Право муниципальной собственности на современном этапе развития местного самоуправления в российской федерации
На правах рукописи
ЛЕСНЯК Наталья Анатольевна
ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА СОВРЕМЕННОМ
ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 - Гражданское право;
предпринимательское право; семейное право;
международное частное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2011
Диссертация выполнена на кафедре гражданско-правовых дисциплин
Московской академии экономики и права
| Научный руководитель – | кандидат юридических наук, доцент Бобровская Ольга Николаевна |
| Официальные оппоненты: | - доктор юридических наук, профессор Барков Алексей Владимирович; - кандидат юридических наук, доцент Шуман Алексей Васильевич. |
| Ведущая организация – | ГОУ ВПО «Ульяновский государственный университет». |
Защита состоится «25» ноября 2011 г. в 15 час. на заседании диссертационного совета Д 521.023.02 при Московской академии экономики и права по адресу: 117105, г. Москва, Варшавское шоссе, д.23.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской академии экономики и права.
Автореферат разослан «24» октября 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук, доцент Ю.С. Харитонова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы обусловлена прежде всего положением института муниципальной собственности в российской правовой системе. С одной стороны, право муниципальной собственности – гражданско-правовой институт, который регулирует гражданско-правовые отношения собственности. С другой стороны, этот гражданско-правовой институт испытывает огромное влияние публично-правовых норм, нацеленных на упорядочение общественных отношений в сфере организации местного самоуправления. Несовершенство законодательства приводит к конфликту гражданско-правовых и публично-правовых начал в регулировании отношений муниципальной собственности. Для выработки мер, позволяющих разрешить этот конфликт, требуется тщательное научное исследование.
Кроме того, имеется целый ряд других обстоятельств, которые увеличивают степень актуальности и полезности исследований, посвященных проблемам правового регулирования отношений муниципальной собственности.
Во-первых, выделение муниципальной собственности в отдельную форму собственности произошло в нашей стране относительно недавно, а именно в 90-е гг. ХХ столетия. До этого и в теории, и на практике господствовала концепция единого фонда государственной собственности, которая предполагала максимальную централизацию вопросов управления и распоряжения объектами, находящимися в публичной собственности. Единым и единственным собственником всего публичного имущества объявлялось Советское государство, и соответственно наличие прав собственности нижестоящих административно-территориальных единиц, наличие у них обособленного имущества категорически исключалось. Кроме того, отсутствовал институт местного самоуправления, поэтому муниципальная форма собственности, право муниципальной собственности не могли существовать в принципе. Традиция такого подхода сохранилась и в наше время, что выражается в наличии концепций, согласно которым право муниципальной собственности не более чем разновидность права собственности государственной, выделение муниципальной собственности как самостоятельной формы собственности – ошибка законодателя.
Во-вторых, местное самоуправление в Российской Федерации с 2003 года переживает кардинальную трансформацию. Меняется и правовое регулирование отношений муниципальной собственности. В частности, введен принцип принадлежности муниципальным образованиям закрытого перечня объектов, который вызывает серьезные дискуссии и в научных кругах, и в органах власти. Продолжается процесс перераспределения публичного имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и различными уровнями местного самоуправления, при этом не всегда учитываются интересы муниципальных образований, объем и значимость выполняемых ими задач. Возникают вопросы и по наделению органов местного самоуправления определенными полномочиями в имущественной сфере, которые Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003г. №131-Т3 отнесены к вопросам местного значения, и по соответствию данных полномочий правовой природе и назначению местного самоуправления.
В-третьих, многие проблемы правового регулирования отношений в сфере муниципальной собственности связаны с другой, более значимой проблемой масштабов, форм и методов участия публичных образований в имущественном обороте, к решению которой до настоящего времени не сформированы однозначные подходы ни в теории, ни на практике.
Очевидно, что решение названных вопросов имеет большое практическое и теоретическое значение. Это обусловливает высокую степень востребованности работ по проблематике муниципальной собственности.
Степень разработанности проблемы. Вопросы муниципальной собственности получили определенную разработку в научной литературе.
В связи с тем что право муниципальной собственности – институт, смежный с институтом права государственной собственности, и разновидность права собственности в целом, огромное значение имеют разработки отечественных цивилистов, посвященные праву собственности и праву государственной собственности. Исключительное значение среди них автор придает работам С.И. Аскназия, С.Н. Братуся, В.Н. Венедиктова, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыкова, С.М. Корнеева, В.П. Мозолина, В.А. Рыбакова, А.Я. Рыженкова, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, В.А. Тархова, Ю.К. Толстого, А.Е. Черноморца, Л.В. Щенниковой, поскольку в них раскрыты основные черты права собственности и права государственной собственности. Очевидно, что выводы и разработки этих ученых имеют значение и для права муниципальной собственности.
