Права городского сообщества в сфере градостроительной деятельности: теория и практика реализации (на примере городских округов)
На правах рукописи
ГУРНАК ЕКАТЕРИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА
ПРАВА ГОРОДСКОГО СООБЩЕСТВА В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ)
Специальность 12.00.02 – конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону – 2013
Работа выполнена на кафедре муниципального права
и природоохранного законодательства
ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет»
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ Бондарь Николай Семенович |
| Официальные оппоненты: | Бялкина Татьяна Михайловна доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», профессор кафедры административного и муниципального права Денисенко Виктор Васильевич доктор юридических наук, профессор, ФГКОУ ВПО «Краснодарский университет Министерства Внутренних дел Российской Федерации», профессор кафедры конституционного и административного права |
| Ведущая организация: | ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» |
Защита состоится «21» декабря 2013 г. в 12:00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 407.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет».
Автореферат разослан «19» ноября 2013 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук, профессор И.А. Иванников
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования Местное самоуправление, являясь особой формой публичной власти и уникальным социально-правовым институтом демократии, призвано решать вопросы местного значения на основе сочетания личных интересов каждого человека и коллективных интересов местного сообщества как носителя муниципальных интересов. Они состоят, прежде всего, в обеспечении благоприятных условий совместного проживания граждан на определенной территории, что требует устойчивого развития территории путем обеспечения органами местного самоуправления эффективного градостроительства, поиска баланса между экологическими, социальными, экономическими потребностями населения в процессе градостроительной деятельности.
Градостроительная деятельность осуществляется на территориях всех муниципальных образований, однако наиболее остро эти проблемы проявляются в городских округах (далее городах), поскольку именно городские округа обладают высокой плотностью населения, сложным градообразующим инфраструктурным комплексом и, соответственно, весьма значимым кругом собственных полномочий по решению градостроительных и иных вопросов местного значения. Поэтому наибольшее внимание в работе уделено исследованию прав городского сообщества в сфере градостроительства, проблемам их гарантирования и практики реализации.
В настоящее время остаются нерешенными многие проблемы, связанные с правовым регулированием и практикой реализации форм участия населения в градостроительной деятельности на территории муниципальных образований. Подтверждением актуальности решения проблем в данной сфере является и недавнее создание нового ведомства – Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства.[1]
В выступлении на семинаре-совещании мэров крупнейших российских городов (г. Москва, 23 октября 2013 г.) Президент РФ В.В. Путин отметил, что формирование городской среды приобретает сегодня решающее значение. Ведь люди должны иметь возможность идентифицировать себя со своей малой родиной, гордиться ею, чувствовать, что качество жизни улучшается, иметь условия для самореализации по месту жительства. Обустройство городской среды является прямой (непосредственной) ответственностью местных властей, во многом с решением именно этих вопросов связана атмосфера доверия в обществе, уверенность людей в завтрашнем дне.[2]
Исследование современного состояния муниципально-правового регулирования градостроительных отношений, полномочий городского сообщества по решению соответствующих задач, а также выработка предложений по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы и практики реализации полномочий городских сообществ в данной сфере является важнейшей задачей муниципально-правовой науки, что свидетельствует об актуальности выбранной автором темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования. Несмотря на актуальность рассматриваемых в настоящем диссертационном исследовании проблем, их научная разработка до последнего времени носила фрагментарный характер и практически не получила в отечественной правовой науке комплексного, системного рассмотрения и разрешения. Права местного сообщества в сфере градостроительной деятельности исследовались до недавнего времени лишь в связи с компетенцией органов местного самоуправления и в основном на отраслевых уровнях правового регулирования земельного, экологического, природоохранного, административного права. Однако необходим комплексный подход, предполагающий, в том числе учет роли и значение муниципального уровня правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.
Комплексный характер темы исследования, предопределил необходимость использования как общетеоретических и методологических основ теории государства и права, конституционного права, так и отдельных отраслей права: наряду с муниципальным правом, земельного, гражданского, природоохранного, административного права.
Теоретической базой для комплексного исследования рассматриваемых вопросов, послужили труды таких ученых - конституционалистов, теоретиков права, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, П.П. Баранов, И.Н. Барциц, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, В.И. Крусс, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Л.В. Лазарев, В.А. Лебедев, М.И. Марченко, В.В. Невинский, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевский, М.С. Саликов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.
Труды ученых в области муниципального права представлены исследованиями таких ученых как: И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, Е.Ю. Киреева, В.Л.Лютцер, И.И. Овчинников, А.С. Саломаткин, А.А. Сергеев, АЯ. Слива, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др.
