Правовое регулирование лотерейной деятельности по гражданскому законодательству российской федерации
На правах рукописи
МИНАСЯН АРМАН ЮРЬЕВИЧ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОТЕРЕЙНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПО ГРАЖДАНСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.03 – гражданское право;
предпринимательское право; семейное право;
международное частное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата
юридических наук
Москва – 2013
Диссертация выполнена на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
| Научный руководитель: | Белова Татьяна Викторовна Кандидат юридических наук |
| Официальные оппоненты: | Трунцевский Юрий Владимирович доктор юридических наук, профессор АНО ВПО «Московский гуманитарный университет» Заведующий кафедрой уголовно-правовых дисциплин Сагайдачная Ксения Николаевна кандидат юридических наук КБ «ЛОКО-Банк» (ЗАО) Начальник Управления корпоративно-правового сопровождения Департамента сопровождения проектов |
| Ведущая организация: | ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова» |
Защита состоится 25 декабря 2013 г. в 13-00 часов на заседании Совета по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 212.198.11 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет» по адресу: 125993, ГСП-3, г. Москва, Миусская пл., д. 6, ауд. 255.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Автореферат разослан 23 ноября 2013 г.
Ученый секретарь
Совета по защите диссертаций
на соискание ученой степени
кандидата наук, на соискание ученой степени
доктора наук Д 212.198.11,
кандидат юридических наук Е.Ю. КнязеваI. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Положение дел в области организации, проведения и регулирования лотерей в Российской Федерации можно охарактеризовать как переходный этап от устаревшей советской системы к современной международной практике реализации масштабных лотерейных проектов.
В 2006 году Правительство Российской Федерации утвердило ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы»[1], в результате чего в России впервые была проведена лотерея в режиме реального времени – Всероссийская государственная лотерея «ГОСЛОТО». Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.12.2010 № 2271-р[2] Министерству финансов Российской Федерации поручено выступить организатором двенадцати всероссийских государственных лотерей и провести их до 31 декабря 2016 года.
Согласно финансовому анализу эффективности лотерейной деятельности в 2012 году в России рынок лотерей составил двенадцать миллиардов рублей[3], однако по-прежнему традиционным считается мнение о том, что лотерейный рынок России находится в зачаточном положении. По данным экономических вестников[4], крупнейшими по объемам реализации лотерейных билетов являются рынки: США – тридцать миллиардов долларов США, Германии – около шести миллиардов долларов США, Японии – порядка восьми миллиардов долларов США, и совокупно Испании и Италии – около тринадцати миллиардов долларов США. По результатам исследования западных аналитиков, в России прогнозируется рост объема лотерейного рынка в ближайшие годы до ста пятнадцати миллиардов рублей[5].
За последние несколько лет сотрудниками правоохранительных органов было выявлено более сорока тысяч незаконных игорных заведений, в которых осуществлялась деятельность по проведению азартных игр под видом лотерей.
Указанные финансовые и статистические показатели, вероятно, являются основной причиной того, что Правительство Российской Федерации уже неоднократно озвучивало идею запрета на проведение в России негосударственных лотерей, которая находит свое подтверждение среди крупнейших участников российского лотерейного рынка, так как «на сегодня это – единственный способ развить лотерейную отрасль и увеличить размеры отчислений в бюджет страны»[6].
Внесение изменений в Федеральный закон от 11.11.2003 № 138-ФЗ «О лотереях»[7] (далее – Закон о лотереях) и столь пристальное внимание уполномоченных органов к лотерейной деятельности в Российской Федерации обусловлено как востребованностью развития лотерей как сферы гражданско-правовых отношений в рамках предпринимательской деятельности, так и необходимостью модернизации действующих норм российского гражданского законодательства.
Вместе с тем остается нерешенным ряд вопросов. Так, в недостаточной степени разработаны требования к основаниям возникновения, изменения и прекращения правоотношений в области лотерейной деятельности.
Гражданский кодекс Российской Федерации[8] (далее – ГК РФ) по вопросу регулирования деятельности по проведению лотерей содержит нормы, включающие лишь общие положения о том, что отношения между организатором и участником лотереи или азартной игры должны быть основаны на договоре в соответствии с условиями проведения лотереи или правилами азартной игры, в результате чего остается неясным должны ли соблюдаться такие нормы при осуществлении лотерейной деятельности или их содержание относится к вопросам регулирования азартных игр, что порождает правовые коллизии.
Помимо этого, предусмотренная действующим законодательством стимулирующая лотерея обладает признаками, которые в действительности нехарактерны для лотереи, что позволяет выделить ее в самостоятельный вид правоотношений.
Окончательно нерешенным остается вопрос, каким способом оформляются правоотношения между участником и организатором лотереи, в то время как нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Закона о лотереях противоречат друг другу в данном вопросе.
