Институт неприкосновенности в системе гарантий деятельности депутатов государственной думы и членов совета федерации федерального собрания российской федерации
На правах рукописи
Потапов Дмитрий Юрьевич
Институт неприкосновенности в системе гарантий деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
12.00.02 – Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2013
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Российского университета дружбы народов».
| Научный руководитель: | Клишас Андрей Александрович доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов |
| Официальные оппоненты: | Грудцына Людмила Юрьевна доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации |
| Данилова Валерия Александровна кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета | |
| Ведущая организация: | Московский государственный университет экономики, статистики и информатики |
Защита состоится 25 декабря в 16:30 на заседании диссертационного совета Д 212.203.29 при ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. МиклухоМаклая, д. 6, каб. № 347 «Зал заседаний Ученого совета».
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г. Москва, ул. МиклухоМаклая, д. 6.
Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сети Интернет «22» ноября 2013г.
Автореферат разослан «25» ноября 2013 года.
| Ученый секретарь диссертационного совета Д 212.203.29 кандидат юридических наук, доцент | А. Р. Батяева |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность. Законодательная и представительная ветвь власти в Российской Федерации, существующая, согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации, принятой путем всенародного голосования (референдума) 12 декабря 1993 г., как двухпалатное Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, является одним из наиболее важных элементов демократического правового государства.
В отношении к российскому законодательному и представительному органу, гарантии парламентской неприкосновенности являются одним из ключевых вопросов, касающихся как внутренней регламентации деятельности Федерального Собрания, так и общественной значимости данного государственного института. В современном контексте общественно-политической ситуации, а также внутренней политике государства, эти гарантии часто представляются как не мотивированные привилегии, используемые парламентариями в личных целях для улучшения и защиты своего социально-экономического статуса. При недобросовестности и злоупотреблении правом парламентариями существующие правовые гарантии фактически могут быть использованы с целью обеспечения им возможности совершения противоправных действий, при имеющимся особом порядке привлечения к ответственности. Вместе с тем необходимость обеспечить независимость членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и должное исполнение их функций, безусловно, требует юридического закрепления парламентской неприкосновенности. Этот принцип, с различными вариациями, действует во всех классических демократиях, и Российская Федерация не может быть исключением в этом вопросе. Наделяя парламентариев соответствующими привилегиями, законодатель, тем самым, способствует автономности и самостоятельности законодательной ветви власти, выраженных в автономности и самостоятельности народных представителей, свободе суждений и высказываний без риска быть привлеченным к ответственности за действия, совершаемые в рамках исполнения парламентариями возложенных на них общественно значимых функций. Соответственно, гарантии, составляющие парламентскую неприкосновенность, несмотря на возможные злоупотребления ими со стороны недобросовестных парламентариев, вызваны к жизни прямой и насущной необходимостью обеспечить исполнение возложенных на народных представителей общественно значимых государственных функций.
Вместе с тем парламентская неприкосновенность не может не быть предметом обсуждения в меняющихся социально-экономических и правовых условиях современной России.
Таким образом, актуальность работы обусловлена социальной значимостью статуса членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации ввиду исполняемых ими государственных функций и изменяющимся общественно-политическим контекстом в Российской Федерации.
В соответствии с этим, объектом нашего исследования являются общественные отношения, обусловленные институтом парламентской неприкосновенности в российской и зарубежной юридической теории и его практической реализации.
Предметом исследования являются юридические нормы российского и зарубежного законодательства, нормативно-правовые акты, регламентирующие парламентскую неприкосновенность и регулирующие правила и порядок применения института парламентской неприкосновенности в целях выполнения парламентариями законодательных и представительных функций.
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основании проводимого в работе анализа существующей правовой теории и практики применения института парламентской неприкосновенности в Российской Федерации и некоторых зарубежных странах определить характеристики института парламентской неприкосновенности, актуальные для современного российского юридического контекста для последующего устранения необоснованных барьеров и препятствий в реализации парламентариями возложенных законодательных и представительных функций.
В соответствии с целями в исследовании поставлены следующие задачи:
– рассмотреть эволюцию парламентской неприкосновенности как юридического института в перспективе развития института неприкосновенности в России и зарубежных странах;
– определить место института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как юридического института в системе гарантий неприкосновенности в Российской Федерации;
– выявить особенности правового регулирования и реализации института неприкосновенности депутатов высших законодательных (представительных) органов в зарубежных странах, включая но не ограничиваясь, государства Западной Европы, США, Японии;
– обозначить основные проблемные области в сфере правового регулирования и практики реализации института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, внести рекомендации по оптимизации законодательной базы в данной области, высказав предложение по возможному внесению поправок к действующему законодательству Российской Федерации.
