Конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права в российской федерации
На правах рукописи
Смирнова Марина Александровна
Конституционно-правовые ограничения
пассивного избирательного права
в Российской Федерации
Специальность 12.00.02 – конституционное право,
муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Владикавказ – 2012
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин негосударственного образовательного учреждения
высшего профессионального образования
«Волгоградский институт экономики, социологии и права»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Юсупов Виталий Андреевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Мазаев Владимир Дмитриевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГАОУ ВПО Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»
кандидат юридических наук, доцент
Басиев Марат Сосланбекович, доцент кафедры государственного права ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им.К.Л.Хетагурова»
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится: «12» апреля 2012 г. в 14.00 ч на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.248.05 при ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им. К. Л. Хетагурова» по адресу:362025, РСО-Алания, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Северо-Осетинского государственного университета им. К. Л. Хетагурова по адресу:362025, РСО-Алания, г. Владикавказ, ул. Ватутина, 46.
Автореферат разослан: «11» марта 2012 г.
Ученый секретарь
объединенного диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент А. Э. Колиева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В демократическом государстве выборы представляют собой основной институт, опосредующий формирование ключевых органов государственной власти. Всенародно избираются глава государства и депутаты законодательных (представительных) органов. Выборные органы оказывают непосредственное влияние на деятельность всех остальных элементов государственного механизма. Этим предопределяется высокая политическая и юридическая значимость вопросов избирательного права.
В современной России избирательное право представляет собой часть другого политического права, а именно права на участие
в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ). При этом право избирать (активное избирательное право) представляет собой форму участия в управлении государством через представителей, а право быть избранным (пассивное избирательное право) дает гражданину возможность непосредственного принятия социально значимых решений в составе коллегиального органа или на выборной единоличной должности.
Таким образом, пассивное избирательное право является необходимым условием для функционирования системы народного представительства, так как определяет состав лиц, имеющих возможность претендовать на участие в выборах и на завоевание голосов избирателей. От конструкции пассивного избирательного права, следовательно, напрямую зависит персональный состав высших органов государственной власти, а также (в условиях федеративного государства) важнейших органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Учитывая, что право быть избранным, как и право избирать, в соответствии с исходной формулировкой Конституции РФ (ч. 2 ст. 32), принадлежит всем гражданам Российской Федерации, конкретный объем пассивного избирательного права определяется путем введения ограничений, т. е. исключения определенных лиц из числа граждан, наделенных данным правом.
Ограничения пассивного избирательного права содержатся уже в тексте Конституции РФ (ч. 3 ст. 32, ч. 3 ст. 81), однако это не исключает введения иных ограничений, основанием чего выступает ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Тот факт, что конституционный перечень ограничений пассивного избирательного права не является исчерпывающим и может дополняться законодательством, подтвержден и правовой позицией Конституционного Суда РФ (См. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Леонова Владимира Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями подпункта «г» пункта 3.2 статьи 4 и подпункта «ж» пункта 7 статьи 76 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 1 июня 2010 г. № 757-О-О // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2010. № 7. ).
В результате избирательной реформы 20052006 гг. в России ограничения пассивного избирательного права подверглись существенному расширению по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Это, в частности, создало ряд проблем и противоречий в практике избирательных комиссий и судов, связанной с регистрацией кандидатов.
Кроме того, при применении ограничений пассивного избирательного права необходимо учитывать, что они должны соответствовать международным стандартам, в частности принципу равной защиты прав и свобод человека и гражданина, принципу всеобщего избирательного права, а также требованиям правовой определенности
и соразмерности.
Все это делает конституционно-правовые ограничения пассивного избирательного права актуальным объектом для научного исследования.
