Конституционное право на бесплатную юридическую помощь в российской федерации
На правах рукописи
КРИВОНОСОВА ОЛЬГА ЮРЬЕВНА
Конституционное право на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации
Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007 год
Работа выполнена в Государственном научном учреждении «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»
| Научный руководитель: | доктор юридический наук, профессор Степашин Сергей Вадимович |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Витрук Николай Васильевич |
| доктор юридических наук, доцент Мазаев Владимир Дмитриевич | |
| Ведущая организация: | Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации |
Защита состоится «17» декабря 2007 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 144.001.02 при Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты Российской Федерации по адресу: 119992 г. Москва, ул. Зубовская, д. 2, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации.
Автореферат разослан «____»____________2007 года
Ученый секретарь
диссертационного совета Васильев А.А.
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Одним из основных принципов российской правовой системы является признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Указанный правовой принцип закреплен в статье 2 Конституции Российской Федерации. Обязанностью российского государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека. Для того чтобы провозглашение в Конституции Российской Федерации этого принципа не стало формальным, необходимо создать целостный и эффективный правовой механизм, обеспечивающий его реализацию.
Конституция Российской Федерации содержит достаточный перечень конституционных гарантий обеспечения полноценного статуса личности. К числу конституционных гарантий относятся: гарантия государственной защиты прав и свобод человека и гражданина; право защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону; гарантия судебной защиты, в том числе и право на обжалование в суд незаконных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также должностных лиц, и другие.
В этом ряду стоит и конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи, которое составляет существенный аспект доступа к правосудию. Конституция Российской Федерации (статья 48) гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, а в определенных случаях согласно Конституции Российской Федерации юридическая помощь оказывается бесплатно. Именно бесплатная юридическая помощь является гарантией обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод гражданина, в том числе, перед законом и судом, закрепленного в части первой статьи 19 Конституции Российской Федерации. Таким образом, конституционно закрепляя право на получение квалифицированной юридической помощи бесплатно в определенных законом случаях, государство предоставляет лицам, не имеющим достаточных средств для оплаты такой помощи, равные возможности с теми лицами, которые могут оплатить услуги специалиста.
Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи, а тем более бесплатной юридической помощи, до сих пор не стало предметом глубокого научного исследования. В трудах по общей теории прав человека это право только упоминается. Лишь в нескольких диссертациях конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи стало предметом специального исследования. Право на получение бесплатной юридической помощи, которое также является конституционным правом, вовсе не подвергалось всестороннему научному анализу.
Таким образом, требуется комплексное исследование права на получение бесплатной юридической помощи, включающего теоретические вопросы отнесения данного права к предмету регулирования конституционного права, определение его места в системе конституционных прав и свобод, а также вопросы, связанные с его реализацией.
Объектом исследования является конституционное право на получение бесплатной юридической помощи, а также отношения, возникающие при реализации данного права лицами, которым оно предоставлено.
Предметом исследования являются законодательство Российской Федерации, в том числе нормы конституционного, международного, гражданского и уголовного процессуального права, и иные правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с предоставлением и реализацией права на получение бесплатной юридической помощи, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по данному вопросу, а также нормативные правовые акты адвокатуры, принятые в целях реализации названного конституционного права.
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки обосновать принадлежность права на получение бесплатной юридической помощи к основным конституционным правам человека и гражданина, определить актуальные теоретические и прикладные проблемы, связанные с реализацией данного права, и предложить возможные направления их разрешения.
Для достижения поставленной цели выдвигаются следующие задачи исследования:
- сформулировать понятие права на получение бесплатной юридической помощи, выявить правовую природу этого конституционного права;
- определить место права на бесплатную юридическую помощь в системе других конституционных прав и свобод человека и гражданина;
- рассмотреть систему международных гарантий права на квалифицированную юридическую помощь в целом и на бесплатную юридическую помощь в частности;
- исследовать международный опыт в организации предоставления бесплатной юридической помощи: принципы, модели и их адаптацию для Российской Федерации;
- изучить процесс становления института бесплатной юридической помощи в России и возможность использования исторического опыта при решении современных проблем совершенствования данного института;
- рассмотреть и проанализировать систему обеспечения конституционного права на бесплатную юридическую помощь, установленную действующим законодательством;
- выявить проблемы в реализации права на бесплатную юридическую помощь, связанные с недостатками в правовом регулировании, а также в практике применения законодательства в данной сфере;
- разработать рекомендации по совершенствованию законодательства, регламентирующего вопросы предоставления бесплатной юридической помощи в Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. При решении поставленных задач для достижения цели диссертационного исследования автором использовался диалектический подход, а также логический, исторический, сравнительно-правовой и другие научные методы исследования. Исследование основано на системном подходе к анализу правовых и организационных проблем реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации.