Степень разработанности темы. Правовую регламентация и практическую реализацию института парламентской неприкосновенности исследовали в своих трудах российские ученые-правоведы: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, В.М. Вакар, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, М.И. Гродзицкий, А.В. Зиновьев, Т.Д. Зражевская, А.А. Клишас, Ю.М. Козлов, А.Н. Кокотов, С.А. Корф, И.А. Кравец, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.А. Лебедев, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, П.И. Люблинский, В.В. Маклаков, А.В. Малько, С.В. Масленникова, О.О. Миронов, М.А. Митюков, Ж.И. Овсепян, B.C. Основнин, В.И. Руднев, Б.Н. Топорнин, В.А. Четвернин, Б.В. Чернов, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев.
Конкретной области юридической природы, границ и целей института парламентской неприкосновенности избранных народных представителей посвятили свои труды С.М. Бекетова, М. Журавлев, И.В. Захаров, Ю.Д. Ковшуро, Н.Э. Лебедева, Г.С. Меркулов, Л.А. Нудненко, Ю.Г. Просвирнин, И.С. Романчук, Б.М. Скрынников, А. Федоров, Б.В. Чернов, В.Е. Чиркин.
Несмотря на то, что проблемы парламентской неприкосновенности становились предметом рассмотрения многих ученых, тема исследования по-прежнему нуждается в дальнейшей разработке, как ввиду нерешенности некоторых теоретических вопросов, так и ввиду изменения общественно-политической реальности, требующей новой контекстуализации правовых институтов, законодательной базы и понятий в условиях современной действительности.
Научная новизна определяется ролью и местом предложенных положений в правовом функционировании института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Современная законодательная доктрина и правоприменительная практика института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации исследуется в работе в прямой связи с функциональными особенностями парламентской деятельности, которые, в конечном счете, определяют необходимость, применимость и эффективность данного правового института в отношении конкретных лиц. В работе также вносятся предложения по оптимизации российского законодательства в части закрепления и регулирования института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, актуальные на настоящий момент.
Положения, выносимые на защиту:
1. Общая система правовых гарантий (как целое) определяет условия реализации гарантии неприкосновенности (как части).
2. Для правового института, устанавливающего особый порядок применения к парламентарию ограничительных мер (ограничение или лишение его свободы или иных процессуальных действий), ключевым является вопрос об общественно-правовой необходимости, то есть социально значимое осуществление парламентарием своих законодательных и представительских функций.
3. Законодательная регламентация неответственности (как части института парламентской неприкосновенности) должна распространяться только на действия парламентария в рамках работы палаты, в ходе реализации его парламентских функций. Данную гарантию (неответственность) следует выделить в особый законодательно оформленный институт, согласованный с другими элементами парламентской неприкосновенности.
4. Современными тенденциями развития норм парламентской неприкосновенности являются изменение ее места в системе гарантий в направлении расширения пределов неответственности и распространения ее на деятельность парламентария, непосредственно не связанную с законотворчеством и представительскими полномочиями.
5. Обратная тенденция (уменьшение роли института неприкосновенности в системе гарантий и сужение сферы действия данного института) является следствием возрастающего авторитета Конституции, законов и судебной власти, что в совокупности делает ненужным применение парламентских механизмов для пресечения нарушений законодательства гражданами, в том числе самими парламентариями, а также иными субъектами властных структур в отношении парламентариев.
6. В современной социально-политической ситуации вполне актуальным является вопрос о внесении поправок в Федеральный закон от 08.08.1994 г. №3-ФЗ (в ред. от 07.05.2013г.) «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» с целью дальнейшей оптимизации применения института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации исключительно для беспрепятственной полноценной реализации парламентариями возложенных на них законодательных и представительских функций без опасений быть привлеченным к ответственности за высказывания своей позиции и реализацию идей и программ, направленных на достижение государственных, общенациональных и социальных целей:
– поскольку вынесение на обсуждение палаты вопроса о лишении неприкосновенности является своего рода средством давления на парламентария, его решения и суждения, то отказ от института лишения неприкосновенности можно считать конструктивной мерой обеспечения дальнейшей неответственности (свободы голоса и дебатов) парламентария.
– институт лишения неприкосновенности, в случае отказа от него, может быть заменен институтом лишения мандата, при условии введения соответствующих изменений в процедуру принятия решения о лишении мандата.
Теоретическая значимость состоит в том, что содержащиеся в работе материал и результаты его анализа способствуют развитию теории конституционного права в разделе, который имеет отношение к деятельности Федерального Собрания и избранных в него народных представителей. В работе представлена новая попытка понять природу института неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и оптимизировать законодательную регламентацию парламентской неприкосновенности, отражающую современную социально-политическую ситуацию.