Поскольку право муниципальной собственности неразрывно связано с институтом местного самоуправления, как таковым, являясь средством решения задач, стоящих перед местными сообществами, то определенную роль в понимании сущности муниципальной собственности играют исследования, посвященные проблемам местного самоуправления в целом, таких ученых, как С.А. Авакьян, О.Е. Кутафин, В.С. Мокрый, И.И. Овчинников, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин.
В то же время комплексных работ по вопросам права муниципальной собственности, учитывающих изменения в организации местного самоуправления, произошедшие после принятия указанного решения Федерального закона практически нет.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом, возникновения и прекращения права муниципальной собственности.
Предметом исследования выступают проблемы правового регулирования общественных отношений в сфере возникновения, прекращения, осуществления права муниципальной собственности в Российской Федерации.
Цель и задачи работы. Цель исследования состоит в том, чтобы выделить и раскрыть отличительные черты муниципальной собственности в качестве самостоятельной формы собственности и в качестве разновидности права муниципальной собственности и на этой основе выработать предложения по совершенствованию правового регулирования отношений муниципальной собственности. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- исследовать особые признаки отношений муниципальной собственности и права муниципальной собственности, их отличие от отношений государственной собственности и права государственной собственности;
- проанализировать основания возникновения и прекращения права муниципальной собственности, установить различия между основаниями возникновения и прекращения права государственной собственности и права собственности юридических и физических лиц, определить взаимосвязь выявленных особенностей с правовой природой местного самоуправления;
- изучить современные проблемы правового регулирования объектного состава муниципальной собственности и разграничения объектов публичной собственности;
- рассмотреть специфику непосредственного и опосредованного осуществления права собственности муниципальными образованиями;
- выявить недостатки в правовом регулировании общественных отношений в сфере муниципальной собственности и сформулировать предложения по их устранению.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных (анализ, синтез, индукция, дедукция, логический подход), частнонаучных и эмпирических методов исследования (наблюдение, описание, сравнение), а также всеобщих принципов научного познания (объективность, всесторонность, полнота).
Нормативно-правовая, эмпирическая и теоретическая база работы. Диссертационное исследование основано на положениях нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере возникновения, прекращения и осуществления права муниципальной собственности, организации местного самоуправления, на материалах судебно-арбитражной практики, теоретических исследованиях по различным аспектам права муниципальной и государственной собственности, участия в гражданском обороте публично-правовых образований, права собственности в целом. В диссертации использовались статистические данные, информационные материалы органов государственной власти.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она содержит новые подходы к проблеме правового регулирования муниципальной собственности, включает в себя целый комплекс выводов и предложений, сформулированных с учетом новейших положений федерального законодательства о местном самоуправлении.
Основные положения выносимые на защиту:
1. Право муниципальной собственности является самостоятельной формой права собственности и отличается как от права собственности юридических и физических лиц, так и от права государственной собственности, занимая пограничное положение между этими двумя формами права собственности. Особенности касаются порядка приобретения и прекращения права муниципальной собственности, а также правового режима его объектов.
2. Право муниципальной собственности подразделяется на право собственности поселений, городских округов и муниципальных районов. Право собственности муниципальных районов имеет большое сходство с правом государственной собственности, а право собственности поселений имеет большое сходство с правом собственности юридических и физических лиц, что сходство проявляется и в объектном составе и в специфике субъектов права собственности.
3. Целесообразно лишить органы местного самоуправления полномочий по принудительному изъятию или выкупу имущества, принадлежащего юридическим и физическим лица, в том числе по изъятию путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, а также расположенных на них объектов недвижимого имущества, по преимущественной покупке земель сельскохозяйственного назначения, изъятию посредством выкупа приватизированных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения для муниципальных нужд в случае нарушения собственником условия о сохранении назначения приватизированного объекта в течение срока, установленного решением о приватизации.
4. Необходимо отказаться от исчерпывающего перечня имущества, которое может принадлежать муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения, в ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Органы местного самоуправления на уровне муниципальных образований – городских и сельских поселений должны быть лишены статуса юридических лиц. Они должны выступать исключительно в качестве органов муниципального образования.
6. Целесообразно отказаться от использования институтов казенного и муниципального предприятия на уровне городских и сельских поселений.
7. Рекомендуется наделять муниципальные образования низового звена местного самоуправления – городские и сельские поселения правом собственности на бесхозяйные недвижимые вещи, находку и безнадзорных животных в случаях предусмотренных ст. 225, 228, 231 ГК РФ.
8. Целесообразно определить перечень особо ценного муниципального имущества, которое муниципальные автономные и бюджетные учреждения могут отчуждать с согласия собственника, непосредственно в Федеральном законе «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ и Бюджетном кодексе РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
9. Предлагается допускать создание муниципальных унитарных предприятий, включая казенные, только с согласия территориальных органов федеральной антимонопольной службы. При этом необходимыми условиями согласования должны являться: 1) цель – выполнение возлагаемых на муниципальные образования функций; 2) невозможность достижения указанной цели в каждом конкретном случае иным способом (прежде всего через закупки необходимых товаров, работ, услуг в соответствии с законодательством о государственных (муниципальных) закупках); 3) создание хозяйственных обществ в порядке преобразования муниципальных унитарных предприятий в целях приватизации последних; 4) отсутствие нарушений антимонопольного законодательства (например, через возложение на созданный хозяйствующий субъект функций органов управления).