Теоретическая основа диссертационного исследования и степень разработанности темы. Теоретической основой исследования явились труды видных российских юристов – теоретиков и практиков в области теории государства и права, конституционного, международного, уголовно-процессуального и других отраслей права: А.А.Алексеева, Л.Б.Алексеевой, М.В.Баглая, Н.С.Бондаря, С.Н.Братуся, Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, Б.Н. Габричидзе, В.М.Жуйкова, А.В.Зиновьева, С.В.Калашникова, Е.А.Козловой, О.Е.Кутафина, Л.В.Лазарева, Е.А.Лукашевой, В.О.Лучина, Т.Г. Морщаковой, И.Б.Михайловской, И.В.Ростовщикова, Ф.М.Рудинского, С.В.Степашина, Ю.И.Стецовского, Б.А.Страшуна, Б.Н.Топорнина, С.М.Шахрая, Б.С.Эбзеева и других авторов. В трудах названных авторов специально не рассматривается избранная для исследования тема, но они посвящены анализу правовой природы конституционных прав и свобод человека и гражданина, основ правового статуса личности и другим теоретическим вопросам. В них право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе и бесплатно, рассматривается в комплексе с другими правами и свободами человека и гражданина, и с этой точки зрения эти труды выполняют роль теоретической базы для данного исследования.
Конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи, а тем более бесплатной юридической помощи, до сих пор не стало предметом глубокого научного исследования. Отдельным проблемам реализации конституционного права на квалифицированную юридическую помощь посвящены статьи следующих авторов: М. Алиэскерова, В.Н.Белика, В.Баранова, В.В.Варфоломеева, А.П.Зрелова, А. Козлова, Н.А.Колоколова, И.Б.Михайловской, А.Приженниковой, Г.М.Резника, Р.В.Шакирьянова, Е.Шугриной и других. Специальному исследованию в том или ином аспекте конституционное право на квалифицированную юридическую помощь подверглось в диссертациях Н.В. Альбрант, И.В. Краснова, А.Г. Манафова, Р.Г. Мельниченко, Е. Г. Тарло и некоторых других. В них также эпизодически затрагивались вопросы предоставления квалифицированной юридической помощи бесплатно.
Внимание непосредственно проблемам реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощь стало уделяться не так давно. В последнее время в периодической научной юридической литературе появились статьи, затрагивающие различные проблемы, связанные с законодательным регулированием в сфере обеспечения права на бесплатную юридическую помощь, с вопросами организации, финансирования деятельности по оказанию бесплатной юридической помощи, и другие. Авторами этих статей являются ученые и практики: Л. Бардин, И. Воинов, А.П. Зрелов, Н.М. Кипнис, М.В. Колосков, И.Б. Михайловская, Г.Н. Нилус, Р. Сергеев, А. Таран, Е. Шугрина и другие авторы, которые в своих статьях, посвященных иным вопросам, затрагивают также и проблемы предоставления бесплатной юридической помощи. В 2005 году проводилось исследование, посвященное бесплатной юридической помощи в России, в котором были проанализированы законодательство о бесплатной юридической помощи и практика его применения. Результатом данного исследования стал предварительный доклад «Предоставление бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: законодательство и практика» по общей редакцией Н.М. Кипниса и М.А. Краснова. Соавтором данного доклада наряду с Д.В. Кулагиным и Д.Б. Шабельниковым была и автор настоящего диссертационного исследования.
Вместе с тем комплексные исследования конституционного права на получение бесплатной юридической помощи, включающие теоретические вопросы, например, отнесение данного права к предмету регулирования конституционного права, определение его места в системе конституционных прав и свобод, а также вопросы, связанные с его реализацией, до сих пор не проводились.
Научная новизна работы заключается в том, что конституционное право на получение квалифицированной юридической помощи, а тем более бесплатной юридической помощи, до сих пор не было предметом глубокого научного исследования.
Научная новизна работы состоит также в исследовании механизма реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощь в отраслевом законодательстве, в изучении проблемы качества бесплатной юридической помощи. В научный оборот введены данные анализа практики реализации права на бесплатную юридическую помощь в зарубежных странах и ряде стран СНГ, результаты социологических исследований.
Комплексный подход к исследованию конституционного права на получение бесплатной юридической помощи, включающий и теоретические вопросы, например, отнесение данного права к предмету конституционно-правового регулирования, определение его понятия, выявление его правовой природы, определение места в системе конституционных прав и свобод, позволил обосновать следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Сам факт закрепления права на получение бесплатной юридической помощи в Конституции Российской Федерации делает это право конституционным, то есть конституционно урегулированным. Норма о праве на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, относится к конституционным нормам, так как обладает всеми присущими нормам конституционного права особенностями, и, соответственно, входит в систему правовых норм, составляющих отрасль конституционного права.
