрос о соотношении указов Президента РФ с федеральными законами. Поскольку действующая Конституция исходит из принципа верховенства законов Российской Федерации, указ Президента является подзаконным актом. Однако на случаи, когда требуется срочное законодательное решение тех или иных вопросов, целесообразно предусмотреть право Президента издавать указы, имеющие силу закона, которые будут действовать временно, вплоть до вступления в силу федеральных законов.
В работе уделяется внимание проблеме делегированного законотворчества. Анализируя зарубежную конституционную практику, автор приходит в выводу, что в России назрела необходимость введения этого института Делегирование законотворческих полномочий Президенту парламентом позволит главе государства легитимным путем издавать указы по вопросам. требующим законодательного регулирования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что многие положения и выводы, а также концептуальные подходы по проблемам нор-мотворческой компетенции главы российского государства, содержащиеся в диссертации могут быть использованы в практической работе Президента РФ и его Администрации при издании указов и распоряжений. Отдельные
9
положения диссертации могут приниматься во внимание в процессе подготовки посланий Президента РФ Федеральному Собранию, иных актов и документов главы государства.
Результаты исследования важны также для воплощения в жизнь новой конституционной модели государственной власти в России.
Теоретические выводы данной работы могут быть использованы при чтении курса лекций по конституционному праву Российской Федерации и учтены при разработке спецкурсов, учебно-методических пособий.
| Апробация результатов исследования.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования опубликованы в журнале: Юрист №5 2000 г и в журнале «Адвокатская практика» № 2 2000 г.
10
ГЛ А В А 1. ПРАВОВЫЕ АКТЫ
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ЕГО
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ.
§ 1 Основание правовых актов Президента РФ.
В нормативно-правовом массиве все более заметную роль играют в последние годы правовые акты Президента. Их признаки требуют тщательного анализа, а проблема правовых актов Президента для нашей правовой системы новая, возникала она еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института Президента в России. 17 марта 1991 г. на вопрос: "Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?", — большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно. На этой правовой основе началось конституционное конструирование института Президента как связующего звена высших законодательных и исполнительных органов РСФСР. На третьей сессии Верховного Совета РСФСР, где принимался Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" и на IV Съезде народных депутатов РСФСР, где утверждался Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", в общем, контексте проблемы будущей президентской власти соотношение Конституции и указов Президента стало предметом дискуссии. Водоразделом мнений стал вопрос
11
об определении места поста Президента в иерархии Российского государства согласно принципу разделения властей. Примечательно, что Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 г., закрепляя правовой статус Президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности1. Это выражалось, прежде всего, в том, что Президент наделялся правом издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. При таком четком "легальном основании" для принятия указов и с учетом принципа разделения государственной власти Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие пределы для указанной деятельности Президента и гарантии ее стабильности.2 В соответствии со ст. 8 названного Закона Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить указы Президента лишь в случае противоречия их Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конституционный Суд фактически предполагался в качестве арбитра в оценке конституционности указа Президента Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР. Таким образом, указам Президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей. Из обозначенных в Законе от 24 апреля 1991 г. двух форм правоприменительной деятельности
См. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 18. Ст. 511. Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. – М., 1994, с.83
12
Президента (указов и распоряжений) приоритетный характер придавался, несомненно, указам. Согласно закону, указы не должны противоречить Конституции и законам, их исполнение обязательно на всей территории РСФСР и отменять их с соблюдением определенной процедуры могли Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Все это определяло указ как основной акт осуществления компетенции Президента, непосредственно закрепленной в Конституции и законах РСФСР и вытекающей из основополагающих конституционных принципов разделения властей1. Распоряжению же отводилась роль акта оперативного, индивидуального и нередко организационно-порученческого характера. IV Съезд народных депутатов РСФСР несколько скорректировал позицию законодателя в отношении природы указа и его относительной самостоятельности по сравнению с законом. Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" от 24 мая 1991 г. предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не обусловливая прямо свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР — также необходимостью заключения Конституционного Суда РСФСР. Не поддержана концепция, когда бы решения Совета Министров РСФСР — постановления и распоряжения — оформлялись через указы Президента. Эта концепция основывалась на предусмотренном ч. 6 ст. 121 Конституции РСФСР праве Президента руководить деятельностью Совета Министров РСФСР. Однако она не учитывала, что
1 См. Митюков М.А. Право до созыва Федерального Собрания РФ // Российская Федерация. 1993. № 2 (14). С.48.
13
Правительство принимает массу решений по оперативным и текущим вопросам. Это сотни решений и все они едва ли могли удачно трансформироваться через указы Президента. Реализация этой концепции привела бы к тому, что Президент оказался завален "мелочевкой", оформлением многих непринципиального характера вопросов Правительства. Вместе с тем ст. 127 Конституции РСФСР (в редакции от 24 мая 1991 г.) определяла указы Президента элементом основы для деятельности Совета Министров РСФСР1. Позднее VI Съезд народных депутатов Российской Федерации, внеся изменения в ст. 121 Конституции РСФСР, определил, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить только Конституции и законам Российской Федерации. В случае противоречия им акта Президента действует норма Конституции, закона Российской Федерации. Тем самым была четко проведена идея конституционности и подзаконности указа Президента, его приоритеты по сравнению с иными актами высших органов государственной власти Российской Федерации. По своему уровню, юридической силе и нормативности (в том случае, когда речь идет об указах нормативного характера) указ Президента занял третье место в правовой системе Российской Федерации (после Конституции и законов). Таким образом, первоначально указы Президента были задуманы как обязательные подзаконные и исполнительно-распорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции, непосредственно закрепленной в Конституции, законах и решениях Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, а также вытекающей из основополагающих принципов разделения
См.. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 12 Ст. 512.
14
государственной власти, во многом являющихся элементом основы деятельности Совета Министров РСФСР. Главными условиями для указов Президента являлись в части содержания — непротиворечивость Конституции, законам РСФСР, в части исполнения — общеобязательность на всей территории РСФСР. Указы Президента не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР и тем самым вторгаться в сферу законодательствования. Вместе с тем в целях перехода к рыночной экономике V Съезд народных депутатов РСФСР фактически делегировал Президенту право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов1. Цель данной акции — обеспечить оперативное регулирование хода экономической реформы с помощью актов, которые могли находиться в противоречии с действующими законами РСФСР. Такие указы представлялись Президентом в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями — в Президиум Верховного Совета РСФСР и при не отклонении их в течение семи дней вступали в силу. Одновременно Президент наделялся правом в соответствии с выделенными бюджетными средствами до принятия Закона РСФСР "О Совете Министров РСФСР" самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти. Очевидно, что практика делегирования Президенту права издания
Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. – М., 1994, с.83.