Причем упомянутых во втором пункте, на взгляд автора, можно указать исчерпывающий перечень случаев в законодательстве. В частности, к таким случаям можно будет отнести: а) производство товаров, выполнение работ, предоставление услуг, которые в силу федерального закона не могут предоставляться хозяйствующими субъектами, основанными на частной форме собственности; б) производство товаров, выполнение работ, предоставление услуг, которые не производятся частными организациями или производство которых монополизировано.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации расширяют понимание сущности муниципальной собственности и права муниципальной собственности, их специфики. Часть из них может найти применение при дальнейшей разработке проблем права муниципальной и государственной собственности, участия публично-правовых образований в имущественном обороте. Кроме того, авторские предложения по совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с муниципальной собственностью, можно использовать в правотворческой деятельности. Также возможно применение выводов и предложений, содержащихся в диссертации, в качестве методологической основы учебных пособий, при преподавании курса гражданского права.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на заседании кафедры гражданско-правовых дисциплин Московской академии экономики и права. Основные научные положения, выводы и рекомендации исследования изложены автором в восьми статьях общим объемом 2,95 п.л.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы и научная новизна диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, указываются его теоретическая, нормативная, эмпирическая и методологическая основы, характеризуется степень научной разработанности темы, раскрывается теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава - «Муниципальная форма собственности как имущественная основа местного самоуправления» посвящена анализу вопросов определения понятия и сущности, а также возникновения и прекращения права муниципальной собственности.
В первом параграфе - «Понятие и сущность права муниципальной собственности, соотношение типа, формы и видов собственности муниципальных образований» раскрываются понятие и сущность права муниципальной собственности, соотношение типа, формы и видов собственности муниципальных образований.
Прежде всего, рассматриваются понятие и признаки права собственности в целом, соотношение понятий типов, форм и видов собственности. Особое внимание уделяется трактовке категории формы собственности и отношению к ней в российской цивилистической литературе. Указывается, что в настоящее время данная категория вызывает многочисленные споры среди цивилистов. Ряд исследователей полагают, что выделение различных форм собственности утратило свое значение и от него следует отказаться. Однако анализ отношений собственности показывает, что разграничение форм собственности основывается на реальных различиях в содержании указанных отношений и, таким образом, имеет под собой объективное основание.
Объективные основания имеет под собой и выделение муниципальной формы собственности. Отмечается, что ряд исследователей относят ее к разновидности государственной формы собственности. Однако муниципальная форма собственности обладает существенными отличиями от собственности государственной. По мнению автора, данные отличия заключаются в большей вовлеченности населения в процессы управления и распоряжения муниципальным имуществом, в существе интересов, которые государственная и муниципальная собственность призваны обслуживать, а также в том, что органы местного самоуправления по сравнению с органами государственной власти ограничены в возможностях по принудительному изъятию чужого имущества. Указанные отличия связаны с различиями в социальной природе государственной власти и местного самоуправления. Институт местного самоуправления наряду с признаками публичной власти несет на себе очевидные признаки института некоммерческих организаций, что отражается и на содержании отношений муниципальной собственности, которые обладают значительным сходством с коллективной и частной формами собственности. Соответственно право муниципальной собственности имеет много общего с правом собственности граждан и юридических лиц. В силу указанных обстоятельств муниципальная собственность и право муниципальной собственности обладают определенными преимуществами перед государственной собственностью и правом государственной собственности. Это и большая степень контроля за эффективным использованием имущества, более высокая оперативность при принятии необходимых решений, связанных с осуществлением правомочий пользования и распоряжения им, большее соответствие действий по распоряжению объектами муниципальной собственности интересам населения. Поэтому основная часть публичной собственности должна принадлежать муниципальным образованиям, а не государству в лице Российской Федерации и ее субъектов.
Обращается внимание на то, что право муниципальной собственности неоднородно и подразделяется на право собственности муниципальных районов, право собственности городских округов, а также на право собственности городских и сельских поселений. Причем, чем ниже уровень местного самоуправления, тем больше признаков права собственности физических и юридических лиц несет в себе право собственности соответствующих муниципальных образований. Соответственно городские и сельские поселения являются более эффективными собственниками, чем муниципальные районы, и поэтому, по мнению автора, будет целесообразно, основную часть муниципального имущества отдать в распоряжение первичного звена местного самоуправления.
Во втором параграфе - «Возникновение и прекращение права собственности муниципальных образований» - рассматриваются особенности возникновения и прекращения права муниципальной собственности в Российской Федерации.