2. Юридическую природу права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, следует выводить из «второго поколения» прав человека и гражданина и относить к группе правовых (юридических) конституционных гарантий (норм-гарантий).
3. Право на квалифицированную юридическую помощь, в том числе на бесплатную юридическую помощь, не конфликтует ни с одним конституционным правом, более того, полная реализация многих конституционных прав без юридической помощи невозможна.
4. Государство обязано обеспечить реализацию конституционного права на бесплатную юридическую помощь путем создания государственной системы оказания бесплатной юридической помощи, которая должна основываться на общепризнанных принципах предоставления такой помощи, сформулированных в международных правовых актах и научной литературе, обобщающей зарубежный опыт в построении системы предоставления бесплатной юридической помощи малоимущим.
5. Выявленные в процессе исследования недостатки в правовом регулировании отношений, связанных с реализацией конституционного права на бесплатную юридическую помощь, позволили сформулировать следующие основные направления совершенствования законодательства в сфере предоставления бесплатной юридической помощи по уголовным делам:
- требует пересмотра порядок распределения средств федерального бюджета, предназначенных для оплаты труда адвоката, выступающего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органа дознания, органа предварительного следствия, прокурора или суда;
- необходимо установить такой размер оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению названных органов, который стал бы достаточным стимулом для качественной его работы;
- следует предусмотреть возмещение адвокату, осуществляющему защиту по назначению, расходов на привлечение специалистов для разъяснения вопросов, связанных с оказанием юридической помощи, командировочные расходы, ксерокопирование материалов уголовного дела и других возможных расходов;
- следует установить материальный критерий получения бесплатной юридической помощи по уголовным делам.
В сфере предоставления бесплатной юридической помощи по гражданским делам автором предложены следующие основные направления совершенствования правового регулирования:
- расширить круг лиц, которым может быть предоставлена бесплатная юридическая помощь, а также перечень случаев, в которых такая помощь предоставляется;
- упростить порядок сбора и предоставления документов, необходимых для подтверждения неплатежеспособности соискателя бесплатной юридической помощи;
- определить порядок предоставления и оплаты юридической помощи, оказываемой адвокатами на основании статьи 50 ГПК РФ, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.
6. Для реализации намеченных направлений совершенствования законодательного регулирования предоставления бесплатной юридической помощи предлагается внести изменения и дополнения в целый ряд законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, адвокатского сообщества. Например, в статью 26 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в целях расширения круга лиц, которым может быть предоставлена бесплатная юридическая помощь, а также перечня случаев, в которых такая помощь предоставляется. В статью 50, а также в иные статьи ГПК РФ для определения порядка предоставления и оплаты юридической помощи, оказываемой адвокатами на основании указанной статьи. В постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающие размер и порядок оплаты труда адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь по назначению, а также военнослужащим. Более подробно предложения по совершенствованию действующего законодательства в рассматриваемой сфере изложены в главе третьей исследования.
7. Для создания целостной системы оказания бесплатной юридической помощи рекомендуется разработать и принять концепцию формирования системы бесплатной юридической помощи в Российской Федерации, которая должна устанавливать общие принципы формирования, функционирования и финансирования этой системы.
Следующим этапом совершенствования правового регулирования отношений, связанных с реализацией конституционного права на бесплатную юридическую помощь, по мнению автора, должны стать разработка и принятие федерального закона, регулирующего весь спектр отношений в названной сфере.
Нормативной правовой основой диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, нормы международного права, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты, принятые органами адвокатуры.
Эмпирической базой исследования стали научные работы и статьи, посвященные проблемам реализации конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, материалы судебной практики по данным вопросам, статистические данные, результаты социологических исследований (в проведении некоторых из них участвовала автор), материалы конференций, в том числе международных, «круглых столов», темой обсуждения которых являлось право на бесплатную юридическую помощь (автор принимала непосредственное участие во многих конференциях, а также в организации некоторых из них).
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем реализации права на получение бесплатной юридической помощи. Рекомендации и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при подготовке предложений о реализации государственной политики в сфере оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, которые должны быть подготовлены Минюстом России в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации.