Практическая значимость работы следует из того, что содержащиеся в ней выводы и предложения могут найти применение в последующем развитии научно-правовой доктрины в той ее части, которая охватывает сферу парламентской деятельности и конкретно парламентской неприкосновенности; при организации и проведении учебных занятий по конституционному праву России и конституционному праву зарубежных стран; в законотворческой деятельности законодательных органов государственной власти при разработке нормативно-правовых актов, регламентирующих неприкосновенность членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и смежные области.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры конституционное и муниципальное право ФГБОУ ВПО «Российского университета дружбы народов».
Автором доложены результаты исследований на научно-практических конференциях (в 2009-2013 гг.), в том числе: Межвузовская научно-практическая конференция «Современные проблемы Конституционного и муниципального права». 2009 год, XVI международная заочная научно-практическая конференция «Научная дискуссия: Вопросы юриспруденции» 2013 год.
Структура работы обусловлена последовательностью исполняемых задач и общей темой. Работа содержит введение, три главы, каждая из которых состоит из двух параграфов, заключения и списка источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В 1 параграфе 1 главы работы «Парламентская неприкосновенность в конституционном праве» рассматривается вопрос о парламентской неприкосновенности в системе правовых гарантий.
Автор обращает внимание на то, что на сегодняшний день в общеправовом смысле институт парламентской неприкосновенности рассматривается как выведение некоторого круга лиц, являющихся субъектами права, из правового поля, где действуют данные нормы.
Неприкосновенность обычно связывают с лицами, которые занимают некоторые должности, и определяются как особые правовые преимущества, предоставляемые, согласно нормам международного права и конституции, определенному кругу лиц в силу занимаемой ими должности.
Анализ значительного количества теоретических источников подтвердил позицию автора, что институт неприкосновенности является общеправовой категорией, заключающейся в изъятии в области юридической ответственности, фиксируемой в специальных нормах для повышения правовой безопасности определенных категорий граждан в целях обеспечения их деятельности и исполнения ими функций, имеющих социальное и государственное значение.
Во 2 параграфе «Эволюция института парламентской неприкосновенности в конституционном праве» 1 главы рассматривается данный вопрос с исторической точки зрения. Устанавливается, что смысл и наполнение понятия парламентская неприкосновенность не оставались постоянными в истории развития исследуемого института. Историко-правовой анализ этого понятия позволяет проследить его эволюцию и установить, какое значение придавали ему западные и российские правоведы на разных этапах существования государства.
Определяя историю становления института парламентской неприкосновенности автор справедливо делает вывод, что парламентская неприкосновенность представляет собой юридическую категорию с изменяющимся содержанием, которое претерпевает заметную содержательную трансформацию.
Анализируя эволюцию парламентской неприкосновенности, автор обоснованно полагает, что обеспечение повышенной правовой защиты членов парламента стало очевидным, когда стали возникать первые парламенты. Тогда правовые гарантии неприкосновенности способствовали укреплению и становлению выборных законодательных органов, защите их от всесильной исполнительной власти.
В России парламентское учреждение (в европейском понимании) было создано лишь в 1906 г. В исторических и юридических исследованиях содержится, вполне адекватная оценка, согласно которой Государственная дума, созданная в 1906 г. и просуществовавшая четыре созыва, имела некоторые черты парламента, но стать подлинно представительным и законодательным органом государственной власти в условиях самодержавия не могла: она неоднократно разгонялась царем, являлась по преимуществу совещательным органом. Российскому самодержавию просто не нужна была реальная представительная и законодательная власть. Следует отметить, что в России депутаты обладали правовыми гарантиями свободы, которые в европейских конституционных государствах, по существу, принадлежали любому гражданину. Так, согласно ст. 15 Учреждений Государственной думы от 6 августа 1905 г. и 20 февраля 1906 г., члены Государственной думы могли подвергаться лишению или ограничению свободы исключительно по решению суда.
На основании проведенного анализа автор обоснованно полагает, что институт парламентской неприкосновенности представляет собой историческое явление, которое постепенно видоизменяется и превращается в инструмент, который освобождает некоторых субъектов (консулов, депутатов, дипломатов) от отдельных обязанностей и юридической ответственности в целях выполнения ими социально полезных функций.