15
указов законодательного характера по вопросам экономической реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действовавшей тогда Конституции РСФСР1. Но она и не противоречила смыслу этого Основного Закона, поскольку в силу ст. 104 Конституции РСФСР Съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР. Вопрос делегирования прав одним органом власти другому представлял в то время конституционный пробел. Лишь позднее в какой-то мере он был восполнен в новой редакции ст. 155 Конституции РСФСР. Особую роль указы Президента приобрели на первом этапе конституционной реформы. Как известно, в целях разрешения кризиса власти в стране 21 сентября 1993 г. Президент прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функции Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Феде рации. До начала работы нового парламента России, и принятия им на себя соответствующих полномочий предписывалось руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации. Между прекращением деятельности бывшего Верховного Совета и началом функционирования будущего парламента — Федерального Собрания Российской Федерации — было определено, казалось бы, немного времени, всего четыре месяца. Однако ни одно государство даже на такой непродолжительный срок не может прекратить правового регулирования тех или иных отношений в жизненно важных сферах экономики, политики и социального развития. В связи с этим Президентом был издан 7 октября 1993 г. Указ "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации.
См.. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991 № 6 Ст. 152
16
Правовое регулирование в столь ответственный период отечественной истории не могло возникнуть в юридическом вакууме. Естественно, что оно базировалось прежде всего на основополагающем акте — Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 г. Подчеркивая преемственность в правовом регулировании, Президент подтвердил действие на всей территории страны принятых Верховным Советом Российской Федерации до 21 сентября 1993 г. и вступивших в установленном порядке в силу законов Российской Федерации, постановлений Съездов народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Данное признание относилось и к законодательству бывшего Союза ССР в части, не противоречащей законодательству России, принятому после 12 июня 1990 г. Подчеркнем, что правовое регулирование на этом этапе конституционной реформы носило временный характер и осуществлялось фактически до официального опубликования 25 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием. Это обусловливало подчиненный, подзаконный характер президентского правового регулирования. Подтверждалась необходимость в последующем внесении на рассмотрение Федерального Собрания указов Президента, изданных по вопросам компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Президент может осуществлять правовое регулирование лишь по отнесенным к компетенции бывших высших представительных органов Российской Федерации и строго определенным Указом от 7 октября 1993 г. № 1598 вопросам республиканского бюджета России, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссий,
17
земельной реформы, федеральной государственной службы и социальной защиты населения.
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
Во второй половине 1993 г. политическое противостояние на федеральном уровне достигло критической точки. Ради сохранения реформистского курса, отмечает Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию 1990 г., «оставалась единственная возможность -прекратить полномочия Депутатов, а тем самым формально поступить вопреки отдельным положениям действовавшей тогда Конституции».
В этой связи был издан Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» №1400, которым прекратила деятельность Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, прерваны заседания Конституционного Суда РФ, приостановлено действие отдельных статей Конституции РФ и законов, и начат процесс формирования нового представительного органа государственной власти - Федерального Собрания1.
Отвлекаясь от легитимности рассматриваемого указа, отметим, что в
См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №39. Ст. 3597.
27
период с 21 сентября по 25 декабря 1993 г., он внес радикальные изменения в расстановку политических сил и государственных институтов в России. Заключением Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. действия и решения Президента РФ были признаны неконституционными1. Тем не менее, Президент РФ издает Указ №1609 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» от 7 октября 1993 г2, устанавливая, что все правовое регулирование, отнесенных к ведению Съезда и Верховного Совета вопросов, до созыва Федерального Собрания осуществляется Президентом посредством его указов.
Первоначально вышеупомянутые указы предлагалось вынести на рассмотрение Федерального Собрания РФ, однако и этого не было сделано. Кстати, процедура утверждения указов со стороны какого-либо органа, действующей Конституцией не предусмотрена. Глава государства может вносить в Государственную Думу законопроекты, а не свои акты3.
Период санкционированного «указного нормотворчества» длился фактически до начала работы нового парламента. Указы Президента РФ вступали в силу с момента их подписания, хотя во многих из них присутствовал пункт о внесении таковых на рассмотрение Федерального Собрания, которого в тот момент еще не было.
Отметим, что, например, Указы от 14 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» и от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при
1 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. №6.
2 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №41. Ст.3919
3 См.; Колесников Е.В. Указ Президента как источник конституционного права России. Конституционное
право России. Межд. Науч. сб. Вып. 2. Саратов. 1996 С.145
28
проведении земельной реформы» были изданы в соответствии с Указом от 7 октября 1993 г. «О
правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы», который, как известно, издавался на основании Указа №1400.
В связи с принятием действующей Конституции Российской Федерации, Президент РФ издал Указ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» с Приложением № l. которым признавались утратившими силу ряд указов Президента РФ, а именно: Указ от 21 сентября 1993г. №1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», за исключением п.п. 4-8, 13; Указ от 25 сентября 1993 г. № 1452 «Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы». Указ от 7 октября 1993 г. № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». Указ от 11 октября 1993 г. № 1625 «О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период»1.
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
Большой удельный вес в правотворчестве главы государства занимают президентские программы. Для их организационного обеспечения в Администрации Президента РФ было создано специальное подразделение - Центр президентских программ, статус которого определялся Указом Президента РФ от 7 апреля 1994 г2 Центр, в соответствии с поручениями Президента, формировал программы, разрабатывал предложения по их корректировке, готовил рекомендации об использовании инвестиций в президентские программы, о налоговом и таможенном регулировании их реализации, проводил предварительную экспертизу всех программ, определяя значимость каждой. На сегодняшний
1 СЗ РФ. 1996. №25 Ст. 3010, № 23. Ст. 2756
2 См.: САПП РФ. 1994. №15. Ст.1177
37
день функции этого Центра переданы Экономическому Управлению Президента РФ в связи с очередной реорганизацией Администрации главы государства1
Нужно отметить, что президентский статус присваивается как новым, так и уже действующим федеральным программам. Наличие такового, безусловно, влияет на судьбу общегосударственных программ и в первую очередь на их финансирование. Поэтому, президентский статус не только присваивается, но и снимается - в зависимости от актуальности программы2 Однако окончательная доработка и реализация программ возложена на Правительство РФ.