Отсутствие в Гражданском кодексе Российской Федерации определений понятий «игра», «лотерея», «азартные игры» приводит к неоднозначным трактовкам действующего законодательства и ущемлению прав участников данных правоотношений в рамках проведения азартных игр под видом лотерей.
Все вышесказанное обусловливает необходимость исследования вопросов, составляющих предмет данной темы, и свидетельствует о ее актуальности для диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования.
Исследования лотерейной деятельности как разновидности гражданских правоотношений и вопросов ее правового регулирования, а также места лотерейной деятельности в системе гражданских правоотношений представлены небольшим количеством работ советских и российских авторов.
В советский период вопросам правового регулирования лотерейной деятельности как разновидности гражданско-правовых отношений уделялось внимание в работе Г.И. Стрельниковой.
Исследованию экономического и исторического аспектов изучения лотереи как сферы предпринимательской деятельности посвящены труды А.Н. Зиброва, Е. Ковтуна.
Анализу вопросов организации и проведения лотерей, игр и пари посвящены диссертационные работы Ю.В. Багно, А.В. Матина, И.В. Миронова.
Более разработанным направлением является исследование алеаторных отношений, к которым, в том числе относится лотерея, что нашло отражение в научных работах Беловой Т.В., М.И. Брагинского, М.С. Гринберга, И.В. Елисеева, О.С. Иоффе, Л.А. Лунца, М.Ю. Нэруш, В.И. Серебряковского, Е.А. Суханова, А.М. Эрделевского.
Тем не менее, следует отметить, что комплексные монографические исследования правового регулирования лотерейной деятельности не проводились, в связи с чем в научной литературе отсутствуют обоснования и предложения по совершенствованию действующих нормативных механизмов регулирования и осуществления лотерейной деятельности, что также обусловливает интерес к теме исследования и определяет его цели и задачи.
Цель диссертационного исследования состоит в анализе научных трудов, действующего законодательства, материалов судебной практики и разработке теоретических и практических положений, выражающихся в предложении обоснованных методов совершенствования нормативно-правовой базы и механизмов правового регулирования отношений, возникающих в области правового регулирования лотерейной деятельности в Российской Федерации.
В процессе настоящего исследования были определены следующие основные задачи:
- рассмотреть ретроспективу становления и развития законодательства о лотерейной деятельности;
- провести анализ действующего гражданского законодательства с целью исследования понятия и правовой природы лотереи;
- разработать классификацию лотерей по действующему законодательству Российской Федерации;
- проанализировать содержание обязательств, возникающих из договора об участии в лотерее, а также формы и способы его заключения;
- выявить особенности лотерей по сравнению с иными видами алеаторных обязательств;
- определить специфику осуществления лотерейной деятельности в Российской Федерации и особенности ее регулирования по отношению к регулированию деятельности по организации и проведению азартных игр;
- предложить рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в сфере осуществления лотерейной деятельности с целью решения указанных проблем.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования лотерейной деятельности.
Предмет исследования – правовое регулирование общественных отношений в сфере осуществления лотерейной деятельности в соответствии с действующим гражданским законодательством Российской Федерации в современных условиях.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность методов научного познания, среди которых ведущее место занимает диалектический метод познания действительности.
В настоящей работе использованы общенаучные методы познания, к которым, прежде всего, следует отнести формально-логические методы (анализ, синтез, индукция, дедукция, гипотеза, аналогия), а также специальные юридические методы (сравнительно-правовой, формально-юридический, метод системного анализа юридических явлений, историко-правовой). Комплексный метод позволил проанализировать рассматриваемые вопросы в их разнообразии и взаимоотношении в рамках осуществления лотерейной деятельности, что в целом обеспечило целостный подход к изучению объекта исследования. Метод системного анализа позволил определить место лотерей в системе гражданско-правовых отношений. Применение сравнительно-правового и историко-правового методов позволило выявить специфику воздействия исторических условий на развитие отношений по регулированию лотерейной деятельности.
Применение указанных методов в сочетании с последними достижениями юридической мысли позволило предложить решение поставленных автором задач.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составили труды российских и зарубежных авторов по вопросам, относящимся к правовому регулированию отношений в области осуществления лотерейной деятельности. Решение поставленных задач и специфичность предмета диссертационного исследования, обусловили необходимость обращения к литературе по теории права, римскому праву, гражданскому праву, предпринимательскому праву, а также экономической литературе и публикациям в периодической печати и в сети «Интернет».
Нормативную правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Закон о лотереях, Федеральный закон от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[9] (далее по тексту – Закон об азартных играх), иные нормативно-правовые документы, подзаконные акты органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, материалы судебной практики, а также иные источники, регулирующие рассматриваемую сферу отношений.
