Государственныхгражданских служащих и проблемы егореализации cпециальность
На правахрукописи |
МиннигуловаДинара Борисовна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙСТАТУС
ГОСУДАРСТВЕННЫХГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
И ПРОБЛЕМЫ ЕГОРЕАЛИЗАЦИИ
Cпециальность 12.00.14–административное право,
финансовоеправо, информационное право
Автореферат
диссертации насоискание ученой степени
доктора юридическихнаук
Москва – 2012
Работа выполнена в Московской государственной юридической академии
имени О.Е.Кутафина
Научныйконсультант докторюридических наук, профессор
Старостин СергейАлексеевич
Официальныеоппоненты: Старилов Юрий Николаевич
доктор юридическихнаук, профессор,
Воронежскийгосударственный университет, заведующийкафедрой административного имуниципального права
Дугенец Александр Сергеевич
доктор юридических наук,профессор,
Совет БезопасностиРоссийской Федерации, советникаппарата
ЧанновСергей Евгеньевич
доктор юридическихнаук, доцент,
Поволжский институтуправления
им. П.А.Столыпина Российской академии народногохозяйства и государственной службы приПрезиденте Российской Федерации, заведующий кафедрой служебного итрудового права
Ведущая организация Институт государства иправа
Российской академии наук, г.Москва
Защита состоится 30 мая 2012 г. в 12.00на заседаниидиссертационного совета Д 212.123.02,созданного на базе Московской государственнойюридической академии имени О.Е. Кутафина,:123995, г. Москва,ул. Садовая-Кудринская, 9, (зал Ученого советазаcеданий диссертационных советов).
С диссертацией можноознакомиться в библиотеке Московскойгосударственной юридической академииимени О.Е. Кутафина.
Автореферат разослан 24апреля 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационногосовета
доктор юридическихнаук,
профессор Н.А.Михалева
Общая характеристикадиссертации
Актуальность темыдиссертационного исследования. Государственная служба РоссийскойФедерации и ее ведущая часть – государственнаягражданская служба (далее – гражданская служба)имеют определяющее значение в выполнениицелей, задач и функций государства, восуществлении государственногоуправления ключевыми сферами общественнойжизни. Реальный и отлаженный механизмфункционирования гражданской службы вомногом зависит от наделениягосударственных гражданских служащих(далее –гражданские служащие) необходимымкомплексом обязанностей и прав,образующими их правовой статус. В этойсвязи особый акцент приобретаетсубъективный фактор гражданской службы– гражданскиеслужащие, чей административно-правовойстатус пока не получил должного научногоосмысления.
В конце ХХ – начале XXI в. взначительной части государств мираосуществлялись и продолжают проводитьсякрупномасштабные реформы, направленные напреобразование систем государственногоуправления. Проблематикаадминистративного реформированияприоритетна и для Российской Федерации. Вцелях создания современной дееспособнойсистемы государственного управления вавгусте 1997 г. разработан первый проектКонцепции, который 13 марта 1998 г. обрелнормативную форму. Позже были принятыКонцепция административной реформы вРоссийской Федерации в 2006–2008 гг. и Концепция сниженияадминистративных барьеров и повышениядоступности государственных имуниципальных услуг на 2011–2013 гг. Указанноесвидетельствует о назревшей потребностиразработать комплексные меры посовершенствованию государственной, в томчисле гражданской службы.
Вомногих Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерациивысшее политическое руководство страны обращаетвнимание на необходимостьповышения эффективности государственного аппарата и требований кслужебному поведению государственныхслужащих. К примеру, в Послании от 22 декабря2011 г. говорится о введении мер по контролюза расходами лиц, занимающих государственныедолжности, о расширении перечня лиц, чьирасходы подлежат декларированию, овключении взакон нового основания для увольнениягражданских служащих в связи с утратой доверия,ротации чиновников, масштабнойантикоррупционной работе среди государственных имуниципальных служащих, об итогах работыспециальнойкомиссии, результатом которой сталопривлечение к ответственности болеетрех тысяччиновников. Вместе с тем особый акцентв Послании сделан на отрицательные стороны регулированиястатуса государственныхслужащих.
Гражданские служащиене в полной мере могут воспользоватьсягосударственными гарантиями награжданской службе: так, к примеру,действие п. 11Федерального закона «О государственнойгражданской службе Российской Федерации» от27 июля № 79-ФЗ (далее – Федеральный закон о гражданскойслужбе),который гласит, что размеры окладов денежного содержания по должностям федеральнойгражданской службы ежегодно увеличиваются(индексируются) в соответствии с федеральнымзаконом офедеральном бюджете на соответствующий год сучетом уровня инфляции(потребительских цен), приостановлено до 1января 2014 г. Служащие не защищены необходимым комплексомправовых инструментов от произвола исубъективизма представителя нанимателя и т. п.Такой узкий подход непозволяетповысить эффективность реализацииадминистративно-правового статуса гражданскихслужащих и требует адекватного законодательногореагирования во избежание нестабильностив государстве и падения престижагосударственной, в том числе гражданскойслужбы.
Неудовлетворительноесостояние государственного управления,системныйхарактер проблем, выявленных в ходереформы государственной службы, обусловили принятиедвухфедеральныхпрограмм реформирования, последовательносменившиходна другую. Вместе с тем остаются вопросы, незатронутые реформами. Прежде всего они связаны с правовымстатусом государственных, в том числегражданских служащих, которые постатистике составляют большую частьгосударственных служащих (около 80%).
Административнойреформой заложен фундамент правового статусагражданскихслужащих,принято два федеральныхзакона, околодвадцати указов Президента РоссийскойФедерации и большое количество иных подзаконных актов, регулирующихгосударственно-служебные отношения,которые наряду с административнымрегулированием находятся под воздействиемсмежных отраслей российского права(конституционного, трудового, финансовогои др.). Однако о существенном прогрессеадминистративной реформы заявлятьпреждевременно, что обуславливаетдополнительный прикладной интерес к проблемамреализации административно-правовогостатуса гражданских служащих.
Как и прежде,сохраняется доктринальная апориявыявления правовой модели регулирования отношенийна гражданской службе к сфереадминистративного, трудового,конституционного и служебного права. Отвыбора парадигм и подходов к моделирегулирования гражданской службы, конструктивных предложенийпо их реализации во многом зависитадекватность выбора направлений иэффективность правового регулирования нетолько статуса гражданских служащих, но игражданскойслужбы в целом.
Сложность исследованияадминистративно-правового статусагражданскихслужащих, в отличие от служащих другихвидов государственной службы(правоохранительной и военной),проявляется в наметившейся тенденциипроявлениячастноправовых элементов, которые вносятновые свойства и влияют на спецификурегулирования обязанностей и правгражданских служащих.
Проблемасовершенствования регламентацииадминистративно-право-вого статусагражданских служащих всегда имела кактеоретическое, так и юридико-прикладноезначение. Степень конкретизации, четкое ивсестороннеерегулирование, полноценная реализацияправ и исполнение обязанностей государственными служащими обуславливаютрезультативность государственного управления,качественное осуществлениеуправленческих функций, решениегосударственных задач, достижение сложныхсоциально-политических целей, стоящих передРоссийскойФедерацией.
Необходимостьюпреодоления выявленных пробелов иустановления направлений пределовсубсидиарного применения норм различныхотраслей права, особенностей примененияаналогии закона и аналогии права врегулировании гражданской службы,потребность в разработке моделейадминистративно-правовых норм длярегламентации обнаруженного потенциаланеурегулированностиадминистративно-правового статусагражданских служащих и гражданской службыобусловили актуальность темыдиссертационного исследования.
Степень научнойразработанности темы исследования. Исследуемая проблематикапредставлена широким спектром научныхпубликаций видных отечественных изарубежных ученых и практиков.
Генезис взглядов напубличный характер государственной службыи становление ее на различных этапах историигосударства находят отражение в трудах видныхдореволюционных ученых: В.М. Гессена,А.Д. Градовского, В.В. Ивановского,Н.М. Коркунова, М.М.Сперанского, Г.Ф. Шершеневича, О.Эйхельмана и др. В советскийпериод данному институту посвящали своиработы такие исследователи, как В.А. Власов, Б.М.Лазарев, С.С.Студеникин идр.
Среди теоретиков,изучающих современное состояниегосударственной службы и государственногостроительства в зарубежных странахпредставляютнаучный интерес работы некоторых западныхученых:это И. Балаж, Т. Боулэнц, Р.Грегори, Ю. Гронненгаард Кристенс, Э. Грэй,Х. Дерлиен, К.Даудинг, Б. Дженкинс, Р. Maймент, Дж. Макинтош,Б. Питерс, Д.Силберг, Дж. Томсон, Р.М. Уолкер, П.Шрайбер. Основательный компаративистскийанализ современного российского изарубежного законодательства по различным аспектамгосударственной и гражданской службыпредставлен в трудах Е.В. Болотиной, Д.И. Васильева, Е.А.Истоминой, Е.А. Литвинцевой,М.В. Мелкумовой, А.В. Оболонского, Н.А.Синькевича, Т.Х. Тураханова,
К. Филатова и др.
В выработкеметодологических принципов исследованиябольшую помощь автору исследования оказали научные работы,посвященные рассмотрению различныхпроцессов и проблем организации, развития,современного состояния государственной, в томчисле гражданской службы, Г.В. Атаманчука,А.Б. Агапова, А.П. Алехина, К.С. Бельского, И.Н.Барцица, Б.Н. Габричидзе,
В.Д. Граждана, А.А. Гришковца, А.А. Демина, А.С.Дугенца, Н.М. Казанцева,А.А. Кармолицкого, В.А.Козбаненко, Ю.М. Козлова, В.М. Корякина,В.В. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Л.Л. Попова, Ю.Н.Старилова,С.А. Старостина, Б.А.Страшуна, Г.А. Туманова, Т.Я.Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, С.Е. Чаннова и др.
Исследование пробеловв праве, причин их возникновения испособовпреодоления в общетеоретическом аспектепроводили ученые С.С. Алексеев, В.М. Баранов, Л.Н.Бойко, С.Н. Братусь, А.М.Васильев, А.Б. Венгеров, С.А. Зивс, В.П. Казимирчук, Д.А. Керимов, В.А.Козлов, С.А. Комаров,
В.М.Корельский, В.Н. Кудрявцев, В.В. Лазарев, О.Э.Лейст, Р.З. Лившиц, В.И. Леушин, Л.С. Мамут, М.Н.Марченко, Г.Н. Манов, Н.И. Матузов,
В.С. Нерсесянц, В.Д. Перевалов, А.С.Пиголкин, Ф.М. Раянов,Ю.А. Тихомиров, Р.О. Халфина,В.Е. Чиркин, Л.С. Явич идр.
Роль трудового права врегулировании государственнойгражданской службы и его влияния направовой статус гражданских служащихисследовалиА.В. Гусев, К.Н.Гусов, А.М. Куренной, С.П.Маврин, А.Ф. Нуртдинова, Ю.П. Орловский,В.Н. Толкунова, Е.Б.Хохлов, Л.А. Чиканова и др.