В 1996 году был принят Федеральный закон «О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год». Этот перечень насчитывает 35 программ, шесть из которых имеют статус президентских3.
В соответствии с законом «О поставках продукции для "федеральных государственных нужд» осуществляется финансовое обеспечение президентских программ за счет федерального бюджета, средств российских и иностранных инвесторов, резервов предприятий, участвующих в реализации программ. Кроме того, могут создаваться специальные фонды. Деятельность фонда президентских программ регламентирована Указами Президента РФ от 21 ноября 1994 г. «О фонде президентских программ» и от 13 июня 1995 г. «Об обеспечении деятельности фонда президентских
1 См.: Указ Президента РФ от 12 февраля 1998г. «О мерах по совершенствованию структуры
Администрации Президента РФ. СЗ РФ 1998. №7. Ст. 827.
2 См.: напр., Указ Президента РФ от 30 января 1999г. «О признании утратившими силу некоторых указов
Президента РФ.// Российская газета. 1999. 4 февраля.
3 См.: СЗ РФ. 1996. №35. Ст.4138.
38
программ»1.
По своему содержанию программы очень разнообразны. Только в 1996-1997 годах были утверждены: президентская программа «Мобильный комплекс»; федеральная целевая программа развития гражданской авиационной техники России до 2000 года ; государственная программа обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации на 1996-1997 г.г.; комплексная программа мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров; программа развития газификации ЦентральноЧерноземного региона; федеральные целевые программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации», «Свой дом», «Жилище», «Российские верфи» /1996-2000 годы/, «Развитие газификации России на 1996-2000 годы», многочисленные дополнения к президентской программе «Дети России» и десятки других целевых программ.
Анализируемые программы, концепции, доктрины являются основной формой реализации конкретных полномочий Президента РФ как главы государства в различных областях государственной и социально-экономической жизни. Их необходимость и целесообразность прямо вытекает из положений Конституции РФ и федеральных законов.
Ст. 84 п. «е» Конституции России предусматривает издание еще одной особой разновидности актов главы государства программно-политического характера - ежегодные послания Федеральному Собранию. Вопрос о роли, статусе, правовой силе послания - один из самых сложных в конституционной теории и практике.
Этот институт закреплен в основных законах зарубежных государств.
Там же. №31. Ст.3248.
39
Например, Президент США «дает по необходимости Конгрессу
информацию о положении дел в Союзе и рекомендует к рассмотрению
Конгресса такие меры, которые, по его суждению, необходимы и
целесообразны»1. Фактически Конституция США наделяет Президента
Америки правом /и обязанностью/ обращаться к Конгрессу с посланиями,
каждое из которых «содержит не только анализ той либо иной ситуации
внутри - или внешнеполитического характера, но и соответствующие
законодательные предложения». Конституция Французской Республики
закрепляет за Президентом полномочия по обращению с посланиями к
Парламенту и нации о существенных угрозах государственности и о
принимаемых мерах2. Рассматриваемый документ оговаривает ключевые
направления государственной политики во всех сферах экономической,
социальной и общественной жизни, укрепления государственности и
общественно-политического единства общества, формулирует конкретные
задачи органов и управления3.
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
Подписание ратификационной грамоты представляет собой один из этапов процедуры ратификации. На основании федерального закона о ратификации договора, главой государства подписывается ратификационная грамота, затем скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ /ст. 18 Закона «О международных договорах Российской Федерации»/.
Действия, санкционирующие введение международных договоров в силу, имеют две стороны - внутригосударственную и международную, которые
Подписание означает либо стадию заключения договора, либо форму
1 Литовченко О.И. Нормы международного и внутригосударственного права: механизмы применения и конфликты. Права человека в России и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Саратов 1997. С.46
50
выражения согласия России на обязательность для нее международного договора /п. «в» ст. 2 Закона «О международных договорах Российской федерации»/. Акт подписания договора Президентом РФ, не требующего ратификации парламентом, является окончательной стадией заключения международного соглашения. Если договор подлежит ратификации, то принимается федеральный закон о ратификации международного договора, который, в соответствии с Конституцией РФ, подписывается Президентом /п. 2 ст. 17 Закона «О международных договорах Российской Федерации»/.выражаются в разных правовых формах и документах.' Таким образом, Президент РФ, подписывая федеральный закон, подтверждает внутригосударственную значимость международного договора, а подписывая ратификационную грамоту, он выражает окончательное согласие России на обязательность для нее договора, поскольку далее проводится обмен грамотами /при заключении двусторонних договоров/, либо передача их на хранение депозитарию /при многосторонних, договорах/.
Указы «постоянные» издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, «временные» - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания /ст. ст. 87, 88 Конституции РФ/. Режимы военного и чрезвычайного положений должны быть определены федеральными конституционными законами, на сегодняшний день еще не принятыми.
51
Однако действуют нормы законов «О чрезвычайном положении», «Об обороне»1, различные международные обязательства России, требования которых глава государства должен соблюдать. Конституция, законы и иные правовые акты, регулирующие публичные и частные отношения в режиме особого функционирования государственных властей устанавливают правовые границы допустимых отступлений от нормального действия Конституции. В этой связи особый режим функционирования государственной власти вводится Президентом РФ на ограниченный срок, следовательно, и его указы действуют в строго определенный промежуток времени. К указам временного характера, по нашему мнению, можно отнести правовые акты, содержащие формулу «до урегулирования вопроса Федеральным законом», Поскольку они издаются по предметам ведения законодательного органа и |утрачивают силу после принятия соответствующего закона. Примером данной разновидности служит Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»2.