Степень разработанности темы. Проблемы избирательного права и процесса традиционно привлекают к себе повышенное внимание представителей отечественной науки конституционного права. Этим вопросам, в частности, посвятили труды такие ученые-юристы, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, А. А. Белкин, Н. С. Бондарь, Ю. А. Веденеев, А. Г. Головин, Ю. А. Дмитриев, А. В. Зиновьев, А. В. Иванченко, С. Д. Князев, А. И, Ковлер, Е. И. Колюшин, В. И. Лафитский, М. С. Матейкович, А. Е. Постников, В. В. Пылин, В. Е. Чиркин и др. Однако проблема ограничений пассивного избирательного права ими детально не рассматривается.
По проблемам избирательного права защищен ряд кандидатских и докторских диссертаций. В них, в частности, исследуются общие вопросы развития избирательной системы в России (В. А. Ахлюстин, С. В. Загайнов, М. А. Котегова, А. П. Мясников, Д. П. Орлов, В. В. Панкратов, И. А. Сизько, Е. Е. Скосаренко) и избирательных прав граждан (Е. В. Дремова, И. В. Кольжанов, Ю. Н. Лебедева, О. А. Плешкова, Е. С. Трощий, В. В. Шабуня), развитие избирательной системы в субъектах Российской Федерации (И. С. Алехина, Л. Н. Кальченко, Л. Н. Линик, Е. А. Покровский, Д. Б. Сергеев), проблемы защиты, в т. ч. судебной, избирательных прав граждан (М. Б. Долматова, В. Б. Исраелян, М. С. Матейкович, В. А. Тупиков) и др.
Вопросы, связанные с конституционно-правовыми ограничениями пассивного избирательного права, частично затрагиваются лишь в работах О. В. Кузнецовой, И. В. Петрова и Д. М. Худолея, посвященных принципу равенства в избирательном праве, а также в работе В. Н. Волченко, посвященной институциональному анализу пассивного избирательного права.
Вопросы ограничения пассивного избирательного права на уровне выборов в органы местного самоуправления анализируются в диссертационном исследовании М. М. Силкиной (М., 2010).
Одному из специальных оснований ограничения пассивного избирательного права, а именно нахождению гражданина в местах лишения свободы по приговору суда, посвящено диссертационное исследование П. А. Дуксина (Саратов, 2010).
Исторические аспекты развития ограничений пассивного избирательного права получили освещение в монографии В. Н. Белоновского «Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном праве. Историческая практика и современность» (М., 2005).
Судебная практика по вопросам применения ограничений пассивного избирательного права наиболее подробно изучена в монографии Е. И. Колюшина «Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений» (М., 2010).
Таким образом, хотя отдельные вопросы исследуемой темы затрагивались в научной литературе, специальные монографические и диссертационные исследования проблемы конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права в современной российской науке конституционного права отсутствуют.
Объектом исследования является действующее избирательное законодательство Российской Федерации, а также практика его применения.
Предметом исследования выступает объем и содержание предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений пассивного избирательного права («права быть избранным»).
Цель исследования: выявление правовой природы и характера конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права в России.
Задачи исследования:
определить основные направления эволюции ограничений пассивного избирательного права;
раскрыть понятие и юридическую природу ограничений пассивного избирательного права;
определить соотношение конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права с принципом всеобщности избирательных прав граждан;
выявить основания ограничения пассивного избирательного права в России;
определить формы ограничения пассивного избирательного права по российскому законодательству;
раскрыть содержание конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права по признакам гражданства и места жительства;
раскрыть содержание конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права по признакам возраста и состояния здоровья;
раскрыть содержание конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права, связанных с правонарушениями и юридической ответственностью;
раскрыть иные ограничения пассивного избирательного права по российскому законодательству.
Эмпирическую основу исследования образуют: акты международного права, включая Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной ассамблеей ООН 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанный в Париже 20 марта 1952 г., Свод рекомендуемых норм при проведении выборов и др.; Конституция Российской Федерации; федеральное избирательное законодательство, в т. ч.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями (См.СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.), Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями(См.: СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171.), Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями; законодательство субъектов Российской Федерации; судебная практика, включая: постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, в т. ч. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (См.: СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.); практика избирательных комиссий.