Кроме того, решение существующих проблем в реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощь, будет способствовать реальному доступу к квалифицированной юридической помощи малоимущих граждан, что имеет большое социальное значение.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения, содержащие определенные выводы, практические рекомендации по теме, которые вошли в содержание диссертационного исследования, были апробированы на научно-практических конференциях, семинарах, в том числе международных:
- на семинаре «Модели оказания бесплатной юридической помощи», организованном Американской ассоциацией юристов (г.Москва, 22 - 23 октября 2004 года);
- на «круглом столе» «Доступ к правосудию: проблемы предоставления бесплатной юридической помощи в Российской Федерации и международный опыт» (г.Москва, 23 - 24 ноября 2004 года);
- на втором Европейском форуме по доступу к правосудию был представлен доклад «Предоставление бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: законодательство и практика», соавтором которого является автор настоящего диссертационного исследования (г.Будапешт, 24 - 26 февраля 2005 года);
- на «круглом столе», посвященном проведению исследования по проблеме оказания бесплатной юридической помощи несовершеннолетним, отбывающим наказание в воспитательных колониях, который проводился Центром содействия правосудию при Фонде Информатика для демократии (ИНДЕМ) (г.Москва, 18 апреля 2007 года);
- на «круглом столе» «Проблемы обеспечения права на бесплатную юридическую помощь несовершеннолетних, отбывающих наказание в воспитательных колониях», организованном Фондом ИНДЕМ (г.Москва, 2 октября 2007 года).
Основные положения и выводы диссертации были использованы при разработке проекта Ассоциации юристов России по созданию сети юридических консультаций на территории Российской Федерации для оказания бесплатной юридической помощи гражданам и представителям малого бизнеса.
Структура работы. Структуру работы определили цель и задачи настоящего. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.
Основное содержание работы
Во Введении обосновывается актуальность избранной темы, формулируются цели и задачи, определяются объект и предмет исследования, его методологические, теоретические и эмпирические основы, научная новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о научной значимости и практической апробации работы.
В главе первой «Конституционно-правовая природа права на получение квалифицированной юридической помощи (в том числе бесплатной): теоретические и методологические основы» определяется юридическая природа права на получение квалифицированной юридической помощи, его элементный состав, место в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В параграфе 1.1 «Нормативное содержание права на получение квалифицированной юридической помощи» доказывается, что норма о праве на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, относится к конституционным нормам, так как обладает всеми присущими им особенностями, и, соответственно, входит в систему правовых норм, составляющих отрасль конституционного права.
Чтобы полнее исследовать сущность, содержание и назначение права на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, автор использовал классификацию как один из важнейших приемов исследования прав. Основываясь на научных трудах, содержащих все основные классификации прав человека, была выведена юридическая природа права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной. Ее следует выводить из «второго поколения» прав человека и гражданина и относить к группе правовых (юридических) конституционных гарантий (норм-гарантий). Также был сделан вывод о том, что закрепленное в Конституции Российской Федерации право на квалифицированную юридическую помощь, в том числе и бесплатную, в объективном смысле является абсолютным, а в субъективном смысле имеет свои пределы и не может быть абсолютным, как любое другое субъективное право.
В параграфе 1.2 «Место права на получение квалифицированной юридической помощи в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина» рассматривается взаимодействие права на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, с некоторыми группами иных конституционных прав.
Находясь в системе субъективных конституционных прав и свобод, право на квалифицированную юридическую помощь, в том числе и бесплатную, существует не автономно, а в окружении иных субъективных конституционных прав, которые тесно взаимодействуют.
Прослеживается связь конституционного права на квалифицированную юридическую помощь с конституционными политическими правами. Эта связь проявляется в том, что благодаря реализации политических прав человека и установлению демократического режима, законности и правопорядка право на юридическую помощь может быть реализовано, как и все остальные права и свободы человека и гражданина.
Взаимодействие права на квалифицированную юридическую помощь и социальных прав заключается в том, что юридическая помощь в некоторых своих аспектах сама обладает элементами социального права.
Определенная связь прослеживается между правом на юридическую помощь и культурными правами человека.
Прослеживается тесная взаимосвязь с личными конституционными правами. Порой реализация и защита таких личных прав, как права на жизнь, личное достоинство, частную жизнь, и других невозможны без права на юридическую помощь, в том числе и бесплатную.
Право на получение юридической помощи, являясь правом юридической сферы, особо тесно взаимодействует с иными правами данной группы (подгруппы) конституционных субъективных прав: правом на судебную защиту, правом доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба, презумпцией невиновности, правом, освобождающим лицо от обязанности доказывать свою невиновность.
Подводя итоги взаимодействия права на квалифицированную юридическую помощь, в том числе бесплатную, с иными конституционными правами, важно отметить, что в системе конституционных прав оно имеет свое достойное место. Право на юридическую помощь, в том числе бесплатную, не конфликтует ни с одним конституционным правом, более того, полная реализация многих конституционных прав невозможна без оказания юридической помощи.