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
Работу по подготовке указов целесообразно планировать. В то же время изучение указов Президента показывает, что они подчас издаются внезапно. Так, Указом от 4 декабря 1998 года № 1468 Президент утвердил Состав Российского организационного комитета по подготовке к встрече третьего
62
тысячелетия и празднованию 2000- летия христианства1, включив в неё
заместителя Руководителя своей.Администрации Комиссара М. В. Однако уже 7 декабря М. В. Комиссар указом Президента был освобождён от своей должности.2 Добавим, что уже заголовки этих актов говорят о том, что они не нормативны, следовательно, должны были оформляться как распоряжения. Что касается нормативных указов, то планирование их издания должно осуществляться в зависимости от социальной важности соответствующих норм и в зависимости от полномочий издавать указы. Не следует планировать издание указов по вопросам, которые уже решены законами.
Порядок подготовки и внесения проектов указов Президента Российской
Федерации утверждён распоряжением Президента № 85-рп. В соответствии с
ним ответственность за качество проектов указов, их согласование с
заинтересованными сторонами несут руководители органов исполнительной
власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской
Федерации. Проекты указов вносятся руководителями органов
исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы. Письмо с пояснительной запиской подписывается лицом, ответственным за подготовку проекта указа.
Проекты указов нормативного характера должны проходить согласование
с Министерством юстиции Российской Федерации. Проекты указов о признании
утратившими силу, изменении и дополнении указов в связи с принятием
федеральных законов должны представляться соответствующими
руководителями федеральных органов исполнительной власти или
1 См.: Российская газета от 11 декабря 1998г. №235 (2095)
2 См.: указ Президента РФ от 7 декабря 1998г. «О Комиссаре М.В.» (Указ не был официально опубликован)
63
структурных подразделений Администрации Президента в
месячный срок с момента вступления в силу федерального закона.
Проекты указов, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента руководителям, внёсшим эти проекты.
Действует также Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 года № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»1. Им установлено, что проекты указов Президента, предусматривающие принятие постановлений Правительства, вносятся с приложением к представляемому проекту указа соответствующих связанных с ним проектов актов Правительства. Проекты указов Президента, предусматривающие принятие постановлений и распоряжении Правительства, должны быть согласованы с Правительством. Подготовка проектов таких указов осуществляется в соответствии с поручениями Президента. Правительство должно принимать предусмотренные указами Президента постановления и распоряжения не позднее месячного срока после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.
Если в соответствии с готовящимся указом Президента предполагается издание другого акта, развивающего и конкретизирующего такой указ, то такой акт лучше разрабатывать и издавать одновременно с указом. Неуклонное соблюдение этого правила предотвратит многие недоразумения, возникающие при применении норм указа в период, когда развивающих и конкретизирующих
См.: СЗ РФ от 6 мая 1996г. №19 ст.2257
64
его актов еще нет, обеспечит полноценное действие указа, устранит
возможности для образования пробелов в правовом регулировании. К
сожалению, это соблюдается не всегда. Так, многие постановления
Правительства во исполнение указов не издаются многие месяцы. Иногда
Президент издаёт указы по вопросам, которые другим указом поручалось
урегулировать Правительству, не дожидаясь соответствующих
постановлений Правительства. Например, Указом от 25 марта 1992 года № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»1 Правительству поручалось в двадцатидневный срок утвердить порядок продажи земельных участков в соответствии с данным Указом. Однако юристы не смогут разработать документ так, чтобы он полноценно регулировал те или иные отношения. Поэтому следует привлекать и практических работников соответствующих отраслей управления.
Однако в названный срок порядок продажи земельных участков Правительством утверждён не был, и Президент утвердил его своим Указом от 14 июня 1992 года № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных. предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам для предпринимательской деятельности».
В то же время имеют место случаи синхронного издания президентских указов и правительственных постановлений. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 6 октября 1998 года № 1159 «Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»2 издано во исполнение Указа
1 См.: Российская газета от 28 марта 1992г. №72
2 СЗ РФ от 12 октября 1998г. №41 ст.5029
65
Президента с таким же названием в один и тот же день.
Если по каким-либо причинам издать указ и другие акты одновременно невозможно, необходимо предусмотреть вступление указа в силу либо тогда, когда другие акты в его исполнение должны быть подготовлены, либо установить срок, в течение которого такие акты должны быть изданы.
Очень важно участие в работе по подготовке проектов указов научных юридических учреждений, высших учебных заведений и отдельных учёных-юристов, которое должно состоять не только в обсуждении готового проекта указа, но и в создании и редактировании его текста. В то же время подготовка указов не должна стать работой одних юристов. Не зная существа вопросов, которые будет регулировать указ,
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
В перечень в виде самостоятельных пунктов включаются как основной указ, так и указы о его последующих изменениях и дополнениях. При неоднократном изменении редакции указа или его части в перечень включаются все указы, которыми вносились изменения в основной указ. В тех случаях, когда признанию утратившим силу подлежит пункт, который был изложен в новой редакции после издания указа, названная часть указа включается в перечень с указанием, что она приводится в редакции того указа, которым была предусмотрена. Так же решается вопрос в отношении указов (их частей), в текст которых последующими указами были внесены изменения или дополнения, если они подлежат признанию утратившими силу в неотделимой части.
В виде самостоятельных пунктов в перечень включаются все
См.: с.91-95
74
противоречащие новому указу либо поглощённые им указы о
последующем распространении основного указа в целом или его отдельных частей на другие органы, территории и отношения, других лиц.
Если основной указ подлежит признанию утратившим силу в какой-либо части, то указы, распространяющие действие основного указа в целом либо в части, подлежащей признанию утратившей силу, также включаются в перечень для отмены в соответствующей части. Если решение о распространении действия ранее изданного указа сохраняет своё значение, основной указ (в целом или в отдельных частях) включается в перечень с указанием о сохранении его действия в отношении тех, на кого он был распространён. Указы и их части временного действия, срок действия которых истёк, в перечень не включаются. Если отнесение указа (его части) к актам временного действия вызывает сомнение, то указ (его часть) подлежит включению в перечень. В тех случаях, когда в указах наряду с временными нормами, срок действия которых истёк, содержатся действующие нормы, подлежащие признанию утратившими силу, в перечень включается весь указ. В случаях, когда время действия указа или его части было продлено на неопределённый срок либо распространено на другие органы, территории, отношения и других лиц, в перечень включается как основной указ, так и указ о продлении или распространении его действия.
Если пункт, подлежащий признанию утратившим силу, содержит указание на приложение, которое также подлежит отмене, то в перечень включается только этот пункт, приложение при этом отдельно не оговаривается. Если приложение не может быть отменено полностью, в перечень включаются только его отдельные части, утратившие силу в связи с принятием нового акта.
