Правовое регулирование отношений по предоставлению коммунальных услуг
На правах рукописи
МИХАЙЛОВ Дмитрий Игоревич
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
ПО ПРЕДОСТАВЛЕНИЮ КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
Специальность 12.00.03 – Гражданское право;
предпринимательское право; семейное право;
международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва — 2010
Работа выполнена на кафедре гражданского права и процесса Московского городского университета управления Правительства Москвы
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Дойников Игорь Валентинович.
Официальные оппоненты:
- доктор юридических наук, профессор
Михайлов Николай Иванович;
- кандидат юридических наук, доцент
Борисова Светлана Валентиновна.
Ведущая организация - Московский гуманитарный университет.
Защита диссертации состоится 24 декабря 2010 г. в 15 час. на заседании диссертационного совета Д 521.023.02 при Московской академии экономики и права по адресу: 117105, г. Москва, Варшавское шоссе, д. 23.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московской академии экономики и права.
Автореферат разослан 23 ноября 2010 г.
| Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент |  | Ю.С. Харитонова |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. В соответствии с Конституцией РФ (п. 1 ст. 7) Российская Федерация представляет собой правовое и социальное государство. Правовое государство является гарантом обеспечения и защиты гражданских прав и свобод человека и гражданина. От реализации современной научной концепции правового регулирования рынка коммунальных услуг в немалой степени зависит успех всех социально-экономических преобразований. Однако серьезных позитивных изменений в этой сфере за годы реформ не произошло. Коммунальное хозяйство по-прежнему характеризуется отсутствием эффективных экономических отношений и довольно низким качеством предоставляемых услуг, монопольным положением ресурсоснабжающих организаций и разобщенностью нормативно-правовой базы, регулирующей предоставление коммунальных услуг.
Одной из основных проблем при предоставлении коммунальных услуг в РФ является обеспечение соответствия законодательства, регулирующего снабжение энергоносителей граждан, насущным нуждам населения.
Согласно ст. 153-160 гл. 7 «Плата за жилое помещение и коммунальные услуги» ЖК РФ, Правилам предоставления коммунальных услуг гражданам, Правилам пользования системой коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, положениям Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» и Правилам пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации коммунальное обслуживание осуществляется на базе гражданско-правовых договоров.
Договорные отношения в сфере предоставления коммунальных услуг - одна из самых острых проблем, возникающих при осуществлении хозяйственной деятельности. Встает вопрос о правовой природе договоров на предоставление коммунальных услуг. Является ли договор на «Энергоснабжение», регулирующийся § 6 гл. 30 ГК РФ, самостоятельным договором либо разновидностью договоров купли-продажи, поставки или контрактации? При этом появляется необходимость оценки действующего гражданского законодательства, в том числе регламентирующего вопросы изменения и расторжения гражданско-правовых договоров.
С распадом СССР с 1992 г. жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) постоянно реформируется. Однако в отсутствие успешного варианта законодательного закрепления результатов реформ представляет определенный интерес действующее правовое закрепление целей и задач управления ЖКХ.
Именно поэтому важным представляется исследование следующих вопросов: о коммунальных услугах - объектах гражданских прав; о сущности и особенностях отношений по предоставлению коммунальных услуг; об эффективности взаимодействия субъектов отношений по предоставлению коммунальных услуг.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время исследованием отношений по предоставлению коммунальных услуг занимается ряд авторов, в частности М.И. Байтин, Д.Н. Баранов,
Ю.Ю. Галямов, А.Д. Жанэ, Д.Е Петров, Л.П. Ягодина.
Среди научных трудов на данную тему особо следует выделить работы И.В. Беренштейна, О.А. Двинина, О.В. Климовой, И.А Лукьянцевой,
Д.Н. Маринкина, В.К. Маркова, Е.Л. Осипчук, А.С. Пузикова и др.
В большинстве диссертационных исследований, посвященных предоставлению коммунальных услуг, были рассмотрены коммунальные услуги с точки зрения административного, уголовного и предпринимательского права. Среди подобных исследований выделяются работы С.Ф. Должикова, М.Н. Кондратьевой, К.А. Титовой,
А.В. Широкова и др.
