Конституционно-правовое регулирование участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов
На правах рукописи
Акритов Андрей Саввович
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ МОЛОДЁЖИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
Специальность:
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Ставрополь – 2012
Работа выполнена в ФГБОУ ВПО
«Ставропольский государственный университет»
| Научный руководитель: Официальные оппоненты: Ведущая организация: | доктор юридических наук, профессор, Мухачев Игорь Владимирович доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой финансового, предпринимательского и информационного права Ставропольского государственного университета Казачкова Земфира Мухарбиевна доктор юридических наук, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Московского психолого-социального университета Кочетков Андрей Валентинович НОО ВПО (НП) «Кисловодский гуманитарно-технический институт» |
Защита диссертации состоится 12 мая 2012 года в 10 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12 при ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» (г. Ставрополь) по адресу: 355009, Ставрополь, ул. Пушкина,1, корпус 1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет».
Автореферат разослан «11» апреля 2012 г.
Учёный секретарь совета
по защите докторских и кандидатских
диссертаций ДМ 212.256.12,
кандидат юридических наук, доцент Т. И. Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Важной частью политических прав молодёжи является право на участие в деятельности государственных и муниципальных органов власти.
Реализация демократической и правовой природы государства, поступательное развитие России требуют создания гарантий, обеспечивающих равные возможности по реализации прав и свобод для всех категорий населения, в том числе и для молодёжи. Учитывая влияние молодёжи на современные процессы государственного и общественного строительства, ее роль в этих процессах, защита прав молодых граждан, усиление участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов видятся особенно актуальными в свете дальнейшего развития демократического общества и построения правового государства в Российской Федерации.
В современной юридической литературе понятия «молодежь», «государственная молодёжная политика», используется достаточно широко, однако отсутствует единый подход к пониманию правовой природы молодежи, определению ее понятия в законодательных актах. В Российской Федерации до сих пор не принят федеральный закон о молодежной политике, в котором должны быть определены принципы и формы участия молодёжи в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
На данный момент государственная молодёжная политика трактуется как система формирования приоритетов и мер, направленных на создание условий и возможностей для успешной социализации и эффективной самореализации молодежи, для развития ее потенциала в интересах России и, следовательно, для социально-экономического и культурного развития страны, обеспечения ее конкурентоспособности и укрепления национальной безопасности.[1]
Эффективная самореализация молодёжи в России не представляется возможной без широкого ее участия в деятельности органов публичной власти. На политическую активизацию молодежи направлено и законодательство Российской Федерации, о чем свидетельствует снижение возраста для замещения выборных должностей в системе местного самоуправления, повсеместное создание общественных молодёжных палат при органах государственной власти и местного самоуправления и другие современные тенденции.
Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин по поводу проведения в России года молодёжи в 2009 году подчеркнул, что это событие способствовало реальной активизации работы органов власти различных уровней в сфере молодёжной политики, предопределило активное привлечение молодёжи и молодёжных консультативно-совещательных органов к проведению социально-экономических преобразований, дало органам власти уникальную возможность найти и опробовать новые, более эффективные методы взаимодействия с молодёжью в выработке основ молодёжной политики.[2]
Тема активизации политического участия молодёжи в жизни российского государства чрезвычайно актуальна. В особенности она имеет значение для субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа. В последние годы в субъектах Северо-Кавказского федерального округа активно идут процессы создания молодёжных общественных организаций политической направленности, формирования молодёжных консультативно-совещательных органов при органах государственной власти и органах местного самоуправления, молодёжь широко представлена на выборных должностях в органах местного самоуправления, на должностях государственной гражданской и муниципальной службы.
31 августа 2011 на встрече полномочного представителя Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе А.Г. Хлопонина с молодежным активом обсуждались проблемы развития молодёжного парламентаризма в субъектах СКФО, а также необходимость формирования толерантной среды в многонациональном регионе России.[3]
Несмотря на позитивные изменения, произошедшие в последние годы в сфере участия молодежи в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, остаются нерешенными многочисленные проблемы правового характера.
Проблема участия молодёжи в деятельности государственных органов должна рассматриваться как неотъемлемая часть более общей проблемы – создания социального и правового государства, формирования единой государственной молодёжной политики, усиление демократических институтов гражданского общества и повышения роли молодёжи в общественной и политической жизни страны, создание социальных лифтов.
В связи со сказанным выше, вопрос исследования закономерностей становления и развития конституционно-правовых основ участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов субъектов Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа представляется чрезвычайно актуальным.
Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Настоящее исследование выполнено на основе изучения научно-монографического материала советских и российских авторов, среди которых С.В. Алещенок, В.Н. Боряза, Ю.Е. Булатецкий, Ю.Г. Волков, С.Н. Иконников, И.М. Ильинский, Н.М. Курилин, А.Н. Нечаева, В.М. Оробец, JI.M, Прозументов, В.А. Родионов, Е.Г. Слуцкий, А.А. Яшин и др. В данных трудах исследованы вопросы защиты прав отдельных категорий молодёжи (студентов, инвалидов и т.д.); правового положения несовершеннолетних; конституционно-правового регулирования труда молодёжи в условиях формирования рыночных отношений; социальной защиты молодёжи.