Несмотря на достаточнобольшой объем научной литературы,посвященнойразличным аспектам государственнойгражданской службы как в России, так и зарубежом,комплексных исследований административно-правовогостатуса гражданских служащих,установления потенциала егонеурегулированности и проблем его реализации,системного изучения пробелов в правовомрегулировании гражданской службы истатуса гражданских служащих, причин испособов их преодоления, пределовприменения смежных отраслейроссийскогозаконодательства при регламентациигражданской службы в условиях административно-правовой реформы инового этапа реформы государственнойслужбы в юридической науке проводилосьнедостаточно.
Очевиднойнеобходимостью заполнения существующеговакуума в теоретической и практическойметодологии определяется актуальностьнастоящего диссертационногоисследования.
Объектдиссертационного исследования составляют общественные отношенияв сфере организации и функционированиягосударственного управления и гражданскойслужбы.
Предметом диссертационногоисследования являютсяструктура и содержание административно-правового статусагражданских служащих, структура субинститутовгражданской службы, направления и способыоптимизацииправового регулирования гражданской службы иреализации прав и обязанностей, составляющихадминистративно-правовой статус гражданскихслужащих.
Цельюдиссертационногоисследования являетсявыработка стратегии развития(реформирования) государственной гражданской службы через призмусовершенствованияадминистративно-правового статусагражданских служащих и синхронизации его частноправовыхи публично-правовых составляющих.
Для реализации этой целидиссертантом определены следующие задачи:
– раскрытьспецификустановления иразвитиязаконодательства,регулирующегоадминистративно-правовой статус гражданскихслужащих;
–определить место и роль правового статусагражданских служащих в системесубинститутов гражданской службы;
–проанализировать научные взгляды напонятие, содержание и структуру статусагражданских служащих и определить рольадминистративного права в егорегулировании;
–провести системный анализ обязанностей,прав и юридической ответственностигражданских служащих во взаимосвязи междусобой и с целями и задачами гражданскойслужбы;
– обосноватьнеобходимостьдифференциации нормслужебного законодательства натрадиционные(имеющиеся взаконодательстве) и потенциальные(отсутствующие в законодательстве)субинститутыгражданской службы;
– выявитьи систематизировать теоретическиехарактеристики правоотношенийгражданских служащих;
–исследовать роль служебного контракта вконкретизации и реализацииадминистративно-правового статусагражданских служащих;
–показать значение и соотношениепублично-правовых и частноправовыхэлементов в контрактном регулированиигражданской службы и реализацииадминистративно-правового статусагражданских служащих;
– определитьпотенциалнеурегулированности(проблемы реализации) административно-правового статусагражданских служащих и предложить концептуальныепоходы ких преодолению и модернизации правового регулирования гражданскойслужбы;
–раскрыть особенности субсидиарногоприменения норм смежных отраслей права врегулировании административно-правовогостатуса гражданских служащих;
–рассмотреть возможности правовогорегулирования коллективных служебныхконфликтов (споров), в том числе права назабастовку гражданских служащих;
–обосновать необходимость и разработатьконцепцию и структуру Кодексагосударственной гражданской службыРоссийской Федерации.
Основная гипотезадиссертационного исследования состоит в том, что современноенормативное обеспечение гражданскойслужбы не соответствует характеру государственногостроительства и уровню развития общественных отношений.Диссертант полагает, чтоуспешное государственное управлениевозможно лишь на основе нормативнойполноты сформированности и урегулированностиадминистративно-правового статусагражданскихслужащих, а также его четкой реализации вправовом пространстве. Не менееважным фактором, определяющимэффективность государственногоуправления,является защищенность государственных служащих от субъективизма и произвола со стороныпредставителя нанимателя, паритета прав исостязательности сторон в процессевыработки условий служебного контракта с учетомпубличных аспектов государственной службы.
Усилениесубъективной роли гражданскихслужащих, расширение возможностейих участияв государственном управленииявляются фундаментальным условиемдальнейшего движения административнойреформы.
Методология и методика диссертационногоисследования.Методологическую основудиссертационногоисследованиясоставляют как общенаучные методы познания(анализ, синтез, системно-структурный, формально-логическийи др.),так ичастнонаучные(конкретно-социологический,логико-юридический,историко-юридический, сравнительно-правовой,правовойгерменевтики (толкования), дискриптивный(описательный) и специальные методы(коллизионный, статистический,экспертной оценки, типологии, контент-анализа).
Теоретической базойдиссертационной работы являютсяисследования зарубежных и отечественныхавторов в области философии, теориигосударства и права, политологии,социологии, менеджмента, теориигосударственного, административного,трудового, гражданского, финансового,гражданско-процессуального и уголовногоправа, непосредственно связанные спроблемами диссертационногоисследования.
Нормативнойбазой диссертационногоисследования являются: конституционное, административное,трудовое, гражданское, уголовноезаконодательство Российской Федерации,федеральные законы и подзаконные нормативные правовыеакты органов государственной власти иуправления Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации, а также отдельные источникислужебного права стран СНГ и иныхгосударств (СоединенныхШтатов Америки, Франции,Англии, Германии, Канады), конвенцииМеждународной организации труда (МОТ) ииные международные договоры.
Эмпирическую базудиссертационногоисследования составляютпрактикареализации законодательства о гражданскойслужбе, постановления КонституционногоСуда РоссийскойФедерации, результаты работыконкурсных, аттестационныхи квалификационных комиссий исполнительныхорганов государственной власти РоссийскойФедерации и Республики Башкортостан,статистические данные Министерстваюстиции Российской Федерации и Федеральной службы государственнойстатистики, данныемониторинга законодательства о государственнойгражданской службе изаконодательства о коррупцииМинистерства юстиции Российской Федерации.
Положения, выносимые назащиту:
1. Административно-правовой статусгосударственных гражданских служащих представляетсобой совокупность служебных обязанностейи прав, включая ограничения, запреты, правиласлужебного поведения, гарантии икомпенсации, направленные наобеспечение властно-распорядительныхфункций государственных органов.Структура административно-правовогостатуса государственных гражданских служащихвключает в себя элементы,обусловленные спецификой прохождениягосударственной гражданской службы:служебные обязанности; права; ограничения, запретыи правила служебного поведения; гарантии икомпенсации.
2. Предлагаетсяавторское определение понятия «служебныйконтракт» каксоглашение между Российской Федерациейили субъектом Российской Федерации в лицепредставителя нанимателя и гражданином обусловияхпрохождения государственной гражданской службы.
3. Значительная часть государственныхгражданских служащих, не обладающихвластно-распорядительными функциями,может быть выведена из сферы регулированияслужебного законодательства и переведенав сферу регламентации трудового права (отнесенак работникам по найму), т. к.большинствогосударственных гражданских служащихкатегории «специалисты» и «обеспечивающиеспециалисты» не выполняет непосредственнофункции государственного управления,а обеспечиваетфункционирование государственныхорганов безспецифики управленческой деятельности.При таком подходе частично решается задачауменьшения численности чиновников иэкономии бюджетных средств на содержаниеаппарата государственных гражданскихслужащих.
4. Обосновывается вывод о том, чтонаиболее объективной являетсядифференциация правоотношенийгосударственных гражданских служащих на служебные итрудовые. При этом труд государственных гражданских служащих следуетрассматривать как содержание служебныхправоотношений, а служебные отношения – как форму ипроявление трудовых отношений государственных гражданских служащих. Трудовыеотношения являютсявнутриорганизационными и находятся запределами интересов внешних субъектов(граждан, юридических лиц, государственныхорганов); служебные отношения являются публичнымии постоянно находятся под контролемгосударства и общества. Данная градацияправоотношений на государственной гражданскойслужбе позволяет выявить частные ипубличные стороны проявленияадминистративно-правового статусагосударственных гражданских служащих, чтообеспечивает их государственную защиту.
5. Недостаточностьадминистративно-правового регулированиястатуса государственных гражданскихслужащих является основной проблемой его реализации, чтообусловливает необходимостьсубсидиарного применения норм смежных отраслейроссийского законодательства (трудового,финансового, гражданс-кого и др.), среди которых преимущественноевлияние сохраняет трудовое право.
Профессиональнаядеятельность государственных гражданскихслужащих имеет как общие черты, так исущественные различия с трудовойдеятельностью работников по найму,обусловленные их неодинаковойсоциально-публичной ролью.
6.Устанавливаетсяпотенциалнеурегулированностиадминистративно-правовогостатусагосударственныхгражданскихслужащих. Вцелях совершенствования законодательствао гражданскойслужбепредлагается внести изменения в ст. 73Федерального закона «Огосударственной гражданской службеРоссийскойФедерации», отразив в нейвозможностьприменения норм не только трудового, но ииных отраслейроссийского права, а также субсидиарногоприменения норм смежныхотраслейзаконодательства не только к отношениям,урегулированнымуказанным Федеральнымзаконом, нои подзаконными нормативнымиправовыми актами.
7. В связи с тем, чтоадминистративно-правовое регулированиестатуса государственных гражданскихслужащих имеет значительные пробелы,обосновывается возможность примененияаналогии закона и аналогии права, учитывая при этомстепень урегулированности отдельныхправовых субинститутов государственнойгражданской службы. На этойоснове авторпредлагает дифференцировать правовыесубинституты государственной гражданской службы на две группысубинститутов: традиционные (имеющиеся взаконодательстве) и потенциальные(отсутствующие в законодательстве). Такоеделениепозволяетсконцентрировать внимание надополнительном правотворчестве, сделав его системным, аправоприменителю – точнее установить пределы применения аналогиизакона и аналогии права.
8.Определены ивсестороннерассмотренынеурегулированныезаконодательством о государственнойгражданской службе положения, требующие восполняющегопреодоления втрадиционных и потенциальныхсубинститутах. Всвязи сэтим предлагаются моделиадминистративно-правовыхнорм, направленных на преодоление пробелов в названных субинститутах.Разработаныпрактическиеварианты административно-правовыхнорм, способных восполнитьпробелы впотенциальныхсубинститутах государственнойгражданскойслужбы: социальное партнерство нагосударственнойгражданской службе;материальнаяответственностьсторон служебного контракта; коллективные служебныеспоры.
9. На государственнойгражданской службе следует предусмотретьвозможностьвозникновения и необходимостьурегулирования такого субинститута, какколлективные конфликты (споры), в том числепредусмотреть право государственных гражданских служащих назабастовку. Указанный подход обусловленнеобходимостью упорядочения отношениймежду органами государственной власти иорганизациями государственных служащих.
Данное направлениеразвития законодательства огосударственной гражданской службе(именно этой службы, а не военной иправоохранительной) связано с тем, чтогосударственные гражданские служащиеимеют право пользоваться надлежащейзащитой против любых дискриминационныхдействий, направленных на ущемлениесвободы объединения в области занятости.Вместе с тем России необходимоприсоединиться к Женевской КонвенцииМеждународной организации труда от 27 июня1978 г. № 151 «О защите права на организацию ипроцедурах определения условий занятостина государственной службе», котораязакрепляет эти положения, оставляя правостранам-участницам обозначитьобстоятельства, при которыхограничивается использование норм околлективных спорах и забастовках нагосударственной гражданской службе.