Анализируются способы приобретения права собственности, их классификация в цивилистической литературе. Указывается, что в настоящее время способы приобретения права собственности разграничиваются на такие группы, как передача, изъятие и выкуп. Общераспространенной группой способов приобретения права собственности для всех субъектов гражданского права является передача, к которой относятся договоры об отчуждении вещи, наследование имущества и случаи правопреемства при реорганизации юридического лица, переход по наследству выморочного имущества.
Изъятие производится при национализации, реквизиции, конфискации, обращении взыскания на имущество по обязательствам, взимании налогов и сборов. К выкупу относятся: выкуп недвижимого имущества в связи с изъятием земельного участка, на котором оно находится; выкуп бесхозяйно содержимых культурных ценностей; приобретение в государственную собственность имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу.
Последние две группы способов приобретения права собственности могут применяться только публично-правовыми образованиями и соответственно могут служить способами возникновения исключительно публичной собственности. Выступают они и в качестве способов возникновения права собственности муниципальных образований. Однако по сравнению с органами государственной власти органы местного самоуправления существенно ограничены в изъятии и выкупе чужого имущества. В частности, они не вправе проводить реквизицию, конфискацию и национализацию объектов, принадлежащих юридическим и физическим лицам.
В то же время имеющиеся у них полномочия в части принудительного изъятия и выкупа имущества, находящегося в частной собственности, по мнению автора являются чрезмерными. Так, за органами местного самоуправления всех муниципальных образований федеральным законодательством закреплены полномочия по изъятию, в частности путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также недвижимого имущества, расположенного на этих земельных участках, несмотря на то, что в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ предусматривается принудительное отчуждение имущества только для государственных нужд. Кроме того, порядок такого изъятия, закрепленный Гражданским и Земельным кодексами РФ, недостаточно обеспечивает права собственника и стабильность гражданского оборота, а большое количество муниципальных образований, наделенных данным правом, создают угрозу слишком частого применения указанной меры.
Наделение законами субъектов РФ в соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ органы местного самоуправления, в частности правом преимущественной покупки продаваемых земель сельскохозяйственного назначения, ведет к возникновению дополнительных и не соответствующих федеральному законодательству ограничений оборота земель сельскохозяйственного назначения, затрудняет этот оборот.
Предоставленное органам местного самоуправления право в случае нарушения собственником условия о сохранении назначения приватизированного объекта социально-культурного и коммунально-бытового назначения в течение срока, установленного решением об условиях приватизации, обратиться в суд с иском об изъятии посредством выкупа такого объекта для муниципальных нужд (п. 4 ст. 30 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества») также не отвечает требованиям соразмерности и эффективности. Во-первых, практика показала низкую результативность попыток возложения на собственников каких-либо натуральных обязательств. Во-вторых, подобные обязанности не имеют четких критериев их надлежащего исполнения и потому их субъекты зачастую оказываются в неравных условиях. В-третьих, реализация рассматриваемого права нереальна с точки зрения финансовых возможностей местных властей, которые часто не в состоянии оплатить даже текущие неотложные расходы на решение вопросов местного значения.
По мнения автора с учетом изложенного необходимо лишить органы местного самоуправления всех вышеуказанных полномочий по принудительному выкупу имущества физических и юридических лиц, в том числе права на изъятие земельных участков и расположенного на них недвижимого имущества для муниципальных нужд, права преимущественной покупки земель сельскохозяйственного назначения, права принудительного выкупа приватизированных объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения.
Особое внимание уделено специфике способов приобретения права муниципальной собственности, связанных с передачей имущества муниципальным образованиям. Так, значительную роль в формировании муниципальной собственности играет передача в муниципальную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и федеральной собственности, а также передача имущества, принадлежащего одному уровню местного самоуправления, другому уровню (например, от муниципальных районов городским и сельским поселениям). Этот способ имеет не гражданско-правовую, а в большей степени административную природу, поскольку предполагает передачу имущества не на договорной основе, а в распорядительном порядке в соответствии с императивными указаниями государства. Между тем, императивные положения законодательства в этой сфере не обеспечили и не обеспечивают соблюдения интересов местного самоуправления. Причем наиболее незащищенным оказалось первичное звено местного самоуправления – городские и сельские поселения, что связано с отсутствием определенности в разграничении объектов, находящихся в публичной собственности, между различными уровнями власти, а также с тем, что организация самого процесса разграничения возложена на его субъекты, которые распределяют имущество в зависимости от своего влияния. Поэтому в будущем при осуществлении разграничительных процедур в этой сфере, по мнению автора, необходимо напрямую в законодательстве определять объекты, которые подлежат передаче тому или иному уровню власти, например имущество предприятий ЖКХ, по организации ритуальных услуг, библиотек, музеев и т.д., а не отдавать решение данных вопросов в полное распоряжение нижних этажей власти.