В первом параграфе «Понятие и содержание гарантий деятельности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» 2 главы «Парламентская неприкосновенность как элемент правового статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» рассматривается вопрос о статусе депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ, определяются его права, обязанности и ответственность как парламентария. В работе показано, что особые характеристики статуса парламентария (под ним следует понимать права и обязанности парламентария, обусловленные социально-политической спецификой общественного устройства, закрепленные правовыми нормами и обеспеченные определенными гарантиями), определяется самим фактом народного представительства и связанной с этим особой социальной значимостью функций, которые осуществляются парламентарием.
Во 2 параграфе 2 главы рассматривается вопрос содержания института неприкосновенности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Представляя собой по сути социальные блага, гарантии предоставляются для исполнения особо важных государственных функций, которые возлагаются на парламентариев, поскольку в ходе исполнения этих функций реализуются не только их собственные интересы, но также интересы государства и общества как третьих лиц. При этом гарантирующие меры не могут быть направлены исключительно на достижение социально значимой цели, но неизбежно также на удовлетворение потребностей самих субъектов, которые реализуют эту цель в общественно-правовой действительности. Но при этом не должны страдать интересы парламентария как гражданина.
Автор справедливо делает вывод о том, что правовое регламентирование неприкосновенности должно соответствовать социально-политическим целям и условиям его предоставления. Нужно учитывать, что общая цель неприкосновенности состоит в том, чтобы обеспечивать выполнение международных, государственных и общественных функций. Неприкосновенность не может быть абсолютной по своему статусу. В противном случае неприкосновенность превратится в институт безответственности и укрывательства лиц, совершающих противоправные деяния, если он прекратит служить обеспечению беспрепятственного исполнения субъектами права своих функций.
Как отмечает автор, парламентская неприкосновенность имеет: исключительный характер норм, которые составляют его объем и содержание; ограниченный круг лиц, имеющих право на неприкосновенность; строго фиксированный характер и объем; относительный характер; целевое предназначение. Поэтому парламентская неприкосновенность: это исключительное, строго определенное законом изъятие из общих правил, которое обеспечивает особый порядок применения принудительных мер в отношении лиц, специально оговоренных в законе, для обеспечения беспрепятственного и эффективного выполнения возложенных на них функций (международных, государственных или общественных).
Автор обоснованно утверждает, что парламентская неприкосновенность имеет следующие компоненты: 1) неприкосновенность, 2) неответственность, 3) свидетельский иммунитет. Каждый из них выделяется на основе его функционального предназначения, которое получает закрепление в законодательстве России и других государств.
В первом параграфе 3 главы «Особенности правового регулирования и реализации института неприкосновенности депутатов высших законодательных (представительных) органов в зарубежных странах» рассматривается история становления института парламентской неприкосновенности в странах общего и континентального права. Так, в странах общего права доктрина неприкосновенности законодателей развивалась на основе признания ценности для общества народного представительства, выражавшегося в свободе речей и дебатов. Неприкосновенность парламентариев имела функциональный характер и относилась только к действиям, которые совершались при законотворчестве.
В континентальном праве получила развитие несколько другая доктрина парламентской неприкосновенности. В ходе буржуазной революции конца 18-го в. во Франции возникло понятие «парламентская неприкосновенность». В своем декрете от 23 июня 1789 г. Национальная Ассамблея провозгласила личность депутата «неприкосновенной», что впоследствии было закреплено в ст. 7 главы 1 Конституции французской республики 1791 г. Первоначально неприкосновенность парламентариев была основана на презумпции свободы выступлений на заседании палаты, пришедшей из Англии.
На основе анализа конституционного законодательства зарубежных стран автор делает вывод о том, что в последние несколько десятилетий проявилась тенденция к сокращению содержания и характера парламентской неприкосновенности, в результате чего системы законодательной регламентации парламентской неприкосновенности в государствах общего и континентального права сблизились.
Так, во Франции, согласно поправке к Конституции 1995 г., иммунитет распространяется только на время работы парламентской сессии. Согласно шведскому Закону о форме правления 1974 г., парламент вовсе ликвидировал традиционную для континентальной системы права формулировку парламентской неприкосновенности: в параграфе 8 главы 4 устанавливается иммунитет от преследования за «высказывания или действия при исполнении своих обязанностей», т.е. фактически оставив только институт неответственности. Кроме того, нужно отметить, что и этот частичный иммунитет не является абсолютным, поскольку остается возможность наступления уголовной ответственности в отношении «лица, которое выполняет или выполняло обязанности члена Риксдага», если на это «дано согласие Риксдага».