В российской социологии проблемам управления молодежной политикой посвящены работы В.Г. Афанасьева, Д.М. Гвишиани, Ж.Т. Тощенко. В новых социальных условиях эта проблематика изучена Ю.П. Авериным, В.Н. Ивановым, В.И. Патрушевым. Отдельные стороны социального управления раскрыты в работах Д.В. Валового (социальный менеджмент), Ю.Д. Красовского (организационное поведение), А.И. Пригожина (теория организации), Е.В. Тихоновой (общественное мнение как инструмент социального управления).
Теоретические основы государственного регулирования молодёжной политики, проблемы взаимодействия общества и власти, основы межконфессионального и межнационального взаимодействия молодёжи исследованы в работах Г.В. Атаманчука, К.С. Барбаковой, С.В. Бошно, Н.А. Волгина, В.В. Гриба, Л.А. Гуринович, А.Г. Залужного, Н.А. Игнатюк, Е.В. Охотского, В.И. Патрушева, А.В. Пикулькина, Н.Ю. Хаманевой, В.И. Шкатуллы и др.
Проблемы правового регулирования государственной молодёжной политики анализируются в ряде диссертаций, посвященных проблемам правового статуса молодежи и ее отдельных категорий, вопросам правового обеспечения государственной молодёжной политики и анализа правовых основ ее формирования в России (А.В. Кочетков, В.К. Криворученко, Л.В. Кульгускина, М.Ю. Локова, С.Н. Першуткин, Т.Э.Петрова, О.А. Рожнов, Е.Г. Слуцкий, В.М. Соколов).
Однако системных конституционно-правовых исследований в сфере проблем участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов на территории Северо-Кавказского федерального округа, основанных на анализе соответствующего федерального законодательства, законодательств субъектов РФ и муниципальных правовых актов в пределах СКФО, до настоящего времени не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере конституционно-правового регулирования и реализации участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты и содержащиеся в них правовые нормы, регулирующие вопросы участия молодежи в деятельности государственных и муниципальных органов в Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключаются в комплексном анализе конституционно-правовых основ участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов субъектов Российской Федерации в пределах Северо-Кавказского федерального округа.
Для выполнения поставленной цели формулируются следующие задачи исследования:
- изучить процесс становления и развития институтов молодёжного представительства, а также основные направления деятельности молодёжи в государственных и муниципальных органах;
- раскрыть сущность участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов как объекта конституционно-правового регулирования;
- обобщить отечественные и зарубежные идеи и представления об участии молодёжи в жизни общества и государства, в деятельности органов публичной власти;
- обобщить общероссийский и региональный опыт правового регулирования в исследуемой сфере;
- выделить основные элементы участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов России;
- исследовать закономерности и особенности, определяющие формирование законодательства об участии молодёжи в деятельности органов публичной власти субъектов Северо-Кавказского федерального округа;
- рассмотреть основы правового регулирования участия молодёжи в деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах СКФО, изучить положения их конституций и уставов, законов и подзаконных актов на предмет отражения в них вопросов работы с молодежью и закрепления основ молодежной политики и молодёжного представительства;
- охарактеризовать процесс формирования правовых основ молодёжного представительства в муниципальных образованиях, выявить особенности нормативно-правового обеспечения участия молодёжи в деятельности муниципальных органов СКФО;
- предложить конкретные меры по развитию законодательства Российской Федерации в данной сфере.
Теоретической базой исследования стали труды ученых в сфере теории права и государства, конституционного права, теории прав человека: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.Е. Борисовой, А.В. Васильева, А.Б. Венгерова, Л.Д. Воеводина, С.В. Вышкиной, П.П. Глущенко, Ю.А. Дмитриева, Н.Ю. Евиловой, С.В. Захарова, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, С.П. Иваненкова, В.Г. Игнатова, Л.С. Каневской, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, Н.И. Крюкова, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Г.Н. Манова, Т.Д. Матвеевой, Л.Н. Мигунова, Е.Н. Микитовой, Л.А. Морозовой, И.В. Мухачёва, B.C. Нерсесянца, Ж.И. Овсепян, И.И. Овчинникова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Методологической основой исследования является совокупность общенаучных, частных и специальных методов научного познания. Были использованы такие методы научного познания, как: анализ, синтез, индукция, дедукция.
Использование диалектического метода позволило осуществить анализ правого регулирования участия молодёжи в деятельности органов публичной власти в России в единстве с системой государственной молодёжной политики и практикой участия молодёжи в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Методы сравнительно-правовой, системно-функциональный и исторический позволили выявить особенности правовых норм, регулирующих вопросы закрепления и реализации участия молодёжи в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в России и в зарубежных странах. Формально-юридический метод служил основой толкования конкретных правовых норм.
При помощи социологического метода исследовалась специфика ценностных ориентиров современной молодёжи Северо-Кавказского федерального округа; иных категорий людей, занятых в работе с молодёжью в субъектах и муниципальных образованиях региона России. Этот метод позволил выявить существенную недооценку в восприятии молодежи со стороны властных структур, общества в целом. Эта недооценка имеет место в научных исследованиях, средствах массовой информации. Внимание уделяется радикальным и девиантным формам поведения молодежи, что формирует искаженное восприятие молодыми людьми собственного поколения и его потенциальных преобразовательных возможностей.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, муниципальные правовые акты, международные правовые акты и нормативные акты иностранных государств.