В параграфе 1.3 «Понятие и структура конституционного права на получение бесплатной юридической помощи» дается определение права на бесплатную юридическую помощь и характеристика его структурных элементов.
Понятие права на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи производно от понятия права на получение квалифицированной юридической помощи и отличается только тем, что в рассматриваемом случае квалифицированная юридическая помощь предоставляется бесплатно, а круг лиц, которые могут воспользоваться такой помощью, ограничен. Круг лиц, которым предоставляется квалифицированная юридическая помощь бесплатно, а также случаи предоставления такой помощи, устанавливаются федеральными законами. Также необходимо отметить, что для субъектов, которые получают квалифицированную юридическую помощь, она бесплатна, а работа субъектов, которые оказывают квалифицированную юридическую помощь, должна оплачиваться, за исключением отдельных случаев волонтерской работы по оказанию бесплатной юридической помощи. Поскольку государство конституционно гарантирует право на получение квалифицированной юридической помощи, оно тем самым берет на себя обязательства по финансированию системы оказания бесплатной юридической помощи, организация которой также является обязанностью государства.
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что право на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи бесплатно, также как и право на получение квалифицированной юридической помощи, является конституционным правом, поскольку оно закреплено в Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 48). Норма, закрепляющая право на бесплатную юридическую помощь, является нормой конституционного права, ей присущи все признаки конституционных правовых норм. Особенностью закрепления права на бесплатную юридическую помощь является то, что это закрепление установлено материальной конституционной нормой, которая носит общерегулятивный характер. Эта особенность вытекает из общего характера конституционного регулирования основных прав и свобод человека и гражданина. Процессуальные нормы, регулирующие отношения, связанные с предоставлением квалифицированной юридической помощи бесплатно, содержатся в уголовном процессуальном, гражданском процессуальном, административном и иных отраслях права. Норма Конституции Российской Федерации о праве на бесплатную юридическую помощь носит учредительный характер, что вытекает из самой природы этого законодательного акта, и устанавливает обязательный порядок создания всех других правовых норм, регулирующих данные отношения. Кроме того, норма о праве на бесплатную юридическую помощь является правонаделительной, носит управомочивающий характер, она устанавливает позитивное юридическое право.
Факт закрепления права на бесплатную юридическую помощь в Конституции Российской Федерации делает это право основным, конституционным, подлежащим конституционному регулированию и конкретизации в других отраслях права. В соответствии с рассмотренной выше классификацией основных прав и свобод право на бесплатную юридическую помощь следует выводить из «второго поколения» прав и свобод человека и гражданина и относить к группе правовых (юридических) конституционных гарантий (норм-гарантий), как и право на получение квалифицированной юридической помощи в целом.
Конституционное право на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи входит в правовой институт основных прав и свобод человека и гражданина, который лежит в основе правового статуса личности. Поэтому право на получение бесплатной юридической помощи, в числе других основных прав и свобод, составляет основу правового статуса личности и как конституционное право обладает наивысшей юридической силой и подлежит повышенной защите.
Право на бесплатную юридическую помощь, как и все конституционные права и свободы, является непосредственно действующим. Кроме того, конституционная норма, в соответствии с которой в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, действует и в отношении права на бесплатную юридическую помощь.
Право на получение бесплатной юридической помощи, установленное частью 1 статьи 48 Конституции Российской Федерации, ограничено теми случаями, которые в соответствии с данной статьей должны устанавливаться федеральным законом. Это отличает право на бесплатную юридическую помощь от права на получение квалифицированной юридической помощи в целом, которое не может быть ограничено в соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации, а ограничено только конституционным правилом, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должны нарушать прав и свобод других лиц.
Право на бесплатную юридическую помощь, также как и право на квалифицированную юридическую помощь в целом, не должно быть использовано лицом, которому оно предоставлено, во вред иным лицам, в целях злоупотребления правом.
Субъектами права на бесплатную юридическую помощь, с одной стороны, являются лица, которым предоставляется квалифицированная юридическая помощь бесплатно, их круг определен федеральными законами. С другой стороны, субъектами данного права являются государственные органы, оказывающие бесплатную юридическую помощь в силу своих полномочий, общественные объединения и некоммерческие организации, уставными целями которых является оказание бесплатной юридической помощи, и, конечно, адвокатура, являющаяся основным субъектом оказания бесплатной юридической помощи. Именно на адвокатское сообщество государство возложило обязанность по оказанию бесплатной квалифицированной юридической помощи в уголовном процессе и в иных случаях, предусмотренных законодательством. Также субъектами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, являются государственные юридические бюро, созданные в порядке эксперимента.