Отдельные проблемы, связанные с осуществлением градостроительной деятельности, исследуются в научных работах Н.А. Андрианова, Н.А. Антоновой, Л.Е. Бандорина С.Н. Бобылева, Е.М. Бутаевой, М.А. Вакула, Н.Д. Вершило, Г.В. Выпхановой, В.Л. Глазычева, О.А. Дементьевой, Денисенко В.В. А.А. Джагарян, Н.В. Джагарян, А.А. Желизинского, Ю.А. Звягольского, И.А. Иодо, Н.В. Карагод, К.В. Кудряшова, М.А. Липчанской, А.С. Малчинова, Р.Ф. Матвеева, С.Д. Митягина, Е.Д. Михайловой, С.А. Помещиковой, М.А. Соловьенко, Ю.Н. Старилова В.В. Таболина, З.В. Томазова, И.В. Упорова, А.В. Чередникова, А.М. Шелехова, и др. К данным трудам можно также отнести написанные в последнее время диссертационные работы С.А. Бурмистровой, Л.В. Овчинниковой, В.А. Шишкановым.
Целью настоящего диссертационного исследования является: комплексный анализ проблем муниципально-правового регулирования градостроительных отношений, определение в связи с этим статусных характеристик городского сообщества как первичного субъекта этих отношений, обоснование необходимости формирования муниципальных институтов градостроительной демократии, включая конкретные институты непосредственного и опосредованного участия городского сообщества в решении вопросов градостроительства.
В соответствии с этим определены и конкретные задачи исследования:
- проанализировать комплекс отношений в сфере градостроительства (поскольку данным отношениям свойственно разнородное и многоплановое материальное содержание, требующее межотраслевого комплексного правового регулирования, в том числе и муниципально-правового);
- исследовать специфику отношений в сфере градостроительства, выступающих в качестве предмета муниципально-правового регулирования;
- выявить факторы устойчивого развития территории городов и создания благоприятной среды жизнедеятельности населения;
- определить наиболее оптимальные формы и процедуры принятия решений в сфере городской градостроительной деятельности с учетом мнения местного населения;
- раскрыть статус городского сообщества как субъекта (участника) городской градостроительной деятельности;
- обосновать необходимость совершенствования не только консультативного, но и реализационно-императивного механизмов обеспечения участия граждан в решении вопросов градостроительства на городском уровне;
- исследовать индивидуальные и коллективные права граждан в сфере градостроительства, а также формы участия городского сообщества и граждан как членов городского сообщества в осуществлении градостроительной деятельности;
- проанализировать гарантии участия городского сообщества в градостроительной деятельности, осуществляемой на территории города, и определить их место в общей системе гарантий местного самоуправления;
- определить значение средств, форм информационного обеспечения градостроительной деятельности для реализации прав городского сообщества в сфере градостроительства;
- проанализировать вопросы судебной защиты прав населения в сфере градостроительной деятельности, дать рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы такой деятельности.
Объектом диссертационного исследования выступает широкая сфера общественных отношений, возникающих в процессе реализации городским сообществом прав в градостроительной сфере, которые имеют многоплановое материальное содержание и входят в предмет как муниципально-правового регулирования, так и регулирования иных отраслей права.
Предмет диссертационного исследования составляют нормы конституционного, муниципального и других отраслей права, источниками которых являются нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, нормативно-правовые акты муниципальных образований, регламентирующие градостроительную деятельность как сферу реализации прав городского сообщества, в том числе в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
В качестве методологической основы диссертационного исследования послужили современные общенаучные и специальные методы познания. В числе общенаучных методов – исторический, диалектический, логико-теоретический, системно-структурный, функциональный. Из специальных методов диссертантом использовались методы моделирования, сравнительно-правовой, формально-юридический. При этом особую значимость для целей настоящего исследования имеет сравнительно-правовой и системно-структурный методы познания.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют: Конституция РФ, Европейская хартия местного самоуправления, Европейская хартия городов, Европейская декларация прав городов, Европейская хартия городов II, законодательство Российской Федерации, субъектов РФ, нормативно-правовые акты муниципальных образований. Кроме того, в ряде случаев диссертант обращался к ранее действовавшим нормативным актам.
В рамках проблемы гарантирования прав местного сообщества в градостроительстве особое внимание уделено актам Конституционного Суда Российской Федерации и актам других судебных органов.
Предметному анализу подверглась иная правоприменительная практика, в том числе органов местного самоуправления, в исследуемой области.
Работа проводилась с использованием автоматизированных поисковых систем законодательства.
Научная новизна диссертационного исследования заключается как в самой постановке вопроса, так и в комплексном подходе к анализу муниципально-правового статуса городского сообщества в системе градостроительных отношений, выявлении новых аспектов их муниципально-правового регулирования в связи с критической оценкой существующего положения и необходимостью расширения участия городских сообществ в решении вопросов градостроительства на территории города, а также в предлагаемых решениях ряда конкретных проблем гарантирования прав городского сообщества, их судебной и иных форм защиты.