Отмечается, что нуждается в корректировке в части усиления акцента в направлении защиты интересов городских и сельских поселений и процедура приобретения права муниципальной собственности посредством менее распространенных способов, таких, как находка, приобретение права собственности на бесхозяйное недвижимое имущество, безнадзорных животных. В настоящее время Гражданский кодекс РФ, предусматривая в отдельных случаях возникновение права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество (например, при отказе лица, нашедшего вещь или задержавшего безнадзорных животных, от приобретения их в собственность), не указывает у каких именно муниципальных образований возникает право муниципальной собственности. Это явный пробел в правовом регулировании отношений собственности. Поэтому автор предложил указать в ст. 225-231 Гражданского кодекса РФ, что в соответствующих случаях возникает право муниципальной собственности именно у городских и сельских поселений, а также у городских округов. Это устранит очевидную неопределенность в рассматриваемом вопросе, а также позволит оперативно решать проблему установления права муниципальной собственности на бесхозяйное имущество.
Указывается, что свою специфику имеет и процедура прекращения права муниципальной собственности. Она осуществляется, как правило, в рамках публично-правовой процедуры приватизации муниципального имущества. Нормативная правовая база и практика приватизации муниципального имущества имеют целый ряд особенностей. Так, органы местного самоуправления лишены права использовать институт «золотой акции», им в обязательном порядке передаются объекты социально-культурного назначения (здравоохранения, культуры и спорта) и коммунально-бытового назначения, которые в соответствии с п. 1 ст. 30 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» не могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия. Учитывая специфику муниципальной приватизации, указанные особенности ее правового регулирования, по мнению автора, следует усилить. В частности, целесообразно предоставить местному самоуправлению право использовать в отдельных случаях облегченные процедуры реализации принадлежащих им объектов, поскольку на современном этапе органы местного самоуправления приватизируют преимущественно малоликвидное имущество, которое трудно реализовать.
В третьем параграфе - «Объекты и содержание права муниципальной собственности» - исследуются специфические черты объектного состава и содержания права муниципальной собственности.
Дав общую характеристику содержания и объектов права собственности, автор остановился на специфике указанных категорий применительно к праву муниципальной собственности. Так, если в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением его отдельных видов, которые в соответствии с законом не могут принадлежать гражданам и юридическим лицам, то применительно к праву муниципальной собственности действует иной принцип. В собственности муниципальных образований может находиться только имущество, перечисленное в законодательстве и необходимое для реализации полномочий местного самоуправления. Указывается, что исчерпывающий перечень объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности, был определен законодателем в ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Практика применения данного перечня вызвала и в научных кругах, и у представителей местного самоуправления серьезные вопросы, главный из которых это его несоответствие перечню функций муниципальных образований, для реализации которых соответствующие объекты требуются.
Кроме того, у представителей местного самоуправления вызывает вопросы тот факт, что установление исчерпывающего перечня объектов муниципальной собственности лишает муниципальные образования возможности заниматься хозяйственной деятельностью, пополнять местные бюджеты, не имеющие достаточных источников налоговых поступлений. По мнению автора, с этих позиций исчерпывающий перечень объектов муниципальной собственности является оправданным, поскольку осуществление хозяйственной деятельности не должно быть самоцелью органов власти, в том числе и местных, а использование тех или иных муниципальных объектов – необязательное условие осуществления функций, возложенных на них (для их осуществления могут использоваться и другие методы, например, выстраивание грамотной системы налогообложения частных инвесторов).
Однако исчерпывающий перечень объектов муниципальной собственности в принципе не способен решить возлагаемую на него задачу. Он не в состоянии обеспечить ограничение чрезмерного участия муниципальных образований в имущественном обороте и в то же время может воспрепятствовать эффективному решению вопросов местного значения органами местного самоуправления. Во-первых, один и тот же объект можно использовать как для коммерческой деятельности, так и для выполнения функций местного самоуправления (например, нежилое помещение можно сдавать в аренду или разместить в нем образовательное учреждение). Во-вторых, предусмотренный ст. 50 вышеуказанного закона перечень является расплывчатым и фактически позволяет иметь в собственности любые объекты, если не для решения вопросов местного значения, то для решения иных вопросов, которые не отнесены к полномочиям других публично-правовых образований, для осуществления государственных полномочий или для решения вопросов, право на решение которых предоставлено органам местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством. В-третьих, определить, какое именно имущество необходимо для решения тех или иных вопросов местного значения, в принципе невозможно, поскольку в зависимости от ситуации для выполнения одних и тех же функций может потребоваться самое различное имущество. Автор приходит к выводу, что следует отказаться от ограничения объектного состава муниципального имущества и перейти к ограничению участия муниципальных образований в хозяйственной деятельности. Для этого необходимо ликвидировать институт унитарных предприятий и предусмотреть усложненный порядок принятия решений о создании муниципальных хозяйственных обществ, об участии муниципалитетов в хозяйственных обществах. На взгляд автора, целесообразно, чтобы данные решения принимались администрацией муниципального образования при условии их согласования с представительным органом местного самоуправления и с территориальными подразделениями территориального антимонопольного органа. Указываются условия, необходимые для согласования создания муниципальных хозяйственных обществ, участия в хозяйственных обществах и товариществах (а впредь до ликвидации института унитарных предприятий также и для согласования создания данных юридических лиц).