Отнесение права на бесплатную юридическую помощь к конституционным правам обязывает государство обеспечить все условия для его реализации. Создать систему оказания бесплатной юридической помощи, при которой эта помощь будет доступной для всех нуждающихся в ней и качественной, непросто. Поэтому очень важно изучить и использовать опыт, накопленный мировым сообществом при создании и совершенствовании систем (моделей) оказания бесплатной юридической помощи, а также комплексно и детально проанализировать современную ситуацию, сложившуюся в области предоставления бесплатной юридической помощи в России. Для этого необходимо провести тщательный анализ международных правовых норм, российского законодательства о бесплатной юридической помощи, практики применения этого законодательства различными органами и организациями, задействованными в предоставлении бесплатной юридической помощи, статистических данных, а также результатов социологических исследований в данной сфере. Выявление основных проблем в области оказания бесплатной юридической помощи позволит предложить возможные варианты их решения. Об этом пойдет речь в следующих главах исследования.
Глава вторая – «Нормы международного права и зарубежная практика предоставления права на бесплатную юридическую помощь».
В параграфе 2.1 «Нормы международного права в сфере предоставления права на бесплатную юридическую помощь» отмечается, что согласно Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, принятые мировым сообществом нормы международного права, определяющие права человека, в том числе и в сфере оказания юридической помощи, соответственно являются частью российского законодательства, регламентирующего вопросы предоставления юридической помощи в Российской Федерации.
Анализ норм международного права, содержащихся во Всеобщей декларации прав человека, в Международном пакте «О гражданских и политических правах», в принятых восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями и одобренных 45-й сессией Генеральной Ассамблеи ООН Основных принципах относительно роли адвокатов, в Европейской конвенции «О защите прав человека и основных свобод», в решениях Европейского суда по правам человека, в Резолюции Комитета министров Совета Европы «О юридической помощи и консультациях», в конвенции государств – членов СНГ «О правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам», а также в конвенции государств – членов СНГ «О правах и основных свободах человека», позволил сформулировать основные права в сфере получения юридической помощи, в том числе бесплатной, и принципы ее предоставления. Это:
- право лица быть уведомленным о возможности получения квалифицированной юридической помощи;
- право на назначение защитника при отсутствии у лица защитника по соглашению в любом случае, когда интересы правосудия того требуют;
- право на безвозмездную помощь назначенного защитника при условии недостаточности средств для оплаты его услуг.
Важными моментами, нашедшими закрепление в рассмотренных международных правовых актах, следует назвать:
- определение круга лиц, пользующихся правом безвозмездной помощи защитника по назначению, – бедные и лица, находящиеся в неблагоприятном положении;
- установление обязанности государств выделять достаточные финансовые средства и иные ресурсы для предоставления бесплатной юридической помощи указанным лицам;
- установление обязанности государства и профессиональных ассоциаций адвокатов содействовать программам информирования общественности о законных правах и обязанностях граждан, в том числе о праве на бесплатную юридическую помощь;
- требование необходимой квалификации и опыта защитников по назначению;
- установление норм процедурного характера порядка доступа к услугам защитника, например, норм, обязывающих обосновать недостаточность средств для самостоятельного несения расходов по оплате юридической помощи.
Данные положения подтверждают не только то, что в определенных случаях юридическая помощь может оказываться бесплатно, но и то, что труд адвоката должен оплачиваться за счет средств, выделяемых государством.
В параграфе 2.2 «Организация предоставления бесплатной юридической помощи в зарубежных странах: принципы и модели» рассматриваются принципы и общепринятые модели предоставления бесплатной юридической помощи, а также применимость моделей оказания бесплатной юридической помощи.
В исследовании рассматриваются две группы общепринятых принципов: организационные принципы и функциональные принципы.
К организационным принципам принято относить:
- независимость;
- соответствие потребностям;
- выявление категорий граждан, предоставление которым адвокатов является обязательным;
- информированность всех заинтересованных сторон об установленном порядке оказания бесплатной юридической помощи;
- информированность населения о возможности получения бесплатной юридической помощи;
- адекватность условий для встречи с клиентом.
К функциональным принципам (стандартам оказания качественной юридической помощи) относятся:
- умеренность нагрузки на адвоката;
- соответствие опыта адвоката сложности дела;
- вертикальная защита;
- паритет ресурсов;
- оценка качества работы адвоката.