Это находит выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых на защиту:
1. Деятельность по развитию территории городских округов, осуществляемая в форме территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции и эксплуатации объектов градостроительства, составляет важный элемент в содержании градостроительных отношений; в силу особенностей, многоаспектности материального содержания соответствующих отношений они подвержены комплексному (межотраслевому) правовому регулированию, где важная роль принадлежит муниципальному праву.
Как элемент предмета муниципально-правового регулирования градостроительные отношения выполняют, с одной стороны, служебную роль в соотношении со сферой реализации целей, задач местного самоуправления, жизнеобеспечением населения, а, с другой, в этих отношениях проявляется достигнутый уровень самостоятельности местных сообществ, их полномочия по обустройству среды обитания, обеспечению устойчивого территориального развития.
2. Природа градостроительных отношений характеризуется единством публичных (общественно значимых) и частных (соответствующих интересам отдельных граждан – членов местного сообщества) целей градостроительной деятельности органов местного самоуправления. В этом проявляется, с одной стороны, обеспечение устойчивого развития территории города, с другой – создание для человека комфортных условий проживания, удовлетворение его наиболее важных социальных потребностей по месту жительства, что получает свою реализацию в соответствии с требованиями Конституции РФ бережного отношения к природным, культурным, другим местным (историческим, национальным) ценностям на основе наиболее полного учета интересов населения по месту жительства, в сфере градостроительства, охраны природы, землепользования.
Действующее законодательство не в полной мере согласуется с этими требованиями, будучи ориентировано на придание ведущей роли в решении вопросов обустройства среды обитания и развития территорий органам публичной власти, тогда как участие населения в этих вопросах приобретает второстепенное, формальное значение. Стратегическим направлением совершенствования муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности должно стать стимулирование и активизация в этой сфере институтов непосредственной муниципальной демократии, включая местный референдум, публичные слушания, опросы населения, территориальное общественное самоуправление.
3. Природой местного самоуправления как публично-территориальной самоорганизации населения по месту жительства предопределяется муниципально-правовая ценность территории как пространственной сферы градостроительства и реализации прав местного сообщества, хозяйственно-экономической основы жизнедеятельности населения. Муниципально-правовое воздействие на градостроительные отношения определяется как необходимостью укрепления территориально-инфраструктурной основы местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования, так и необходимостью создания благоприятной среды жизнедеятельности населения, наиболее комфортных условий проживания каждого человека как члена местного сообщества.
4. Первичным субъектом градостроительных отношений в той части, в какой они являются предметом муниципально-правового регулирования, выступает городское сообщество. Органы местного самоуправления обладают в этой сфере полномочиями вторичного характера, их реализация должна быть подконтрольна и подотчетна городскому сообществу, что не в полной мере учитывается в системе действующего правового регулирования, в особенности при принятии актов местного самоуправления, а также в правоприменительной практике.
5. В целях создания благоприятных условий жизнедеятельности населения, требуется последовательное закрепление и гарантирование индивидуальных и коллективных прав в сфере градостроительства, обеспечивающих участие городского сообщества в решении конкретных вопросов градостроительства, как-то планирование территорий, архитектурно-строительное проектирование, капитальный ремонт, реконструкция объектов градостроительства, создание социальной, инженерной транспортной инфраструктуры. В этих целях на муниципальном уровне нуждаются в более детальном регулировании полномочия, формы, порядок участия городского сообщества в градостроительной деятельности. Преодоление этих проблем возможно в различных формах муниципального нормотворчества, в том числе, как это обосновывается в диссертации, путем выработки муниципально-правовых актов в форме специальных Положений.
6. Особое значение в системе действующего правового регулирования отводится, если иметь в виду специальные институты муниципальной демократии в сфере градостроительства, публичным слушаниям. С учетом практического значения данного института предлагаются концептуальные начала модельного проекта Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний на территории городского округа по вопросам градостроительной деятельности, что способствовало бы повышению эффективности публичных слушаний как формы участия жителей в осуществлении местного самоуправления; одновременно в этом же акте следует предусмотреть гарантии недопустимости использования института публичных слушаний в целях, несовместимых с интересами городского сообщества.
7. Гарантии прав городского сообщества в сфере градостроительства в своей основе носят публично-правовой характер на основе сочетания государственных и муниципальных начал; этому соответствует в свою очередь сочетание государственных и муниципальных полномочий органов публичной власти в сфере градостроительства. Для повышения эффективности гарантий обеспечения прав городского сообщества при осуществлении градостроительной деятельности необходимо совершенствование и конкретизация нормативного правового регулирования соответствующих отношений на всех уровнях правотворчества, включая муниципальное.
8. Особое значение в системе гарантий участия городских сообществ в градостроительной сфере имеет информационное обеспечение градостроительной деятельности. Это должно получить надлежащее нормативно-правовое признание и урегулирование, в том числе путем внесения дополнений в Градостроительный кодекс РФ (в ч.6 ст.57), целью чего было бы определение режима информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).