Эмпирическую основу исследования составляют постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ, акты Верховного Суда РФ, решения судов общей юрисдикции, иная правоприменительная практика, в том числе, материалы Управления по делам молодёжи г. Ставрополя, статистические и аналитические материалы, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования, данные социологического опроса по теме диссертационного исследования среди 100 работников органов исполнительной власти регионального и муниципального уровня, руководителей молодежных общественных объединений, молодежных клубов, социальных служб для молодежи.
Изучение и обобщение эмпирических данных проводилось при содействии Управления по делам молодёжи города Ставрополя, Молодёжного этнического совета при администрации города Ставрополя и Молодёжного этнического совета Ставропольского края.
Научная новизна исследования заключается в том, что предложена авторская концепция понятия «конституционно-правовое регулирование участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов»; предложена авторская периодизация истории становления законодательства России об участии молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов; осуществлен сравнительный анализ правового регулирования участия молодёжи в деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации в пределах Северо-Кавказского федерального округа в части, касающейся рассмотрения положений их конституций, уставов, региональных базовых и специальных законов, а также подзаконных актов на предмет отражения в них вопросов государственной молодёжной политики, молодёжного представительства; сделан вывод о необходимости совершенствования муниципального законодательства с учетом полиэтничнического состава молодёжи данного региона и формирования молодёжной политики; сделаны выводы об особенностях и проблемах правового регулирования молодёжного представительства и участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов; определены пути совершенствования и перспективы развития законодательства об участии молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
- Предлагается ввести в научный оборот понятие «конституционно-правовое регулирование участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов в Российской Федерации», и формулируется определение этого понятия - целенаправленное специфическое упорядочивающее воздействие правовых средств, стимулирующих и обеспечивающих вовлечение молодёжи в деятельность государственных и муниципальных органов, а также формирование и функционирование молодёжных представительств при органах публичной власти. При этом конституционно-правовое регулирование представительства молодёжи в государственных и муниципальных органах России рассматривается как важнейший элемент государственной молодежной политики. С ним в значительной степени связана дальнейшая демократизация в условиях многоэтничного и поликонфессионального российского общества.
- Дана авторская классификация основных видов участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов: молодёжные палаты, молодёжные правительства, этнические советы, молодёжные комитеты при органах публичной власти. Классификация осуществлялась по следующим критериям: по принципу разделения властей, по компетенции, по форме реализации государственной деятельности и т.д.
- Дана авторская периодизации этапов развития участия молодёжи в деятельности органов публичной власти России, в соответствии с которой выделяется четыре периода и 10 этапов. Выявлена историческая закономерность правовой политики государства в отношении участия молодёжи в деятельности органов публичной власти. Сделан вывод о том, что на разных этапах исторического развития и в условиях различных государственных режимов, не смотря на различную степень государственного внимания к молодежи, государство формировало и осуществляло единую молодёжную политику, привлекала молодёжь к участию в деятельности органов публичной власти.
- В условиях глобализации возникает необходимость системной разработки и расширения взаимодействия молодёжи с государственными и муниципальными органами через активизацию деятельности молодёжных палат, молодёжных правительств, молодёжных комитетов и этнических советов. В связи с этим ставится вопрос о ратификации Россией Европейской Хартии об участии молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровне и Европейской Хартии о региональных языках. Это позволит раскрыть потенциала гражданского участия молодежи СКФО в социальных преобразованиях общества и в деятельности органов публичной власти.
- В условиях дальнейшей демократизации общества и государства следует признать особую значимость региональной и муниципальной правовой молодёжной политики и регулирования участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов, в частности в таком полиэтничном и многоконфессиональном регионе России как Северо-Кавказский федеральный округ. В условиях сложившихся противоречий в сфере управления молодёжной политикой и участия молодёжи в деятельности органов публичной власти целесообразно сохранить в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, самостоятельные органы исполнительной власти, обеспечивающие участие молодёжи в деятельности органов публичной власти, осуществляющие непосредственную работу с молодёжью. Решению данной задачи будет способствовать укрепление местных органов по делам молодежи, отвечающих за работу с ней в городских округах и муниципальных районах. Это необходимо для создания единой системы органов публичной власти по работе с молодёжью.
- Представляется важным адекватное закрепление в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, специальных статей, регулирующих участие молодёжи в деятельности органов публичной власти. Эти меры будут способствовать проведению более эффективной, единой государственной молодёжной политики, предадут большую легитимность молодёжным представительствам.
- Предложен вариант типового закона субъекта Российской Федерации «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в субъекте Российской Федерации», назначением которого должно быть обеспечение этнонациональной целостности и единства в условиях полиэтничного региона и минимизация вовлечения молодежи в экстремистские и деструктивные организации.
- С учётом специфики Северо-Кавказского федерального округа (многонациональный состав молодежи в ряде субъектов региона) целесообразно создать (как это сделано в Ставропольском крае) во всех субъектах региона и в муниципалитетах, которые являются полиэтничными, молодежные межнациональные (этнические) Советы. Данные Советы будут являться межведомственными совещательно-консультативными органами при комитетах по делам молодежи и комитетах по делам национальностей. Главная цель данных Советов – это оказание содействия органам публичной власти, общественным и национально - культурным объединениям в решении вопросов формирования в молодёжной среде культуры межнационального общения, предотвращения распространения ксенофобии и национальной нетерпимости, противодействия любым проявлениям национального и религиозного экстремизма.