Теоретическую основу исследования составили выводы и положения, содержащиеся в работах таких ученых, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, К. В. Арановский, А. А. Белкин, В. Н. Белоновский, Р. Т. Биктагиров, Н. А. Боброва, Ю. А. Боков, Н. С. Бондарь, Т. А. Васильева, Ю. А. Веденеев, А. А. Вешняков, В. Н. Волченко, Н. И. Воробьев, А. Г. Головин, А. А. Джагарян, Ю. А. Дмитриев, П. А. Дуксин, А. В. Зиновьев, А. В. Иванченко, А. В. Игнатов, С. Д. Князев, А. И. Ковлер, Е. И. Колюшин, Г. Н. Комкова, В. В. Красинский, О. В. Кузнецова, Л. В. Лазарев, П. А. Лаптев, В. О. Лучин, В. И. Лысенко, А. Е. Любарев, А. В. Малько, М. С. Матейкович, В. В. Полянский, Т. М. Пряхина, М. М. Силкина, Ж. С. Фомина, В. А. Черепанов, В. Е. Чиркин, А. Г. Шин и др.
Методологические основы исследования. Для исследования темы применялись такие методы, как: системный подход, позволяющий анализировать законодательство о выборах как единое целое во внутренней взаимосвязи всех его институтов, а также практики его применения и толкования; формально-юридический подход (догматический), предполагающий анализ официальных юридических источников; сравнительно-исторический метод, дающий возможность проследить эволюцию данного института; функциональный подход, направленный на выявление того, какие социально значимые задачи решаются при помощи того или иного правового установления.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в том, что впервые в науке российского конституционного права проведен систематический анализ всех оснований ограничения пассивного избирательного права в Российской Федерации. Выявлено существование как прямых, так и косвенных ограничений пассивного избирательного права. Дана оценка ряда законодательных ограничений пассивного избирательного права с точки зрения их соответствия Конституции РФ, нормам международного права и практике Европейского суда по правам человека. Впервые проанализированы положения постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающиеся ограничений пассивного избирательного права.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Эволюция правовых ограничений пассивного избирательного права прошла следующие этапы: формирование социальной потребности в представительстве и возникновение выборных органов и должностей, появление требований к лицам, которые могут избираться; постепенное юридическое закрепление порядка формирования выборных органов, включая набор условий, необходимых для замещения соответствующих должностей; конституционное провозглашение принципа всеобщего избирательного права, в силу чего все конкретные требования к кандидатам на выборные должности приобретают характер ограничений; поэтапное расширение пассивного избирательного права посредством отмены отдельных ограничений в рамках борьбы за гражданское и политическое равноправие, в т. ч. предоставление женщинам равного избирательного права с мужчинами; ликвидация ограничений пассивного избирательного права по расовым и национальным признакам; упразднение имущественных цензов на выборах; устранение дискриминации по признаку вероисповедания.
2. Ограничение пассивного избирательного права задается двумя параметрами: основной объем права быть избранным, установленный в рамках конкретной избирательной системы; нормы-исключения, частично уменьшающие объем пассивного избирательного права для определенного круга лиц. В основе российской избирательной системы лежит конструкция, соединяющая всеобщее избирательное право с элементами цензовой теории: введение принципа всеобщего избирательного права не препятствует наличию ряда дополнительных условий, в силу которых часть населения пассивным избирательным правом не обладает. Эти ограничения направлены на достижение следующих основных целей: способность кандидатов на выборные должности к выполнению соответствующих обязанностей в случае победы на выборах; способность кандидатов к отстаиванию интересов своих избирателей; обеспечение правового порядка.
3. Пределами ограничения пассивного избирательного права выступают: юридическая сила правовых норм; конституционно установленные основания ограничений прав человека (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ); невозможность распространения ограничения на весь объем ограничиваемого права (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ); принцип правового равенства.