9. Особое место в системе гарантирования прав городского сообщества в сфере градостроительства принадлежит праву судебной защиты, включая конституционное, общеюрисдикционное, арбитражное судопроизводство. Однако только в системе конституционного правосудия городское сообщество признается непосредственным субъектом права на конституционную жалобу. Существующий же фактически опосредованный порядок судебной защиты прав населения в других юрисдикциях (когда отсутствуют надлежащие механизмы непосредственной судебной защиты прав городского сообщества) не вполне отвечает конституционным началам судебной защиты прав местного самоуправления, не соответствует критерию необходимой эффективности обращений в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц. Это потребовало внесения предложений по совершенствованию соответствующих механизмов обеспечения непосредственной судебной защиты прав городского сообщества в сфере градостроительства.
Научно-теоретическое и практическое значение исследования. Выводы и предложения, полученные в результате диссертационного исследования могут быть положены в основу совершенствования нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности, оптимального закрепления форм осуществления населением местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности, а также гарантий реализации прав городского сообщества в данной сфере
Результаты исследования могут быть использованы для развития науки муниципального, природоохранного, других отраслей права по соответствующей проблематике. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть применены в учебном процессе, в частности, в ходе преподавания курсов конституционного, муниципального, земельного, экологического права.
Апробация результатов исследования осуществлялась по различным направлениям, включая их использование при проведении занятий с муниципальными служащими в порядке повышения квалификации; применение результатов исследования в процессе преподавания автором диссертации муниципального, экологического права на юридическом факультете Южного федерального университета. Основные положения, теоретические выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в научных публикациях автора, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационного исследования.
Полученные в ходе исследования результаты обсуждались на научно-практических конференциях, совещаниях, круглых столах в городе Ростове-на-Дону, других городах Южного федерального округа.
Диссертация подготовлена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства юридического факультета Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Южный федеральный университет», где прошло ее рецензирование и обсуждение.
Структура диссертации подчинена логике исследования, определяется его целями и задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и основные задачи, раскрывается методология исследования, формулируются выводы, отмечается их научная новизна, излагаются основные положения, выносимые на защиту, дается оценка теоретической и практической значимости исследования, содержатся сведения об апробации полученных в ходе него результатов.
Глава первая «Градостроительная деятельность – особая сфера муниципально-правового регулирования: общая характеристика, цели осуществления» посвящена определению роли муниципального права в системе комплексного (межотраслевого) правового регулирования градостроительных отношений, а также анализу правового содержания института развития территории муниципального образования и особенностей его нормативного закрепления. Глава содержит два параграфа.
Первый параграф «Муниципально-правовое регулирование в системе комплексного (межотраслевого) правового регулирования градостроительных отношений» имеет концептуальное значение для всего диссертационного исследования, поскольку в нем определяются качественные и объемные характеристики общественных отношений в сфере градостроительства, требующие муниципально-правового воздействия. Эти отношения обладают существенными особенностями, к числу которых относятся: единство их материального содержания; ограниченность территориальных пределов распространения; специфика субъектного состава; особый комплекс субъективных, индивидуальных и коллективных прав. В этом качестве они неразрывно связаны с основами общинного уклада, с глубинными истоками самоуправленческих начал, решения вопросов местного значения и удовлетворения основных потребностей населения по месту жительства.
Реализация таких целей возможна только на основе территориальной консолидации местного населения как особой социальной общности, объединенной единством условий проживания на соответствующей территории, общностью задач по решению вопросов местного значения. В конечном счете, это предполагает формирование – параллельно с утверждением местного самоуправления на соответствующих территориях - особой социально-территориальной общности населения - местного сообщества как единого территориального самоуправленческого коллектива.
Важное значение в этих процессах имеет градостроительная деятельность по развитию территорий городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, которая составляет содержание градостроительных отношений (п. 1 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ) как предмета правового регулирования норм различной отраслевой принадлежности.
С целью последующей оптимизации правового регулирования градостроительных отношений на уровне органов местного самоуправления автор определяет составляющие градостроительной деятельности и анализирует правовую основу ее осуществления органами местного самоуправления. Градостроительную деятельность характеризуется автором как сложный состав общественных отношений, имеющих различное, многоплановое материальное содержание и нуждающихся в межотраслевом, комплексном правовом регулировании. Оно должно осуществляться на основе: обеспечения единства частных и публичных правовых начал; сочетания федерального, регионального, муниципального уровней нормативно-правового регулирования.
Градостроительным отношениям как предмету муниципально-правового регулирования, по мнению автора, присущи существенно значимые особенности, к числу которых относятся: принципиальное единство их материального содержания; ограниченность территориальных пределов распространения; специфика субъектного состава; возникновение этих отношений в связи с реализацией специфичных по своему нормативному содержанию и муниципально-правовому уровню реализации субъективных (индивидуальных) и коллективных прав и интересов.