Представителями науки гражданского права советского периода и последних десятилетий уделено немало внимания изучению вопросов правового регулирования передачи энергии и ресурсов через присоединенную сеть. В научных трудах юристов рассматривалась проблема правового регулирования снабжения электроэнергией, газом, водой, тепловой энергией потребителей.
Между тем вне поля зрения исследователей остались проблемы, связанные с договорным характером отношений по предоставлению коммунальных услуг гражданам и юридическим лицам, анализом правовой природы договорных отношений между потребителями, исполнителями и ресурсоснабжающими организациями.
Все вышеизложенные обстоятельства и предопределили выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и значение.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере осуществления коммунального обслуживания жилых помещений.
Предмет исследования образуют нормы гражданского права, регулирующие деятельность субъектов по коммунальному обслуживанию жилых помещений.
Целью диссертационного исследования являются комплексное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования деятельности по коммунальному обслуживанию жилых помещений, формулирование предложений по совершенствованию российского законодательства, а также судебно-арбитражной практики по рассмотрению и разрешению судебных споров, связанных с оказанием коммунальных услуг.
Для достижения указанной цели автором диссертации были поставлены следующие задачи:
- проанализировать понятия «коммунальное обслуживание», «коммунальная услуга», «снабжение энергоресурсами», раскрыть объем и содержание этих понятий на основе действующего законодательства и научных теорий в данной области;
- проанализировать правовое регулирование деятельности по оказанию коммунальных услуг в рамках обязательственного правоотношения;
- проанализировать субъектный состав отношений по коммунальному обслуживанию;
- исследовать особенности заключения, исполнения и прекращения договоров на оказание коммунальных услуг;
- определить пути совершенствования правовых норм, регулирующих деятельность по оказанию коммунальных услуг.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, сравнительного правоведения.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы С.С. Алексеева, Б.С. Антимонова, Н.А. Баринова, Е.В. Блинковой, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Ф.И. Гавзе, Б.М. Гонгало,
Л.Ю. Грудцыной, И.В. Дойникова, О.С. Иоффе, А.Ю. Кабалкина,
Ю.Х. Калмыкова, С.М. Корнеева, Н.М. Коршунова, О.А. Красавчикова,
П.В. Крашенинникова, В.А. Лапача, В.Н. Литовкина, С.Ю. Макарова,
А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.В. Меркулова, Л.Ю. Михеевой,
И.А. Покровского, Д.Е. Потяркина, Ю.В. Романца, В.А. Рыбакова,
Г.М. Свердлова, Б.М. Сейнароева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого,
Д.А. Формакидова, Р.О. Халфиной, В.А. Хохлова, А.М. Шарифа,
А.Е. Шерстобитова, Е.Д. Шешенина, Г.Ф. Шешко, В.Ф. Яковлева и других отечественных ученых-правоведов.
По теме правового регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг автором изучено множество публикаций в журналах и газетах. В этой связи следует отметить статьи Д.П. Гордеева, Н.В. Карпова, Б.Б. Керефова, А.С. Колойда, В.К. Михайлова, А.Ю. Москвичева,
В.Ю. Прокофьева и других исследователей.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Социологический опрос 102 работников ОАО «Мосэнерго» в
г. Москве на тему «Совершенствование законодательства в сфере электроснабжения» (март 2009 г.). Результатом этого опроса стало выявление пробелов в законодательстве, предложения по совершенствованию которого легли в основу данного диссертационного исследования.
2. Интервьюирование 45 участников научно-практического семинара (Санкт-Петербург, 14-16 апреля 2008 г.) «Современные формы управления жилой недвижимостью: организационные, правовые и финансово-экономические аспекты при участии предприятий в реформировании ЖКХ», результатом которого стало выявление правовых проблем заключения договоров на предоставление коммунальных услуг между ресурсоснабжающей организацией и товариществом собственников жилья.