Соблюдение этих условий и должно проверяться территориальным антимонопольным органом при согласовании создания муниципальных хозяйственных обществ, участия муниципальных образований в хозяйственных обществах.
Кроме того, необходимо, на взгляд автора, ограничить иные формы коммерческого использования муниципального имущества. В частности, целесообразно запретить предоставление муниципального имущества в пользование на возмездной основе, в том числе в аренду (за исключением случаев передачи его на основе концессионных соглашений). Муниципальное имущество должно предоставляться либо в безвозмездное пользование, либо на праве оперативного управления и хозяйственного ведения до ликвидации данных вещных прав органам местного самоуправления, муниципальным учреждениям, некоммерческим организациям, создаваемым муниципальными образованиями. Причем указанное имущество должно предоставляться исключительно для некоммерческой деятельности в целях решения вопросов местного значения.
Необходимость такого решения вопроса распоряжения публичным имуществом обусловлена несколькими обстоятельствами. Во-первых, коммерческое использование муниципального имущества часто порождает различного рода коррупционные проявления. Во-вторых, подобное использование деформирует механизмы рыночной конкуренции. В-третьих, такое деятельность с муниципальным имуществом связана с неэффективным использованием больших имущественных массивов и соответственно большими потерями для экономики и бюджета. По мнению автора, реализация указанных выше предложений способна решить данные проблемы, не стесняя муниципальные образования в имущественных средствах, необходимых для осуществления возложенных на них функций. Более того, имущественную базу местного самоуправления необходимо укрепить, в частности, предоставив муниципальным образованиям (особенно первичному уровню местного самоуправления – городским и сельским поселениям) дополнительные возможности по распоряжению природными ресурсами. Так, следует ввести презумпцию муниципальной собственности поселений на землю вместо существующей в настоящее время презумпции государственной собственности на землю. Автором также предложено разграничить права собственности в отношении общераспространенных полезных ископаемых между органами местного самоуправления муниципальных районов и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Изложенные подходы позволят нам более качественно выполнять функции по градостроительному использованию земель, которые возложены прежде всего на городские и сельские поселения, поспособствуют укреплению имущественной базы местного самоуправления и позволит нам более эффективно распоряжаться земельными и другими природными ресурсами, находящимися в публичной собственности.
Анализируя объекты муниципальной собственности, классифицированные на относящиеся к казне муниципальных образований и закрепленные за унитарными предприятиями и учреждениями, автор отметил, что такое разделение связано с использованием опосредованной формы участия муниципальных образований в гражданском обороте – через муниципальные предприятия и учреждения.
Исследование нормативной правовой базы, регулирующей передачу имущества городским и сельским поселениям, показало, что в процессе формирования имущественной базы вновь образованным муниципальным образованиям передавалось весьма ограниченное количество унитарных предприятий и учреждений, а в ряде случаев они наделялись только имуществом, составляющим казну муниципальных районов. На основании этого и с учетом необходимости сокращения и ограничения опосредованного участия публично-правовых образований в гражданском обороте автор делает вывод о необходимости внести изменения в законодательство с тем, чтобы лишить городские и сельские поселения возможности передавать имущество в хозяйственное ведение и оперативное управление. Все имущество данных муниципальных образований должно входить исключительно в состав казны городских и сельских поселений.
Во второй главе - «Осуществление права муниципальной собственности» - исследуются проблемы осуществления права, указанного в заголовке.
В первом параграфе - «Непосредственное осуществление права муниципальной собственности» - освещаются вопросы непосредственного осуществления права муниципальной собственности.
Отличается, что российское законодательство допускает два способа осуществления права публичной собственности: непосредственное, то есть органами государственной власти и местного самоуправления от имени соответствующих публично-правовых образований, а также опосредованное – через государственные и муниципальные организации, наделенные правами хозяйственного ведения и оперативного управления на закрепленное за ними государственное (муниципальное) имущество.
Второй способ реализации правомочий публично-правового образования-собственника является обычным для всех социальных образований – участников гражданского оборота. Однако применительно к публично-правовым образованиям, в том числе и к местному самоуправлению, он имеет целый ряд особенностей.
Во-первых, публично-правовые образования являются более сложными образованиями, чем юридические лица. Муниципальные образования различаются между собой, структурой. Так, если городские и сельские поселения имеют структуру, сходную с юридическими лицами по количеству органов, распределению полномочий между ними, то муниципальные районы и городские округа обладают значительно более сложной и разветвленной структурой, включающей от 10 и более органов.