- На основе зарубежного опыта правового регулирования участия молодёжи в деятельности органов публичной власти делается вывод о необходимости создания и формирования молодёжных фабричных лабораторий (fablabs) и комитетов молодёжного предпринимательства. Главная цель данных структур должна заключаться в осуществлении сотрудничества с государственными, муниципальными, общественными и бизнес-структурами, в решении проблемных вопросов молодых предпринимателей в сфере выполнения государственных и муниципальных заказов. Следует внести в законы субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, касающихся молодёжной политики, отдельную главу, посвящённую молодёжному предпринимательству. В этой сфере показательным выступает опыт Республики Ингушетия.
- Предлагается создавать молодёжные правительства при высших исполнительных органах субъектов Российской Федерации, находящихся в Северо-Кавказском федеральном округе (данная структура отсутствует в Ставропольском крае, в Республике Дагестан). Они будут способствовать социализации молодежи, усилению работы по ее духовному развитию, вовлечению в общественную жизнь и политику, системному и комплексному развитию потенциала молодых людей и его применению в социально-экономической жизни региона. Данной цели способствуют подготовка резерва молодых управленческих кадров и привлечение молодежи к формированию и решению комплекса социально-экономических, общественно-политических задач путем реализации собственных проектов.
- Анализ законодательства ряда субъектов РФ (Астраханская область, Ульяновская область) по вопросам молодёжного представительства показал, что необходимо формирование системы комитетов молодых специалистов при различных профильных министерствах субъектов Российской Федерации, находящихся в Северо-Кавказском федеральном округе. Это позволит координировать взаимодействия молодых специалистов, научных и образовательных учреждений, находящихся на территории указанного федерального округа, с объединениями, организациями и работниками по профилю Министерств.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно содержит обоснование правовой природы участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов в Российской Федерации. Сформулированные в исследовании идеи, выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства субъектов и муниципальных образований СКФО РФ по вопросам, касающимся молодежи и отношений в сфере молодёжного представительства. Диссертация позволяет заложить основу для дальнейших научных разработок в области правового регулирования участия молодёжи в деятельности органов публичной власти субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования авторских идей и положений органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектов Северо-Кавказского федерального округа, молодёжными общественными организациями и молодёжными консультативно-совещательными органами при органах государственной власти и местного самоуправления для совершенствования своей деятельности.
Диссертация может представлять интерес при подготовке и чтении курсов «Теория государства и права», «История отечественного государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право России» для студентов юридических факультетов высших учебных заведений.
Апробация работы. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации нашли отражение в 10 научных статьях (в их числе 2 - в изданиях, рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов научных исследований), а также в докладах и сообщениях на 7 научно - практических конференциях.
За исследование проблем участия молодежи в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления автор диссертационного исследования был отмечен следующими наградами:
- Дипломом I степени на Всероссийской научно-практической конференции студентов и молодых учёных по социально-политической тематике «Молодёжь и социальная модернизация России: инновационная миссия и творческая активность» (город Москва, 2011);
- Дипломом I степени на межрегиональной научно-практической конференции молодых учёных и студентов «Модернизация современного российского общества: взгляд молодёжи» (город Пятигорск, 2011);
- Грамотой за участие в пятом Всероссийском конкурсе на лучшую работу среди студентов и аспирантов (молодых учёных) по проблемам правового обеспечения безопасности человека 2010/2011 г.г.;
- Благодарностью Управления по делам молодёжи Администрации города Ставрополя за 2012 год.
Основные положения и теоретические выводы диссертанта одобрены Управлением по делам молодёжи Администрации города Ставрополя, Молодёжным этническим советом Ставропольского края, Молодёжным этническим советом города Ставрополя.
Диссертация обсуждалась на заседаниях кафедры государственного и международного права юридического факультета Ставропольского государственного университета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, каждая из которых включает в себя три параграфа, заключения, списка использованной литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; дается характеристика степени ее разработанности; устанавливаются объект и предмет исследования; определяются его цель и задачи; описывается эмпирическая основа и источниковая база; формулируются положения, выносимые на защиту; обозначается теоретическая и практическая значимость работы и дается информация о результатах ее апробации.
Глава первая – «Теоретические и исторические основы правового регулирования участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов России» – посвящена анализу становления и развития правовых основ участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов России, особенностей реализации права молодёжи на представительство в органах публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также в некоторых зарубежных государствах.
В первом параграфе «История становления и развития законодательства об участии молодёжи в деятельности органов публичной власти России» дана авторская периодизация этапов становления развития законодательства об участии молодёжи в деятельности органов публичной власти.