При внесении в указы изменений готовятся предложения об их изложении (или их частей) в новой редакции.
75
Изменения в указы вносятся в точном соответствии с новым актом, в
связи с которым они подготовлены. При этом весь текст указа (его части) оценивается как с точки зрения содержания, так и структуры. Необходимо также проанализировать все ранее принятые акты, касающиеся указа (его пункта), излагаемого в новой редакции, в том числе о его изменении и дополнении, о распространении на другие правоотношения с тем, чтобы учесть в новой редакции сохраняющие значение нормативные предписания. Если в перечень включаются отдельные пункты полностью, а другие только в определённой части, то сначала следует указывать пункты, подлежащие признанию утратившими силу полностью. При изменении одного или нескольких слов на другое (другие), а также дополнении текста отдельными словами или словосочетаниями двоеточие перед вносимыми в качестве изменения (дополнения) словами, заключёнными в кавычки, не ставится, например: «в пункте 1 слово «полосе» заменить словом «зоне». Изменения и дополнения вносятся вместе со знаком препинания, постановку которого влечёт за собой вносимое изменение и дополнение, например: «в пункте 2 после слова «товаров» дополнить словом «, грузов».
При внесении в указ изменений принципиального характера или необходимости изменения значительной части его положений целесообразно не формулировать все изменения отдельно, а изложить указ в полностью новой редакции. Если изменений и дополнений в указ нужно внести немного, то следует чётко назвать, какие положения указа изменяются, в какие именно места текста вносятся дополнения.
Не следует вносить изменения в указы, которые содержат много фактически устаревших, практически не действующих и теоретически неприменимых норм. Такие указы целесообразно признать утратившими силу и издать новый указ, при необходимости включив в него отдельные положения,
76
содержащиеся в прежних указах (если, конечно, это исключит
противоречивость нового указа).
Перечень должен содержать порядковую нумерацию включённых в него указов. Все указы располагаются в перечне в хронологическом порядке по дате их издания. В пределах одной и той же даты акты указываются в соответствии с их номерами, номерами статей официальных изданий, в которых они опубликованы, или дней опубликования.
При включении в перечень отдельных частей указа с единой нумерацией, ссылка на имеющиеся в нём разделы не делается. Однако если в таком указе раздел утратил значение полностью, то в перечень для признания утратившим силу включается этот раздел, при этом называется только цифровое или буквенное обозначение раздела. Наименование раздела указывается лишь в случаях, когда он не имеет цифрового или буквенного обозначения.
Перед представлением на утверждение перечень проверяется по контрольным экземплярам актов для выяснения, все ли отсылки к ранее изданным указам учтены. К перечню прилагается проект указа о его утверждении с указанием акта, в связи с которым подготовлен перечень, и официального издания, где он опубликован.
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
Уже 1 июня 1995 года был издан Указ № 554 «О внесении изменений в
Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г № 442 «О
государственных наградах Российской Федерации»1, который Положение о
государственных наградах Российской Федерации излагалось в новой редакции.
Эта редакция просуществовала до издания Указа Президента от б января
1999 года № 19 с таким же заголовком2. В всех этих указах ничего не говорится
0 необходимости учреждении государственных наград федеральным законом.
Зато в Указе № 44 говорится, что он издан в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, но без указания на её конкретные нормы. Поэтому
слова Президента о том, что «сегодня ещё принимается масса актов,
соответствующих Конституции и федеральным законам»)3, достаточно
самокритичны.
На наш взгляд, наделение Президента полномочиями издавать указы по вопросам, требующим принятия законов, даёт ему основание издавать указы не только при отсутствии законов. Как отмечает В. Н. Суворов, «фрагменты соответствующей области общественных отношений можно указом регулировать и после принятия закона, регламентирующего их, если его
1 См.: САПП РФ 1994. №10. Ст.775.
1 См.: СЗ РФ от 5 июня 1995. №23. Ст.2207.
2 Российская газета 26 января 1999
Российская газета 31 марта 1999
86
недостаточно и, по мнению главы государства, остаются пробелы в
правовом регулировании»1. Исходя из этого, указы могут издаваться и тогда, когда, по мнению Президента, требуется иное правовое регулирование, чем установленное законом. Издание таких указов нарушает, по нашему мнению, закреплённое Конституцией Российской Федерации принцип «разделения властей» (хотя это разделение, как показано ниже, к президентской власти фактически не относится).
В советское время, несмотря на то, что издаваемые Президиумом Верховного Совета указы приобретали силу закона только после утверждения Верховным Советом, эти акты (указ и закон) были актами одной и той же законодательной власти и друг другу не противопоставлялись. В настоящее же время утверждается ориентация на указное нормотворчество, что вольно или невольно ведёт к недооценке федеральных законов, деятельности законодательных органов в целом2.
Нужно стремиться к постепенному уменьшению указного нормотворчества также потому, что оно ложится на Президента тяжким грузом. Подтверждение этому - множество юридически не проработанных указов. Например, Указом от 30 июня 1997 года № 659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации»3. Генеральному прокурору предложено представить в Государственную Думу проект постановления в порядке законодательной инициативы, в то время как статья 104 Конституции, закрепляющая исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы, Генерального прокурора не называет.
1 См.: Суворов В.Н. Конституционные пределы полномочий Президента РФ//Труды МГЮА. 1998. №3
2 Селезнев Г.Н. Вся власть – закону! //Москва 1997. С. 33
Российская газета от 8 июля 1997 г.
87
Федеральным законом о прокуратуре право законодательной инициативы
Генеральному прокурору также не предоставлено; прокурор может участвовать в правотворческой деятельности через органы, которые обладают этим правом (статья 9). Возможно, такое право ему следует предоставить (Конституция СССР 1977 года Генеральному прокурору такое право предоставляла), но пока этого нет, наделение его таким правом не соответствует Конституции и закону.
Таким образом, на основе норм Конституции Российской Федерации
сложилась практика издания указов по вопросам, по которым требуется
принятие законов. Но эта практика, несмотря на её продолжительность,
устойчивость, обширность и фактическое санкционирование
Конституционным Судом, не решает проблемы соотношения указов Президента Российской Федерации с федеральными законами. Для ее решения необходимо рассмотрение соотношения указа и закона исторически и системно.