10. Применение дисциплинарной, административной,материальной видов юридическойответственности нагосударственной гражданской службе находится в зависимости отдифференциации категорий государственныхгражданскихслужащих и степени их участия в принятиигосударственно-властных (публичных) решений.При этом отрицается возможностьприменения к государственным гражданским служащим гражданско-правовойответственности.
11. В законодательстве огражданской службе отсутствуетрегулирование материальнойответственности государственныхгражданских служащих. Но отношения,связанные с движением и использованиемтоварно-материальных ценностей(обязанность по сохранению и рациональномуиспользованию государственногоимущества), –неотъемлемая часть условий осуществлениягосударственной гражданской службы.Именно поэтому необходимо разработатьспециальный комплекс мер законодательногоурегулирования данного аспекта реализациистатуса государственных гражданскихслужащих.
12. В ходе рассмотренияразличных подходов к кодификациизаконодательства о государственнойгражданской службе, связанного спреодолением пробелов и систематизациейслужебного законодательства, предлагаетсяконцепция структуры Кодексагосударственной гражданской службыРоссийской Федерации, который должен статьчастью Кодекса государственной службыРоссийской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследованиязаключается в следующем. Впервые в науке административногоправа проведен системныйанализ структуры и элементов административно-правового статусагражданскихслужащих. Автором диссертационного исследованияпредложены оригинальныеопределениятерминов«административно-правовой статусгражданскихслужащих» и «служебныйконтракт», «служебныеобязанности», «юридическая ответственностьгражданских служащих».
С новых позицийрассмотренымежотраслевые, комплексные свойства государственно-служебныхправоотношений, возникающих на гражданской службе,соотношение и роль служебного и иныхотраслей российского правапри административно-правовомрегулировании статуса гражданскихслужащих.
Элементы новизныприсутствуют в анализе и дифференциациигосударственно-служебных,административно-служебных, служебных,служебно-трудо-вых и трудовых правоотношений,возникающих на гражданскойслужбе. Автором установленыпричины пробелов в законодательстве огражданскойслужбе и статусе гражданских служащих,способыих преодоления, а такжепределы применения смежных отраслейроссийского законодательства к институтугражданской службы.
Критерию новизнысоответствует авторскаяклассификация отдельных групп правовыхнорм, регулирующихадминистративно-правовой статус гражданскихслужащих, деление гражданской службы на традиционные ипотенциальныесубинституты в зависимости от степени иполноты урегулированности указанногостатуса.
В диссертациипредложена оригинальная структура Кодекса государственнойгражданской службы Российской Федерации,основанная на симбиозе нормгосударственного, служебного, трудового,гражданского и других отраслейзаконодательства.
Теоретическая ипрактическая значимость результатовдиссертационного исследования.Диссертацияпредставляет собой концептуальноекомплексное исследованиеобщетеоретических и прикладных проблемправовогорегулирования общественных отношений,складывающихся в сфере регулированияадминистративно-правового статусагражданских служащих, причинвозникновения и направлений преодоленияпробелов в регулировании и реализацииадминистративно-правового статусагражданских служащих.
Полученные результатымогут быть использованы при проведениидальнейшихисследований в области государственной игражданской службы, правового статусагражданских служащих; в разработкепрограмм реформирования (развития)гражданской службы;совершенствовании законодательства и правоприменительной практики;подготовке руководящих разъясненийвысшихсудебных органов; разработке федеральных ирегиональных программ борьбы с коррупциейв органах государственной власти;правоприменительной деятельности органовгосударства; разработке локальных нормативныхправовыхактов; совершенствовании типовой формыслужебного контракта и разработке типовыхдолжностных регламентов; в учебномпроцессе юридического, управленческого,социологического, политологического ииных видов обучения, связанных с изучением основ исистемы государственного управленияполитической, экономической исоциальной сферами российского общества.
Апробация результатовисследования и их внедрение. Основные положения, выводы, рекомендациидиссертационного исследования нашлиотражение вопубликованных автором научных работах(монографиях, научных статьях), в участии автора внаучно-практических конференциях,проведенныхв 2008–2012 гг. на базе высшихобразовательных учреждений городовМосквы,Санкт-Петербурга, Екатеринбурга, Казани,Красноярска, Уфы (Россия), а также Алма-Аты (РеспубликаКазахстан) иСофии (Болгария). Результаты диссертационного исследованияиспользованы в работеконкурсных, квалификационных иаттестационных комиссий исполнительныхорганов государственной власти Российской Федерации иРеспублики Башкортостан, комиссии пособлюдению требований к служебномуповедению федеральных государственныхгражданских служащих УправленияМинистерства юстиции Российской Федерации поРеспублике Башкортостан иурегулированию конфликтаинтересов. Авториспользовал полученные результаты в своей деятельностив качествепредседателя Экспертного совета попроведению антикоррупционной экспертизынормативных правовых актов приТоргово-промышленной палате РеспубликиБашкортостан; при разработке проектаКодекса государственной гражданской службыРеспублики Башкортостан, а также в ходепроведенияМониторинга правоприменениязаконодательства о государственнойгражданской службе и коррупцииМинистерством юстиции РоссийскойФедерации натерритории Республики Башкортостан. Положения диссертационного исследованияиспользуются вобразовательном процессе на факультетепрофессиональной переподготовки иповышения квалификации государственных имуниципальных служащих ГБОУ ВПО «Башкирскаяакадемия государственной службы и управленияпри Президенте Республики Башкортостан».
Основные положения ирезультаты диссертационного исследованиянашли отражение в 3 монографиях автора, 43научных статьях, в том числе 16 в изданиях,рекомендованных ВАК. Общий объем составил 57,8 п. л.
Обоснованность идостоверность диссертационного исследованияобеспечиваются его комплексным характероми репрезентативнымэмпирическим материалом, анализом и применением научных достиженийобщей теорииправа и специальными исследованиямиотраслевых наук, тесно примыкающими к регулированию гражданскойслужбы и административно-правового статусагражданскихслужащих.
Структурадиссертационной работы.Диссертация состоит из введения, 4 глав, 13параграфов, заключения,библиографического списка и приложений.Общий объем диссертации – 420 страниц.
Основное Содержание ДИССЕРТАЦИОННОЙ работы
Во Введении обосновывается выбор темы исследованияи ее актуальность,определяются объект, предмет,цель и задачи исследования,его методологическая, эмпирическая, нормативная и теоретическая база,сформулированы основные положения, выносимые на защиту,показаны положения, отражающиеэлементы научной новизны, теоретическая и практическая значимость, указана апробация ивнедрение результатов проведенногоисследования.
Первая глава «Административно-правовые основыстатуса государственных гражданскихслужащих» направлена наопределение понятия и выяснение сущностиадминистративно-правового статусагражданских служащих, обоснованиеопределяющей роли служебного права врегулировании гражданскойслужбы,на выяснениесоотношения и взаимодействие норм служебного и иных отраслейзаконодательства в регулированииадминистративно-правового статусагражданских служащих,установление особенностейгосударственно-служебных отношений награжданской службе.
В первом параграфе «Понятие,сущность и виды правовогостатуса государственных гражданскихслужащих в административном праве» дана общая характеристика иопределены отличительные признакиадминистративно-правового статусагосударственных служащих, выявлена специфика их проявления в правовомрегулировании статуса гражданскихслужащих. По мнению диссертанта, правовоерегулирование статуса гражданских служащихсоставляет центральную иосновную частьзаконодательства о гражданской службе, вкотором устанавливаются правообязывающиенормы служебной деятельности гражданскихслужащих. Правовой статус – настолько емкое, содержательное,сущностное и определяющее правовоеявление в регулировании гражданской службы, что Федеральный закон о гражданской службе логичнее рассматриватькак Федеральный закон «Оправовом статусе(положении) государственных гражданскихслужащих Российской Федерации».
Наадминистративно-правовое регулированиестатуса гражданских служащих оказываетвлияние не только служебноезаконодательство, но и нормы смежныхотраслей права. Автор отмечает, что общиесвойства статуса государственных служащих(права, обязанности, ответственность) невсегда следует полностью распространятьна правовой статус служащих всех видовгосударственной службы и, соответственно,на правовой статус гражданскихслужащих.
Нормативно-правоваябаза гражданской службы, основу которойсоставляетрегулирование административно-правовогостатуса гражданских служащих, имеет определенные особенности, связанные суправленческой деятельностью, с наделениемгражданских служащихисполнительно-распорядительной властью.
Автор полагает, что раскрытие понятияадминистративно-правового статуса гражданскогослужащего тесно связано с другимидефинициями, такими, как «статуссубъекта права», «правовой статус субъектаадминистративного права», «статусгосударственного служащего», «должностьгражданской службы»и др. В целях полногораскрытия содержанияадминистративно-правовогостатуса гражданских служащих исследуются соотношение и взаимозависимостьназванныхправовых категорий.
Во втором параграфе«Определяющая рольслужебного права в регулированииадминистративно-правового статусагосударственных гражданскихслужащих» автор исследуетпонятия, содержание, особенности и местослужебного права в системе российского иадминистративного права, а также его роль врегулировании статуса государственныхслужащих, которая достаточно полноотражена в научных исследованиях по теорииадминистративного права (Б.Н. Габричидзе,А.А. Гришковец, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, С.Е.Чаннов, А.Г. Чернявский).
Отмечается, что понятие«служебное право», сравнительно недавновошедшее в научную юридическую литературу,употребляется в четырех основных аспектах:им обозначается соответствующая отрасльправа, отрасль российскогозаконодательства, отрасль юридическойнауки и учебная дисциплина (Ю.Н. Старилов).Автор диссертации опирается на болеераспространенное понятие служебногоправа, определяемого как система правовыхнорм, регулирующих общественные отношенияв сфере организации государственнойслужбы, установления правового статусагосударственных служащих, практическогофункционирования государственной службы сцелью обеспечения деятельности как самихгосударственных служащих, выполняющихзадачи и функции публичной власти, так ивсей государственной администрации.
При разнообразныхвзглядах на понятие служебного права вомногих исследованиях отмечаетсядетерминирующее значение правовогорегулирования статуса государственныхслужащих. Диссертант исходит изположения отом, что основное содержание служебногозаконодательства составляетрегулирование обязанностей,прав и ответственностигосударственных, в том числе гражданскихслужащих.
По мнению диссертанта,в первоочередном порядке приисследовании сущностиадминистративно-правового статусагражданских служащих следует установить:во-первых, сферу, виды и структуру правовых отношений гражданскихслужащих, которые характеризуются каккомплексные;во-вторых, направления испособы субсидиарногоприменения норм смежных отраслейзаконодательства в регулированиигражданской службы,обусловленные спецификойправового статуса гражданских служащих как лиц,наделенных,с одной стороны, властно-управленческими функциями, с другой – являющихся лицами наемного труда; в-третьих,объем и пределы применения норм смежных отраслейзаконодательства в регулировании гражданской службы, которые во многомпредопределяются бланкетными нормами, предусматривающими принятиеспециальных подзаконных нормативныхправовых актов (указовПрезидента Российской Федерации ипостановлений ПравительстваРоссии), а также актов федеральных ирегиональных органов государственной властиРоссийской Федерации.