В соответствии с ней выделяется четыре периода (дореволюционный (до 1917 г.), советский (1917–1990 гг.), переходный (1990–1997 гг.) и современный (с 1997 г. по настоящее время) и 10 этапов (до 1917 г. – дореволюционный, 1917–1928 – приход к власти партии большевиков, 1929-1945 - этап между Гражданской войной и Великой Отечественной войной, 1950-е – начало 1960-х годов – Эпоха «оттепели», 1964–1986 – молодёжная политика, молодёжное движение, политическое участие молодёжи в Эпоху «застоя», 1986–1990 - Молодежная политика государства и молодежное движение в период «перестройки», 1990–1993 – зарождение государственной молодежной политики в новых российских условиях, 1993–2001 – становление государственной молодежной политики в Российской Федерации, 2002 г. – настоящее время – стабилизация развития государственной молодежной политики, создание постоянных молодёжных представительных органов при органах публичной власти субъектов СКФО и муниципальных образований региона.
При видимом наличии определённых задатков молодежной политики в дореволюционной России, всё же приходится сделать вывод о том, что создание «скаутов», «потешных отрядов» и др. являлось запоздалой попыткой организовать молодёжное движение в стране.
Молодежное движение в постреволюционной России начинает контролироваться властью, которая эффективно включила молодёжь в процесс построения нового общества.
В Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. и в Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г. термины «молодежь», «молодёжная политика» не были закреплены. Однако именно 1918-1928 гг. явились основой для становления молодежной политики, главным субъектом которой являлся комсомол; в этот период шел процесс формирования и укрепления структуры управления работой с молодежью. Комсомол выполнял государственные задачи в сфере молодёжной политики под руководством компартии, был наделён полномочиями по представительству законных интересов всей молодёжи.
В Конституции РСФСР от 21 января 1937 г., в Главе XI «Основные права и обязанности граждан», в ст. 130, было закреплено право граждан РСФСР на объединения в общественные организации, в том числе организации молодежи, а в Главе XII «Избирательная система», в ст. 146 организациям молодежи предоставлялось право выставления кандидатов при выборах по избирательным округам во все Советы депутатов трудящихся.
В Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. молодёжи уделено достаточное внимание, положёния о молодёжи нашли правовое закрепление в нескольких статьях. В частности, в Главе I «Политическая система», в ст. 7 было закреплено, что организации ВЛКСМ в соответствии со своими уставными задачами имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами, принимать участие в решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов. Ст. 96 Главы XI «Избирательная система» предусматривала право ВЛКСМ на выдвижение кандидатов в депутаты всех уровней, гражданам РСФСР и общественным организациям гарантировалось свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право агитации на собраниях, в печати, по телевидению, радио. Помимо этого в ст. 25 и 43 данной Конституции государство гарантировало молодёжи социальное, культурное, духовное и физическое воспитание и развитие, бесплатность всех видов образования во взаимосвязи с производством.
Постсоветская действительность – сравнительно новый этап в формировании молодежных движений, законодательства в сфере молодёжного представительства и молодёжной политики.
Между тем на протяжении 1990-2011 гг. органам власти так и не удалось реализовать на практике большинство норм Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР»[4]. Именно в нем впервые был использован термин «законодательство о государственной молодежной политике». Так и не вступил в силу Федеральный закон «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации».
В XXI веке необходимо выстроить единую государственную молодежную политику на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, сформировать систему нормативно-правового обеспечения участия молодёжи в деятельности органов публичной власти.
На заседании Государственного совета РФ с повесткой дня «О молодежной политике в Российской Федерации», состоявшемся 17 июля 2009 г., было уделено внимание необходимости совершенствования всей законодательной базы в нашей стране в сфере молодёжи, молодёжного движения и представительства. Президент России Д.А.Медведев, выступая на заседании, обозначил контуры новой молодежной политики государства. Новая молодёжная политика должна выстраиваться не только между государством и молодёжью. В эффективной реализации этой политики должны быть заинтересованы и общественные структуры, и бизнес. Особое место должна иметь региональная и муниципальная работа с молодёжью, потому что и руководители регионов, и руководители муниципальных образований в наибольшей степени сталкиваются с проблемами молодёжи.
Во втором параграфе «Участие молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов Российской Федерации как неотъемлемая составная часть молодёжной политики» дано авторское определение конституционно-правовому регулированию участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов, под которым следует понимать специфическое, целенаправленное воздействие правовых средств, стимулирующих и обеспечивающих вовлечение молодёжи в деятельность государственных и муниципальных органов, а также формирование и функционирование молодёжных представительств при органах публичной власти. Диссертантом сделан вывод о том, что данное понятие соотносится с государственной молодёжной политикой как часть и целое. В Российской Федерации, как и в ряде европейских государств молодёжная политика является самостоятельной частью государственной социальной политики с четкой структурой и тесным взаимодействием составляющих и должна рассматриваться как деятельность государства, направленная на создание правовых, экономических и организационных условий и гарантий для самореализации молодёжи и развития молодежных объединений, движений и инициатив.
Сегодня молодёжь рассматривается в качестве полноправного субъекта молодёжной политики, партнера властей всех уровней в ее выработке и реализации. Современная молодёжная политика должна быть максимально ориентирована на включение молодёжи в общественную и политическую жизнь страны, на создание условий и возможностей для самостоятельного решения молодежным сообществом собственных проблем и полноценное участие молодёжи в деятельности органов публичной власти.
В этой связи эффективное решение вопроса создания необходимых условий для развития молодёжи невозможно без основательно и качественно обновленной нормативно-правовой базы для работы с молодежью на всех уровнях – федеральном, региональном и местном.