Принципы предоставления бесплатной юридической помощи адресованы именно тем, кто причастен к конструированию системы оказания бесплатной юридической помощи. Те структуры, на которые возложена обязанность по созданию системы бесплатной юридической помощи, при выборе модели или сочетания моделей такой помощи должны руководствоваться вышеназванными общепризнанными принципами. Реализация этих принципов является одним из критериев, по которым оценивается успех системы.
Важно отметить, что каждая из моделей оказания бесплатной юридической помощи, которые будут описаны ниже, сложилась в результате адаптации названных принципов к конкретным реалиям и современным требованиям, предъявляемым обществом.
В мировой практике сложилось пять основных моделей предоставления бесплатной юридической помощи. К ним относятся:
- работа адвокатов по назначению;
- офис (кабинет) общественного (государственного) защитника;
- контрактная система;
- система JUDICARE;
- МОДЕЛЬ pro bono;
- юридические клиники.
Описание каждой модели содержит не только порядок их организации, структуру, порядок финансирования и другие вопросы функционирования, но и типичные достоинства и недостатки каждой из них, которые позволяют ориентироваться при выборе той или иной модели.
Выделяется следующий ряд факторов, определяющих применимость той или иной модели или их сочетания: особенности законодательства, в частности, процессуальные нормы; развитость системы бесплатной юридической помощи; географический фактор; демографический фактор; доходы населения; уровень и структура преступности; стоимость модели предоставления бесплатной юридической помощи и финансовые возможности региона.
В работе отмечается, что опыт показывает: ни одна развитая система бесплатной юридической помощи не может основываться на одной какой-то модели.
В главе третьей «Реализация конституционного права на бесплатную юридическую помощь в Российской Федерации» анализируются отраслевое российское законодательство о предоставлении бесплатной юридической помощи.
В параграфе 3.1 «Обеспечение конституционного права на бесплатную юридическую помощь по уголовным делам» рассматривается законодательство Российской Федерации, регламентирующее вопросы обеспечения конституционного права на бесплатную юридическую помощь по уголовным делам. В результате детального и глубокого анализа автором выделяются основные недостатки, препятствующие в полном объеме реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощи в уголовном судопроизводстве.
К наиболее существенным недостаткам регулирования в данной сфере автор относит следующие.
Средства, выделяемые из федерального бюджета на оплату труда адвокатов по назначению органов следствия, органов дознания, прокуратуры и суда, распределены по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств: Министерство внутренних дел Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и другие. Как уже отмечалось, эти средства распылены между 16 министерствами и ведомствами. Очевидно, что названные органы без заинтересованности подходят к формированию статьи расходов на финансирование оплаты труда адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по назначению этих органов, поскольку, как правило, средств, заложенных в их бюджет, не хватает. Это является причиной задолженности по оплате труда адвокатов.
Вызывает опасение тот факт, что названные органы, привлекающие адвокатов по назначению, оплачивая их работу за счет «своих» средств, могут оказывать некоторое давление на адвокатов.
Ставки, предусмотренные федеральным законодательством для оплаты труда защитника по назначению, по мнению адвокатов, достаточно низкие и не могут обеспечить достаточный стимул для качественной работы защитника.
Федеральным законодательством не предусмотрено возмещение адвокату, осуществляющему защиту по назначению, расходов на привлечение специалистов для разъяснения вопросов, связанных с оказанием юридической помощи, на ксерокопирование материалов уголовного дела, на проезд и других возможных расходов. Это также негативно сказывается на качестве защиты.
Отсутствие в федеральном законодательстве материального (финансового) критерия доступа к бесплатной юридической помощи, а также сложившаяся практика необоснованно расширяют круг лиц, которым оказывается такая помощь, возможно, в ущерб действительно малоимущим гражданам.
В параграфе 3.2 «Обеспечение конституционного права на бесплатную юридическую помощь по гражданским делам» содержится анализ законодательства, обеспечивающего реализацию конституционного права на бесплатную юридическую помощь по гражданским делам, который позволил автору выявить недостатки регулирования в данной сфере и предложить пути их устранения. К наиболее существенным недостаткам отнесены следующие.
Круг лиц, которым в соответствии с федеральными законами может быть предоставлена бесплатная юридическая помощь по гражданским делам, а также перечень вопросов, по которым такая помощь предоставляется, существенно ограничен. Такое необоснованное и нелогичное ограничение не позволяет говорить о реализации конституционного права на бесплатную юридическую помощь.
В субъектах Российской Федерации практически не созданы правовые и финансовые предпосылки для оказания гражданам бесплатной юридической помощи в порядке, предусмотренном статей 26 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
В тех субъектах Российской Федерации, где приняты акты о порядке оказания бесплатной юридической помощи в соответствии со статьей 26 указанного Федерального закона, а также осуществляется финансирование, по-разному определены виды бесплатной юридической помощи, также неодинаковы размеры платы за примерно одинаковые виды юридической помощи. Возможно, на федеральном уровне должны быть установлены минимальные размеры оплаты труда адвоката, оказывающего бесплатную юридическую помощь в названных случаях, а также унифицированы виды такой помощи.