Во втором параграфе «Обеспечение устойчивого развития территории муниципального образования, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения – главная цель муниципально-правового регулирования градостроительной деятельности» рассматриваются понятие и принципы устойчивого развития территорий, в том числе на основе использования международного опыта решения этих вопросов, который представлен, в частности, такими международно-правовыми документами, как Европейская хартия городов, Европейская декларация прав городов, Европейская хартия городов II. Автор обосновывает необходимость их учета при выработке в современных условиях реформирования местного самоуправления в России концепции устойчивого развития территории муниципального образования, поиске оптимального сочетания социально-экономического развития территории с охраной окружающей среды.
Диссертант анализирует концептуальные начала устойчивого развития городов, представленные в ст.51 Европейской хартии городов II, в соответствии с которыми разбросанный и не сконцентрированный город, как правило, сопровождается функциональной и секторальной специализацией пространств между торговыми центрами, жилыми кварталами, местами проведения досуга, промышленной и ремесленной зоной и т.д., что резко подрывает экологический капитал городов; такая модель разбитого на секторы города усиливает негативные последствия для окружающей среды и у этой политики нет будущего. С учетом этого в диссертации показано, что при планировании городов необходимо исходить из плотных урбанистических форм, требующих обеспечения беспрепятственного доступа горожан к разным городским структурам и службам, местам отдыха. Все это - вопросы местного значения, которыми должно заниматься местное самоуправление.
Природа местного самоуправления как публично-территориальной самоорганизации населения по месту жительства предопределяется муниципально-правовой ценностью территории как пространственной сферы реализации муниципальной власти и прав местного сообщества, важнейшей хозяйственно-экономической основы жизни и деятельности населения. Хотя создание муниципального образования не может быть жестко обусловлено наличием на данной территории материально-ресурсной (инфраструктурной) базы, обеспечение территориального развития образует одну из основных целей местного самоуправления, достижение которой должно быть гарантировано государством.
Соответственно, муниципально-правовое воздействие на градостроительные отношения определяется как необходимостью укрепления территориальной (инфраструктурной) основы местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития территории муниципального образования, так и необходимостью создания благоприятной среды жизнедеятельности населения, наиболее комфортных условий существования каждого человека как члена местного сообщества.
Глава вторая «Муниципально-правовой статус городского сообщества и его реализация в сфере градостроительных отношений» - посвящена исследованию прав городского сообщества в градостроительной сфере, анализу форм участия населения в решении вопросов связанных с градостроительством на территории муниципального образования. Глава содержит три параграфа.
Первый параграф носит наименование «Понятие и правовой статус городского сообщества как субъекта градостроительных отношений». Определяя правовой статус местного сообщества применительно к сфере градостроительной деятельности, автор делает вывод о том, что местное (городское) сообщество выступает непосредственным (первичным) субъектом права на осуществление муниципальной власти в городах, субъектом градостроительных отношений в той части, в которой эти отношения выступают предметом муниципально-правового регулирования.
Формально-юридически местное сообщество не называется, в частности на уровне федерального законодательства, субъектом регламентируемых правом отношений. Субъектами градостроительных отношений определены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица (ст.5 Градостроительного кодекса РФ). На основе предложенных в диссертации подходов автор считает целесообразным закрепить местное сообщество в качестве субъекта градостроительных отношений.
По мнению диссертанта, критериальным для постулирования категории «местное сообщество» – в том виде, в котором она формулируется в актах конституционного правосудия, доктрине муниципального права, а нередко и на уровне актов местного самоуправления – является не просто «совместное проживание людей», а консолидация проживающих совместно людей на основе общих целей и задач для самостоятельного и под свою ответственность осуществления муниципальной власти.
Первичным субъектом градостроительных отношений в той части, в какой эти отношения являются предметом муниципально-правового регулирования, выступает городское сообщество, а также граждане как члены городского сообщества, что полностью соотносится с положением ст.11 Европейской хартии городов II: «… города принадлежат своим гражданам-горожанам, являясь экономическим, социальным и культурным благом, которое призваны унаследовать грядущие поколения». В этой связи полномочия органов местного самоуправления, в том числе в вопросах городского градостроительства – это полномочия вторичного характера, производные от прав городского сообщества в соответствующей сфере.
Во втором параграфе «Система прав городского сообщества в сфере градостроительной деятельности». Особенности сферы градостроительной деятельности на территории городского округа предопределяют необходимость наделения городского сообщества и его членов специфическими правами, связанными с участием в градостроительной деятельности. Эти права, учитывая специфику правового статуса городского сообщества как субъекта осуществления местного самоуправления, представляют собой разновидность муниципальных прав. Автор исходит из того, что местные сообщества являются носителями муниципальной власти как формы проявления народовластия на местном уровне и, соответственно, первичным субъектом местного самоуправления, равно как и самоуправленческих (коллективных) прав, следует признать, что и каждый отдельный гражданин как член местного сообщества является субъектом местного самоуправления. В этой связи права в сфере градостроительства, осуществляемые на территории муниципального образования, можно подразделить на индивидуальные, а также коллективные, под которыми, прежде всего, целесообразно понимать права собственно местного сообщества как носителя муниципальной власти и субъекта градостроительной деятельности на территории муниципального образования.