История развития российского права до введения должности Президента предопределила верховенство в системе правовых актов закона. «Любые отступления от принципа верховенства закона в системе правовых актов, -подчёркивает А. В. Мицкевич, - ведут к нарушению полновластия народа -основного принципа подлинной демократии»1.
Признанная правовой наукой системность права обуславливает существование в нём связей субординации2. Эта субординация наиболее главных моментах выражается в нормах Конституции. Так, в соответствии со статьёй 4 Конституции Российской Федерации расположенной в Главе 1 «Основы конституционного строя», на все территории Российской Федерации имеют верховенство Конституция законы (но не указы Президента). Эта норма относится к действующим законам. Но даже если таких законов нет, это не
1 См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М. 1967. С.7.
2 Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения М. 1997. С.40.
88
умаляет, на наш взгляд, юридическую силу закона потенциально более
высокую по сравнению с указом Президента.
«Юридическая сила нормативно-правового акта, - отмечает Ю. И. Гревцов - обусловливается степенью реальности его действия, объёмом (областью) общественных отношений, охватываемых им, характером разрешения коллизий. В случае, если один и тот же вид общественных отношений попадает под действие нескольких различных нормативно-правовых актов, юридическая сила каждого из них оказывается производной от целого ряда факторов: статуса органа, издавшего акт, времени издания, определённости и реальности санкций, установленных за его нарушение, особенностей введения в действие и др.»1.
Изучение Закона РСФСР «О Президенте РСФСР» (ныне не действует) и норм Конституции РСФСР показывает, что указ Президента изначально задумывался законодателем как исполнительно-распорядительный и, следовательно, подзаконный правовой акт, так как он должен был издаваться на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.
В российской правовой науке, несмотря на неоднозначность оценки юридической и социально политической природы указа президента он даже после принятия Конституции Российской Федерации признаётся подзаконным правовым актом. Подзаконный характер указов признаётся и в некоторых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, Так, в его Определении от 4 февраля 1997 года № 23-0 об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности ряда положений Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных
См.: Гревцов Ю.И. Очерки теории и социологии права СПб. 1996. С.109
89
прав граждан на землю2» говорится, что «указы Президента Российской
Федерации, безусловно, должны соответствовать законам - такого требование статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации». Наконец, подзаконность некоторых своих указов признаёт и сам Президент, когда предписывает их внести на рассмотрение Федерального Собрания1. Однако в целом Президент смотрит на издание им указов законодательного характера в отсутствие прямого юридического закрепления как на нормальное явление. Так, в его Послание Федеральному Собранию 1995 года по поводу указов сказано, что «их абсолютно подзаконный характер не очевиден». Следовательно, указ признаётся подзаконным, но только частично. В какой именно части, насколько этой части, по мысли Президента, хватает для издания «законодательных» указов, неизвестно. В том же Послании говорилось «пока нет соответствующих законов, указы остаются полноценно правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений». В Послании 1996 года эта линия был подтверждена: «...Нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством». Послание 1998 года: «Только после выхода Указа в конце прошлого года дело сдвинулось с мёртвой точки».
Вырезано.
Для приобретения полной версии работы перейдите по ссылке.
Смешивание компетенции Президента и Правительства прослеживается также в пункте 4 Указа, предусматривающим необходимость направления проектов постановлений Правительства, принятие которых предусмотрено правовыми актами Президента, а также проектов решений, рассмотренных на заседании Правительства под председательством Президента, в Администраций Президента. А о том, что вопреки Конституции разделения полномочий издавать акты между Президентом и Правительством фактически не существует, говорит положение Указа о том, что в Администрацию Президента должны направляться «также проекты решений Правительства Российской Федерации, принимаемых в пределах его компетенции по отнесённым Конституцией Российской Федерации к ведению Президента Российской Федерации вопросам прав и свобод человека и гражданина; охраны суверенитета Российской Федерации, её государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики; руководства внешней политикой; осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации». В результате имеют место дублирование и параллелизм в работе Президента и Правительства.
В то же время буквально десятки указов Президента изданы по вопросам
101
деятельности различных акционерных обществ, создания и упразднения
университетов, сохранения памятников культуры, что в соответствии с Конституцией входит в компетенцию Правительства. Отдельные указы издаются со ссылками на предметы ведения, прямо закреплённые Конституцией за Правительством1. А после ознакомления с указами вроде «О возрождении и развитии философского, клинического и прикладного психоанализа»1 (от 19 июля 1996 года № 1044) может создаться впечатление, что Правительство России полностью некомпетентно, а Президент продолжает сохранять статус главы исполнительной власти. Между тем в Конституции нет ни одного упоминания о том, что Президент занимается исполнительской деятельностью, зато есть статья 110, в соответствии с которой, исполнительную власть осуществляет Правительство. Усомниться в определённости соотношения указов Президента и актов Правительства заставляет и пункт 1 Указа Президента от 30 ноября 1995 года № 1199 «О таможенных льготах» «Согласиться с комплексом мер, принятых Правительством Российской Федерации во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 6 марта 1995 года № 244 «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента Российской Федерации в части предоставления таможенных льгот» («Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 11, ст. 967), по компенсации потерь, возникающих при отмене льгот по таможенным платежам при проведении внешнеторговых операций». Неужели у Правительства есть сомнения в своей компетентности? Или в таможенных вопросах Президент разбирается лучше Правительства? А если таких сомнений нет, то зачем нужно «соглашаться» путём издания указа?
1 См.: СЗ РФ от 13 июня 1994г. №7 Ст. 697.