Наряду с этим не для кого не секрет, что, на фоне различных заявлений и деклараций, институт неприкосновенности зачастую используется парламентариями как гарантия ненаказуемости за свои деяния. В этом следует видеть причину того, что законодатель в западных демократиях заметно ограничивает парламентскую неприкосновенность. В этом случае, институт парламентской неприкосновенности прямо указывает на уважение к закону и парламенту, со стороны как государства, так и общества, а кроме того, что существенно, — на уровень уважения к судебной и исполнительной власти со стороны самого представительного органа.
Во втором параграфе третьей главы «Особенности правового регулирования и реализации института неприкосновенности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации в современной России» рассматривается история развития института неприкосновенности в России, где традиция парламентского иммунитета насчитывает уже более чем сто лет.
В начале необходимость в дополнительных условиях, позволяющих выполнять социально полезную функцию, возникла при работе Государственной Думы, первого представительного органа в российской государственности. Нормативный документ, положивший начало гарантии парламентской неприкосновенности, – это Учреждение Государственной Думы от 6 августа 1905 г. Впоследствии ввиду различных факторов, понятия о содержании и характере гарантий парламентской деятельности несколько раз изменялись, эти изменения находили свое отражение в законодательных нормах.
Отправной точкой нынешнего этапа закрепления института парламентской неприкосновенности следует считать принятие 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, которая зафиксировала кардинальные сдвиги в политической, экономической и идеологической сферах жизни российского государства, стала основанием современной правовой системы. Изменение политического режима привело к реорганизации государственных органов, и прежде всего, к созданию на принципиально новой основе высшего представительного и законодательного органа – Федерального Собрания, состоящего из Государственной Думы и Совета Федерации. В этой связи и институт неприкосновенности парламентариев претерпел значительные изменения. На основе анализа существующего законодательства Российской Федерации автор делает вывод о том, что институт неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации содержательно вбирает в себя все три составляющие, свойственные институту неприкосновенности: неприкосновенность, неответственность и свидетельский иммунитет.
Институт неприкосновенности депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации закреплен в ст. 98, ч. 1 Конституции Российской Федерации, где сказано, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для безопасности других людей. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», принятый 8 мая 1994 г., в ст.ст. 18, 19, 20 воспроизводит и конкретизирует данное положение Конституции. Кроме того, он расширяет перечень условий, при которых парламентария нельзя лишить неприкосновенности без согласия на то соответствующей палаты Федерального Собрания. Так, например, к таким случаям также были причислены привлечение парламентария к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и его допрос (ч. 1 ст. 18).
Непомерное расширение объема неприкосновенности парламентариев весьма болезненно воспринималось в российском обществе и вызывало критику в средствах массовой информации. Но усилия некоторых парламентариев внести изменения в федеральное законодательство, с целью приведения его в полное соответствие с Конституцией РФ, не имели успеха.
Ввиду этих обстоятельств Президент Российской Федерации инициировал запрос в Конституционный Суд о соответствии законодательных норм о парламентской неприкосновенности Конституции РФ.
Мнение Суда по вопросу соответствия данных норм Основному закону была выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 5-П от 20 февраля 1996 г.
В дальнейшем был принят Федеральный закон от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в котором были учтены рекомендации Конституционного Суда.
Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в новой редакции имеет ч. 1, 2, 3, 4, 5 ст. 19; ст. 20, которые посвящены гарантии их неприкосновенности. В соответствии с ч. 1 ст. 19 данного закона, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации пользуются неприкосновенностью на весь срок действия своих полномочий, в свою очередь, ч. 2 раскрывает содержание неприкосновенности и фиксирует, что без согласия палаты парламентарии не могут быть:
1) привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;
2) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;
3) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
Существенно то, что в качестве объекта неприкосновенности рассматривается не только личность парламентария, но согласно ч. 3 ст. 19 Закона, институт неприкосновенности распространяется на занимаемые парламентариями жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, а также переписку.
Этими формулировками Закона от 5 июля 1999 г. воспроизводятся с незначительными редакционными изменениями соответствующие положения ст. 18 прежде действующего Закона о статусе, к которым, по сути дела, не добавлено ничего нового. Правовая новелла, использованная законодателем, может видеться только в законодательном закреплении требования Конституционного Суда о различном подходе к решению вопроса о неприкосновенности парламентария, которое ставится в зависимость от факта связанности его действий с осуществлением парламентских функций. В исходном Постановлении отмечалось, что из смысла ст. 98 и п. 9 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ вытекает, что неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности.