3. Исследование в виде анкетирования 101 работника ОАО «МОЭК» в г. Москве на тему «Особенности договорных отношений между ресурсоснабжающей организацией и потребителями (юридическими лицами)» (февраль-март 2010 г.), в результате которого были выявлены проблемы правового статуса абонентов и субабонентов по договору энергоснабжения.
Научная новизна работы состоит в том, что она является одним из первых исследований на тему гражданско-правовых основ предоставления коммунальных услуг. В работе исследованы правовая природа, содержание, а также законодательное регулирование предоставления коммунальных услуг как гражданско-правовых отношений.
Выявлены особенности договорных отношений между ресурсоснабжающей организацией и потребителями.
Исследована двойственная правовая природа коммунальных услуг как объектов гражданского права. Коммунальные услуги рассмотрены как объект гражданских прав, в которых совмещается исполненная услуга по доведению энергии до потребителя и ее конечная передача потребителю в виде материального объекта.
Исследованы существенные особенности договоров на передачу коммунальных услуг (предполагающих передачу энергии потребителю), имеющих самостоятельную ценность как передаваемый товар.
Обоснованы поправки в п. 2 ст. 539 ГК РФ, регулирующие договорные отношения по энергоснабжению, а также необходимость правового закрепления в ГК РФ за ресурсоснабжающей организацией обязанности по обеспечению работы энергопередающих устройств и другого необходимого для передачи энергии потребителю оборудования через присоединенную сеть.
Обоснованы поправки в п. 13 Правил поставки газа в Российской Федерации, регулирующие обеспечение баланса интересов «потребителя газа», «абонента» и «ресурсоснабжающей организации». Автор считает необходимым внести изменение для приведения п. 13 в соответствие с нормами и духом ст. 544 ГК РФ.
На основе проведенного исследования на защиту выносятся следующие выводы:
1. Коммунальные услуги могут представлять собой определенный нематериальный или материальный результат, который выражается в действиях как лица, оказывающего услугу, так и исполнителя, а также в неимущественном эффекте этих действий. Предоставление коммунальных услуг предлагается разделить на производство услуг и доведение услуг до потребителя. При этом оказание коммунальных услуг может осуществляться в виде: а) передачи энергии в различных формах; б) предоставления услуг.
2. О двойственной правовой природе коммунальных услуг как объектов гражданского права. В соответствии с ГК РФ они представляют собой работы и услуги, оказываемые по договору между абонентом и энергоснабжающей организацией. Одновременно услуги по передаче энергии представляют собой свободные объекты гражданских правоотношений, не ограниченные в обороте, которые покупатель (абонент) вправе использовать для удовлетворения собственных нужд, поставить по договору субабоненту, использовать иным, не противоречащим законодательству Российской Федерации образом.
3. Коммунальные услуги в виде поставки энергоснабжения образуют уникальный объект гражданских прав, который совмещает в себе исполненную услугу по доведению энергии до потребителя и ее конечную передачу потребителю в виде материального объекта. При этом энергоснабжающая организация предоставляет потребителю не только энергоноситель и исполненную услугу, но и материальный объект, который абонент вправе поставлять по субабонентскому договору другим абонентам.
4. Расторжение договора между «ресурсоснабжающей организацией» и «абонентом» (юридическим лицом), предоставляющим коммунальные услуги гражданам, затрагивает законные интересы последних на их получение, непрерывность и качество подачи которых гарантированы Конституцией, ГК РФ, ЖК РФ и Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам. Это связано с тем, что предоставление коммунальных услуг (как гарантирующие пригодность для проживания) является одним из важнейших качеств, которым обладают объекты жилищных прав в соответствии со ст. 15 ЖК РФ. Поэтому в соответствии со ст. 523 ГК РФ возможность отказа от исполнения услуг со стороны ресурсоснабжающей организации противоречит п. 1 ст. 7 Конституции РФ и ст. 15 ЖК РФ.