1 См., напр., Указ от 21 июня 1994 г. №1307 «О порядке регулирования некоторых вопросов федеральной
контрактной системы // СЗ РФ от 27 июня 1994 г. №9 Ст. 932
102
Почему президентское согласие выражено только в отношении этого
комплекса мер, а в отношении других правительственных мер указы Президента о согласии или несогласии с ними не издаются? Означает ли отсутствие таких указов несогласие Президента? Какова сила актов Правительства, согласие с которыми указами Президента не оформлено? На наш взгляд, издание подобных указов говорит о неуверенности Правительства в своих действиях, об опасении самостоятельно (без вмешательства Президента) решать вопросы, отнесённые Конституцией к его компетенции. Это обусловлено, в свою очередь, несовершенством конституционных норм, нечёткой определённостью полномочий Президента по изданию указов. А Указ от 14 июля 1998 года № 832 «О признании утратившим силу абзаца пятого пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий»1 и вовсе издан в соответствии с постановлением Правительства. Вторжение Президента в компетенцию Правительства подчас оборачивается нестабильностью указного нормотворчества. Касаясь мелких в масштабе страны вопросов, указы при малейшем изменении социально-экономической обстановки нуждаются в изменениях, происходящих в форме издания новых указов; отсюда возникает длинная цепь указов об изменении указов. Указное отождествление Президента с исполнительной властью влияет и на издание актов Правительства. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1998 года № 1529 «Об утверждении плана действий по реализации документа Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в
См.: СЗ РФ от 22 июля 1996г. №30 Ст.3608. См.: Российская газета от 21 июля 1998 г. №136
103
стране»2, предусмотрено издание около десяти указов Президента
Российской Федерации по предметам ведения Правительства. Неопределённость соотношения указов Президента с актами исполнительной власти не замыкается на актах только Правительства. Вертикаль исполнительной власти в Российской Федерации предопределяет её распространение и на акты федеральных органов исполнительной власти. Так, Указом от 1 июля 1992 года № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества»1 предусматривалось, что порядок передачи пакетов акций в траст определяется положением, утверждённым Госком имуществом. В связи с данным Указом Госкомимуществу предоставлялись и некоторые другие полномочия. Однако Госкомимуществом были изданы акты не только во исполнение Указа, но и изменяющие и дополняющие его. Министерством юстиции Российской Федерации в регистрации этих актов было обоснованно отказано2. Однако их издание свидетельствует, по нашему мнению, не только о крайне низкой правовой культуре должностных лиц Госкомимущества, допускающих возможность изменения своим актом акта более высокой юридической силы, но и о том, что Президент своим Указом неоправданно вторгся в сферу ведения органов, уполномоченных на решение гражданско-правовых вопросов законом. Соотношение указов Президента Российской Федерации с актами судебных органов гораздо более определённо, чем с актами законодательной (представительной) и исполнительной властей. Это обусловлено тем, что в Российской Федерации, в отличие от стран англосаксонской правовой семьи,
2 См.: Российская газета от 5 января 1999 г. №1
1 См.: САПП РФ от 6 июля 1992 г. №1 ст.3.
2 См.: Экономика и жизнь 1997 №1.
104
акты судебных органов пока не считаются источниками права.
Поэтому указы Президента Российской Федерации не могут оказать существенное влияние на действие актов судебной власти. Исключение составляет лишь действие некоторых актов Конституционного Суда Российской Федерации. В отсутствие у последнего исполнительного аппарата своих решений и при неисполнении их добровольно Президент иногда издаёт указы, направленные на их реализацию. Вместе с тем следует согласиться с Н. А. Богдановой в том, что «конституционный порядок не приемлет регулирования любой из сторон деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и её гарантий в актах подзаконных, в частности, в указах Президента Российской Федерации» К сожалению, нормотворчество Президента подчас опережает принятие актов не только законодательной и исполнительной, но и судебной власти. Так, деятельность Коммунистической партии РСФСР была приостановлена Указом до окончательного разрешения этого вопроса в судебном порядке т. е. Президент сознавал, что издаёт указ по вопросу, по которому требуется принятие акта судебной власти. Изложенное позволяет сформулировать развёрнутое определение указа Президента Российской Федерации. В дополнение к тому, что указ Президента Российской Федерации, как показано выше, представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Указ следует определить как нормативный акт, издаваемый в пределах полномочий, предоставленных Президенту Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, который не должен противоречить Конституции и законам, обладает после них высшей юридической силой, обязателен для исполнения на всей территории Российской Федерации всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями.
105
§2. Правовые акты Президента Российской
Федерации и нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации,
Акты президента и глав республик. В конституционном законодательстве Российской Федерации и ее субъектов закреплен статус глав республик, областей и др. Это новый институт для российской государственности, и поэтому присущие ему акты лишь формируются как разновидность правового массива. Производностъ актов от характера статуса и объема полномочий президентов и глав республик, губернаторов и глав администраций служит объяснением их высокой роли и широты регулируемых вопросов.
Виды и основные признаки правовых актов глав субъектов Российской Федерации закрепляются в конституциях и уставах, в законах субъектов Федерации о нормативных правовых актах. Сходство наименований не исключает, однако, различий в основаниях принятия и содержании этих актов. Сделаем пояснения.
В республиканских конституциях регулируются статус президентов республик и основные вопросы издаваемых ими правовых актов. Нетрудно заметить, сколь неодинаковы основания принятия таких актов.
Согласно cm. 97 Конституции Республики Башкортостан в пределах своих полномочий на основе и во исполнение действующего законодательства Президент издает указы и распоряжения, проверяет их исполнение. Эти акты не могут противоречить Конституции и законам Республики, обязательны к исполнению на всей территории Республики.
В Конституции Республики Марий Эл установлено, что Президент издает указы и распоряжения. Проекты указов по вопросам, связанным с деятельностью Правительства, обсуждаются на его заседании (ст. 83). Указы и распоряжения Главы Республики Мордовия не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам, Конституции и законам Республики (ст. 72). В Конституции Республики Саха (Якутия) содержится краткое
106
положение - в осуществление своих полномочий Президент издает указы
и распоряжения (ст. 73).
Показателен краткий перечень некоторых указов Президента Республики Татарстан - о создании акционерного общества, о приватизации предприятий топливно-энергетического комплекса, о регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и коммунальных предприятий, сданного в аренду, о Татарском агентстве интеллектуальной собственности, о порядке удостоверения сделок по автотранспортным сделкам, о регистрации и публикации нормативных актов министерств и ведомств, о государственной поддержке предпринимательства, о дополнительных мерах по защите трудовых прав граждан, о государственном социальном страховании, о создании информационного агентства, о мерах по обеспечению выполнения программы адресной социальной защиты населения. Много указов издается в сфере государственного строительства - образования госорганов и т.п.
Как видно, круг вопросов, разрешаемых с помощью указов, очень широк. В них велик удельный вес нормо-установлений, в условиях отсутствия как тех или иных федеральных и республиканских законов, так и необходимости реализовать права республики.