Однако реализация различных подходов к действиям парламентария на практике порождает ряд дополнительных вопросов. Так, возникает проблема в том, чтобы определить, какие деяния совершены в связи с осуществлением депутатских прав и обязанностей, а какие без этой связи. В этом отношении невозможно признать правомерной точку зрения И.Л. Петрухина о том, что фактически не бывает преступлений, связанных с исполнением депутатских полномочий (к которым можно отнести разве что драки и взаимные оскорбления в Государственной Думе). С нашей точки зрения, на практике все обстоит по-другому. Например, в марте 2007 года прокуратурой г. Красноярска было возбуждено уголовное дело по обвинению депутата В.В.Гитина в получении взятки, в то же время сам депутат не был лишен неприкосновенности. В ответ на это 19 июля 2007 г. Государственная Дума направила запрос Генеральному прокурору Российской Федерации, в котором деяние, совершенное В.В.Гитиным, было расценено как связанное с осуществлением депутатских полномочии, а действия прокуратуры, соответственно, были признаны неправомерными.
Подобным образом под «действия, связанные с осуществлением полномочий» можно подвести практически любые действия парламентария во время исполнения им мандата, что, с нашей точки зрения, говорит о необходимости ввести дополнительные критерии для разрешения этой проблемы. В ныне существующей редакции Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» эти критерии отсутствуют, что вносит значительную долю субъективного мнения в процедуру лишения неприкосновенности. Нужно отметить, что данная проблема не один раз рассматривалась в Государственной Думе, в том числе инициаторами законопроекта о приведении норм закона о парламентской неприкосновенности в соответствие с Конституцией, но так и не получила разрешения.
По мнению автора, российское законодательство признает важность института неответственности как гарантии парламентской деятельности, но особенность правовой регламентации состоит в том, что в Конституции Российской Федерации не содержится прямого указания на неответственность народных представителей, что, с нашей точки зрения, может объясняться тем, что законодатель отождествляет категории «неприкосновенности» и «неответственность». В таком случае можно считать, что в ст. 98 Конституции, в соответствии с которой парламентарии обладают неприкосновенностью, присутствует и такой элемент института парламентской неприкосновенности как неответственность. Отсутствие детализации этого элемента можно объяснить в таком случае сжатостью и краткостью конституционного текста, что само по себе говорит о необходимости детализировать и конкретизировать положения Конституции нормами федерального законодательства.
На основании этого следует заметить, что в федеральном законе необходимо провести четкие границы между неприкосновенностью и неответственностью парламентариев. Правовая регламентация неответственности должна соответствовать исконной и общепризнанной цели предоставления данной гарантии и полноценно обеспечивать свободу парламентариев выражать свое мнение или позицию при голосовании в палате.
Неответственность должна иметь абсолютный характер и предусматривать полное освобождение парламентария от уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности. Нельзя не согласиться с тем, что основная часть парламентского корпуса — это умные и честные люди, которые стремятся изменить ситуацию в стране к лучшему, занимаются рутинной, кропотливой законотворческой деятельностью, встречаются с избирателями и помогают решать их проблемы. Гарантия неответственности в полной мере обеспечит их статусное право в законной форме отстаивать в парламенте любые убеждения, не боясь стать жертвой политических гонений.
В заключении подведены основные итоги и сформулированы выводы исследования, имеющие теоретическое и практическое значение.
Согласно произведенному в работе анализу нормативно-правовых актов, законодательной практики, теоретических разработок российских и зарубежных законодателей и ученых правоведов, следует отметить, что исследуемый в работе институт неприкосновенности народных представителей, является одним из ключевых условий независимости парламентария, а следовательно возможности парламентария руководствоваться интересами общества и государства в целом в рамках исполнения парламентариями возложенных на них функций. Нужно признать, что на сегодняшний день дальнейшее построение правового государства и формирование гражданского общества невозможно без существования данного правового института. Как подтвердило исследование, различные гарантии парламентской деятельности представляют собой неотъемлемый элемент правового положения парламентариев в подавляющем большинстве демократических государств, обеспечивая независимость и эффективную законодательную деятельность парламентариев при реализации ими своих государственных функций. Ввиду этого институт парламентской неприкосновенности можно считать достаточно реалистичным свидетельством об уровне демократического и правового развития государства, гарантирующего определенный правовой режим функционирования народных избранников.
Проведенное исследование приводит к выводу о том, что содержательные аспекты института неприкосновенности (в том числе эффективность применения данного правового института) непосредственно связана с конкретными социально-политическими условиями, в которых применяется механизм обеспечения гарантий членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Отношение правовых норм, регламентирующих институт неприкосновенности, и общественно-политической реальности составляет стимул для оптимизации и развития данного правового института. Роль законодателя заключается в том, чтобы определить меру обоснованности и целесообразности предоставляемых гарантий и защиты в данный период развития национальной правовой доктрины.