5. Одной из главных существенных особенностей договоров на передачу коммунальных услуг (предполагающих передачу энергии потребителю) является то, что объект договоров представляет собой самостоятельную ценность, имеющую характеристику обычного товара. Объект и предмет договора энергоснабжения являются индивидуальными для данного вида договоров, которые сочетают в себе элементы купли-продажи и подряда (выполнение работы с передачей ее результата заказчику), тем самым образуя уникальный вид договора, предусматривающий не только передачу материального объекта от энергоснабжающей организации абоненту, но и выполнение работ и услуг по проведению энергетических сетей, их обслуживание и иные действия в процессе передачи энергии, потребление предмета договора в момент передачи абоненту, а также взаимное оказание сопутствующих услуг, необходимых для передачи энергии сторонами договора.
6. Передача энергоносителей невозможна без обязательного обслуживания каналов и сетей для подачи энергии, из чего можно сделать вывод, что при передаче энергии в различных формах (ст. 539 ГК РФ) одновременно в качестве предмета выступает услуга по обеспечению постоянной и своевременной передаче энергии потребителю и непосредственно передача энергии потребителю (абоненту). При этом в законодательстве отсутствует обязанность «энергоснабжающей организации» по обеспечению услуг по доведению энергии до абонента. Поэтому автор считает необходимым дополнить п. 2 ст. 539 ГК РФ, изложив его в следующей редакции:
«2. Договор энергоснабжения заключается с абонентом при наличии у него отвечающего установленным техническим требованиям энергопринимающего устройства, присоединенного к сетям энергоснабжающей организации, и другого необходимого оборудования, а также при обеспечении учета потребления энергии. Энергоснабжающая организация обязуется обеспечивать работу энергопередающих устройств и другого необходимого для передачи энергии потребителю оборудования через присоединенную сеть».
7. Для обеспечения баланса интересов «потребителя газа», «абонента» и «ресурсоснабжающей организации» и приведения в соответствие с нормами и духом ст. 544 ГК РФ, регламентирующей оплату энергии по договорам об энергоснабжении, автор считает необходимым внести изменение в п. 13 Правил поставки газа в Российской Федерации, изложив его в следующей редакции:
«13. В договоре поставки газа, которым предусматривается неравномерность поставки газа по суткам в течение месяца, должны быть определены минимальные и максимальные суточные объемы поставки газа. При этом минимальный суточный объем поставки газа не должен быть более чем на 20 процентов ниже, а максимальный суточный объем поставки газа не должен быть более чем на 10 процентов выше среднесуточной нормы поставки газа.
Если поставка газа осуществляется для коммунально-бытовых нужд, для котельных и тепловых электростанций в объемах, обеспечивающих потребности в тепловой энергии коммунально-бытовых организаций и населения, неравномерность поставки газа по суткам определяется фактически принятым абонентом количеством газа в соответствии с данными учета газа».
Теоретическая значимость работы заключается в том, что полученные выводы развивают и дополняют понятийный аппарат в сфере нормативно-правового регулирования предоставления коммунальных услуг в Российской Федерации, организации жилищно-коммунального хозяйства, определяют сущность и перспективные направления развития законодательства о предоставлении коммунальных услуг гражданам и организациям.
Кроме того, они вносят определенный вклад в развитие научных взглядов о становлении и современном развитии договорных отношений в сфере предоставления коммунальных услуг. Результаты диссертационного исследования могут послужить основой для дальнейшего исследования и дополнения существующей научной базы для развития законодательства.
Практическая значимость исследования состоит в том, что рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в работе по совершенствованию действующего законодательства и практике его применения в целях надлежащего разрешения правовых проблем и спорных ситуаций, связанных с совершенствованием организации предоставления коммунальных услуг в будущем, а также в учебном процессе при изучении курса «Гражданское право» в юридических вузах.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре гражданского права и процесса Московского городского университета управления Правительства Москвы.
Основные положения исследования отражены в трех научных публикациях автора.
Отдельные выводы, сделанные в диссертации, докладывались автором на Всероссийской научно-практической конференции «Современные формы управления жилой недвижимостью: организационные, правовые и финансово-экономические аспекты при участии предприятий в реформировании ЖКХ» (Санкт-Петербург, 2008 г.), Всероссийской конференции «Повышение эффективности и качества коммунальных услуг» (Москва, 2009 г.) и Международной научно-практической конференции «Модернизация ЖКХ России» (Москва, 2006 г.).