4. Основными формами ограничения пассивного избирательного права являются: а) ограничения прямые (сужается само содержание соответствующего субъективного права, что выражается в законодательных формулировках «не имеют права быть избранными», «лишаются права быть избранными» и т. п.) и косвенные (не затрагивают непосредственного содержания пассивного избирательного права, но делают невозможным его реализацию в конкретном случае); б) общие и специальные (установленные применительно к конкретным видам выборов или распространяющиеся на определенную территорию в составе Российской Федерации); в) нормативные (закрепляемые в законодательных актах) и индивидуальные (применение нормативных ограничений в конкретных случаях). Процессуальными формами ограничения пассивного избирательного права являются: решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата или исключении его из списка кандидатов; аннулирование избирательной комиссией ранее принятого решения о регистрации кандидата; отмена судом или вышестоящей избирательной комиссией решения о регистрации кандидата.
5. Ограничение пассивного избирательного права для лиц, имеющих вид на жительство в иностранном государстве (п. 3.1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), находится в коллизии с Конституцией РФ, так как место жительства фигурирует в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, как и в международно-правовых документах, в качестве основания, по которому дискриминация запрещается.
6. Пассивное избирательное право утрачивается лицом со дня вступления в законную силу приговора суда, которым оно признается виновным в совершении преступления с назначением наказания в виде лишения свободы. Другие виды наказания, в т. ч. обязательные работы, арест, исправительные работы и т. п., не влекут таких последствий и сами по себе на пассивное избирательное право не влияют. Не лишаются пассивного избирательного права и граждане, которые приговорены к наказанию в виде лишения свободы, в том случае, если осуждение является условным. Пассивное избирательное право лиц, приговоренных к лишению свободы за преступления небольшой или средней тяжести, восстанавливается по следующим основаниям: по истечении полного срока наказания в виде лишения свободы, назначенного судом; в случае условно-досрочного освобождения; в случае замены неотбытой части наказания в виде лишения свободы более мягким видом наказания.
7. Нарушения избирательного законодательства, совершенные избирательной комиссией при регистрации кандидата, не должны становиться причиной для отмены решения о регистрации. Это правомерно только в том случае, если такие нарушения были сопряжены с нарушениями требований закона со стороны кандидата. В остальных случаях, когда кандидат полностью соблюдает предъявляемые требования, а избирательная комиссия при принятии решения о регистрации допускает те или иные отступления от предусмотренного законом порядка, судебная отмена регистрации кандидата означала бы, что права человека подвергаются ограничению на основании нарушения закона, совершенного другим субъектом, что противоречит принципу соразмерности ограничения и, по существу, представляет собой умаление права.
8. Ограничения пассивного избирательного права в отношении беспартийных граждан законом не устанавливаются. Основанием для ограничения пассивного избирательного права является принадлежность кандидата, включенного в партийный список, к другой политической партии, что выступает нарушением принципа равенства независимо от принадлежности к общественным объединениям. Часть 2 ст. 55 Конституции РФ допускает ограничение прав человека в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Однако рассматриваемое ограничение избирательного права не обусловлено ни одним из этих оснований, поэтому, с нашей точки зрения, целесообразно исключить из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подп. «е» п. 26 ст. 38 и подп. «а» п. 7 ст. 76 как противоречащие Конституции РФ.
Теоретическая значимость исследования выражается в том, что в диссертации дана авторская уточненная трактовка ряда дискуссионных вопросов избирательного права. В частности, обоснованы авторские позиции относительно содержания пассивного избирательного права, целей его ограничения, классификации форм ограничения пассивного избирательного права, факторов, определяющих концепцию ограничения пассивного избирательного права, соотношения ограничений пассивного избирательного права и принципа всеобщего избирательного права, критериев определения возраста возникновения пассивного избирательного права и др.
Практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут послужить для совершенствования действующего избирательного законодательства в части, касающейся ограничения пассивного избирательного права, в т. ч. гармонизации положений избирательного законодательства с Конституцией РФ и нормами международного права. Отдельные выводы диссертационного исследования, касающиеся научного обоснования ограничений пассивного избирательного права, также могут быть применены в практике избирательных комиссий и судебных органов. Положения диссертации могут быть использованы в преподавании таких дисциплин, как «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека», спецкурсов по избирательному праву и ограничениям прав человека.