Эмпирическую базу исследования составили результаты анализа действующего законодательства Российской Федерации, правоприменительной практики в сфере исследуемых правоотношений, в том числе материалы судебной практики, а также иные источники информации, размещенные в сети «Интернет» – на сайтах уполномоченных органов и организаций, связанных с организацией и проведением лотерей, а также органов, чья деятельность затрагивает существующие проблемы лотерейной деятельности.
В качестве источников также выступили результаты статистических исследований по различным вопросам, возникающим в процессе организации и проведения лотерей.
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании правового регулирования общественных отношений, возникающих при организации и проведении лотерей. В работе определена правовая природа лотереи и исследованы основные понятия лотерейной деятельности. Проанализированы элементы правоотношений, возникающих на основании договора об участии в лотерее, позволяющие признать указанный договор самостоятельной разновидностью гражданско-правовых отношений. Разработана классификация лотерей, которая позволяет исключить из лотерей стимулирующую лотерею и признать ее разновидностью информации рекламного характера.
Разработано авторское определение понятия «игра», относящегося к группе гражданско-правовых отношений, включающих в себя лотерею.
Сформулированы предложения по изменению и доработке норм действующего законодательства Российской Федерации в отношении осуществления лотерейной деятельности с целью решения актуальной проблемы современной России – распространения незаконных игорных заведений, в том числе под видом лотерейных клубов, касающиеся расширения перечня требований, предъявляемых к оборудованию, используемому в лотерейной деятельности.
Научная новизна диссертации также проявляется в теоретических и практических положениях, выносимых автором на защиту.
На защиту выносятся следующие положения:
- Сделан вывод о том, что стимулирующей лотерее присущи признаки, в большей степени характеризующие ее как разновидность информации рекламного характера:
1) целью проведения стимулирующей лотереи является повышение спроса на товары (услуги) посредством проведения подобных мероприятий, включающих проведение розыгрыша призов;
2) в механизме проведения стимулирующей лотереи отсутствует основополагающий элемент – необходимость внесения участником платы для формирования призового фонда лотереи, а, следовательно, отношения между организатором и участником стимулирующей лотереи при ее проведении не основаны на рисковой вероятности исполнения обязательств.
На основании этого предлагается исключить из Закона о лотереях пункт 2 части 3 статьи 3, статью 7, статью 9, статью 16, регулирующие стимулирующую лотерею, и ввести положения указанных норм в Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе», дополнив его статьей «Статья 27.1. Реклама, распространяемая посредством розыгрыша призов (стимулирующая лотерея)».
- Установлено, что в пункте 1 статьи 2 Закона о лотереях и в части 2 статьи 1063 ГК РФ в качестве способов оформления договора между организатором и участников лотереи указана выдача лотерейного билета, квитанции, иного документа или иной способ, предусмотренный условиями проведения лотереи.
В работе обосновано, что «иным способом» допустимо заключать только лишь соглашения между сторонами азартных игр, а не при оформлении договора об участии в лотерее. В то же время отсутствие в действующем законодательстве заключения договора об участии в лотерее в электронной форме приводит к недействительности данного договора.
В связи с этим предложено упорядочить понятийный аппарат путем внесения изменений в часть 2 статьи 1063 ГК РФ и Закон о лотереях, где следует указать конкретный перечень способов оформления договора между участником и организатором лотереи, среди которых допускается только лишь выдача (предоставление) участнику лотерейного билета, квитанции или иного документа (в том числе в электронной форме).
3. Разработано авторское определение понятия «договор об участии в лотерее», под которым следует понимать: «добровольное соглашение между организатором и участником лотереи, по которому в соответствии с условиями проведения лотереи участник обязуется внести в призовой фонд лотереи плату для получения права на участие в розыгрыше призового фонда лотереи, а организатор обязуется осуществить розыгрыш призового фонда лотереи и предоставить участнику выигрыш в случае признания участника выигравшим по результатам розыгрыша призового фонда».
4. Установлено, что договором об участии в лотерее недопустимо считать соглашение, заключаемое посредством осуществления конклюдентных действий с неограниченным кругом лиц, в том числе на безвозмездной основе, поскольку такие признаки присущи соглашениям об участии в азартных играх.
5. Сформулировано авторское определение понятия «игра» как группы самостоятельных гражданских правоотношений, под которым следует понимать: «основанное на риске соглашение, заключаемое с целью получения материального выигрыша, между двумя и более сторонами такого соглашения, по условиям которого при наступлении (не наступлении) определенных событий или совершении сторонами предусмотренных условиями такого соглашения действий, у одной стороны, возникает право на получение материального выигрыша, а у другой, – обязанность произвести такое предоставление материального выигрыша; при этом на момент заключения такого соглашения сторонам не должно быть известно о конечных результатах такого соглашения». Указанным определением предложено дополнить статью 1062 Главы 58 ГК РФ «Проведение игр и пари» с целью надлежащей трактовки и квалификации гражданских правоотношений, возникающих из игр.