Привилегированный статус парламентария в обществе, достигаемый не в последнюю очередь благодаря институту парламентской неприкосновенности, предполагает ряд определенных требований к осуществлению гарантий. Исполнение данных требований обеспечивает необходимый паритет между государственными, общественными и личными интересами парламентария. От них же зависит и степень обоснованности и эффективности данного правового средства. С нашей точки зрения, обоснованной в работе, парламентскую неприкосновенность нельзя рассматривать как личную привилегию парламентария, вследствие чего правовой режим парламентской неприкосновенности должен быть строго фиксирован, и приведен в соответствие с существующими в обществе социально-политическими условиями, а также с целями предоставления данных гарантий. Для парламентариев неприкосновенность должна иметь срочный и относительный характер, причем расширительное толкование этого понятия невозможно. На основании исследования сущностных свойств парламентской неприкосновенности как юридического понятия мы приходим к следующим ключевым для нашей работы формулировкам.
Существенным аспектом понятия неприкосновенности является материальные гарантии народного представителя, поскольку личные интересы парламентария как гражданина не должны ущемляться в ходе его представительской деятельности. Более конкретно неприкосновенность парламентария включает в себя несколько элементов, каждый из которых функционально обусловлен. Прежде всего, речь идет о предусмотренной законом необходимости освободить парламентария от юридической ответственности посредством использования особой (или усложненной) процедуры привлечения к уголовной или административной ответственности. Функциональной особенностей данной гарантии является правовая установка на то, чтобы избежать или предупредить возможность давления на народного представителя посредством необоснованных обвинений административного или уголовного характера. Эта гарантия дает каждому парламентарию беспрепятственную возможность принимать участие в законодательном процессе без опасений за необоснованное преследование. Еще одним важным элементом института неприкосновенности является неответственность парламентария, которая представляет собой освобождение парламентария от юридической ответственности за исполнение своих прямых обязанностей в ходе осуществления парламентской деятельности, т.е. за выражение своей позиции при голосовании или обсуждении вопросов в ходе парламентских сессий. Ограничением данной деятельности можно считать только возможную дисциплинарную ответственность, которую парламентарий может понести по решению палаты, в которой он состоит. Эта гарантия является едва ли не самой важной в структуре гарантий парламентариев, поскольку она имеет безотносительный и бессрочный порядок действия, предполагает полное освобождение парламентария от любого вида юридической ответственности за высказывания и голосования в качестве народного избранника, при этом данный режим неответственности распространяется и на период после истечения срока его парламентских полномочий. В работе автор отмечает и обосновывает, что поскольку депутат является выразителем мнения избирателей, неответственность представляет собой наиболее важный элемент парламентской неприкосновенности, проявляя функциональное и государственное назначение парламентских полномочий по обеспечению принципа народного представительства. Наделение парламентариев полнотой свободы высказываний и голосований при работе палаты по сути реализует свободу и независимость самого парламента как законодательного и представительного органа.
В работе проведен сравнительный анализ нормативно-правовой базы парламентских гарантий в Российской Федерации и зарубежных странах. Одним из важных выводов в работе стала констатация, что в большинстве демократических государств признается необходимой роль неприкосновенности как юридического института в организации государственной власти, прежде всего, в работе парламентов. При этом в каждом случае имеют место свои особенности при определении юридических норм, регламентирующих парламентскую неприкосновенность. Различия в обеспечении неприкосновенности, тем не менее, не имеют характера кардинальных, препятствующих для выявления общих тенденций в сфере обеспечения парламентской неприкосновенности. В работе отмечается, что недостатком правовой регламентации неприкосновенности является несоответствие целей и фактической реализации этого института. Так, парламентская неответственность должна распространяться, с нашей точки зрения, не только на законодательный процесс, но и на другие парламентские функции.
Также в интересах обеспечения требований надлежащего и беспрепятственного исполнения парламентариями своих функций следует переосмыслить вопрос о лишении неприкосновенности, изложенный в ч. 4 и ч. 5 ст. 19 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно представленным в них нормам, без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации член Совета федерации, депутат Государственной Думы может быть привлечен к уголовной ответственности за совершение тяжких или особо тяжких преступлений. Здесь ключевым вопросом становится порядок возбуждения дела без согласия палаты. Поскольку затем, согласно закону, следует вынесение на решение парламентариев вопроса о лишении неприкосновенности, нужно признать, что сам вопрос о снятии неприкосновенности уже является давлением на депутата и может быть спровоцирован с целью повлиять на его взгляды, решения, суждения. Получается, что при совершении тяжких (особо тяжких) преступлений органы дознания вправе влиять на парламентариев, совершая все процессуальные действия до вынесения решения суда.