Апробация результатов исследования. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственно-правовых дисциплин Волгоградского института экономики, социологии и права. Основные положения диссертации докладывались на всероссийских, межрегиональных и иных научных конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Правовая политика как способ формирования российской правовой системы» (Уфа, 2009); межрегиональных научно-практических конференциях «Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика» (Волжский, 2007, 2008); межвузовских научно-практических конференциях «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (Волгоград, 2008, 2009).
Результаты исследования были отражены в восьми опубликованных работах автора, используются в учебном процессе.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых актов, судебной практики и научной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы, степень ее научной разработанности, цель и основные задачи исследования, определяются объект и предмет исследования, методологическая основа, формулируются научная новизна работы, диссертационные положения, выносимые на защиту, научно-теоретическая и практическая значимость работы, а также приводятся результаты апробации исследования.
Первая глава «Общая характеристика конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права» содержит три параграфа.
В первом параграфе «Эволюция конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права» отмечается, что выборы исторически связаны с идеей народного представительства: путем выборов граждане (подданные) государства определяют круг лиц, которым доверяют отстаивание своих интересов на соответствующем уровне власти. В Древних Афинах, чтобы быть избранным на должность, требовалось обладать всеми свойствами полноправного гражданина, к которым в ряде случаев добавлялись специальные требования: кандидаты на должности архонтов и жрецов должны были являться гражданами не менее чем в третьем поколении, не иметь никаких телесных недостатков. Должность архонта-царя (басилея) не мог занимать гражданин, женатый на вдове. Стратегами могли избираться только лица, состоящие в законном браке и имеющие в собственности недвижимое имущество в Аттике. Для некоторых должностей устанавливался имущественный ценз. В Древнем Риме основным ограничением изначально выступала сословная принадлежность; существовали запреты на совмещение должностей;
на повторное избрание цензором; на повторное избрание консулом в течение десяти лет.
В эпоху Средневековья основными критериями, определяющими возможность участия в работе органов сословного представительства, становятся сословная принадлежность и прежде всего личная свобода (полноправность).
Буржуазные революции в Европе превратили имущественное положение кандидата в один из решающих факторов пассивного избирательного права. Конституция Франции 1791 г. устанавливала одинаковые условия для активного и пассивного избирательного права – французское гражданство, 25-летний возраст, постоянное местожительство, внесение в список национальной гвардии, принесение гражданской присяги, уплата прямого налога в размере не менее стоимости трех рабочих дней; лишались избирательных прав лица, находящиеся в услужении, состоящие под судом или следствием, банкроты. В послереволюционную эпоху во Франции появляется теория «неравных прав», в соответствии с которой «избирательная способность» заключается в необходимой степени образования, наличии досуга, интересе к общественным делам, что, в свою очередь, возможно лишь при наличии имущественного достатка.
В конце ХIХ в. набирает силу суфражистское движение, основным программным положением которого стал призыв к наделению женщин избирательными правами. Первой страной, где женщины получили избирательное право, стала Новая Зеландия (1893 г.). В ХХ в. практически повсеместно ликвидированы ограничения по происхождению и сословной принадлежности. Вместе с тем распространены ограничения пассивного избирательного права, связанные с неизбираемостью должностных лиц.
Эволюция ограничений пассивного избирательного права может быть представлена в виде следующих этапов: формирование социальной потребности в представительстве и появление требований к лицам, которые могут избираться; постепенное юридическое закрепление условий, необходимых для замещения соответствующих должностей; провозглашение всеобщего избирательного права, в силу чего все конкретные требования к кандидатам превращаются в ограничения пассивного избирательного права; поэтапное расширение пассивного избирательного права посредством отмены отдельных ограничений, в т. ч.: предоставление женщинам равного избирательного права с мужчинами; ликвидация ограничений по расовым и национальным признакам; упразднение имущественных цензов; устранение дискриминации по признаку вероисповедания.