Материалы диссертационного исследования используются во всех видах проводимых занятий (лекции, семинары, практические занятия и т.д.) по гражданскому и предпринимательскому праву в Московском городском университете управления Правительства Москвы.
Результаты исследования внедрены в научно-методическую и практическую деятельность коллегии адвокатов «Адвокат» по юридическому консультированию и правовому обеспечению физических и юридических лиц в сфере предоставления коммунальных услуг, а также в научно-исследовательскую и практическую деятельность ООО «ЮРКОМПАНИ».
Кроме того, результаты исследования используются в практической деятельности Комплекса городского хозяйства Москвы при решении юридических вопросов.
Структура диссертации состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, приложений и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, определены предмет, цель и задачи исследования, отмечена его научная новизна, практическая и теоретическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе, изложены методики проведения исследования, сформулированы выводы и предложения.
Первая глава - «Теоретические и правовые основы предоставления коммунальных услуг» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - («Коммунальные услуги как объект гражданских прав») - разъясняется, что в соответствии с гл. 6 ГК РФ объектами гражданских прав являются: вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.
Согласно Толковому словарю русского языка Д.Н. Ушакова, слово «услуга» означает действие, приносящее помощь, пользу другому. Несмотря на то что в науке гражданского права продолжаются споры о сущности «услуг», в соответствии с гл. 39 ГК РФ можно утверждать, что они как объекты гражданских прав существуют в осязаемой форме и производятся благодаря действиям людей на основании договора.
При этом услуга может представлять собой определенный нематериальный результат, который выражается в действиях как лица, оказывающего услугу, так и исполнителя, а также в неимущественном эффекте этих действий.
Отмечается, что понятие «сферы услуг» также толкуется учеными по-разному. Так, В. Ястржембский отмечал, что понятие «услуга» имеет двоякое значение. Услуга, по его мнению, это обслуживание и одновременно полезный эффект от этой деятельности (эквивалентом чего является продукт).
Как считает Н.А. Баринов, сфера услуг – это сфера, где производятся услуги, при этом составной частью услуг может служить сфера обслуживания – это сфера, где кроме производства осуществляется также доведение произведенных услуг до потребителя, где удовлетворяются потребности граждан в услугах. Исходя из этого, автор приходит выводу, что предоставление услуг можно разделить на производство услуг и доведение услуг до потребителя.
При этом делается вывод о двойственной природе коммунальных услуг как объектов гражданского права. В соответствии с ГК РФ они представляют собой работы и услуги, оказываемые по договору между абонентом и энергоснабжающей организацией. Одновременно услуги по передаче энергии представляют собой свободные объекты гражданских правоотношений, не ограниченные в обороте, которые покупатель (абонент) вправе: использовать для удовлетворения собственных нужд; поставить по договору субабоненту; использовать иным, не противоречащим законодательству РФ образом.
Во втором параграфе - («Субъекты отношений по предоставлению коммунальных услуг») - отмечается, что участниками коммунального обслуживания являются граждане и организации, действия которых направлены на предоставление и потребление коммунальных услуг. Государственные органы и органы местного самоуправления участвуют в организации коммунального обслуживания в рамках предоставленных им полномочий в сфере ЖКХ.
Отношения физических лиц - субъектов коммунального обслуживания и организаций, оказывающих коммунальные услуги в рамках предоставленных им полномочий в сфере ЖКХ, регулируются Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам.
Анализируются точки зрения разных ученых о природе отношений абонента и субабонента при снабжении ресурсами через присоединенную сеть. Так, рассматривая договор газоснабжения, В.К. Марков отмечал, что абонент является стороной договора снабжения газом через присоединенную сеть. В качестве абонента выступают лица, входящие в следующие группы:
1) абоненты, использующие газ в бытовых целях в качестве топлива (физические лица); 2) абоненты, получающие газ в качестве топлива или сырья (в химической промышленности), в качестве которых выступают юридические лица, а также предприниматели без образования юридического лица, непосредственно присоединенные к системам газоснабжения, заключившие с газоснабжающей организацией в установленном порядке договоры на снабжение газом.