Препятствием, серьезно затрудняющим доступ граждан к получению бесплатной квалифицированной юридической помощи, является усложненный порядок сбора документов, необходимых для подтверждения неплатежеспособности соискателя бесплатной юридической помощи (большое количество документов, сложность и длительность их получения, длительные сроки получения разрешения на бесплатную юридическую помощь).
Отсутствуют порядок предоставления и порядок оплаты юридической помощи, оказываемой адвокатами на основании статьи 50 ГПК РФ.
Отсутствует какой-либо механизм реализации положений федеральных законов, связанных с обязательным участием адвокатов в рассмотрении материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, а также с обязательным участием адвоката в рассмотрении в суде жалоб на действия медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, врачебных комиссий, ущемляющие права и законные интересы этой категории подзащитных.
Практически не обеспечен доступ к юридической помощи, как платной, так и бесплатной, в малонаселенных и отдаленных местностях.
Кроме того, в параграфе содержится анализ законодательства, регламентирующего деятельность государственных юридических бюро, созданных в порядке эксперимента в 10 субъектах Российской Федерации с целью выработки оптимального механизма реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Автором обобщаются сомнения, которые высказываются в периодической научной литературе о целесообразности создания и иных проблемах функционирования названных структур.
В параграфе 3.3 «Проблемы правового и организационного обеспечения качества бесплатной юридической помощи в России, пути их разрешения» рассматривается вопрос о качестве работы адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Проанализированы механизмы обеспечения надлежащего исполнения адвокатами своих обязанностей по защите, установленные законодательством, в том числе этические нормы, а также нормы контроля за качеством работы адвокатов, предусматривающие их дисциплинарную ответственность.
В параграфе отмечается, что качество оказываемой помощи с трудом поддается объективной оценке. Выделяется четыре основных способа получения информации о качестве юридической помощи, в том числе оказываемой бесплатно: анализ дисциплинарной практики адвокатских палат; анализ мнений представителей основных институтов, задействованных в системе оказания бесплатной юридической помощи (адвокатов, судей, работников органов дознания и следствия); анализ мнений получателей юридической помощи; мониторинг деятельности адвокатов, оказывающих бесплатную юридическую помощь.
Анализ дисциплинарной практики, а также мнений представителей основных институтов, задействованных в системе оказания бесплатной юридической помощи, показал, что основными недостатками в ее оказании являются незаинтересованность (пассивность) адвокатов и их недисциплинированность. Если обеспечить соблюдение адвокатами дисциплины еще можно с помощью рассмотренных мер, то преодолеть их пассивность весьма сложно. Данную проблему частично можно решить путем введения (законодательного закрепления) минимального стандарта качества бесплатной юридической помощи.
Поиск путей обеспечения надлежащего качества и доступности бесплатной юридической помощи, а соответственно, совершенствования законодательного регулирования отношений, связанных с оказанием бесплатной юридической помощи, свойственен не только России. В работе приведен положительный опыт в данной сфере отдельных стран СНГ.
В Заключении подведены итоги исследования, изложены основные выводы и предложения, сформулированные в результате проведенного исследования, представлены доказательства теоретической и практической значимости, достижения целей и задач, определенных во введении.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Кривоносова О.Ю. Модели оказания бесплатной юридической помощи: зарубежный и российский опыт // Вестник Российской правовой академии. № 3. 2007. - 0,3 п. л.
2. Кривоносова О.Ю. Финансовое обеспечение конституционного права на бесплатную юридическую помощь в уголовном судопроизводстве // Законодательство. № 8. 2007. - 0,3 п. л.
3. Кривоносова О.Ю. Финансовое обеспечение конституционного права на бесплатную юридическую помощь в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации // Право и экономика. № 9. 2007. - 0,5 п. л.
4. Кривоносова О.Ю. Предоставление бесплатной юридической помощи в Российской Федерации: законодательство и практика (в соавторстве с Кулагиным Д.В., Шабельниковым Д.Б.). М. 2005. - 1,6 п. л.
5. Кривоносова О.Ю. Оказание бесплатной юридической помощи несовершеннолетним, отбывающим наказание в воспитательных колониях: проблема и способы ее решения / Сборник статей «Бесплатная юридическая помощь осужденным в воспитательных колониях». Под редакцией А.С. Михлина. - М. 2007. - 0,8 п. л.