К примеру, приприменениинорм трудового законодательства врегулировании правоотношенийгражданских служащих авторисследования придерживаетсядифференциации норм на три группы.Первую группусоставляютнормы трудового законодательства, которыев безусловном порядке могут и должныиспользоваться в регулировании статусагражданскихслужащих. Вторую группу образуют нормытрудового законодательства, применениекоторых врегулировании гражданской службы требуетопределенной «корректировки» (например, регулированиесоциального партнерства, принятиеколлективных договоров, работа (служба) посовместительству и др.).К третьей группе автор относит нормытрудового законодательства, применениекоторых кгражданской службе является проблемнымили невозможным (например,регулирование коллективных служебных споров,проведение забастовки,осуществление работы (службы) при совмещении должностей и др.).
Диссертант считаетвозможным использоватьдифференциацию правовых норм,регулирующих гражданскуюслужбу, состоящую из трех групп: 1) государственно-служебные правовыенормы-аналоги («дублеры»,заимствования) норм трудовогозаконодательства; 2)государственно-служебные правовыенормы, неимеющие соответствующих прототипов втрудовом праве (например, ограничения изапреты для гражданских служащих); 3)правовые нормы-субсидии (нормы трудовогозаконодательства, привлекаемые длярегулирования гражданской службы в части, неурегулированной нормамипервых двух групп (в данном случае автор диссертацииподдерживает мнение А.В. Гусева).
Автор исследованияисходит из того, что принятие новыхнормативных правовых актов в сферегражданской службы устранит сходство нормслужебного и трудового законодательства,соответственно непосредственноеиспользование норм трудовогозаконодательства неизбежно сузится, чтопозволит отстаивать исключительноадминистративную направленностьрегулирования гражданской службы.
Третийпараграф– «Особенностигосударственно-служебных правоотношений нагосударственной гражданскойслужбе». Из множестваопределенийтермина«правоотношение»,имеющихся в теории права (С.С. Алексеев, Н.И. Матузов,А.В. Малько и др.), более приемлемым, как полагаетдиссертант, является определение,получившее наиболее широкое признание какв общей теории права, так и в теорииадминистративного права (Л.М. Колодкин, А.М. Кононов, М.И.Мигачев. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина, М.Ф.Труфанов,В.Ю. Ухов, В.И. Фадеев и др.).
Помнению диссертанта, служебно-правовыеотношения имеют место не только в органах исполнительной власти, но и ворганах других ветвей государственнойвласти РоссийскойФедерации.Гражданская служба, в отличиеот иныхвидовгосударственнойслужбы,осуществляется во всех органах государства,в томчисле в судах,представительныхорганах, правоохранительных и военизированных органах.
Служебныеправоотношения, в которые вступаютгражданские служащие, характеризуютсякомплексными свойствами, базирующимися наприменении норм различных отраслей права,ключевыми из которых являются отрасликонституционного, административного итрудового законодательства. Отдельныеэлементы служебного законодательстватребуют применения норм гражданского,финансового (в большей степени налогового)законодательства, а также других отраслейроссийского законодательства. Этоозначает, что правоотношениям награжданской службе характерны комплексныемежотраслевые свойства.
В диссертационномисследовании рассматриваются различныеаспекты содержания и структурыгосударственно-служебных отношенийгражданских служащих: конституционная,административно-служебная, служебно-трудоваяи трудовая модели.
Значительное внимание в исследовании уделяется потенциалу применениянорм смежных отраслей законодательства врегулировании гражданской службы, котороеобусловлено необходимостью преодоления правовых пробелов врегулировании административно-правовогостатуса гражданских служащих. При этоманализируются две основные проблемы: 1)пределы применения норм трудового и иных смежных отраслей законодательства в регулированиигражданской службы; 2) приоритет (либо его отсутствие)законодательства о гражданской службе поотношению к трудовому ииным отраслям законодательства в случаевозникновения между ними коллизии при регламентацииадминистративно-правового статусагражданских служащих.
По мнению автораисследования, Федеральный закон огражданской службе устанавливаетоднозначное «верховенство»законодательства о гражданской службе наднормами иных смежных отраслейзаконодательства. Сторонники приоритетатрудового закона над служебнымзаконодательством (А.Ф.Нуртдинова, Ю.П. Орловский,В.Н. Толкунова, Л.А. Чиканова) не учитывают,во-первых, что «трудоправовые» нормы при «перехо-де»в другуюотрасль законодательстваприобретают иные свойства; во-вторых, приинтертемпоральной коллизии действуетболее поздний федеральный закон; в-третьих,в случаях, когда имеет место спецификаслужбы (труда), которая требует принятияспециального нормативного правового акта,по правилам конкуренции норм применяетсяспециальный закон; в-четвертых, отраслевоеделение норм права не дает преимуществаприменения какой-либо отраслизаконодательства по отношению кдругой.
Во второй главе «Структура иосновные элементы административно-правовогостатуса государственных гражданскихслужащих» рассматриваютсяосновные правообразующие составляющиеадминистративно-правового статусагражданских служащих, в качестве которыхтрадиционновыделены обязанности,права и ответственность.При этом необходимо рассматривать два уровнязаконодательного регулирования: первый–основополагающий (исходный) уровеньсвязан с нормативным установлением общегоправового статуса государственныхслужащих; второй уровень обусловленправовым регулированием вида государственной службы, в которомотражается спецификагосударственно-служебных отношенийконкретноговида государственной службы.
В главе 3 Федерального закона о гражданской службе «Правовоеположение(статус) гражданского служащего»выделяются правообразующие элементы статуса:основные права и обязанности гражданскогослужащего; ограничения и запреты, связанные сгражданской службой; требования кслужебномуповедению гражданских служащих; конфликтинтересов; представление сведений о доходах,имуществе и обязательствах имущественногохарактера.
В указанном перечне неопределяются виды и основания юридическойответственности гражданских служащих, безкоторой административно-правовой статусгражданских служащих явно не полон.Большое значение в выявлении сущностиадминистративно-правового статусагражданских служащих имеет определениепонятий «гражданский служащий» и«должность гражданской службы», а такжедругие свойства гражданской службы,существенно влияющие наадминистративно-правовой статусгражданских служащих.
Первый параграф «Обязанности государственныхгражданских служащих» посвящен анализуструктурыадминистративно-правового статусагражданскихслужащих, что связано с особым правовымрежимом функционирования государственныхорганов и гражданских служащих какпредставителей государства.
Приоритетное значениев структуре обязанностей гражданскихслужащихимеет обязанность соблюдать КонституциюРоссии, поскольку в случаях несоответствияОсновному закону иных нормативныхправовых актов гражданские служащие обязаныруководствоваться именноконституционными положениями. Другаяособенность, влияющая на установлениеобязанностей, связана с двухуровневымрегулированием гражданской службы – федеральным исубъектовРоссийской Федерации. Очевидно, что длярегиональных гражданских служащих объемправовых предписаний наравне срегиональным законодательством определяется нормами федерального законодательства. Изэтого вытекает еще одна обязанность,непосредственно связанная с Федеральным законом огражданской службе, – обязанностьотказа от исполнения «некачественной»,«порочной» правовой нормы региональногонормативного правового акта, регулирующегогражданскую службу субъекта РоссийскойФедерации.
Обязанностигражданских служащих конкретизируютсядолжностными регламентами. По своемусодержанию рассматриваемые служебныеобязанности определяют сущностьадминистративно-правового статусагражданских служащих.
По мнению диссертанта,в традиционной триаде любого правовогостатуса–права, обязанности иответственностьопределяющим для правового статуса гражданскихслужащих являются именноих обязанности, которыеобуславливают установление всехостальных элементов административно-правовогостатуса, в том числе и соответствующих правгражданских служащих. В отличие от правовогоположения (статуса) гражданина, где праваестественноявляются исходными по отношению кобязанностям, права гражданских служащихбезосновательно выдвигаются в качествеприоритетных для правового статусагражданских служащих. Вдействительности права, льготы, компенсации,гарантии и прочее являются производными отобязанностей, т. к. именно обязанности доминантны вправовом статусе гражданских служащих.
Административно-правовыеограничения и запреты на гражданскойслужбе– второенаправление регламентации обязанностей гражданских служащих вадминистративно-правовом регулированиигражданской службы. В соответствии с КонституциейРоссии права и свободы человека игражданина могут бытьограничены(ч. 3 ст. 55). Считается, чтоФедеральный закон о гражданской службе,предусматривающий запреты и ограничения,не вступает в противоречие с конституционныминормами, поскольку совокупностьограничений установлена в целях защиты государстваи общества. Вдиссертационной работеподвергается сомнению достаточно большойперечень запретов и ограничений длягражданскихслужащих и выдвигаетсявопрос о критериях ицелесообразности установления отдельныхвидов запретов и ограничений на гражданскойслужбе.
Нормы об ограниченияхна гражданской службе носят императивныйхарактер, однако их перечень не являетсяисчерпывающим, поскольку определенавозможность установления иныхограничений, устанавливаемых федеральнымизаконами. Из содержания Федеральногозакона о гражданской службе (ч. 2 ст. 16)следует, что ограничения,связанные с гражданской службой, устанавливаютсятолько на федеральном уровне и не могутбыть уменьшены или увеличены законами субъектовРоссийской Федерации.
Во втором параграфе«Права государственныхгражданских служащих»осуществлен анализ прав гражданскихслужащих, являющихся производными отобязанностей, что признается важной частьюадминистративного статуса субъектагосударственно-служебных правоотношений.Они в равной мере распространяются нафедеральных гражданских служащих игражданских служащих субъектов РоссийскойФедерации.
Реализация правфедеральных гражданских служащихобеспечивается руководителемгосударственного органа, лицами,замещающими государственные должностиРоссийской Федерации, либо представителемэтого органа. Реализация прав гражданскихслужащих субъекта Российской Федерацииимеет два уровня: федеральный ирегиональный.
Исходя из целейправоприменения, права гражданскихслужащих можно разделить на две основныегруппы: к первой целесообразно отнестиправа, которые должны реализовыватьсяпредставителем нанимателя в полномобъеменезависимо от усмотрения нанимателя; ковторой группе следует отнести права, объем которыхможет быть скорректирован на основелокальных нормативных документоворганизационного характера (положений,регламентов, указаний, приказов,распоряжений), утверждаемыхпредставителем нанимателя.
Третийпараграф «Юридическая ответственностьгосударственных гражданскихслужащих» направлен на рассмотрение понятия, видов иособенностей юридической ответственностигражданских служащих, основными из которыхявляются дисциплинарная, уголовная иадминистративная виды ответственностигражданских служащих.
Дисциплинарнаяответственность реализуется в рамкахохранительных правоотношений,субъектами которых, с однойстороны, являются гражданскиеслужащие, с другой – представительнанимателя. Публично-правовой характертаких отношений позволяет характеризоватьдисциплинарную ответственностьгражданских служащих как самостоятельныйвид юридической ответственности,особенности которой проявляются: вналичииединой нормативной основы,собственного основания – дисциплинарногопроступка, специального субъекта – гражданского служащего, особых санкций –дисциплинарных взысканий,специфики ихреализации субъектом государственной власти(представителем нанимателя), а также в наличии специфических последствий – официальнойотрицательной оценки служебного поведения гражданскогослужащего. Состав дисциплинарногопроступка на гражданской службе таким образом включаетв себя четыре элемента: объект, объективную сторону,субъект, субъективную сторону.