Е.В. Блинкова включает в понятие «абонент» наряду с физическими и юридическими лицами также и публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
По мнению автора, отнесение к числу абонентов коммунального обслуживания публично-правовых образований не совсем корректно. Договоры на коммунальное обслуживание заключает не Российская Федерация или субъекты Российской Федерации, а непосредственно владельцы жилых помещений. Публичный собственник, как правило, таких договоров непосредственно не заключает. Их заключают предприятия и организации, на балансе которых значатся эти помещения.
Субъектами отношений по предоставлению коммунальных услуг являются: потребитель, исполнитель, управляющая организация, ресурсоснабжающая организация и уполномоченные органы. Отдельным субъектом, чей статус до конца не определен действующим законодательством, является «субабонент». В соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам субъекты, предоставляющие услуги, называются «исполнителями», по отношению к которым, по сути, потребитель услуги является «субабонентом». Существенным различием между «субабонентом» и «абонентом» является то, что «субабонент» может быть физическим лицом (а не только юридическим, как это предусмотрено правилами для «исполнителя»), не получающим коммерческую выгоду от перепродажи коммунальных услуг. В связи с этим делается вывод о том, что «субабонент» является одним из субъектов отношений по коммунальному обслуживанию.
Отмечается, что в тех случаях, когда коммунальное обслуживание осуществляется без использования присоединенной сети, наиболее правильно будет употреблять термин «потребитель», так как термин «абонент» используется при коммунальном обслуживании через присоединенную сеть.
Вторая глава - «Договорные отношения по предоставлению коммунальных услуг» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - («Заключение, изменение и расторжение (прекращение) договоров на предоставление коммунальных услуг») - констатируется, что гражданско-правовой договор считается заключенным, если стороны достигли соглашения по всем существенным условиям в соответствии с п. 1 ст. 432 ГК РФ. Принятые правила касаются договоров, которые непосредственно перечислены или определены в ГК РФ или ином специальном нормативном правовом акте. Коммунальные услуги регулируются специально принятыми правилами предоставления коммунальных услуг (Правила поставки газа, Правила предоставления коммунальных услуг гражданам), ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и другими правовыми актами, регулирующими заключение договоров на предоставление коммунальных услуг, где указываются некоторые условия, которые стороны должны определить как существенные.
Поставка газа производится на основании заключенного договора между поставщиком и покупателем, который должен соответствовать ГК РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам.
Несмотря на договорный порядок предоставления коммунальных услуг, обязательства по их предоставлению надлежащего качества возникают у исполнителя перед всеми имеющимися потребителями. Гражданско-правовой договор считается заключенным, если стороны достигли соглашения по всем существенным условиям в соответствии с п. 1 ст. 432 ГК РФ. Существенными условиями договора оказания услуг являются срок и предмет договора возмездного оказания услуг (ст. 708 и 783 ГК РФ). Условие о сроке и предмете оказания коммунальных услуг не может противоречить
п. 49 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, в соответствии с которым исполнитель обязан предоставлять потребителю коммунальные услуги в необходимых для него объемах. Описание конкретных коммунальных услуг дано в п. 6 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам. Таким образом, автор приходит к выводу о том, что обязанность по предоставлению конкретных коммунальных услуг возникает у исполнителя при наличии потребности у потребителя (абонента) в этих услугах, которые исполнитель должен предоставить на общих и равных условиях, установленных законодательством РФ. Соответственно фактические обязанности поставщика коммунальных услуг возникают из требований Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, тогда как заключение договора закрепляет гражданско-правовые отношения между сторонами.
Данный порядок защищает конституционные права граждан на соблюдение условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека путем государственных гарантий непрерывности, качества и гарантий в снабжении коммунальными услугами.