Поэтому автор справедливо считает целесообразным рассмотреть вопрос об отказе в таких случаях от института лишения неприкосновенности, считая, что вынесение на решение парламентариев вопроса о лишении неприкосновенности является давлением на парламентария. Для этого ч. 4 ст. 19 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» изложить в такой редакции:
«В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении мандата члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы».
При этом существенным условием является еще не получившие отражение в законодательстве жесткие требования к представлению генерального прокурора. По-видимому, вопрос о лишении мандата предполагает совершенно иную меру ответственности со стороны принимающих его сторон, а потому требует гораздо более подробную и обоснованную аргументацию, более подтвержденные и более достоверные сведения, чем в случае лишения неприкосновенности. В силу высокой значимости парламентария и выполняемых им функций замена института лишения неприкосновенности на институт лишения мандата для соответствующих случаев позволит призвать к большей ответственности органы прокуратуры и Генерального прокурора при принятии решения о вынесение вопроса на заседание палаты.
Впрочем, следует признать, что целесообразность и обоснованность такой меры зависит от развитости гражданского общества в России, и соответственно, от соблюдения норм Конституции и законов. Такое направление развития норм о парламентской неприкосновенности соответствует установленной в работе тенденции к сокращению объема неприкосновенности в развитых странах (в случае тяжких и особо тяжких преступлений). Вероятно, сам факт обсуждения такой нормы может способствовать определению меры развития гражданского общества.
По итогам проведенного исследования нужно отметить, что процесс оптимизации в сфере правовой системы парламентских гарантий еще не достиг завершенности и не исчерпал возможностей стать еще более эффективным и общественно значимым. В конечном счете, о развитии гражданского общества и правового государства в Российской Федерации можно судить по состоянию механизма, регламентирующего деятельность ее законодательного органа.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ НАУЧНЫХ РАБОТАХ:
I. Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК РФ:
1. Потапов Д.Ю. Правовой иммунитет и соблюдение принципа равенства перед законом: проблемы юридической доктрины // Журнал МГИМО «Право и управление. XXI век» 2013 г. №3. С. 112-116. 0,3 п.л.
2. Потапов Д.Ю. Понятие и содержание гарантий деятельности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации // журнал «Перспективы науки» ноябрь 2013 года. С.105-109. 0,3 п.л.
3. Потапов Д.Ю. Особенности становления и правового регулирования института неприкосновенности депутатов высших законодательных (представительных) органов в зарубежных странах // журнал «Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки» ноябрь 2013 года. С.19-23. 0,3 п.л.
II. Публикации в иных изданиях:
- Потапов Д.Ю. Первый опыт Российского парламентаризма // Межвузовская научно-практическая конференция «Современные проблемы Конституционного и муниципального права». 2009 год. С.120-125. 0,5 п.л.
- Potapov Dmitry Legal categories of “benefit”, “privilege”, “immunity”: similarities and differences. // Prescopus Russia: open journal. 2013 год. P. 42-47. 0,4 p.p.
Потапов Дмитрий Юрьевич
«Институт неприкосновенности в системе гарантий деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»
Диссертация представляет собой исследование правовых основ, особенностей закрепления применения института парламентской неприкосновенности в Российской Федерации и посвящена вопросам оптимизации и совершенствования института неприкосновенности парламентария в Российской Федерации, устранению необоснованных препятствий в реализации парламентариями возложенных на них общественно-значимых функций.
Проведенное исследование расширяет знание о сущности конституционных составляющих института неприкосновенности в системе гарантий деятельности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Автором была подробно проанализирована специфика применения института парламентской неприкосновенности, что позволило сформулировать теоретические выводы и практические предложения, определяющие особенности применения института парламентской неприкосновенности, возможная реализация которых позволит существенно повысить качество законодательной деятельности парламентариев.
Potapov Dmitry
The institution of immunity in the system of guarantees of the activity of the State Duma deputes and of the members of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation
This thesis is a study of the legal basis, the characteristics of the enshrined exercise of parliamentary immunity in the Russian Federation, and is devoted to the optimization and improvement of the institute of the parliamentary immunity in the Russian Federation, the elimination of unnecessary obstacles to the implementation by parliamentarians of imposed on them socially significant functions.
The study extends the knowledge of the essence of the constitutional components of the institution of immunity in the system of guarantees of the activity of the State Duma deputes and of the members of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation.
The author has analyzed in detail the specifics of exercising the parliamentary immunity, which allowed formulating the theoretical conclusions and practical suggestions that define features of exercising the parliamentary immunity, the possible implementation of which will significantly improve the quality of the legislative work of MPs.