В настоящее время необходимо формирование действенного механизма законодательного обеспечения молодёжного участия в деятельности органов публичной власти. Главная проблема в анализируемой сфере – это установление четкого конституционно-правового статуса как молодёжного участия в деятельности государственных и муниципальных органов, так и государственной молодежной политики в России.
Сегодня возникает необходимость систематизации правовых знаний об участии молодежи в деятельности органов публичной власти, выработки новых подходов к правовому механизму его реализации, формированию и развитию соответствующего законодательства.
В этой связи автором предложена классификация основных видов участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов (молодёжные палаты, молодёжные правительства, этнические советы, молодёжные комитеты при органах публичной власти).
В третьем параграфе «Зарубежный опыт законодательного регулирования молодёжного участия в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления» выявляется специфика международных стандартов в области работы с молодёжью, в вопросах молодёжного участия в деятельности публичных органов, правового регулирования участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов ряда стран (Германия, Швеция, Франция и т.д.). В настоящее время во всём мире наблюдается расширение форм партнерства государства, некоммерческого, частного секторов и экспертного сообщества в совершенствовании способов участия молодёжи в деятельности государственных органов, молодежной политики стран на основе современных международных механизмов, действие которых направлено на раскрытие потенциала гражданского участия молодежи в социальных преобразованиях общества и в деятельности органов публичной власти.
Российской Федерации необходимо активизировать международное сотрудничество в области правового регулирования участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов, в сфере молодёжной политики. Рамочная программа сотрудничества в сфере молодёжной политики на период 2009-2012 годов между Советов Европы и Россией предусматривает такие направления деятельности как: повышение уровня мобильности российской молодежи, содействие развитию системы подготовки молодежных работников и молодых лидеров, развитие межкультурного диалога и его межрелигиозного измерения, обучение языкам, стимулирование активного участия молодежи в создании гражданского общества и укрепление взаимопонимания в молодежной среде. Таким образом, анализ данных стратегий показал, что есть объективная необходимость ратификации Россией Европейской Хартии об участии молодежи в общественной жизни на местном и региональном уровне и Европейской Хартии региональных языков. Это позволит России проводить более эффективную молодёжную политику в таком полиэтничном и многоконфессиональном регионе, как Северо-Кавказский федеральный округ.
Глава вторая – «Правовое регулирование участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов субъектов Российской Федерации (находящихся в пределах субъектов Северо-Кавказского федерального округа)» – посвящена изучению вопросов регулирования участия молодёжи в деятельности органов публичной власти при Полномочном Представителе Президента в СКФО, представительства молодёжи в государственных органах субъектов СКФО, а также участия молодёжи в деятельности органов местного самоуправления. Проведённый анализ законодательства об участии молодёжи в деятельности государственных органов субъектов и муниципальных органов Северо-Кавказского округа РФ показал, что определяющими становятся региональный и местный уровни правового регулирования участия молодёжи в деятельности государственных и муниципальных органов, что опережают федеральный по многим позициям в области формирования законодательства о государственной молодёжной политики. Это связано со спецификой региона (многонациональный состав населения, высокая степень безработицы среди молодёжи).
В первом параграфе «Участие молодёжи в деятельности совещательно-консультативных органах при Полномочном Представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе» рассмотрены общие вопросы формирования публичных органов СКФО по работе с молодёжью, участия молодёжи в деятельности данных органов. Молодежная политика в СКФО является комплексной системой приоритетов и мер, направленных на создание условий и возможностей для успешной и эффективной самореализации молодежи, для развития ее потенциала в интересах округа и всей страны. Эффективная реализация молодёжной политики в СКФО - это стратегический приоритет социально-экономического и культурного развития округа и страны, обеспечение конкурентоспособности и укрепление национальной безопасности. Проведенный анализ и прогноз условий развития СКФО, а так же проблемы молодежи в ближайшие десятилетия выдвигают требования по выработке нового стратегического подхода как к более эффективной организации молодёжного участия в деятельности органов публичной власти в субъектах СКФО, так и к молодежной политики в регионе.
В условиях сложной общественно-политической обстановки, межэтнических и межконфессиональных конфликтов, молодёжь СКФО призвана выступить проводником идеологии толерантности, развития кавказской культуры и укрепления межпоколенческих, межнациональных и межконфессиональных отношений. Сложность общественно-политической ситуации в СКФО вызвано рядом причин: проблема безработицы (значительная часть населения СКФО составляет молодёжь, приблизительно 2,8 млн. человек), отсутствие условий для личностной самореализации и выражения. В целях сохранения межнационального и межконфессионального диалога, минимизации вовлечения молодёжи в экстремистские и деструктивные организации автором предложен вариант типового закона субъекта Российской Федерации «Об основах государственной политики в сфере межэтнических отношений в субъекте Российской Федерации». Помимо принятия данного закона целесообразно сформировать Центр стратегических исследований Северного Кавказа. Он будет аккумулировать научные знания и социальные разработки специалистов, на месте сталкивающихся с проблемами региона. Научно-исследовательские структуры, изучающие Северный Кавказ, есть в ряде стран Европы, а в самом регионе таковые отсутствуют. Данный пробел надо устранить в ближайшее время с помощью государственных органов, занимающихся проблемами молодёжи, ученых СКФО, преподавателей, общественных деятелей, религиозных представителей и молодёжных лидеров.