6. Установлено, что формулировка названия Главы 58 ГК РФ «Проведение игр и пари» ограничивает сферу ее применения в отношении лишь пари как разновидности азартных игр.
В то же время лотерея и азартная игра, к которой относится пари, обладают признаками, позволяющими рассматривать их как разновидности игр. На основании этого целесообразным представляется изложить название Главы 58 ГК РФ в следующей редакции: «Игры. Проведение лотерей и азартных игр».
7. Имеющееся в действующем законодательстве определение понятия «лотерейное оборудование» настолько широко, что позволяет отнести к нему виды оборудования, в том числе используемые при проведении азартных игр, что приводит к различным злоупотреблениям. Автором предложено дополнить Закон о лотереях следующей нормой:
«Статья 12.2. Виды лотерейного оборудования.
- При проведении лотереи организатор, оператор или распространитель лотереи вправе использовать следующие виды лотерейного оборудования:
- лотерейное оборудование, используемое для розыгрыша призового фонда (лототроны, барабаны и т. д.);
- электронное лотерейное оборудование, используемое для заключения договоров между организатором и участником лотереи (лотерейные терминалы, аппараты и т. д.).
- Сведения об указанном в части 1 настоящей статьи лотерейном оборудовании, используемом при проведении лотереи, должны быть внесены в реестр лотерейного оборудования в соответствии с абзацем пятым части 1 статьи 5 настоящего федерального закона».
Автор утверждает, что данная мера позволит исключить неоднозначную трактовку определения и назначения лотерейного оборудования, а также осуществлять более качественный надзор за соблюдением действующих норм и пресекать использование игровых автоматов под видом лотерейного оборудования.
8. По законодательству Российской Федерации для оформления отношений между сторонами лотереи какие-либо ограничения не установлены, в том числе для этого не требуется наличие специально предназначенных заведений. Закон об азартных играх указывает, что игорные заведения могут размещаться только в определенных законом игровых зонах, объектах капитального строительства или их обособленных частях, в которых запрещается осуществлять иную деятельность помимо организации и проведения азартных игр и оказания сопутствующих услуг.
Для противодействия организации и проведению азартных игр вне специально отведенных зон под видом лотерей в лотерейных клубах автором предложено изложить пункт 11 статьи 4 Закона об азартных играх в следующей редакции: «игорное заведение – здание, строение, сооружение (единая обособленная часть здания, строения, сооружения), расположенное на территории игорной зоны (за исключением букмекерской конторы и тотализатора), в которых осуществляется исключительно деятельность по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг (в том числе филиал или иное место осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг) и в которых запрещено осуществление каких-либо иных видов деятельности».
Теоретическая значимость исследования. Заключается в том, что выводы и предложения, разработанные в результате настоящего исследования, могут быть применены при составлении новых концепций, теоретически и практически значимых положений по оптимизации и совершенствованию норм действующего законодательства Российской Федерации, регламентирующего лотерейную деятельность.
Предложенные автором способы регулирования правоотношений, возникающих при организации и проведении лотерей, могут быть использованы исследователями и участниками лотерейной деятельности непосредственно при осуществлении предпринимательской деятельности, а также при подготовке учебных пособий и проведению специальных образовательных курсов.
Апробация результатов исследования. Основные идеи и выводы, изложенные в ходе работы над настоящим исследованием, представлены в семи научных публикациях автора, три из которых опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК.
Вопросы, освещаемые в указанных публикациях по теме исследования, включены в программу проведения VII Международная научно – практической конференцией «Право, экономика и власть», VIII Международная научно – практической конференции «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития», IX Международная научно – практической конференции «Роль государства в обеспечении прав и свобод человека и гражданина в условиях экономического кризиса» и X юбилейная международная научно-практическая конференция «Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития».
Результаты работы обсуждены и одобрены на кафедре частного права юридического факультета Института экономики, управления и права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российский государственный гуманитарный университет».
Структура диссертации. В соответствии с поставленной целью и задачами диссертация включает в себя введение, три главы, семь параграфов, заключение и список использованных источников.
П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ
Во Введении обосновывается актуальность избранной темы, выявляется состояние ее научной разработанности, определяются цель, задачи, объект, предмет, методологические, теоретические и нормативные основы исследования, выявляется научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о научной и практической апробации полученных результатов и структуре работы.
В первой главе «Общая характеристика лотереи по действующему законодательству» исследуются история становления и развития лотереи, правовая природа лотереи как гражданско-правового отношения, а также существующая в Российской Федерации классификация лотерей.
В первом параграфе первой главы исследуются периоды возникновения и развития основных нормативных требований к проведению лотереи. Автором рассмотрены этапы становления лотереи как разновидности гражданского правоотношения в иностранных государствах, в частности в средневековой Европе, и в России на протяжении последних веков.