Во втором параграфе - («Гражданско-правовое регулирование договорных отношений по предоставлению коммунальных услуг») - анализируется осуществление гражданско-правового регулирования договорных отношений по предоставлению коммунального обслуживания.
Договорные отношения по коммунальному обслуживанию строятся по следующим моделям: 1) купля-продажа абонентом коммунальных ресурсов, передаваемых снабжающей организацией через присоединенную сеть (по модели договора энергоснабжения); 2) купля-продажа коммунальных ресурсов, приобретаемых покупателем по договору розничной купли – продажи; 3) оказание услуг по отведению сточных вод.
Первые две группы образуют снабженческие отношения, при которых предоставление коммунальных ресурсов осуществляется: а) через присоединенную сеть: холодной, горячей водой, электрической и тепловой энергией, газом; б) путем передачи в собственность заказчика бытового газа в баллонах и твердого топлива (уголь, торф, дрова).
Третью группу образуют тесно связанные со снабжением отношения по отведению сточных вод.
Отмечается, что в соответствии со ст. 153-160 гл. 7 «Плата за жилое помещение и коммунальные услуги» ЖК РФ, с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, Правилами пользования системой коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» и Правилами пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации коммунальное обслуживание осуществляется на базе гражданско-правовых договоров.
При этом в соответствии с буквальным смыслом норм ст. 4 и 8 ЖК РФ отношения по коммунальному обслуживанию жилых помещений также составляют и предмет жилищного законодательства. Однако правовое регулирование отношений по коммунальному обслуживанию жилых помещений строится в соответствии с юридическим режимом отрасли гражданского права. Так как понятие договора на коммунальное обслуживание является собирательным, в него включаются гражданско-правовые отношения, присущие различным сферам: оказания услуг; купли-продажи или поставки; подряда.
Поэтому они представляют собой теоретическую конструкцию, а сам договор полностью не соответствует ни одному из указанных в ГК РФ договорных типов.
С учетом общих признаков договоров, опосредующих снабжение коммунальными ресурсами, автор сформулировал понятие договора на коммунальное обслуживание.
Под договором на коммунальное обслуживание предлагается понимать договор, в соответствии с которым ресурсоснабжающая организация (исполнитель) принимает на себя обязательства по продаже коммунальных ресурсов потребителям (абонентам) и оказанию услуг по водоотведению, а потребитель обязуется оплатить потребленные коммунальные ресурсы и указанные услуги по водоотведению.
Третья глава - «Пути и методы совершенствования механизма гражданско-правового регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг» - состоит из двух параграфов.
В первом параграфе - («Сущность и особенности отношений по предоставлению коммунальных услуг») - делается вывод о том, что коммунальные услуги составляют содержание гражданских правоотношений. Отмечается, что гражданское правоотношение — это общественное отношение, урегулированное нормой гражданского права. При этом большинство гражданских правоотношений носят имущественный характер, т.е. складываются по поводу имущества. Содержание используемого в гражданском законодательстве понятия имущества может быть различным, его необходимо устанавливать применительно к конкретной норме.
Указывается, что оказание коммунальных услуг может осуществляться в виде: передачи энергии в различных формах и предоставления коммунальных услуг.
Несмотря на то, что предоставление услуг и передача энергии являются имущественными правоотношениями, одной из существенных особенностей договоров на передачу энергии является то, что объект договоров является самостоятельной ценностью, имеющей характеристику обычного товара. Объект и предмет договора энергоснабжения являются индивидуальными для данного вида договоров, которые сочетают в себе элементы купли-продажи и подряда (выполнение работы с передачей ее результата заказчику).
Тем самым образуется уникальный вид договора, предусматривающий не только передачу материального объекта от энергоснабжающей организации до абонента, но и выполнение работ и услуг по проведению энергетических сетей, их обслуживание и иные действия в процессе передачи энергии; потребление предмета договора в момент передачи абоненту; взаимное оказание сопутствующих услуг, необходимых для передачи энергии сторонами договора.