Иными видамиюридической ответственности, к которыммогут быть привлечены гражданскиеслужащие, являются: административная, уголовная и материальнаяответственность. Автор не соглашается свозможностью привлечения гражданских служащих кгражданско-правовой ответственности,которую в научной литературе обозначают как возможную в отношениигражданских служащих(Л.Н. Глебова, С.Ю. Зурабов, А.Ю. Левицкая, С.Е. Нарышкин, Ю.Б. Носова, С.В. Пчелинцев). По нашему мнению,гражданско-правовая ответственность несвойственна гражданским служащим в рамках ст. 1069 Гражданского кодексаРоссийскойФедерации.
Действительно всоответствии с названной статьей вред,причиненныйгражданину или юридическому лицу врезультате незаконных действий (бездействия)государственных органов либо должностных лицэтих органов, в том числе в результатеиздания акта государственного органа, несоответствующего закону или иному правовомуакту, подлежит возмещению. Однако гражданскоезаконодательство в качестве субъектовгражданско-правовой ответственностипризнает только физических либо юридическихлиц.
По своему статусномуположению, даже при ненадлежащемисполнении служебных обязанностей,гражданский служащий, если он не являетсядолжностным лицом, не может быть субъектомгражданско-правовой ответственности врамках данного правоположения. Проблемным является и привлечениегражданского служащего к ответственностив регрессном порядке поуказанному основанию даже всвязи с нанесением прямого действительногоущерба государственным органом(государством), т. к. в данном случае субъектомгражданско-правовой ответственностиявляется негражданский служащий, а государство (казнаРоссийской Федерации).
Материальнаяответственность, предусмотренная трудовым законодательством как самостоятельный видюридической ответственности, нерегулируется законодательством огражданской службе и потому являетсяправовымпробелом в служебном законодательстве,который может быть восполнен либо на основевнесения соответствующих изменений вФедеральный закон огражданской службе либо наоснове субсидиарного применения нормтрудовогозаконодательства. В противном случаегражданскихслужащих не следует привлекать к материальнойответственности, ибо причиненный ущерб вэтом случаестановится «бременем»государственного бюджета.
Четвертый параграф «Правовое регулирование статусагосударственных гражданских служащих вотдельных зарубежных странах» рассматривает сравнительныйанализ правового регулирования статусагосударственных и гражданских служащих воФранции, Англии, США и Германии. В названныхстранах правовое регулирование статусагосударственных служащих в основномсовпадает с административно-правовымрегулированием статуса гражданскихслужащих Российской Федерации. Однако естьи определенные отличия в порядкепоступления, прохождения и увольнения сгосударственной и гражданской службы. Встранах Запада более развито социальноепартнерство, высока роль профсоюзов,распространено принятие коллективныхдоговоров. В отдельных зарубежных странахзаконодательно разрешено проведениезабастовок государственными игражданскими служащими, имеют местоособенности юридической ответственности,в частности в видах дисциплинарныхвзысканий и процедурах их наложения.
Третьяглава «Реализацияадминистративно-правового статуса государственныхгражданских служащих на основе служебногоконтракта»раскрываетроль испецифику служебного контракта врегулировании государственно-служебных отношений,в выявлении публично-правовых ичастноправовых элементов конкретизацииправ и обязанностей гражданских служащихи ихреализации на основе служебного контракта.
В первомпараграфе «Понятие и субъективный составслужебного контракта»исследуются свойства служебногоконтракта, пришедшего награжданской службе на сменутрудовому договору. Между нимипрослеживаются существенные отличия,которые достаточно полно освещены в юридической литературе. Служебный контрактрассматривается диссертантом какразновидность частноправовыхотношений, посколькупоследний предусматривает установление условийпрохождения гражданской службы на основедобровольного соглашения сторон.Разумеется, определяющее значение в этомсоглашении имеет законодательноерегулирование гражданской службы, возможности иволеизъявление представителя нанимателя.
На основе служебногоконтракта осуществляется сложный процесс«перевода» (адаптации) нормативныхположений законодательства о гражданской службе вплоскость индивидуально-конкретныхслужебных обязанностей и прав конкретного гражданскогослужащего, в процессе чего нередко возникаютили могут возникнуть сложнейшие коллизиисоотношенияцентрализованного регулированиягражданской службы и персонифицированных условий еепрохождения отдельно взятым гражданскимслужащим.
При разграничениипонятий «трудовой договор» и «служебныйконтракт» нередко делаютсяпротивоположные выводы, связанные сотраслевым подходом к раскрытию названныхкатегорий. Как правило, критическивоспринимают сходство трудового договораи служебного контракта (А.А. Гришковец, А.В.Гусев, С.Е. Чаннов, А.А. Осин). Диссертантразделяет мнение авторов о том, чтоконтрактное регулирование не приобрелоопределяющего значения ни в трудовых, ни вгосударственно-служебных отношениях.Нередко служебный контракт выполняет лишьрегистрационную и формализующую функции, аего потенциал остается реализованным не вполном объеме. Очевидно это связано снедостаточным уровнем правосознания иправовой культуры как работников по найму,так и гражданских служащих. Вместе с темнельзя, по мнению автора исследования,отрицательно относиться ко всем элементамчастноправового регулирования в рамкахгосударственно-служебных отношений,поскольку служебный контракт имеет иположительные свойства.
Основная позитивнаяроль служебного контракта состоит в том,что на его основе: во-первых,подтверждается факт поступления награжданскую службу; во-вторых, удаетсяотразить особенности отраслевогоположения государственного органа вгосударственном аппарате и структурногоподразделения в государственном органе;в-третьих, осуществляетсяиндивидуализация государственно-служебныхотношений, в ходе которой происходиттрансформация общих положенийзаконодательства о гражданской службе вперсонифицированные права и обязанностидля конкретного, а не абстрактного гражданского служащего; в-четвертых,служебный контракт является некой «верительнойграмотой», которая дает гражданскомуслужащему возможность обратиться за защитой вслучае возникновения разногласий междуним и представителем нанимателя;в-пятых, служебный контракт придаетстабильность служебным отношениям, атакже защищает или уменьшает вероятность негативногосубъективного отношения и неправомерного произвола непосредственногоруководителя или представителя нанимателяпо отношениюк конкретному гражданскому служащему;в-шестых, служебный контракт предусматриваетвозможность создания соответствующихусловий осуществления служебной деятельности дляконкретного гражданского служащего.
Федеральный закон огражданской службе предусматривает, что«…служебный контракт заключается наоснове акта государственного органа оназначении на должность гражданскойслужбы» (ч. 1ст. 26). Административно-служебный акт(как правило,это приказ опринятии на гражданскую службу) устанавливаетопределяющее условие гражданской службы– должность гражданскойслужбы, которая предопределяет основное содержание правовогостатуса гражданского служащего. Притакомподходе служебный контракт во многомстановится формальностью, на чтосправедливо указывают А.В. Гусев, С.Е.Чаннов, А.А. Осин и др. Данноепротиворечие необходимо устранить и применять правовуюконструкцию «служебный контракт» какинструмент индивидуализации условийпрохождения гражданской службы.
Помимо этого вопределении условий служебного контрактаследует устранить еще одно противоречие,связанное с установлениемдействительных, а не представительных сторонслужебного контракта, а именно: непосредственноотразить в нем государство как нанимателя,т. к. все позитивные и негативные последствиягражданской службы несет не представительнанимателя,а наниматель, т. е. государство. В специальной литературе обращается внимание наэто несоответствие и обоснованно утверждается,что «…праваи обязанности в соответствии с заключеннымслужебным контрактом должны возникать не упредставителя, а у представляемого, т. е. уРоссийскойФедерации либо субъекта РоссийскойФедерации» (М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов). Всвязи с этимпредставляется возможнымуточнить определение служебного контракта иизложить его в следующей редакции:«Служебныйконтракт –это соглашение гражданина и РоссийскойФедерации или субъекта РоссийскойФедерации в лице представителя нанимателяо поступлении на гражданскую службу иусловиях ее прохождения».
Во втором параграфе «Существенные идополнительные условия служебногоконтракта» рассмотрены не только существенные и дополнительные условиягражданской службы, нои ряднедостатков даннойправовой категории, основной из которых – отсутствие четких критериевтакого деления.
Определяющим условиемслужебного контракта, конкретизирующимадминистративно-правовой статусопределенного гражданского служащего,является должность гражданской службы, скоторой связывается круг его полномочий,обязанности, права, льготы,ответственность, размеры денежноговознаграждения, его гарантии, компенсациии другие условия прохождения гражданскойслужбы.
Дополнительные условияслужебного контракта производны отсущественных и играют вспомогательнуюроль. Применение таких условий в служебномконтракте дает возможность уточнитьособенности прохождения гражданскойслужбы. Некоторые из них непосредственноуказаны в Федеральном законе о гражданскойслужбе (нормативные, обычные условия),другие могут вводиться по соглашениюсторон (договорные, инициируемые условия).При этом второй вид условий,не получивший широкого распространения,должен соответствовать общим требованиямгражданскойслужбы, иметь реальноефинансово-материальное обеспечение и неухудшатьадминистративно-правовойстатус гражданскогослужащего.
К примеру,противоречивым является такоедополнительное условие, как обязанностьвыпускника вуза проходить гражданскуюслужбу после окончания обучения не менееустановленного договором срока, еслиобучение осуществлялось за счет средствгосударственного органа (п. 3 ч. 4 ст. 24Федерального закона о гражданскойслужбе). Это условие по существуустанавливает обязательность (принудительность)прохождения гражданскойслужбы, что противоречит как КонвенцииМОТ об упразднении принудительного труда, так и ст. 37Конституции Российской Федерации,предоставляющей свободу выбора видадеятельности, а также п. 4 ст. 32 КонституцииРоссии, предусматривающей право добровольногопоступления на государственную службу.Конституцией Российской Федерации не предусмотренавозможность принуждения к прохождениюгражданской службы, даже если такаяподготовкаосуществлялась на основе особого договора (договорана обучение).
Введениерассматриваемого условия в служебноезаконодательство фактически означает «реанимацию»нормативного положения советского периода, всоответствии с которым выпускники вузовпринудительно распределялись наработу и были обязаны«отработать» определенный срок (обычно 3года). В связи с этимпредставляется возможным изложить условиеслужебного контракта об обязанности прохождениягражданской службы в ином варианте, аименно предусмотреть: обязанность лицапроходить гражданскую службу после окончанияобучения не менее установленногодоговором срока или возвратить затраченныена обучение денежные средства, если онибыли выделены из бюджета государственногооргана. Это условие позволит такжеустранить существующеепротиворечие между ст. 24 и ст. 36Федерального закона о гражданской службе,предусматривающее свободное расторжение служебногоконтракта по инициативе гражданскогослужащего, которое не может быть ограничено никаким соглашениемсторон служебного контракта, в том числедоговором на обучение потенциальногогражданского служащего.