Во втором параграфе «Правовое регулирование участия молодёжи в деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации, находящихся на территории Северо-Кавказского федерального округа, и практика правореализации» проведён анализ уставов и конституций субъектов на наличие в них положений о молодёжной политике и представительстве, сравниваются законы субъектов о молодёжи, а также выделена специфика молодёжных представительств в органах публичной власти. В субъектах СКФО Российской Федерации накоплен значительный опыт правового регулирования государственной молодежной политики. Принятые на региональном уровне базовые законы в сфере молодёжной политики являются основополагающими и рамочными. Они закрепляют, с одной стороны, ее основные направления как сферы межотраслевой деятельности, а с другой стороны, специальные институты, учреждения, программы, позволяющие молодёжи участвовать в деятельности государственных органов субъектов СКФО.
С точки зрения развития системы государственной молодежной политики принципиальное значение имеет совершенствование нормативно-правовой базы, касающейся реализации конституционных прав и законных интересов молодежи в сфере представительства и участия молодёжи в деятельности органов публичной власти. Не закрепление юридических норм, касающихся правового положения молодёжи, государственной молодёжной политики, в Конституциях Республик Дагестан, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Северной Осетии - Алании, Карачаево-Черкесии, Чечни и в Уставе Ставропольского края не может быть рассмотрено в качестве положительного опыта государственной молодёжной политики. В диссертации предложено закрепить в Конституциях и Уставах субъектов специальные статьи, регулирующих участие молодёжи в деятельности органов публичной власти. Эти меры будут способствовать проведению более эффективной, единой государственной молодёжной политики, предадут большую легитимность молодёжным представительствам. В ряде субъектов СКФО органы исполнительной власти, занимающиеся работой с молодёжью, совмещают свою деятельность с решением иных задач. Автором делается вывод, что целесообразно сохранить в субъектах РФ самостоятельные органы исполнительной власти, обеспечивающие участие молодёжи в деятельности органов публичной власти, осуществляющие непосредственную работу с молодёжью. Всё это будет способствовать тому, что федеральные, региональные и муниципальные органы власти будут образовывать единую систему органов публичной власти по работе с молодёжью. Правовой анализ показывает, что в нормативных правовых актах субъектов РФ к настоящему моменту на региональном уровне удалось зафиксировать наличие государственной молодежной политики, ее концептуальные основы. Теперь задача – обеспечить в определенной мере при помощи юридических, финансово-экономических, организационных и контрольных механизмов неукоснительность соблюдения основных принципов государственной молодёжной политики и молодёжного участия в деятельности государственных органов в каждом субъекте СКФО Российской Федерации. Так, целесообразно завершить создание при высших исполнительных органах субъектов СКФО Молодёжных Правительств (данный орган отсутствует в Ставропольском крае, в Республике Дагестан) и организовать комитеты молодых специалистов при различных профильных министерствах субъектов региона. Это позволит координировать взаимодействия органов государственной власти субъектов, молодых специалистов, научных и образовательных учреждений, находящихся на территории субъектов СКФО. С учётом специфики субъектов СКФО (многонациональный состав молодежи региона, высокий уровень безработицы) целесообразно создать (как это сделано в Ставропольском крае) во всех субъектах региона, которые являются полиэтничными, молодежные межнациональные (этнические) Советы, а также сформировать комитеты молодёжного предпринимательства.
В третьем параграфе «Правовое регулирование молодёжного представительства и участия молодёжи в деятельности муниципальных органов муниципальных образований Северо-Кавказского федерального округа и опыт правоприменения» анализируются муниципальные акты в сфере правообеспечения молодёжного представительства, рассматривается специфика молодёжного участия в деятельности органов местного самоуправления ряда городов на территории СКФО.
В Российской Федерации молодежная политика реализуется не только на федеральном и региональном уровнях, но и на муниципальном уровне. Разграничение компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области молодежной политики осуществляется на основе законодательства Российской Федерации о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к числу вопросов местного значения всех предусмотренных законодательством РФ типов муниципальных образований (городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа) отнесены организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Значимость муниципальных образований в современной России состоит, прежде всего, в том, что они осуществляют управление на определенной территории, обеспечивают правопорядок и законность[5].
Муниципальная молодёжная политика в своей деятельности должна быть направлена на то, чтобы огромный потенциал молодёжи начал использоваться конструктивно и был преобразован в один из ресурсов решения городских проблем. С 2003 года молодежная политика в муниципальных образованиях осуществляется на основе программно-целевого метода, что предполагает объединение усилий органов местного самоуправления, учреждений и организаций всех форм собственности, общественных объединений, широкое привлечение внебюджетных финансов, внедрение новых управленческих технологий. Все эти меры направлены на создание правовых, экономических и организационных условий, гарантий и стимулов для социального развития проживающей на территории муниципального образования молодежи, ее наиболее полной самореализации в интересах всего общества, а также развития молодёжного представительства, местных молодежных и детских общественных объединений.
Специфика нормотворчества органов местного самоуправления характеризуется их наибольшей приближенностью к молодым гражданам и их проблемам. Муниципальная правовая молодежная политика осуществляется на основе муниципальных правовых актов и в русле государственной молодежной политики, придавая ей логическую стройность, системный характер и делая демократичными механизмы ее осуществления.