В диссертации уделяется внимание историческим периодам, начиная от древних цивилизаций и заканчивая современными этапами развития общества, в которых зарождались основные принципы регулирования лотерейной деятельности, актуальные до сих пор, с целью изучения взаимосвязи исторических традиций лотерейной деятельности с действующей нормативной базой.
Считается, что первую общественную лотерею провели в Брюгге в 1466 году[10], в которой, как отмечается в работе, уже на данном этапе была заложена существующая до сих пор конструкция гражданского правоотношения сторон при проведении лотереи – организатор и участник, а в розыгрыше призового фонда может участвовать сторона, заключившая договор с организатором, а сутью лотереи являлись целевые отчисления.
В диссертации отмечается взаимосвязь исторических фактов и наличие на сегодняшний день существующих в Российской Федерации требований об участии в розыгрышах тиражей независимых инспекционных комиссий и правило проведения лотерей на определенных территориях, которые подлежат контролю уполномоченным государственным органом.
По справедливому утверждению диссертанта, исторический опыт проведения лотерей, в результате которого мошенники формировали зачастую негативный образ лотерей, является предпосылкой сегодняшних сложностей, при наличии которых лотереи продолжают ассоциироваться с азартными играми. Автор подчеркивает, что зарубежный опыт развития оказал существенное влияние на российский рынок лотерей и практику организации и проведения лотерей в России.
Анализируя исторический опыт, автор обоснованно утверждает, что именно в период XVIII-XIX веков были заложены основы действующей российской классификации лотерей – разделение лотереи на национальную и международную, в зависимости от территории ее проведения. Тогда же был сформирован принцип выдачи разрешения на проведение лотереи при наличии согласия губернатора или министра финансов.
Различные лотереи в СССР проводились регулярно[11] – даже во время Великой Отечественной войны[12]. В 1976 году стартовала всесоюзно популярная лотерея «Спортлото», значительная часть средств, от проведения которой была направлена на подготовку к проведению XXII летних Олимпийских игр 1980 года. В 1985 году были созданы эмблемы российских лотерей «Спортлото» и «Спринт», а в 1987 году стартовало проведение лотереи, схожей по своей сути с тотализатором, – «Спортпрогноз».
На основании проведенного анализа автор приходит к выводу о том, что сегодняшний рынок лотерей в России отстает от аналогичных в развитых странах Европы, Америки и Азии по своей емкости, технологичности, количеству субъектов, размерам выручки и иным показателям.
Лотереи в России сегодня проходят этап становления, и в данной ситуации, по утверждению автора, назрела необходимость аккумулировать вековой опыт иностранных государств с целью реформы действующего российского законодательства, регулирующего лотерейную деятельность, что, также позволит ускорить самостоятельные процессы развития лотерейного рынка.
Во втором параграфе первой главы исследована правовая природа лотереи, проанализированы основные понятия, используемые в лотерейной деятельности, характер и содержание правоотношений, возникающих при проведении лотерей.
Исследуя правовую природу лотереи, автор отмечает, что предмет, содержание и механизм реализации правоотношений, основанных на договоре об участии в лотерее, обладают отличными от других видов гражданских правоотношений признаками и их исполнение поставлено в зависимость от рискового характера, на основании чего можно утверждать об особой правовой природе лотереи.
Основные понятия, используемые в лотерейной деятельности, и их расшифровку содержит Закон о лотереях, в соответствии с которым лотереей признается проводимая в соответствии с договором игра, в которой организатор лотереи проводит розыгрыш призового фонда лотереи, а участник лотереи получает право на получение выигрыша, если по условиям лотереи он будет признан выигравшим.
В работе указано, что положения различных источников в рамках вышеуказанной нормативной базы зачастую противоречат друг другу либо не имеют однозначного толкования, исходя из чего в диссертации обоснован вывод о недостаточной проработанности норм, регулирующих указанную сферу гражданских правоотношений.
Обращаясь к проблеме недостаточности действующей нормативной базы, автор обращает внимание, что формулировки законодательства на сегодня являются неоднозначными и противоречивыми, в результате чего сложилась ситуация, при которой под видом лотерейной деятельности организуются и проводятся азартные игры, а также создается почва для различного рода злоупотреблений и правонарушений со стороны недобросовестных субъектов предпринимательской деятельности.
В этих целях, на основании проведенного анализа, автором предложено дополнить Закон о лотереях абзацем 2 статьи 1 «Предмет регулирования настоящего Федерального закона» следующей формулировкой: «Действие настоящего федерального закона не распространяется на деятельность по организации и проведению азартных игр, а также иные игры и виды деятельности, связанные с исполнением основанных на риске соглашений».