В третьемпараграфе «Способы и основания изменения ипрекращения служебного контракта» рассмотрены варианты измененияслужебного контракта. В большинствеслучаев это связано с переводомгражданского служащего на иную должностьгражданской службы в том жегосударственном органе либо переводомгражданского служащего на иную должностьгражданской службы в другойгосударственный орган, или переводомгражданского служащего в другую местностьвместе с государственным органом,которое допускается с письменногосогласия гражданского служащего (ч. 1 ст. 28Федерального закона о гражданскойслужбе).
Временное замещениеиной должности гражданской службы, пообщему правилу, не влечет изменениеслужебного контракта. В случае служебнойнеобходимости представитель нанимателяимеет право переводить гражданскогослужащего на срок до одного месяца на необусловленную служебным контрактомдолжность гражданской службы в том жегосударственном органе с оплатой труда повременно замещаемой должности гражданскойслужбы, но не ниже прежней.
При сравнении порядкаизменения условий служебного контрактагражданского служащего (ст. 29Федерального закона огражданской службе) иусловийтрудового договора (ст. 74 Трудового кодексаРоссийской Федерации) между ними выявляетсяпринципиальное отличие. Ст. 29 Федеральногозакона о гражданской службе не указываетпричин, дающих право представителю нанимателя изменятьсущественные условия служебного контракта,в то время как основанием измененияусловий трудового договора является«изменение организационных илитехнологических условий труда» (ст. 74Трудового кодекса Российской Федерации).Автор исследованияпредлагаетзаконодательно обозначить основания и причиныизменения условий служебного контракта.
Прекращениеслужебного контракта может иметь место поразличным основаниям. Оно влечетувольнение гражданского служащего сгражданскойслужбы.
В четвертой главе«Пробелы вадминистративно-правовом регулированиистатуса государственных гражданскихслужащих» автор анализирует понятия и видыпробелов в праве, рассматривает собщетеоретических позиций причинывозникновения пробелов, соотношениеаналогии права и аналогиизакона как общепринятыхспособов преодоления пробелов в праве,определяетнаправленияпреодоления пробелов в регулированииадминистративно-правового статусагражданских служащих какосновных проблем реализации статуса гражданскихслужащих.
В первомпараграфе «Пробелы в регулированиигосударственной гражданской службы,направления и способы ихпреодоления» авторомпроанализированы общетеоретическиепонятия, категории, конструкции, имеющиеметодологическое значение в исследованиипробелов регламентацииадминистративно-правового статусагражданских служащих.
В любой отраслизаконодательства постоянно илипериодически возникают недостаточностьправового регулирования и необходимостьвосполнения пробелов, связанные снеполнотой регулирования общественныхотношений. Исследование пробелов в правеосуществляется как с позиций общей теорииправа, так и теории отдельных отраслейроссийского права(законодательства).
Диссертант отмечает,что в одних случаях речь идет о пробелах взаконодательстве, в других – о пробелах в праве.Имеет место и различное толкование понятий«восполнение пробелов», «преодолениепробелов», «устранение пробелов». Несмотряна отличия в терминологии речь идет онедостаточности правового регулирования,влияющей на правоприменительную практикусоответствующих нормативных правовыхположений в определенной сфереобщественных отношений. Различные подходысвязаны также с множеством определенийпонятия «право». В связи с этим возникаетразличное соотношение понятий «пробел впозитивном праве», «пробел внормативно-правовом регулировании»,«пробел в законодательстве», «пробел взаконе», «пробел в правоприменительнойпрактике».
Отдельные исследователиданной проблемы отрицаютнеобходимостьвосполненияпробелов наоснове аналогии закона и аналогииправа, считая, что этот прием примененияправа возможен в самых исключительныхслучаях. Данное утверждениестроится скорее на идеальной, чемна реальноймодели права. Нередкоутверждается, что применениеправав связис пробеламинельзя именовать аналогиейправа, т.к. вданном случае нет аналогии (т. е. сходства): суть не в применении сходногозакона, т.к. такогозакона вданном случае неоказывается (иначе была бы аналогия закона), а в решении не предусмотренного закономслучая наосновании общих принциповзаконодательства (права) по данному вопросу. При такомподходе, во-первых, сужаетсяобласть использования категории«пробелы вправе» только сферойгражданско-правовыхотношений; во-вторых, значительнопреувеличиваетсявозможность права регламентировать все жизненныеситуации, требующие правовогорегулирования; в-третьих,необоснованноставится подсомнениеобщепризнаннаяконструкция о возможностивосполнения пробелов на основе применениианалогии права и аналогии закона.
Существенныерасхождения состоят в обосновании причинвозникновения пробелов в законодательстве.Обычно утверждается, что пробелы возникают вследствиедвух причин: во-первых, в результатепоявления новых общественных отношений,которые в момент принятия закона несуществовали и не могли быть учтенызаконодателем; во-вторых, из-за упущений приразработке закона. Более убедительным, помнению диссертанта, является утверждение,в соответствии с которым пробелы взаконодательстве возникают пообъективным и субъективным причинам.Объективные причины состоят внеготовности законодателя принять закон,способный урегулировать определенныеобщественные отношения в силустолкновения интересов различных социальныхгрупп, политических партий, а такжеразногласий в законодательном органе, отсутствиячеткой позиции по целям и направленности правовогорегулирования соответствующего видаобщественных отношений. К субъективнымпричинам относятся «ускоренное» принятиезакона,несовершенство законодательной техники,недостаточная «проработка» закона и слабаясвязь с правоприменительнойпрактикой.
Общетеоретическиевозможности применения норм различныхотраслейправа для устранения пробелов на основеаналогии закона и аналогии праваоставляютоткрытым ряд практических вопросов,связанных с возможностью их реализации в различныхотраслях права. Такие проблемы возникают при преодолении пробелов вадминистративно-правовом регулировании статуса гражданских служащих.Основным из них является обоснование применениянорм именно данной, а не иной, смежнойотрасли законодательства. Другая сложность состоит вустановлении пределовиспользования норм смежнойотрасли права (например трудового).
В диссертационномисследовании критически воспринимаетсяшироко распространенное мнение, что вкачестве основной причины возникновенияпробелов является возникновение новыхобщественных отношений, которые в моментпринятия закона не существовали и поэтомуне могли быть учтены законодателем. Помнению диссертанта, при современномразвитии юридической техники и развитыхпроцедурах правотворчества это – несколькоупрощенное обоснование неполнотырегулирования соответствующихобщественных отношений. Такой подходделает беспомощным законотворчество,которое будто бы не может учестьвозможность возникновения новыхобщественных отношений, а также оставляетоткрытым вопрос о причине «упущения» приразработке и принятии того или иногоконкретного закона. Тем более такоеупрощенное утверждение не объясняетпричин отсутствия правового регулированиядавно сложившихся и реально существующихобщественных отношений.
Во втором параграфе«Оптимизация регулированияи преодоление пробелов в традиционныхсубинститутахгосударственной гражданской службы» исследуютсяпробелы в исторически сложившихся (традиционных) субинститутахгражданской службы, к которым, по мнению диссертанта,следует отнестиустоявшиеся и длительное времясуществующие группы норм, регулирующиеправовое положение гражданских служащих.К таким субинститутам относятся: служебное время,время отдыха, денежное содержание (оплататруда), дисциплинарная и иные видыответственности, льготы, гарантии икомпенсации на гражданской службе. Пробелыв этих субинститутах и необходимость их преодоления связаны снедостаточным административно-правовымрегулированием статусагражданских служащих.
В субинституте«служебное время» требуют дополнительногорегулирования: особенности нормального исокращенного служебного времени; режимыслужебного времени; продолжительностьежедневной службы; служба в праздничные ивыходные дни; служба в ночное время; службасверх нормальной продолжительностислужебного времени (внутреннеесовместительство и сверхурочная служба);служба в режиме гибкого служебноговремени; сменная служба; возможностиразделения служебного дня на части;правила учета служебного времени;совмещение и замещение должностей награжданской службе.
В регулированиисубинститута «время отдыха» Федеральный законо гражданской службе предусматриваетлишь условияпредоставления ежегодного (основного идополнительного) отпусков. Вне пределоврегулирования законодательства огражданской службе остается большинствовидовых особенностей времени отдыха: перерывыдля отдыха и приема пищи; перерывы междуслужебными днями; специальные перерывы дляобогрева и отдыха; выходные и неслужебныепраздничные дни; еженедельный непрерывныйотдых;основания привлечения к службе в выходныеи неслужебные праздничные дни; исчисление стажа, дающегоправо на ежегодный оплачиваемый отпуск; очередностьпредоставления ежегодных отпусков;продолжительность учебных (студенческих)отпусков; порядок продления и перенесенияежегодногоотпуска; предоставление отпуска безсохранения денежного содержания(административный отпуск). Автор диссертации предлагает конкретные административно-правовые моделирегулирования данных отношений.
В правовой категории«денежное содержание гражданскихслужащих» неурегулированными остаются:критерии установления размера денежногосодержания; гарантии денежного содержания;формы денежного содержания; порядок, местои сроки выплаты денежного содержания;порядок и размеры удержаний из денежногосодержания; исчисление среднего денежногосодержания; сроки расчета при увольнении;выдача денежного содержания, неполученного ко дню смерти гражданскогослужащего; ответственность за нарушениесроков выплаты денежного содержания;оплата службы при совмещении должностей иисполнении обязанностей временноотсутствующего гражданского служащего;размеры денежного содержания за пределаминормальной продолжительности служебноговремени; оплата службы в выходные инеслужебные праздничные дни; оплата службыв ночное время; нормирование службы и нормыслужбы.
Недостаточноурегулированы гарантии и компенсации награжданской службе. Наряду с общими, поубеждению автора диссертационногоисследования, гражданским служащим должныпредоставляться гарантии и компенсациипри исполнении государственных илиобщественных обязанностей, не связанных сгражданской службой; при совмещении службыс обучением (заочное или вечернее); привынужденном прекращении службы (простое);при предоставлении ежегодного отпуска; припрекращении служебного контракта; призадержке выдачи трудовой книжки иденежного содержания в связи с увольнениемгражданского служащего.
Следуетотметить, что недостаточноурегулирован и порядок изменения условий прохождениягражданской службы. Федеральный закон огражданскойслужбе не указывает причин, по которымпредставитель нанимателя может водностороннем порядке изменить условияслужебного контракта. Представляется, что неограниченное правовое дозволениев порядке одностороннегоизменения условий служебногоконтракта (на чем обычно настаиваютсторонники жесткой административноймодели гражданской службы) имеет не толькоположительные, но и отрицательные стороны,в частности ничем не ограниченныевозможности злоупотребления правом. Помнению автора, для стабилизации условийпрохождения гражданской службы ст. 29Федерального закона о гражданской службенеобходимо дополнить указанием исчерпывающего перечня юридических фактов (причин), наосновекоторых представитель нанимателя водностороннем порядке может изменитьусловия служебного контракта. При этомречь идет не об ограничении правпредставителя нанимателя, а озаконодательном упорядочении такойвозможности.
Третий параграф «Особенностистановления и регулирования потенциальныхсубинститутов государственнойгражданской службы»направлен на исследование субинститутов,которые находятся на стадии становления итолько обозначены законодателем иливообще отсутствуют (потенциальныесубинституты), хотя должны иметь место вслужебном законодательстве. К такимпотенциальным субинститутам диссертантотносит социальное партнерство награжданской службе, материальнуюответственность сторон служебногоконтракта, коллективные служебные споры иправо на забастовку гражданских служащих ипредлагает конкретные моделиадминистративно-правового регулированиядля восполнения пробелов в потенциальныхсубинститутах гражданской службы.