Во втором параграфе первой главы «Юридическая природа ограничений пассивного избирательного права» указывается, что пассивное избирательное право – это возможность претендовать на то, чтобы стать членом представительного органа власти или занять выборную должность. Государство не может гарантировать кандидату того, что он одержит победу на выборах. Пассивное избирательное право может включать в себя лишь возможность предложить свою кандидатуру на выборах и бороться за избрание, но не получить большинство голосов и фактически стать выборным представителем народа.
Ограничения прав человека – это нормативно установленные исключения из общего правила, закрепляющего меру возможного поведения субъектов права. В сфере избирательного права распространены смешанные типы ограничений по содержанию и субъекту (когда для определенной категории субъектов избирательное право носит усеченный характер – например, присутствует активное избирательное право, но отсутствует пассивное) или по времени и субъекту (когда отдельные категории лиц лишаются избирательных прав на определенный период). Ограничение пассивного избирательного права задается двумя параметрами: основной объем права быть избранным, установленный в рамках конкретной избирательной системы; нормы-исключения, частично уменьшающие объем пассивного избирательного права для определенного круга лиц.
Принцип всеобщего избирательного права не препятствует наличию дополнительных условий, в силу которых часть населения пассивным избирательным правом не обладает. Эти ограничения направлены на достижение следующих целей: способность кандидатов на выборные должности к выполнению соответствующих обязанностей в случае победы на выборах; способность кандидатов к отстаиванию интересов своих избирателей; обеспечение правового порядка.
Если исходить из политической самостоятельности и гражданской зрелости индивида, то такой установке соответствует минимизация ограничений пассивного избирательного права, так как предполагается, что избиратели сами способны дать оценку качествам кандидатов. Напротив, если ведущая роль в устроении политической жизни отводится государству, то именно государство, а не сам народ (избиратели) должно создать условия для того, чтобы выборные органы осуществляли реальную защиту интересов граждан.
Пределами ограничений пассивного избирательного права выступают: юридическая сила правовых норм; конституционно установленные основания (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; невозможность распространения ограничения на весь объем ограничиваемого права; принцип правового равенства. Так, в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах указывается, что каждый имеет право быть избранным без какой-либо дискриминации в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Аналогичная норма содержится в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, где перечислены те же обстоятельства, к которым добавлены место жительства, должностное положение и принадлежность к общественным объединениям. «Иные обстоятельства», прямо не названные в приведенном перечне (возраст, гражданство, состояние здоровья и др.), законодательно устанавливаются в качестве оснований для ограничения пассивного избирательного права.
Практика Европейского суда по правам человека считает дискриминацией реальное различие в обращении с лицами, оказавшимися в одинаковой ситуации, при отсутствии достаточных объективных оснований и соразмерности между преследуемой целью и применяемыми средствами.
В третьем параграфе первой главы «Основания и формы ограничений пассивного избирательного права » выделяются социокультурные основания ограничения пассивного избирательного права этические стандарты и религиозные верования, исторический опыт и традиции общества, особенности социально-экономической и политической ситуации; уровень развития политической и правовой культуры, характер идеологии и мировоззрения в обществе.
Нормативные основания – это совокупность правовых предписаний, устанавливающих изъятия из содержания соответствующего субъективного права. Согласно Всеобщей декларации прав человека, принятой 12 декабря 1948 г., человек может при осуществлении своих прав и свобод подвергаться ограничениям, которые установлены законом и направлены исключительно на обеспечение признания и уважения прав и свобод других и удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов, одобренный Венецианской комиссией и Парламентской ассамблеей Совета Европы, к допустимым ограничениям относит следующие: возраст (не позднее 25 лет); гражданство; место жительства; лишение избирательных прав по решению суда в связи с умственной неполноценностью или приговором за серьезное правонарушение.