Проведенное в рамках параграфа исследование позволило автору сделать вывод о том, что в настоящее время назрела необходимость совершенствования положений действующего гражданского законодательства Российской Федерации, в частности более четкого определения используемой при регулировании лотерейной деятельности терминологии, и определения специфики гражданских правоотношений, возникающих при проведении лотерей.
В третьем параграфе первой главы проведен анализ классификации лотерей, а также разработаны предложения по оптимизации отдельных видов лотерей с целью их более эффективного правового регулирования.
С 1 января 2004 года, с вступлением в силу Закона о лотереях, на территории Российской Федерации установлена классификация лотерей, которая закрепляет особый правовой режим и критерии относительно каждого из видов лотереи. Обращаясь к действующей классификации лотерей, автор отмечает, что отношения между организатором и участником стимулирующей лотереи при ее проведении не строятся вокруг рисковой вероятности исполнения обязательств и наличие алеаторного характера в таких правоотношениях выражается лишь в соблюдении принципа случайного определения выигрыша. С этой целью в работе обоснованно предложение о том, что стимулирующая лотерея по существу является разновидностью рекламной информации, принципы и методы правового регулирования которой должны быть определены Федеральным законом от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе»[13] посредством его дополнения статьей 27.1 «Реклама, распространяемая посредством розыгрыша призов».
Анализируя критерий территории проведения лотереи, автор отмечает, что большинство всероссийских лотерей в действительности проводятся не на всей территории Российской Федерации, по причине чего реализация надзорных функций уполномоченными органами затрудняется, так как уполномоченные органы федерального уровня фактически вынуждены исполнять функции по надзору за региональными или проводимыми на территории нескольких субъектов лотереями. По действующему законодательству, если фактическая территория проведения лотереи включает в себя несколько субъектов Российской Федерации, но не всю территорию Российской Федерации, то к ее проведению применяются правила, распространяющиеся на проведение всероссийской лотереи.
При этом, по утверждению автора, оптимальной представляется реорганизация функциональных полномочий надзорных органов, при которых для проводимых в нескольких регионах лотерей, но имеющих статус всероссийских, надзорными будут являться органы, действующие на территории региона – места нахождения организатора лотереи, что позволит упорядочить и оптимизировать в целом оперативность надзорных функций уполномоченных органов на региональном уровне.
Таким образом, автор приходит к выводу о необходимости дополнить Закон о лотереях понятием «межрегиональная лотерея», а также внести изменения в Административный регламент предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по ведению в установленном порядке единого государственного реестра лотерей, государственного реестра всероссийских лотерей[14]
с целью перераспределения полномочий надзорных органов различного уровня.
Вторая глава «Правовая природа договора об участии в лотерее» посвящена юридической сущности договора об участии в лотерее, его форме и способам его заключения, а также сравнительному анализу указанного договора со смежными видами гражданских правоотношений.
В первом параграфе второй главы исследованы содержание договора об участии в лотерее, способы его заключения и формы, а также место такого договора в системе гражданских обязательств.
В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации лотерея – это игра, основанная на договоре. В то же время автор обращает внимание на то, что в законодательстве до сих пор отсутствует понятие договора, заключаемого между организатором и участником лотереи. Для восполнения указанного пробела автором предлагается дополнить Закон о лотереях определением «договор об участии в лотерее».
Вместе с тем ряд актуальных вопросов, применительно к договору об участии в лотерее, практически не затронут в научной литературе. Исследуя содержание договора об участии в лотерее, автор выделяет следующие необходимые его элементы: организатор и участник; обязательство участника внести плату в призовой фонд; обязательство организатора провести розыгрыш призового фонда лотереи и произвести выплату выигрышей участникам лотереи.
При этом особое внимание в работе уделяется тому, что положения законодательства относительно формы и способов заключения договора об участия в лотерее являются спорными: с одной стороны, ГК РФ допускает оформление договора выдачей лотерейного билета, квитанции, иного документа или иным способом; с другой, в Законе о лотереях содержится однозначное положение о том, что для оформления договорных отношений организатора лотереи с участником лотереи служит лотерейный билет. Для устранения коллизий и пробелов автором предложено определить в Законе о лотереях, что надлежащим оформлением договорных отношений между организатором лотереи и участником служат: лотерейный билет, лотерейная квитанция или иной документ (в том числе в электронной форме).
Проведенный анализ позволил обосновать вывод, в соответствии с которым неизменный субъектный и количественный состав такого договора, его предмет, не представляющий собой передачу имущественного или личного неимущественного права от одной стороны другой, перехода права собственности или создания какого-либо результата или эффекта; специфика способов и формы заключения такого договора не позволяют его отнести ни к одной из других групп гражданско-правовых договоров таких, как: купля-продажа, оказание услуг, выполнение работ или передача имущества в пользование, а выделяют в самостоятельный вид гражданско-правового договора.