Во-вторых, полномочия органов публично-правовых образований, в том числе муниципальных образований, определяются различными, часто подзаконными, нормативными правовыми актами. Применительно к местному самоуправлению данные полномочия должны определяться исключительно уставами поселений, муниципальных районов и городских округов. Однако, на практике они устанавливаются отдельными положениями об этих органов, которые часто не публикуются в средствах массовой информации и с которыми невозможно ознакомиться. По мнению автора, правоохранительные органы (юстиции и прокуратуры) должны обжаловать подобные нормативные акты, добиваясь, чтобы полномочия всех органов местного самоуправления полностью определялись в уставах муниципальных образований, как этого требует ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 08.11.07 № 260-ФЗ).
Важными направлениями непосредственного участия муниципальных образований в гражданском обороте являются передача ими муниципального имущества в пользование и его приватизация в целях эффективного выполнения функций местного самоуправления.
Автор отметил недостатки правового регулирования приватизации муниципального имущества главный из которых - чрезмерная регламентация на федеральном уровне. Это лишает муниципальные образования возможности осуществлять приватизацию с учетом местных особенностей, искать наиболее эффективные формы реализации публичного имущества. Правомерность чрезмерной централизации правовой регламентации приватизационных отношений вызывает сомнения и с точки зрения конституционно-правовых норм, которые наделяют местное самоуправление полномочиями по самостоятельному владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью (ст. 132 Конституции РФ). Поэтому, на взгляд автора, следует расширить самостоятельность местных властей в решении приватизационных вопросов. В частности, явилось бы вполне правомерным предоставление им права самостоятельно решать вопросы об акционировании муниципальных предприятий или о реализации муниципального имущества другим способом в соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», отменив для местных властей требование об обязательном акционировании унитарных предприятий, размер уставного фонда которых превышает определенные пределы. Еще одно направление правового регулирования приватизационных отношений, где вполне возможно увеличение самостоятельности органов местного самоуправления, осуществление приватизации, включая вопросы оплаты и передачи приватизируемого муниципального имущества, представление интересов муниципальных образований в акционерных обществах.
Рассматривая вопросы передачи объектов муниципального имущества в пользование, автор подробно остановился на концессионных соглашениях, которые в новых условиях должны стать основной формой такой передачи. Анализ положений Федерального закона «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ и муниципальных правовых актов показал, что большинство из возможных объектов концессионных соглашений связаны с деятельностью местного самоуправления и органы местного самоуправления постепенно начинают использовать данный правовой институт в своей деятельности. Однако, роль концессионных соглашений в использовании муниципального имущества еще недостаточно велика и объективно не соответствует их потенциалу. Это объясняется двумя основными причинами. Во-первых, потенциальные объекты концессионных соглашений со стороны муниципальных образований находятся, как правило, в исключительно запущенном состоянии и требуют значительных капиталовложений с длительным сроком окупаемости. В этих условиях потенциальным концедентам требуются серьезные гарантии их имущественных прав, гарантии получения доходов от участия в строительстве, эксплуатации, реконструкции социально значимых объектов муниципальной собственности, которые законодательство не предоставляет.
Во-вторых, органы местного самоуправления имеют возможность использования неэффективных, но традиционных способов предоставления публичных услуг через создание муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений с передачей им необходимого имущества на правах хозяйственного ведения и оперативного управления. Данная возможность лишает их заинтересованности развивать отношения с частными инвесторами на основе концессионных соглашений.
Во втором параграфе - «Опосредованное осуществление права муниципальной собственности» - рассматривается опосредованная форма осуществления права муниципальной собственности.
Указывается, что существование указанного способа осуществления права публичной собственности обусловлено неспособностью публично-правовых образований участвовать в имущественном обороте только напрямую вследствие больших объемов такого участия. Поэтому публично-правовые образования вынуждены предоставлять своим структурным подразделениям определенную самостоятельность в принятии решений в имущественной сфере, в том числе по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом.
Наличие опосредованной формы осуществления права муниципальной собственности поддерживается наличием правовых конструкций хозяйственного ведения и оперативного управления, обеспечивающих создание на базе государственной и муниципальной собственности юридических лиц - несобственников.
Отмечается, что указанная форма осуществления права публичной собственности имеет некоторые положительные стороны. В частности, она позволяет ускорять и оптимизировать принятие и реализацию принятых решений в сфере имущественного оборота, способствует увеличению заинтересованности государственных и муниципальных организаций в эффективном использовании закрепляемого за ними на постоянной основе имущества.