В этой связи в Уставах крупных муниципальных образований субъектов СКФО необходимо закрепить специальные статьи, регулирующих участие молодёжи в деятельности органов местного самоуправления. В нынешних условиях становления и формирования муниципального законодательства в сфере молодёжного представительства необходима организационная поддержка местных органов по делам молодежи, отвечающих за работу с ней в городских округах и муниципальных районах, а также самих молодёжных органов при местных законодательных органах и администрациях (Молодёжные городские палаты, Молодёжные городские этнические советы, Молодёжные городские производственные объединения, предприятия и сеть молодёжных фабричных лабораторий (fablabs)). Так, в частности, необходимо принятие Закона субъектов СКФО РФ «О правовом статусе городских молодёжных предприятий» (на примере Закона Волгоградской области «О правовом статусе ученического предприятия»). Настоящий Закон будет направлен на обеспечение занятости и экономической самостоятельности молодёжи, улучшение условий для проведения органами государственной власти и местного самоуправления поддержки молодёжных производственных предприятий на территории субъектов СКФО Российской Федерации.
В заключении подводится общий итог исследования, формулируются основные выводы, определяются перспективы развития конституционно-правового регулирования и фактического участия молодежи в деятельности государственных и муниципальных органов.
Основные положения диссертации изложены в 10 публикациях автора.
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:
- Акритов А.С. Молодёжный парламентаризм – элемент гражданского общества в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. № 8(14). Часть 2. Тамбов, 2011. - 220 с. (0,5 п.л.)
- Мухачёв И.В., Акритов А.С. Молодёжный парламентаризм – элемент гражданского общества в конституционном праве России // Вестник Ставропольского государственного университета. Выпуск 76(5). Ставрополь, 2011. - 254 с. (0, 5/0,25 п.л.)
В иных научных изданиях:
- Акритов А.С. Правовое регулирование деятельности молодёжного этнического совета при администрации г. Ставрополя: цели, задачи, перспективы деятельности // Университетские чтения – 2011: материалы научно-методических чтений ПГЛУ(13-14 января). Часть XVII. Пятигорск: ПГЛУ, 2011. – 154 с. (0,4 п.л.)
- Акритов А.С. Духовно-нравственный компонент в системе образования // Моральные принципы в жизни современного общества: материалы региональной межвузовской конференции (г. Ставрополь, 10 февраля 2011). Ставрополь, 2011. - 236 с. (0,25 п.л.)
- Акритов А.С. Значимость духовно-нравственного компонента в системе образования для молодёжи // Государство, общество, церковь: история и перспективы сотрудничества: материалы научно-практической конференции (г. Ставрополь, 25 марта 2011 г.). Ставрополь, 2011. - 180 с. (0,3 п.л.)
- Акритов А.С. Молодёжный этнический совет при администрации города Ставрополя: цели, задачи, перспективы деятельности // Модернизация современного российского общества: взгляд молодёжи: Всероссийская студенческая научно-практическая конференция молодых учёных и студентов (15 апреля 2011). Пятигорск, 2011. - 293 с. (0,2 п.л.)
- Акритов А.С. Молодёжные этнические советы: цели, задачи, перспективы деятельности // Молодежь и социальная модернизация России: инновационная миссия и творческая активность: сборник статей студентов и молодых учёных по итогам Всероссийской научно-практической конференции (Москва, РГСУ, 20-21 апреля). М., 2011. - 412 с. (0,25 п.л.)
- Акритов А.С. Молодёжный парламентаризм - опыт реализации в городе Ставрополе// Право и государство на этапе модернизации: задачи и пути решения. Материалы 56-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука – региону» (Ставрополь, 29 апреля 2011 г.). Ставрополь, 2011. - 264 с. (0,2 п.л.)
- Акритов А.С. Правовое регулирование деятельности молодёжных этнических советов // Всероссийский журнал научных публикаций. Москва (август 2011). М., 2011. - 100 с. (0,4 п.л.)
- Акритов А.С. Молодёжные этнические советы – элемент парламентаризма и гражданского общества в России // Межвузовская научно-практическая конференция молодых ученых имени О.Е. Кутафина: история и современность. Москва (21-22 октября 2011.). - 300 с. (0,6 п.л.)
[1] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2006 г. № 1760-р «Об утверждении Стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации» (ред. от 16.07.2009 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 52 (ч. III). Ст. 5622; 2008. № 11 (ч. II). Ст. 1059; 2009. № 10. Ст. 1257; № 29. Ст. 3730.
[2] Путин В.В. Вступительное слово на заседании организационного комитета по проведению в России Года молодежи 19 февраля 2009 г. // http://premier.gov.ru/events/news/3431/
[3] А.Г. Хлопонин провел встречу с молодежью СКФО // http://news.1777.ru/society/ 7101-khloponin-provel-vstrechu-s-molodezhju.html
[4] Об общих началах государственной молодежной политики в СССР: Закон СССР от 16 апреля 1991 г. № 2114-1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 19. Ст. 533.
[5] Марченко А.Б. Молодежное движение крупного города (опыт социологических исследований): автореф. дис.... канд. социолог. наук. Саратов, 2001. С. 13.