Во втором параграфе второй главы исследуются отличительные признаки договора об участии в лотерее и обязательств, основанных на его заключении, а также проведен сравнительный анализ лотереи как разновидности алеаторных (рисковых) обязательств.
Обязательства, вытекающие из договора об участии в лотерее, относятся к группе правоотношений, в которой возникновение, изменение или прекращение правоотношений ставится в зависимость от наступления случайных событий, не зависящих от воли сторон. При этом особое внимание автор уделяет тому, что определение понятия «игра» отсутствует в действующем законодательстве, в связи с чем автором разработано определение понятия «игра», которое можно применить в рамках регулирования обязательств, возникающих из одноименной группы правоотношений.
В работе отмечено, что наиболее верной дефиницией правоотношений, возникающих из проведения игр и пари, в рамках системы гражданских правоотношений, является цель, ради которой заключается рисковое соглашение, его предмет и объект. Автором отмечено, что лотерея, азартная игра и пари имеют одно общее и важнейшее положение в своей структуре – все эти соглашения заключаются с целью реализации права на выигрыш и соответствующего получения выигрыша по условиям такой сделки. По утверждению автора, именно данный юридический критерий позволяет относить определенные виды алеаторных сделок к категории игр.
В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что игры являются самостоятельным видом гражданских правоотношений, возникающих из рисковых соглашений (алеаторных сделок), конструкция и содержание которых имеют нехарактерные для иных групп гражданских правоотношений признаки.
Исследуя структуру и содержание группы правоотношений «игры», автор приходит к заключению, что разновидностями игр по действующим нормам допустимо признать лишь лотерею и азартную игру.
В третьей главе «Особенности деятельности по организации и проведению лотерей» исследуются вопросы оценки правовой характеристики лотерейной деятельности в Российской Федерации, а также проведен сравнительный анализ методов и содержания её правового регулирования лотерейной деятельности и проведения азартных игр.
В первом параграфе третьей главы исследована правовая основа государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей.
Диссертант отмечает, что на протяжении последнего десятилетия нормы российского законодательства, регулирующие отношения в указанной сфере, непрерывно дополнялись новыми требованиями и таким образом сформировались действующие сегодня методы государственного регулирования лотерейной деятельности. Виды и цели проведения лотерей, порядок их организации и проведения на территории Российской Федерации, обязательные нормативы лотерей и порядок осуществления контроля за их организацией и проведением установлены Законом о лотереях.
В работе особое внимание уделено вопросам деятельности уполномоченных органов. Так, анализируя Административный регламент предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по ведению в установленном порядке единого государственного реестра лотерей, государственного реестра всероссийских лотерей, автор обоснованно утверждает, что лотерейная деятельность никаким образом не должна быть связана с компетенцией органов налоговой службы, за исключением необходимости соблюдения субъектами лотерейной деятельности налогового законодательства Российской Федерации. Вместе с этим автор приходит к выводу, что более рациональным представляется создание специализированного департамента в рамках структуры Минфина России, наделенного полномочиями по рассмотрению вопросов организации и проведения лотерей, что реализуемо путем принятия поправок к подзаконным нормативно-правовым актам: Постановлению Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» и Постановлению Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».
Обращаясь к проблеме наличия пробелов в законодательстве, в работе отмечается, что уполномоченными органами допускаются ненадлежащие трактовки положений действующих норм по причине отсутствия специальной профессиональной подготовки у кадрового состава уполномоченных органов и строгой регламентации рабочих процессов внутри самой системы налоговой службы России и необходимых для этого технических средств.
Как отмечается автором, на основании проведенного исследования вышеуказанных вопросов, в настоящее время наметилась тенденция в сторону упорядочивания административных документов и процессов исполнения административных процедур уполномоченными органами по реализации вверенных им функций. В работе также выявлено, что очевидным фактом является необходимость подготовки проектов законов в целях устранения противоречий и пробелов в Гражданском кодексе Российской Федерации и Законе о лотереях и обеспечения единства системы правового регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей.
Во втором параграфе третьей главы исследовано соотношение правового регулирования в Российской Федерации лотерейной деятельности и азартных игр.
В работе подчеркивается, что в отличие от проведения азартных игр, целью и результатом которого является доход участвующих в нем сторон, лотерея – мероприятие, имеющее социальный характер и несущее определенную социальную нагрузку, так как в основу лотерей изначально закладываются идеи инвестирования денежных средств в создание и развитие социально значимых объектов и мероприятий, включая благотворительность. Как отмечает автор, лотерею очень часто причисляют к азартным играм, однако очевидно, что в России лотерея и азартная игра – явления, имеющие больше различий, чем общих признаков в механизме их регулирования.