Рассматриваясоциальное партнерство на гражданскойслужбе, которое впервые установлено Федеральным законом о гражданскойслужбе (например, в ч. 4 ст. 45), диссертант отмечает,что этот субинститут в настоящее время находится на стадиистановления иформирования, что объясняет причиныпочти полногоотсутствия его правовогорегулирования. Взаконодательстве отражены лишь отдельные элементы, свойства ифрагменты социального партнерства. В частности,Федеральный закон о гражданской службепредусматривает возможность образования вгосударственных органах профсоюзнойорганизации,право гражданского служащего вступать вних (к примеру, ч. 3 ст. 70 Федерального закона огражданской службе), возможностьрегулирования отдельных условий прохождениягражданской службы на основе принятияколлективного договора (ч. 4 ст. 45Федерального закона о гражданскойслужбе).
Существующие пробелыв данном субинституте можно устранить на основесубсидиарного применения норм смежнойотрасли (трудового)законодательства либо наоснове принятия Федерального закона «Осоциальном партнерстве на государственнойгражданской службе», либо введением вдействующийФедеральный закон о гражданской службесоответствующих норм.
Нерегулируется законодательством огражданской службе материальная ответственность нанимателяперед гражданским служащим, суть которойсостоит в обязательствах государства влице представителя нанимателявозместить вред,причиненный жизни и здоровью гражданскогослужащего при исполнении им служебныхобязанностей. Диссертант исходит из того, что стороныслужебного контракта (представительнанимателяи гражданский служащий) обязаны нестивзаимную материальную ответственность. Вданном случае этавозможность решается на основесубсидиарного применения норм смежныхотраслей законодательства (трудового, гражданскогои др.).
Как полагаетдиссертант, неурегулирована материальнаяответственность гражданских служащих, что являетсяв значительной части субъективнымфактором. Предлагается определенная системаупорядочения названного видаматериальной ответственности, при этом она может быть полной илиограниченной. Полная материальнаяответственность состоит в обязанностигражданского служащего возместитьпричиненный ущерб в полном размеренезависимо от размераденежного содержания,ограниченная – не более месячного денежного содержаниягражданского служащего, привлеченного к такомувиду материальной ответственности.Порядок наступления и привлечения к этим видамматериальной ответственности являетсяоткрытым. Субсидиарное применение норм смежнойотрасли законодательства, вчастности трудового,регулирующих как полную, так иограниченную материальную ответственность,является проблематичным и требуетлегального толкования. Материальнаяответственность в полном размерепричиненного ущерба можетпредусматриваться служебным контрактом вкачестве дополнительного условия прохождениягражданской службы.
Проблемным внастоящее время является отнесение кматериальной ответственности инеобходимости возмещения затрат,связанных с обучением и повышением квалификациигражданских служащих. Федеральный закон о гражданскойслужбе предусматривает обязанностьвыпускника учебного заведения «отслужить»определенный срок, устанавливаемыйслужебным контрактом, если с выпускникомбыл заключен специальный договор наобучение, т.е. предусмотрена «натурализация» затраченныхсредств.
Требование обобязанности прохождения гражданскойслужбы после окончания профессиональногоучебного заведения на том основании, чтовыпускникучебного заведения обучался за счет средбюджета, по мнению диссертанта, являетсянеправомерным и, как уже отмечалось,противоречит Конституции России, а такжеслужебному законодательству. По существу такоетребование означает принудительностьпрохождения гражданской службы. Как считает автор, длярешения данной коллизии следует применятьнормы о материальной ответственности, всоответствии с которыми выпускник вузаобязан возместить затратыгосударственного органа, произведенные наего обучение. Аналогичное требованиеследует распространить на подготовку,переподготовку или повышениеквалификации гражданского служащего.
Индивидуальныеслужебные споры, достаточно полноурегулированные законодательством огражданской службе, оставляют открытыми инерешенными два вопроса: во-первых, имеетли право коллектив гражданских служащихили профсоюзная организация гражданскихслужащих обязать представителя нанимателяобразовать комиссию по служебным спорам;во-вторых, предусмотрены ли процедурыобразования комиссии по служебным спорам вслучае отсутствия профсоюзной организациии порядок рассмотрения служебногоспора?
Проблематичным являетсявозникновение коллективных служебныхспоров на гражданской службе. Они неупоминаются в служебном законодательствеи возможность их возникновения неисследуется в научной литературе,поскольку большинство государствоведов иправоведов считает их недопустимыми нетолько на государственной, но и награжданской службе. Возникновениеколлективных служебных споров награжданской службе действительномаловероятно. Многие исследователиотрицательно относятся к потенциальнойвозможности (праву) гражданских служащихна забастовку, являющуюся одной из крайнихформ решения коллективных служебныхспоров. По мнению диссертанта,возникновение коллективных служебныхспоров (конфликтов), по мере либерализациислужебного законодательства и усилениясоциально-политических средств защитыгражданских служащих, не следует исключатьполностью (в отдаленном или ближайшембудущем), так же, как и право гражданскихслужащих на забастовку.
Возможностьсуществования у гражданских служащихправа на забастовку, как полагает диссертант, базируется наследующем: во-первых, забастовка является общепринятымспособом защиты трудовых прав граждан; во-вторых, право назабастовку предусмотрено КонституциейРоссийской Федерации; в-третьих, возможностьпоявления права на забастовку отвечаетобщим тенденциямлиберализации и реформированиягражданской службы; в-четвертых,законодательство о гражданскойслужбе, вотличие от прежнего служебногозаконодательства, не содержит прямогозапрещениязабастовок.
Рассматриваявозможность принятия Кодексагосударственной гражданской службыРоссийской Федерации, невсе исследователи государственной, в том числеи гражданской службысчитают необходимымпринятиекодифицированных актов служебногозаконодательства, в частности Кодексагосударственной гражданской службы. При этом чаще всего доводынедостаточно обоснованы. Это имеетместо, в частности, в одной из концепций развитияадминистративного законодательства,предложенной группой ведущих ученых,которые утверждают, что вряд лицелесообразно и принятие единогозаконодательного акта, тем болееназываемого Кодексом о государственных должностях и огосударственной гражданской службе.
В то же время авторскийколлектив Концепции развития российскогозаконодательства (2010 г.) считает, что«…развитие административногозаконодательства направлено на достижениенескольких целей и одной из них являетсясоздание на базе выявленныхзаконодательных и иных актов собственноадминистративно-правового содержанияскомпилировать своего рода нормы«самоорганизации» отрасли икодифицировать административные нормыв рамках кодексов (выделено автором диссертации) ииных тематических законов».
Кодексгосударственной гражданской службы Российской Федерации может быть комплекснымкодифицированным актом, включающим нормыразличныхправовых отраслей (Б.Н. Габричидзе, А.Г.Чернявский). Такой кодекс позволитрешить ряд актуальных задач: обеспечитьсистематизацию и кодификациюмногочисленных, нередко разрозненныхнормативных правовых актов о гражданской службе;создать стабильную и непротиворечивуюнормативную правовую основу гражданскойслужбы; изменить или/и принять новые нормы огражданской службе с учетом приоритетовцелостности системы гражданской службы, а не ее отдельныхэлементов; отразить последние научныедостижения и разработки в сферерегулирования гражданской службы.
В Кодексе государственной гражданскойслужбыРоссийской Федерации, по мнениюавтора диссертации, необходимо выделитьсоответствующие разделы (главы), отражающиеособенности прохождения гражданскойслужбы вразличных видах государственных органовзаконодательной, исполнительной и судебнойвласти. В диссертации предлагаются концепция и структура Кодекса государственнойгражданской службы Российской Федерации.
Заключение включает основные теоретическиевыводы, а также предложения по дальнейшему развитию и совершенствованию законодательства, регулирующегоадминистративно-правовой статусгражданских служащих, повышениюэффективности его реализации в контекстепроводимой в Российской Федерации административнойреформы.
Приложения содержат статистическиеданные о численности работников,замещавших должности государственнойгражданской службы Российской Федерациипо ветвям власти и уровням управления с 1998г. по 2011 г., структуру и концепциюКодекса государственнойгражданской службы Российской Федерации,структуруадминистративно-правовогостатуса государственных гражданскихслужащих, структуру субинститутовгосударственной гражданской службы,обобщение результатованонимногоанкетирования на предмет исследованияэффективности принимаемых антикоррупционных мер вРеспублике Башкортостан, обобщениерезультатов анонимного анкетирования(интернет-опросов) на сайте УправленияМинистерства юстиции РоссийскойФедерации по Республике Башкортостан,сведения о мониторинге правоприменениязаконодательства в сфере гражданской службы,информацию об объекте мониторинга,количественные данные об объектемониторинга, оценку информации об объектеМониторингаправоприменения.
Основные научныерезультаты и положения диссертации
нашли отражение вследующих научных публикацияхавтора:
1. Статьи,опубликованные в рецензируемых научныхизданиях,
рекомендованныхВАК
- Миннигулова Д.Б.Проблемы регулированияправа на забастовку государственныхгражданских служащих РоссийскойФедерации // Юрид. наука и практика: вестн. Нижегород.акад. МВД России. 2010. № 2. С. 215–217. – 0,5 п. л.
- МиннигуловаД.Б. О необходимости Кодексагосударственной гражданской службы вРеспублике Башкортостан // Вестн. ВЭГУ. 2010.
№ 5. Юриспруденция. С.55–59. – 0,6 п. л. - МиннигуловаД.Б. Пробелы взаконодательстве о правовом статусегосударственных гражданских служащих //Экономика иупр. Уфа, 2010. № 5. С. 41–47. –0,8 п. л.
- МиннигуловаД.Б. Способы и пределывосполнения пробелов в законодательстве огосударственной гражданской службе //Евразийский юрид. журн. 2010. № 7. С. 105–109. – 0,5 п. л.
- МиннигуловаД.Б. Признаниеконституционного права на забастовкугосударственных гражданских служащихРоссийской Федерации: pro et contra // Мир юрид.науки. СПб., 2010. № 9. С. 53–56. – 0,5 п. л.
- МиннигуловаД.Б. Коллективный служебныйспор на государственной гражданскойслужбе: постановка проблемы // Мирэкономики и права. СПб., 2010. № 11. С. 74–81. – 0,6 п. л.
- МиннигуловаД.Б. Роль и формысоциального партнерства на государственнойгражданской службе // Право и образование.2010. № 12. С. 108–117.
– 0,9 п. л. - МиннигуловаД.Б. Концептуальный подход ксовершенствованию законодательства огосударственной гражданской службе вРеспублике Башкортостан // Экономика и упр.Уфа, 2011. № 1. С. 55–58. – 0,8п. л.
- МиннигуловаД.Б. Отрицательные условиядоговора на обучение государственныхгражданских служащих // Право иобразование. 2011.
№ 2. С.10–15. – 0,8 п. л.
10. МиннигуловаД.Б. Концептуальные подходы кмодели правовых отношений нагосударственной гражданской службе //Государство и право. 2011. № 8. С. 96–100. – 1 п. л.