Фактические основания ограничения пассивного избирательного права – это юридические факты, которые в соответствии с законодательством влекут невозможность для лица баллотироваться в качестве кандидата на выборах. Процессуальными основаниями являются отсутствие документальных подтверждений, требуемых законодательством о выборах; наличие документальных подтверждений обстоятельств, исключающих участие в выборах в качестве кандидата; решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата или об отмене его регистрации либо аналогичное по содержанию судебное решение.
При прямых ограничениях сужается содержание соответствующего субъективного права, что выражается в формулировках «не имеют права быть избранными», «лишаются права быть избранными»
и т. п. Косвенные ограничения не затрагивают общего содержания пассивного избирательного права, но делают невозможным его реализацию в конкретном случае.
Общие ограничения активного и пассивного избирательного права представляют собой перечень оснований, при наличии которых лицо лишается как права избирать, так и права быть избранным. Общие ограничения пассивного избирательного права урегулированы пп. 3.13.2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»(См: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».): при этих обстоятельствах лицо не может быть избранным, но сохраняет активное избирательное право. Специальные ограничения пассивного избирательного права включают в себя: ограничения, установленные применительно к конкретным видам выборов (Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и др.); ограничения, распространяющиеся на определенную территорию в составе Российской Федерации на основании регионального законодательства.
Нормативные ограничения, закрепляемые в законодательных актах, являются неперсонифицированными и охватывают неопределенное множество случаев. Индивидуальные ограничения представляют собой применение нормативных ограничений, осуществляемое компетентным органом.
Процессуальные формы ограничения пассивного избирательного права: 1) решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата или исключении его из списка кандидатов; 2) аннулирование избирательной комиссией ранее принятого решения о регистрации кандидата; 3) отмена судом или вышестоящей избирательной комиссией решения о регистрации кандидата.
Вторая глава диссертации «Отдельные виды конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права» состоит из четырех параграфов.
В параграфе первом «Ограничения пассивного избирательного права, связанные с гражданством и местом жительства» указывается, что согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ свободные выборы являются непосредственным выражением власти народа. Таким образом, системное толкование данного конституционного положения вместе с нормой о предоставлении избирательных прав лишь гражданам России позволяет сделать вывод, что под понятием «народ» в Конституции имеется в виду совокупность граждан государства. Утрата лицом российского гражданства автоматически влечет лишение его как активного, так и пассивного избирательного права. У иностранных граждан полностью отсутствует пассивное избирательное право при выборах в органы государственной власти; п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает для них возможность избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Лица без гражданства не обладают избирательными правами на выборах в органы местного самоуправления.
Истечение срока действия документа, удостоверяющего гражданство Российской Федерации, а также другие обстоятельства, требующие обязательной замены документа (например, внесение в паспорт гражданина посторонних записей и отметок), не означают утраты избирательных прав[1].
Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Это ставит граждан РФ в неравное положение между собой, так как лица, имеющие одновременно
с этим гражданство другого государства, обладают уменьшенным по сравнению с другими гражданами объемом политических прав. Однако принцип равного гражданства признается российским законодательством лишь в отношении его происхождения. Так как в данном случае неравенство вводится по другому признаку, следует признать, что конституционный принцип равного гражданства не нарушается.
Согласно Европейской конвенции о гражданстве, принятой 6 ноября 1996 г., граждане государства-участника, имеющие другое гражданство, обладают на территории этого государства-участника, в котором они проживают, теми же правами, что и другие граждане этого государства-участника (ч. 1 ст. 17)[2]. Однако конвенция не вступила в силу для России и, следовательно, ограничительные меры для лиц с двойным гражданством не исключены.
Согласно позиции Конституционного Суда РФ при наличии у гражданина устойчивой политико-правовой связи с другим государством для него объективно снижается значение российского гражданства как выражения ценности связи с Отечеством. Волеизъявление такого лица в случае его избрания депутатом представительного (законодательного) органа государственной власти может быть обусловлено не только интересами Российской Федерации, но и его обязательствами перед другим государством, что объективно противоречит принципу независимости законодательной власти, а также государственному суверенитету России.