Приведем в качестве примера Указ Президента Республики Татарстан о стимулировании привлечения иностранных инвестиций в Республике Татарстан, изданный 31 октября 1994г. В целях реализации Закона Республики Татарстан "Об иностранных инвестициях в Республике Татарстан", создания благоприятных условий для инвестирования иностранного капитала в Республику Татарстан. Освобождены с 1 января 1995 года предприятия с иностранными инвестициями, зарегистрированные на территории Республики Татарстан, занимающиеся производством товаров и оказанием услуг, у которых оплаченная доля иностранных инвесторов в их уставном фонде составляет не менее 30%, а в эквивалентной сумме не менее 1 миллиона долларов США, от уплаты налога на прибыль, в части, зачисляемой в республиканский бюджет, сроком на три года, на прибыль, в части, зачисляемой в республиканский бюджет, сроком на пять лет, если указанные предприятия создаются для
107
осуществления приоритетных направлений деятельности,
определяемых законодательством Республики Татарстан; на имущество сроком на три года. Вновь создаваемым предприятиям с иностранными инвестициями налоговые льготы предоставляются с момента их государственной регистрации.
Решено предоставлять иностранным инвесторам земельные участки в собственность и в долгосрочную аренду на условиях, определенных земельным законодательством Республики Татарстан.
Акты, губернаторов и глав администраций. В уставах краев, областей и других субъектов Российской Федерации установлен статус губернаторов, глав администраций и определены виды издаваемых ими правовых актов. Например, Глава Администрации Архангельской области принимает в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, в том числе носящие нормативный характер (п. 2 cm. 29). В Уставе Нижегородской области содержится гл. 12 "Акты администрации области". Губернатор издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты направляются в законодательное собрание в трехдневный срок, за исключением актов по вопросам организационного и материально-технического обеспечения деятельности самой администрации. Акты губернатора обязательны к исполнению. Руководители структурных подразделений Администрации издают приказы, (ст. 45). Как видно, акты губернатора вычленяются из массы актов администрации.
В Устав Тамбовской области включена гл. 24 "Правовые акты администрации области". Это - постановления, распоряжения и приказы. Глава администрации принимает постановления и издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его ведению. Правовые акты вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено в самом акте (ст. 72). Отдельные виды актов "привязаны" к тому или иному полномочию -постановления о создании комитетов, управлений и др., утверждение положений о структурных подразделениях, согласование решений об образовании территориальных структур федеральных органов и т.д.
Отметим еще две особенности регионального правотворчества. Во-
108
первых, для полномочий губернаторов характерно
подписание законов, а также договоров от имени области, во-вторых, они вправе вносить на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты нормативных правовых актов, принятие которых находится в их компетенции. Этими полномочиями надо умело пользоваться.
В законах субъектов Российской Федерации о правовых актах с разной степенью подробности регулируются виды актов губернатора главы и администрации. Так, в Законе Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области" выделен такой вид правового нормативного акта, как постановления администрации (ст. 2). Постановления принимаются по вопросам, отнесенным федеральным и областным законодательством к ведению исполнительных органов власти области (ст. 12). Предусмотрено также издание совместных постановлений областной Думы и администрации (ст. 1).
Постановления глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации чаще всего содержат нормы, задания и поручения. Распоряжения -оперативные предписания.
В качестве примера можно привести темы распоряжений губернатора Санкт-Петербурга, изданных в августе-сентябре 1997 г. Распоряжения издавались по вопросам строительства высокоскоростной пассажирской железнодорожной магистрали, мелкорозничной торговли фасованными молочными продуктами, расселения домов, завершения строительства жилого дома, выполнения проектно-изыскательных работ, проведения фестиваля, международной конференции, создания рабочей группы по подготовке материалов о состоянии охраны правопорядка и др.
Конституция РФ закрепляет принцип разделения власти, каждый орган которой имеет свою компетенцию. Функции Президент осуществляет в установленном порядке. Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а не действовать вместо них. В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции Президент вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (правительств, губернаторов, глав администраций,
109
президентов) в случае противоречия этих актов Конституции РФ до решения этого вопроса соответствующим судом. Так, Указом Президента РФ от 17 января 1995 года № 52 "Об Указе Президента Чувашской Республики "О защите военнослужащих"27 глава государства, руководствуясь статьями 15 и 80 Конституции РФ, обоснованно констатировав противоречие Указа Президента Чувашской Республики статьям 59, 71 и 76 Конституции РФ, постановил считать его не подлежащим применению. Всего первый Президент России издал более десяти указов, приостанавливающих действие актов субъектов РФ. Как показывает практика, эта мера достаточно эффективна: субъекты РФ отменяют противоречащие Конституции РФ акты, не доводя дело до суда. Поэтому Президенту РФ следует активнее использовать это право: ведь число противоречащих Конституции РФ актов субъектов велико.
Однако, на наш взгляд, Президент РФ может приостанавливать действие указов президентов республик только в случаях, если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из смысла части 2 статьи 85 Конституции РФ. Например, поскольку Президент Республики Саха (Якутия) является главой исполнительной власти своей республики (статья 65 Конституции Республики Саха (Якутия)), постольку Президент РФ вправе приостановить действие его указов. Президент Татарстана является главой государства Республики Татарстан (статья 106 Конституции Татарстана), а не главой исполнительной власти. Статус президента как главы государства выше, чем статус президента как главы исполнительной власти. Обладание таким статусом допускает осуществление полномочий исполнительной власти, если это закреплено законодательством, но не даёт основание для отнесения президента к органам исполнительной власти. Следовательно, часть 2 статьи 85 Конституции РФ формально не позволяет Президенту РФ приостанавливать действие указов Президента Татарстана, пожалуй, даже в части осуществления им полномочий исполнительной власти.
По нашему мнению, возможность Президента РФ приостанавливать действие указов президентов не всех, а только некоторых республик, ставит их в неравное положение по отношению к федеральной президентской власти, что
11 0
противоречит статье 5 Конституции РФ, Исходя из этой статьи, логично
было бы предоставить Президенту РФ право приостанавливать действие указов президентов всех республик, а не только тех, которые формально являются главами исполнительной власти, либо не предоставлять такого права вообще.