11. МиннигуловаД.Б. Коллизии норм трудовогозаконодательства и служебногозаконодательства при регулированииусловий прохождения государственнойгражданской службы // Право и государство:теория и практика. 2011. № 7. С. 53–57. – 0,6 п. л.
12. МиннигуловаД.Б. Несовершенствонормативного регулирования права назабастовку государственных гражданскихслужащих Российской Федерации // Адм. правои процесс. 2011. № 7. С. 22–24. – 0,4п. л.
13. МиннигуловаД.Б. Негативные положениядоговора на обучение государственныхгражданских служащих // Вестн. института:преступление, наказание, исправление.Вологда, 2011. № 15. С. 71–74. – 0,6п. л.
14. МиннигуловаД.Б.Административно-правовое регулированиестатуса государственных гражданскихслужащих на основе служебного контракта //Юрид. наука и практика: вестн. Нижегород.акад. МВД России. 2011. № 1. С. 240–243. – 0,3 п. л.
15. МиннигуловаД.Б. Принудительные условиядоговора на обучение государственныхгражданских служащих // Социология власти.2011. № 5. С. 177–183.– 0,5 п. л.
16. МиннигуловаД.Б. Коллизии норм трудовогозаконодательства и служебногозаконодательства при регулированииусловий труда государственных гражданскихслужащих // Евразийский юрид. журн. 2011. № 7.
С. 123–125. – 0,6п. л.
2. Монографии,комментарии, учебники
17. МиннигуловаД.Б. Восполнение пробелов врегулировании государственнойгражданской службы :монография. Уфа : Изд-во БГПУ,2010. 164 с. – 10,1 п.л.
18. МиннигуловаД.Б. Применение нормтрудового законодательства врегулировании правового статусагосударственных гражданских служащих: монография. Уфа : БАГСУ, 2011. 170 с. – 11 п. л.
19. Миннигулова Д.Б.Административно-правовой статусгосударственных гражданских служащих вРоссийской Федерации и проблемы егореализации : монография. Уфа :Мир печати, 2012. 200 с. – 12,5 п. л.
3. Научные статьи, тезисыдокладов и выступлений
на научных конференцияхи семинарах
20. МиннигуловаД.Б. Специфика и формысоциального партнерства нагосударственной гражданской службе // Мирэкономики и права. СПб., 2009. № 1. С. 64–72. – 0,8 п. л.
21. МиннигуловаД.Б. Перспективы восполненияпробелов в законодательстве огосударственной гражданской службе // Мирэкономики и права. СПб., 2009. № 4. С. 67–76. – 0,8 п. л.
22. Миннигулова Д.Б.Нормативно-правовое регулирование правана забастовку государственныхгражданских служащих в РоссийскойФедерации //Государство, политика,социум: вызовы и стратегическиеприоритетыразвития : материалы междунар. конф.,Екатеринбург, 26–27 нояб. 2009 г. : сб. ст. : в 2 ч. / сост.И.Д. Тургель. Екатеринбург : УРАГС, 2009. Ч. 1. С.157–160. – 0,25 п. л.
23. МиннигуловаД.Б. Прохождениегосударственной гражданской службы наконтрактной основе // Государственная имуниципальная служба в России иТатарстане: истоки и современные тенденцииразвития : материалы всерос. науч.-практ.конф.: в 3 кн. Казань : Центр инновационныхтехнологий, 2009. Кн. 1. С. 193–198. – 0,3 п. л.
24. МиннигуловаД.Б. Восполнение пробелов врегулировании государственно-служебныхотношений // Актуальные проблемы права игосударства в ХХI веке: материалы междунар.науч.-практ. конф., Уфа,
9–10 апр.2009 г. : в 7 ч. / под ред. Ф.Б. Мухаметшина. Уфа :УЮИ МВД России, 2009. Ч. 6. С. 107–111. – 0,3 п. л.
25. Миннигулова Д.Б.Проблемы в регулированиигосударственно-служебных отношений:способы восполнения // Гос. и муницип. упр.: ученые запискиСКАГС. 2010. № 1. С. 69–81. – 0,5п. л.
26. МиннигуловаД.Б. Способы восполненияпробелов в регулировании статусагражданских служащих // Новеллы правовогорегулирования экономических отношений :сб. материалов науч.-практ. конф. Уфа : БАГСУ,2009. С. 89–100.– 0,95 п.л.
27. МиннигуловаД.Б. Особенности и формысоциального партнерства нагосударственной гражданской службе впространстве современного правовогогосударства // Правовое государство: теорияи практика. 2010. № 1. С. 92–95. – 0,5 п. л.
28. МиннигуловаД.Б. Противоречия служебногозаконодательства в регулированииколлективного служебного спора и права назабастовку // Вестн. Уфим. юрид. ин-та МВДРоссии. 2010. № 2. С. 43–46. – 0,5п. л.
29. МиннигуловаД.Б. Становление социальногопартнерства на государственнойгражданской службе // Гос. власть и местноесамоупр. 2010. № 4. С. 39–43. – 0,5п. л.
30. Миннигулова Д.Б. Проблемы регулирования права назабастовку государственных гражданскихслужащих в Российской Федерации[Электронныйресурс] //Рос. право в Интернете: электрон. журн. :спец. вып. 2010. № 4. URL:http://www.rpi.msal.ru – 0,8 п. л.
31. Миннигулова Д.Б. Социальное партнерство нагосударственной гражданской службе: юридическиеаспекты // Актуальные проблемы права игосударствав XXI веке : материалы 2-ймеждунар. науч.-практ. конф.,Уфа 28–29 апр.2010 г.: в 7 ч. / под общ. ред. Ф.Б. Мухаметшина.Уфа : УЮИ МВД России, 2010. Ч. 4. С. 37–40. – 0,25 п. л.
32. Миннигулова Д.Б.Право на забастовкугосударственных гражданских служащихРоссийской Федерации //Правовое государство: теорияи практика. 2010. № 4. С. 21–24. – 0,5 п. л.
33. Миннигулова Д.Б.Применение аналогии закона врегулировании государственнойгражданской службы // Гос. власть и местное самоупр. 2010. №8. С. 17–22.– 0,8 п. л.
34. Миннигулова Д. Б.Противоречия служебногозаконодательства в регулированииколлективного служебного спора и права назабастовку // Гос. власть и местное самоупр. 2010. №10. С. 41–43.– 0,5 п. л.
35. Миннигулова Д.Б. Социальное партнерство нагосударственной гражданской службе: правовыеаспекты // Государство, политика, социум:вызовы и стратегическиеприоритеты развития: материалы Междунар. конф.,Екатеринбург, 26–27 нояб. 2009 г. : сб. ст. : в 2 ч. / сост.И.Д. Тургель. Екатеринбург :УРАГС, 2010. Ч. 2. С. 37–40. –0,25 п. л.
36. Миннигулова Д.Б. Забастовка чиновников. Имеют липраво госслужащие на протест в формепрекращения работы? //Действие. 2010. 18 нояб.
№ 45. С. 6. – 0, 25 п. л.
37. Миннигулова Д.Б. Противоречивость положения обобязательности прохождении службы взаконодательстве о государственнойгражданской службе // Актуальные проблемы государства иобщества в области обеспечения прав и свободчеловека и гражданина : материалы всерос. науч.-практ.конф., посвящ. 62-й годовщине со дня принятияВсеобщей декларации прав и свобод человека, Уфа, 8дек. 2010 г. : в 4 ч. / под общ. ред. Р.В.Нигматуллина. Уфа : УЮИ МВД России, 2011. Ч. 2. С. 96–100. – 0,4 п. л.
38. Миннигулова Д.Б.Перспективы социальногопартнерства на государственнойгражданской службе в РоссийскойФедерации // Наука и жизньКазахстана. 2011. № 1. С. 129–131. – 0,4 п. л.
39. Миннигулова Д.Б. Концептуальный подход ксовершенствованию законодательства о государственнойгражданской службе вРеспублике Башкортостан // Модернизация правовогорегулирования гражданско-правовыхотношений врыночных условиях : сб. материаловнауч.-практ. конф. / науч. ред. А.Д. Фролов.Уфа : БАГСУ,2010. С. 95–100.– 0,6 п.л.
40. Миннигулова Д.Б. Особенности служебныхправоотношений на государственнойгражданской службе: концептуальныеподходы // Проблемы теории права: личность,общество и государство: сб. науч. ст. / отв.ред. С.В. Навальный, И.В. Тепляшин; Краснояр.гос. аграр. ун-т. Красноярск, 2011. Вып. 2. С. 168–182. – 1,2 п. л.
41. Миннигулова Д.Б. Договор на обучениегосударственных гражданских служащих: нормативноепротиворечие или перспектива // Актуальные проблемыадминистративного иадминистративно-процессуального права:материалы ежегод. всерос. науч.-практ. конф., 15марта 2011 г. : в 2 ч. СПб. : Изд-во С.-Петерб.ун-та МВД России, 2011. Ч. 1. С.59–61. – 0,3 п. л.
42. Миннигулова Д.Б.Негативные положениядоговора на обучение государственныхгражданских служащих //Общественные науки. 2011. № 2. С.396–400. – 0,3 п. л.
43. Миннигулова Д.Б. Регулированиеадминистративно-правового статусагосударственных гражданских служащих наоснове служебного контракта // Актуальныепроблемы права и государства в ХХI веке :материалы 3-й междунар. науч.-практ. конф.,Уфа 28–29 апр.2011 г.: в 5 ч. / под общ. ред. Ф.Б. Мухаметшина.Уфа : УЮИ МВД России, 2011. Ч. 3. С. 17–23. – 0,35 п. л.
44. Миннигулова Д.Б.Проблемы индивидуализацииадминистративного статусагосударственных гражданских служащих вусловиях модернизации правовогорегулирования экономических отношений //Модернизация правового обеспеченияэкономических отношений на современномэтапе развития правового государства игражданского общества: сб. материаловвсерос. науч.-практ. конф. / науч. ред. М.Л.Шакирова. Уфа : БАГСУ, 2011. С. 131–135. –0,3 п. л.
45. Миннигулова Д.Б.Доктринальный подход к оптимизациирегулирования административно-правовогостатуса государственных гражданскихслужащих // Актуальные достиженияевропейской науки : материалы 7-й междунар. науч.-практ.конф., София (Болгария), 17–25 июня 2011 г. : в 12 т.София : БялГРАД-БГ ООД, 2011. Т. 12. С. 27–33. – 0,8 п. л.
46. Миннигулова Д.Б. Правовое регулированиеколлективных служебных споров на государственнойгражданской службе // Правовое государство: теория ипрактика. 2011. № 3. С. 62–70. – 0,8 п. л.
Общий объемопубликованных научных работ – 57,8 п.л.
Миннигулова ДинараБорисовна
Административно-правовой статус
государственныхгражданских служащих
и проблемы егореализации
Автореферат
диссертации на соискание ученойстепени
доктораюридически наук
Редактор
Л. Г. Исаева
Подписано впечать 01.03.12
Формат 60Х84 1/16
Усл.-печ. л. 2,15
Тираж 200 экз. Заказ№
Отпечатано вИздательстве БАГСУ