В связи с этим отмечено, что действующее законодательство в последнее десятилетие было усовершенствовано принятием и вступлением в силу Федерального закона «О лотереях» и Федерального закона от 29.12.2006 № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»[15], предметом регулирования которых являются отношения по организации, проведению лотерей и азартных игр соответственно.
В то же время, рассматривая проблему борьбы с нелегальными игорными заведениями, автором предложено рассмотреть вопрос об обновлении редакции пункта 11 статьи 4 Закона об азартных играх с целью однозначного его толкования, на основании чего автором разработано определение понятия «игорное заведение», под которым следует понимать здание, строение, сооружение (единая обособленная часть здания, строения, сооружения), расположенное на территории игорной зоны (за исключением букмекерской конторы и тотализатора), в которых осуществляется исключительно деятельность по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг (в том числе филиал или иное место осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг) и в которых запрещено осуществление каких-либо иных видов деятельности.
В результате указанного исследования автор приходит к выводу, что государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр включает в себя меры, отличные от целей и способов регулирования отношений, возникающих в области организации лотерей и проведения лотерей. По утверждению автора, единственной схожей мерой можно обозначить лишь требование о необходимости получения разрешительных документов организаторами обоих указанных видов деятельности.
Как справедливо отмечает диссертант, представленный анализ проблем в области организации и проведения лотерей и азартных игр в Российской Федерации в целом показывает, что отсутствие четких границ указанных областей предпринимательской деятельности создает сложности и недопонимание в определении подлежащих к применению действующих норм.
Проведенное исследование позволяет автору прийти к выводу о том, что действующая в Российской Федерации законодательная база требует усовершенствования в части упорядочивания механизмов правового регулирования лотерейной деятельности и деятельности по организации и проведению азартных игр.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, излагаются основные выводы, имеющие теоретическое и практическое значение, а также предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации.
Основные публикации автора по теме диссертационного исследования:
- Минасян А.Ю. Институт лотерей в современной России // Закон и право. 2008. № 4 - 0,2 п.л.
- Минасян А.Ю. Требования к макету лотерейного билета и ответственность за их несоблюдение в Российской Федерации // Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития. Раздел в коллективной монографии – М. 2011 - 0,3 п.л.
- Минасян А.Ю. Правовое регулирование лотереи и игр: сравнительная характеристика // Образование. Наука. 2012. № 07/12 - 0,2 п.л.
- Минасян А.Ю. Институт лотерей в современной Российской Федерации // VII Международная научно – практическая конференция «Право, экономика и власть» – М. 2007 - 0,2 п.л.
- Минасян А.Ю. Основные понятия, используемые в лотерейной деятельности, и перспективы развития // VIII Международная научно – практическая конференция «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» – М. 2008 - 0,3 п.л.
- Минасян А.Ю. Право лиц на обжалование ненормативных актов органов государственной власти // IX Международная научно – практическая конференция «Роль государства в обеспечении прав и свобод человека и гражданина в условиях экономического кризиса» – М. 2009 - 0,3 п.л.
- Минасян А.Ю. Инновации лотерейной деятельности в современной России // X юбилейная международная научно-практическая конференция «Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития» – М. 2010 - 0,3 п.л.
[1] Постановление Правительства РФ от 11.01.2006 № 7 (ред. от 25.09.2008) «О Федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 304
[2] Распоряжение Правительства РФ от 17.12.2010 № 2271-р «О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 14.09.2009 N 1318-р» // СЗ РФ. 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7155
[3] Кто контролирует лотерейный рынок России // Газета «Ведомости», 25.02.2013 - http://www.vedomosti.ru/library/news/9448582/loterejnyj_tuz_iz_rukava
[4] Официальный интернет-сайт «Российской газеты» - http://www.rg.ru/2010/05/20/duma.html
[5] Лотереи в России и в мире: анализ рынка и прогнозы // ВГЛ «Победа» - http://lotopobeda.ru/information/journal/gamesandlaw/loterei-v-rossii-i-v-mire-analiz-rynka-i-prognozy/
[6] Кто контролирует лотерейный рынок России // Газета «Ведомости», 25.02.2013 - http://www.vedomosti.ru/library/news/9448582/loterejnyj_tuz_iz_rukava
[7] СЗ РФ 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4434.
[8] СЗ РФ 1996. № 5. Ст. 410
[9] СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 7
[10] Сайт «Российское агентство международной информации «РИА Новости» - http://www.rian.ru/history/20060224/43737296-print.html
[11] Сайт «Всероссийской спортивной денежно-вещевой лотереи «Честная игра» - http://www.chestnayaigra.ru/about_lot.html
[12] Зибров. А.Н. Указ.соч. – С. 31
[13] СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232
[14] Приказ Минфина России от 22.05.2012 № 66н «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по ведению в установленном порядке единого государственного реестра лотерей, государственного реестра всероссийских лотерей» // «Российская газета». 2012. № 168
[15] СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 7