Диссертант также проводит системную классификацию прав городского сообщества в сфере градостроительства с позиции раскрытия субъективного состава градостроительных правоотношений: субъекты – носители муниципальной власти, такие как местное сообщество в целом и в лице его членов; субъекты, реализующие муниципальную власть, такие как органы местного самоуправления. В соответствии с этим коллективные права городского сообщества по самой своей природе и порядку реализации могут быть представлены как а) непосредственные (реализуемые с помощью институтов непосредственной муниципальной демократии) и б) опосредованные (их реализация опосредуется компетенционными полномочиями в области градостроительства и, соответственно, деятельностью органов местного самоуправления как выразителей коллективных интересов городского сообщества).
В конкретном проявлении система реализации прав городского сообщества включает в себя следующие структурные элементы:
1) реализация прав городского сообщества в сфере градостроительства через формы непосредственной демократии, которые в свою очередь включают в себя а) императивные институты прямого волеизъявления, результатом которых является принятие общеобязательных муниципально-правовых решений; б) консультативные институты прямого волеизъявления, по итогам которых принимаются решения, носящие рекомендательный характер для органов местного самоуправления.
2) реализация прав городского сообщества в сфере градостроительства через систему органов местного самоуправления, а именно: а) посредством представительных органов; б) через администрацию, ее структурные подразделения, главу муниципального образования; в) реализация прав городского сообщества через специальных субъектов, деятельность которых реализуется на части территории муниципального образования, как-то районные администрации, органы территориального общественного самоуправления.
В диссертации обосновывается возможность и других критериев дифференциации прав городского сообщества в сфере градостроительства, что должно служить выявлению новых характеристик соответствующих прав и механизмов их реализации.
В третьем параграфе «Основные формы реализации прав городского сообщества в градостроительной деятельности: соотношение консультативных и императивных институтов реализации» автором анализируются конкретные формы непосредственного осуществления местного самоуправления как институционные и организационные начала участия населения в том числе и в решении вопросов градостроительства.
Право граждан на осуществление местного самоуправления представляет собой важнейший способ обеспечения его демократической сущности. Для реализации демократических начал местного самоуправления необходимо, чтобы человек был включен в реальный процесс муниципального властвования, обсуждения и решения вопросов местного значения, в том числе в градостроительной сфере.
В диссертации обосновывается, что закрепляемое в законодательстве требование учитывать мнение населения в вопросах градостроительства должно включать в себя следующие элементы: 1) четкое определение круга вопросов, по которым необходимо выявлять мнение населения; 2) определение конкретных формы и процедур выявления мнения населения, имея в виду, что как форма, так и процедура должны быть тесно увязаны с вопросами, по которым необходимо выявлять мнение населения; 3) нормативное закрепление пределов влияния мнения населения на принимаемые органами местного самоуправления решения.
После выявления мнения городского сообщества органы муниципальной власти должны его учесть при принятии решений по вопросам градостроительной деятельности. Однако в настоящее время в законодательстве реализация конституционного требования о необходимости выявления мнения населения сводится к перечню форм учета, то есть к процедурным вопросам выявления мнения, а не к вопросам принятия соответствующих решений с учетом данного мнения. При этом самостоятельного уточнения, конкретизации требует и формула «с учетом мнения населения», степень ее обязательности для органов местного самоуправления неопределенна.
Третья глава «Гарантии прав городского сообщества в сфере градостроительной деятельности» посвящена анализу действующего законодательства и судебной практики по вопросам гарантий как необходимого инструмента обеспечения прав населения муниципального образования в градостроительных отношениях.
В первом параграфе «Гарантии прав местного самоуправления в сфере градостроительства» представлен анализ действующего нормативно-правового регулирования, касающегося закрепления на уровне нормативных актов гарантий местного самоуправления. Гарантии прав местного самоуправления в градостроительной сфере рассматриваются в диссертации с учетом возможности их отнесения к специальным гарантиям, которые непосредственно воздействуют на реализацию прав населения в сфере градостроительства; в них сочетаются начала государственного и муниципального гарантирования этих прав, что проявляется в особенностях взаимодействия государственной и муниципальной властей в сфере градостроительства как разновидностей единой публичной власти.
Автор акцентирует внимание на положениях утратившего силу Федерального закона РФ №154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормы главы VI которого (носившей наименование «Гарантии местного самоуправления») непосредственно регламентировали данный вопрос; диссертант оценивает это как достоинство указанного нормативного акта по сравнению с последовавшей после этого юридической техникой Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003г.