В то же время у данного способа имеется значительное количество недостатков. Прежде всего, это ослабление контроля за пользованием и распоряжением государственной и муниципальной собственностью и как следствие многочисленные злоупотребления, связанные с хищением государственного и муниципального имущества, его использованием не по назначению. И судебная практика, и анализ законодательства свидетельствуют об опасности существования прав хозяйственного ведения и оперативного управления для гражданского оборота, в целом, поскольку действия субъектов этих прав в рамках гражданского оборота, как правило, могут быть поставлены под сомнение. Отличается и тот факт, что организация и деятельность субъектов хозяйственного ведения и оперативного управления связаны с ограничением конкуренции. Кроме того, опосредованное осуществление публично-правовыми образованиями права собственности не решает проблемы эффективности государственных и муниципальных предприятий и учреждений, которая остается в целом более низкой, чем в частном секторе. В связи с этим такое осуществление права собственности следует ограничивать. Особенно это касается муниципальных образований, которые по своей природе ближе к некоммерческим организациям и по этой причине должны участвовать в имущественном обороте на тех же условиях, что и некоммерческие организации.
С учетом изложенного, автор приходит к выводу о необходимости отказаться от применения на уровне местного самоуправления права хозяйственного ведения, а также права оперативного управления казенных предприятий. Тем самым можно добиться исключения из арсенала муниципальных образований несвойственных нормальному обороту правовых форм осуществления хозяйственной, а по сути коммерческой деятельности и сократить уровень участия муниципальных образований в хозяйственной деятельности.
На уровне же городских и сельских поселений целесообразно полностью отказаться от использования правовых конструкций ограниченных вещных прав, в том числе права оперативного управления учреждений, поскольку у данных муниципальных образований нет большого количества организаций. Соответственно для решения вопросов обеспечения их нормального функционирования не требуется предоставления организациям данных муниципальных образований имущественной самостоятельности.
Отдельно автор рассмотрел проблемные моменты применения конструкции оперативного управления автономных и бюджетных учреждений. Отмечается, что с учетом вышеизложенного, ее использование возможно на уровне муниципальных районов и городских округов. Однако и здесь осуществление права оперативного управления автономных учреждений вызывает ряд вопросов. Прежде всего, это сходство данного ограниченного вещного права и права хозяйственного ведения. Соответственно в процессе осуществления права оперативного управления автономных и бюджетных учреждений есть опасность проявления тех же недостатков, которые сопутствовали процессам осуществления хозяйственного ведения. Поэтому целесообразно не расширять самостоятельность муниципальных учреждений, а создать на их базе обычные некоммерческие организации, которым имущество будет принадлежать на праве собственности.
Указывается, что в определенном совершенствовании нуждается и современная конструкция права оперативного управления автономных и бюджетных учреждений. В частности, все сделки, которые эти учреждения должны согласовывать с собственником, виды имущества, распоряжение которыми осуществляется ими с согласия собственника, следует исчерпывающе определить в федеральных законодательных актах, не допуская их регулирование подзаконными актами федеральных органов власти и актами региональных и местных властей.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы его основные положения и выводы.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
В рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России:
1. Лесняк Н.А. Проблемы формирования имущественной базы местного самоуправления в Российской Федерации // Нотариальный вестник. 2008. № 4. -0,5 п.л.
2. Лесняк Н.А. О целесообразности наделения органов местного самоуправления правами юридического лица // Гражданское право. 2010. № 3. – 0,65 п.л.
3. Лесняк Н.А. Муниципальная форма собственности как имущественная основа местного самоуправления // Эпос. 2011. №3. - 0,5 п.л.
В иных изданиях:
4. Лесняк Н.А. Ограничение объектного состава права собственности муниципальных образований: целесообразность существующего подхода // Цивилистические записки: под научн. ред. В.А. Рыбакова, А.Я. Гришко. М.: ИГ «Юрист». 2007. Вып. 9: Гражданское право и закон. 0,25 п.л.
5. Лесняк Н.А. Принудительное изъятие земли и недвижимого имущества для муниципальных нужд: законность и целесообразность // Собственность и право собственности субъектов Российской Федерации: сб. науч. статей участ. междунар. науч.-практ. конф. 16-17 мая 2008 г. / Коломен. гос. пед. ин. Коломна, 2008. – 0,25 п.л.
6. Лесняк Н.А. К вопросу о целесообразности предоставления муниципальным образованиям права преимущественной покупки земель сельскохозяйственного назначения // Актуальные проблемы современного права и политики: межрег. сб. науч. трудов. Рязан. гос. ун-т им. С.А. Есенина. Рязань, 2008. - Вып. 9 / 0,3 п.л.
7. Лесняк Н.А. О согласовании сделок унитарных предприятий // Гражданское право: ежегод. науч.-практ. альманах. отв. ред. д.ю.н., проф. Е.В. Блинкова. М. 2010. - Вып.1. / 0,25 п.л.
8. Лесняк Н.А. К вопросу об изменении правового положения муниципальных учреждений // Право и государство, общество и личность: история, теория, практика: сб. науч. ст. участ. межвуз. конф. 21-22 мая 2010 г. Коломна, 2010. - 0,25 п.л.