Сущность и особенности отношений по предоставлению коммунальных услуг заключаются в деятельности участников гражданско-правовых отношений:
- по оказанию услуг, в которых присутствует нематериальный предмет (обеспечение комфортными условиями проживания граждан в жилых помещениях.);
- по выполнению работы и передаче ее результата заказчику услуг по холодному и горячему водоснабжению, водоотведению, электро- и газоснабжению, отоплению.
Во втором параграфе - («Перспективы законодательного совершенствования механизма предоставления коммунальных услуг») - сделан вывод о том, что законодательное совершенствование механизма предоставления коммунальных услуг вызывает наибольший исследовательский интерес в части рассмотрения правовых гарантий потребителей жилищно-коммунальных услуг, поскольку они являются основными субъектами гражданских правоотношений при оказании коммунальных услуг. В отношении потребителей создано наибольшее число правовых гарантий, реализующихся в жилищных правоотношениях, которые тем не менее недостаточны.
Жилищные реформы, проведенные в 1991-2005 гг., обеспечили коренной поворот от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении принципов обеспечения социальных гарантий в области жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения. Реформирование жилищно-коммунального комплекса было направлено на создание эффективного механизма управления и снижение издержек по предоставлению услуг. Развитие механизма предоставления коммунальных услуг в РФ можно разделить на три этапа.
Начало первого этапа связано с принятием 24 декабря 1992 г. Закона РФ № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики», где впервые был взят курс на развитие рыночных, конкурентных и договорных отношений в жилищно-коммунальной сфере.
Второй этап начался в 1997 г., когда была принята Концепция реформы ЖКХ, одобренная 28 апреля 1997 г. Указом Президента Российской Федерации № 425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», которая переводила ЖКХ на рыночные условия, ставя своей основной целью перевод ЖКХ из бюджетной сферы в коммерческую.
Начало третьего этапа связано с принятием 17 сентября 2001 г. Постановления Правительства РФ № 675, которым был утвержден новый основополагающий документ в жилищной сфере - Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002 - 2010 гг. В соответствии с этой программой в основу реформ ставились социальные гарантии и впервые был поднят вопрос о качестве жилья и коммунальных услуг.
Тем не менее на данный момент в различных нормативных правовых актах, регулирующих предоставление коммунальных услуг, одинаковые понятия, касающиеся субъектов договора на предоставление коммунальных услуг, отражены в виде различных терминов. Например, «потребитель» в Правилах поставки газа в Российской Федерации является юридическим лицом, выполняющим функции «исполнителя». В Правилах предоставления коммунальных услуг гражданам «потребитель» является физическим лицом. Поставка газа, как договор энергоснабжения, регулируется в соответствии с
§ 6 гл. 30 ГК РФ, а в соответствии с Правилами поставки газа в Российской Федерации § 3 гл. 30 ГК РФ.
Делается вывод, что единство терминологии в нормативном правовом регулировании механизма предоставления коммунальных услуг будет способствовать выработке: единых норм для регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг; системы для приведения правил передачи энергоносителей и постановлений субъектов Российской Федерации в соответствие с ГК РФ, ЖК РФ и иными нормативными правовыми актами.
В заключении подводятся итоги проделанной работы, содержится обобщение основных положений и выводов, излагаются практические предложения, сформулированные в ходе проведенного исследования.
По теме диссертации опубликованы следующие статьи:
- в научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Михайлов Д.И. Механизм правового регулирования отношений по предоставлению коммунальных услуг // Право и государство: теория и практика. 2010. № 6. - 0,6 п.л.
2. Михайлов Д.И. Правовая природа отношений по предоставлению коммунальных услуг // Вестник Академии экономической безопасности МВД России. 2010. № 10. - 0,5 п.л.;
- в иных научных изданиях:
3. Михайлов Д.И. Совершенствование жилищного законодательства: проблемы теории и практики // Состояние, проблемы и перспективы развития законодательства города Москвы: Материалы межвузовской студенческой научно-практической конференции (20 декабря 2007 г.) – М: Моск. гор. ун-т управления Правительства Москвы, 2010. - 0,5 п.л.