В этой связи в настоящей работе указывается на целесообразность внесения в структуру действующего закона (№131-ФЗ от 06.10.2003 г.) главы, аналогичной содержанию главе VI из Закона №154-ФЗ от 28.08.1995 г., поскольку это упрочило бы гарантирующее свойство соответствующих законоположений, придало бы им значение правовых принципов, обладающих прямым действием. Также для повышения эффективности гарантированности обеспечения прав городского сообщества при осуществлении градостроительной деятельности и отсутствия противоречий в правовом регулировании необходима дальнейшая конкретизация нормативного правового регулирования соответствующих отношений на всех уровнях правотворчества, включая муниципальное.
Второй параграф «Информационное обеспечение градостроительной деятельности – важнейшая гарантия прав городского сообщества в сфере градостроительства» комплексно раскрывает общие вопросы информации, информации в сфере градостроительства и информационного обеспечения градостроительной деятельности.
Информирование в сфере градостроительной деятельности выступает необходимой предпосылкой реализации городским сообществом прав в этой сфере; поэтому практически все важные документы в градостроительстве (документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, проекты планировки и межевания), а также проекты таких документов подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, и должны размещаться на официальном сайте в сети Интернет. Диссертант, анализируя действующее законодательство, делает вывод, что информирование в сфере градостроительной деятельности может служить предпосылкой для реализации прав физическими и юридическими лицами и в такой же степени оно способно выступать критерием законности нормативных актов органов местного самоуправления.
Указывая на существующие на уровне международных актов требования к предоставлению информации в градостроительстве (доступность информации; предоставление информации в короткий срок; обоснованность отказа в случае не предоставления информации; возможность пересмотра решений в судебном или административном порядке; ответственность за сокрытие, искажение и непредоставление информации), автор отмечает, что в целом данные требования восприняты отечественным законодательством. Однако практика применения соответствующих законоположений зачастую выявляет отсутствие действенного механизма реализации норм о предоставлении информации в сфере градостроительства, который должен существовать и эффективно функционировать на уровне, прежде всего муниципального нормотворчества и правоприменения.
В диссертационном исследовании отмечается, что одним из актуальных направлений совершенствования в сфере градостроительства выступает налаживание эффективного использования органами местного самоуправления информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (далее – ИСОГД). Анализируя существующие в этом вопросе проблемы на основе положений законодательства, подзаконных нормативных актов, нормативных актов органов местного самоуправления, материалов практики и периодической печати, диссертант, в целях достижения того, чтобы информационное обеспечение выступало действенной гарантией прав городского сообщества в сфере градостроительной деятельности, предлагает:
– устранить существующие на нормативном уровне противоречия в регламентации ИСОГД, в том числе в плане определения состава сведений, которые могут быть предоставлены;
– на уровне Правительства РФ и уполномоченного федерального органа государственной исполнительной власти разработать четкий и понятный механизм как формирования сведений, так и их предоставления;
– на уровне каждого отдельного муниципалитета добиваться того, чтобы нормативные акты местного нормотворчества развивали положения законодательства и подзаконных актов, с учетом специфики муниципального образования, в целях обеспечения фактического доступа городского сообщества к сведениям ИСОГД.
Диссертант анализирует также положения Федерального закона РФ №210-ФЗ от 27.07.2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», судебную практику их применения и отмечает, что по своей сути предоставление сведений ИСОГД может быть охарактеризовано как муниципальная услуга, и в связи с этим предлагается дополнить часть 6 статьи 57 Градостроительного кодекса РФ абзацем следующего содержания: «Предоставление сведений информационных систем обеспечения градостроительной деятельности является муниципальной услугой в соответствии с законодательством об организации предоставления муниципальных услуг». Такое дополнение, по мнению диссертанта, позволит унифицировать подходы к понимаю того, в каком порядке, с использованием каких механизмов на муниципальном уровне необходимо осуществлять реализацию законоположений Градостроительного кодекса РФ о предоставлении сведений информационных систем обеспечения градостроительной деятельности по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц. Указанное предложение будет способствовать оптимизации контроля за соблюдением органами местного самоуправления обязанности предоставления сведений ИСОГД.
Поскольку приоритетным при осуществлении градостроительства является обеспечение реализации права на благоприятную окружающую среду, автор рассматривает вопросы информационного обеспечения в сфере экологии и формулирует принцип, следование которому, по мнению автора, позволит обеспечить действенность нормативно-правового регулирования в рассматриваемой сфере при внесении в него необходимых изменений и дополнений.
В третьем параграфе «Судебная защита прав городского сообщества в сфере градостроительства» анализируются возможности реализации населением в лице местного (городского) сообщества права на судебную защиту по вопросам градостроительства исходя из условий, предоставляемых законодательством.
Право на доступ к правосудию является конституционным (ст.46), гарантируемым системой последующего законодательного регулирования, что представляет собой важный признак правового государства, а степень реализации данного права – показатель демократии, развития правовой системы в целом. Между тем в настоящее время городское сообщество признается непосредственным субъектом только в системе конституционного правосудия – субъектом права на конституционную жалобу. В других юрисдикциях не предусматривается такого права населения и, тем более местного сообщества, на обращение в суд. Таким образом, существующий порядок судебной защиты прав населения не вполне отвечает конституционным началам судебной защиты прав местного самоуправления, не соответствует критерию необходимой эффективности обращений в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц.
В связи с данной проблемой в диссертации анализируется процессуальная категория «неопределенный круг лиц». Процессуальное законодательство, по мнению автора, содержит ряд положений, которые не вполне оправданны в вопросах гарантирования реальной защиты в суде прав и законных интересов населения, нарушенных в сфере градостроительной деятельности. Автор отстаивает мнение о том, что защита, прежде всего, судебная, прав и законных интересов местного (городского) сообщества должна обеспечиваться путем прямого доступа населения к судопроизводству.
Диссертант отмечает, что Градостроительный кодекс РФ содержит нормы, указывающие на возможность граждан обратиться в суд, однако на практике они толкуются как ориентирующие лишь на индивидуальное, а не коллективное обращение за судебной защитой.
Отмеченный подход представляется неоправданно ограничительным, в том числе в вопросе судебной защиты прав населения, местного (городского) сообщества в сфере градостроительства: градостроительная деятельность в силу своей природы затрагивает многие основополагающие коллективные права. В этой связи автор, исходя из положений действующего законодательства, определяет действующий институт обращения в суд в интересах неопределенного круга лиц в сфере градостроительства недостаточно эффективным средством защиты прав населения муниципального образования.
Автор считает целесообразным напрямую распространить механизм защиты и реализации прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, устанавливаемый процессуальным законодательством, на отношения, затрагивающие население, местное сообщество муниципальных образований в сфере градостроительства.
Это потребовало внесения определенных предложений по совершенствованию соответствующих механизмов обеспечения непосредственной судебной защиты прав городского сообщества в сфере градостроительства.
Автор предлагает расширить круг «заинтересованных лиц», закрепленных в Градостроительном кодексе РФ в качестве субъектов градостроительных отношений, еще одним субъектом - это местное сообщество, что позволит напрямую распространить механизм защиты и реализации прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц на местное сообщество, в том числе по вопросам градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального образования ( в ч.1 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ «Общие положения»).
При этом, как указывает диссертант, регламентация в процессуальном законодательстве (частью которого должна стать названная выше норма) вопроса о субъекте права на обращение в суд не может допускать дифференциации в зависимости от видов муниципальных образований. Поэтому подобное законоположение автор считает вполне уместным применительно к «местному сообществу» как категории, нашедшей закрепление и развитие в актах конституционного правосудия, актах органов местного самоуправления.
В заключении диссертационной работы сформулированы основные выводы и результаты проведенного исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах автора:
Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах,
включенных в перечень ВАК Минобрнауки России:
1. Гурнак Е.В. Понятие градостроительной деятельности как категории муниципально-правового регулирования // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2012. №4. - 0,5 п.л.
2. Гурнак Е.В. Судебная защита прав населения муниципального образования в градостроительной деятельности // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2012. №7. - 0,7 п.л.
3. Гурнак Е.В. Городское сообщество как субъект градостроительных отношений //Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. №11. - 0,5 п.л.
4. Гурнак Е.В., Джагарян Н.В. Интегративная роль муниципального права в правовом регулировании градостроительных отношений: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2013. №12. – 0,5 п.л.
5. Гурнак Е.В., Джагарян Н.В. О роли муниципально-правового регулирования в сфере градостроительных отношений: к обоснованию доктрины // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2013. №12. - 0,5 п.л.
6. Гурнак Е.В. Формы реализации конституционных прав местного сообщества в сфере градостроительной деятельности // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2013. №4. – 0,5 п.л.
Иные публикации:
7. Гурнак Е.В. - Саморегулируемые организации как институт гражданского общества (на примере строительной отрасли) // Современный российский конституционализм: доктрина и практика. Материалы межвузовской научно-практической конференции (Южный федеральный университет, 23 октября 2010 г.) и круглого стола (Санкт-Петербургский государственный университет, 5 марта 2011 г.) / Отв. ред. - Н.С.Бондарь. – Ростов н/Д-СПб.: Профпресс, 2011. - 0,3 п.л.
[1] См.: Указ Президента РФ от 01.11.2013 № 819 «О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» //Официальный правовой интернет портал правовой информации. www.pravo.gov.ru (дата обращения 5 ноября 2013 г.)
[2] См.: http://news.kremlin.ru/news/19480 (дата обращения: 1 ноября 2013 г.)