Как представляется, в коллизии с Конституцией РФ находится ограничение пассивного избирательного права для лиц, имеющих вид на жительство в иностранном государстве, так как «место жительства» прямо фигурирует в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, равно как и в международно-правовых документах, в качестве основания, по которому дискриминация запрещается.
В Конституции РФ отсутствуют общие положения относительно такого условия пассивного избирательного права, как проживание на определенной территории. Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 июня 1997 г. № 9-П оценил подобные ограничения как нарушение принципа равенства прав граждан на всей территории Российской Федерации.
Конституция РФ предусматривает один случай, когда пассивное избирательное право обусловлено проживанием на определенной территории: Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет (ч. 2 ст. 81). Любые другие условия реализации пассивного избирательного права, связанные с требованием проживания на определенной территории, являются незаконными.
В параграфе втором главы второй «Ограничения пассивного избирательного права, связанные с возрастом и состоянием здоровья» подчеркивается, что равенство прав граждан независимо от возраста и состояния здоровья не относится к принципам российского права.
Законодательное определение возраста, с которого гражданин приобретает пассивное избирательное право, зависит от господствующих представлений о возрастных особенностях индивидуального развития и от характера полномочий, которыми наделяется лицо в случае избрания. Предоставление гражданам избирательного права по достижении определенного возраста связано с идеей поэтапного формирования у человека интеллектуальных, духовных и иных качеств, необходимых для полноценного осуществления тех или иных социальных функций. Ведущим свойством личности, меняющимся по мере ее взросления, является степень независимости, напрямую связанная со способностью брать на себя ответственность.
По российскому законодательству приобретение полноты пассивного избирательного права происходит в три основных этапа – 18 лет, 21 год и 35 лет. Установление максимального возраста кандидата не допускается. Право быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования возникает одновременно с активным избирательным правом – в возрасте 18 лет. Наступление этого возраста завершает так называемый период «ранней юности», а вместе с ним время «предварительного самоопределения», формируется готовность к встрече с изменяющимся миром и к самореализации.
Конституция РФ (ч. 1 ст. 97) связывает право быть избранным депутатом Государственной Думы с достижением возраста 21 года. Согласно п. 8 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» минимальный возраст кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также в выборные должностного лица местного самоуправления, также не может быть ниже 21 года. Этот возраст соответствует так называемой «ранней взрослости», или поздней юности, которая предполагает начало выстраивания собственного стиля жизни, уточнение жизненных планов, освоение профессиональных ролей.
Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин, достигший 35 лет. В этом возрасте происходит рационализация и упорядочение собственной жизни с учетом накопленного жизненного опыта, стабилизация основных психических функций, достижение максимума творческой активности.
Возраст наступления пассивного избирательного права определяется на день голосования. Гражданин имеет право выдвинуть свою кандидатуру на выборах даже в том случае, если на момент выдвижения он не достиг необходимого возраста, однако достигнет его ко дню, на который назначено голосование.
Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ). Лицо утрачивает право быть избранным с момента вступления в законную силу судебного решения о его признании недееспособным. Наличие любой психической патологии, в т. ч. подтвержденной медицинским заключением, при отсутствии судебного решения не влияет на пассивное избирательное право гражданина, как и признание лица ограниченно дееспособным.
В третьем параграфе второй главы «Ограничения пассивного избирательного права, связанные с правонарушениями и юридической ответственностью» эти правоограничения подразделяются на несколько основных подгрупп.
К конституционным ограничениям относится положение Конституции РФ, в соответствии с которым не имеют права быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32), что является мерой конституционно-правовой ответственности, которая носит дополняющий характер по отношению к уголовному наказанию. Пассивное избирательное право утрачивается лицом со дня вступления в законную силу приговора суда, которым оно признается виновным в совершении преступления с назначением наказания в виде лишения свободы. Другие виды наказания (обязательные работы, арест, исправительные работы и т. п.) не влекут таких последствий. Не лишаются пассивного избирательного права и граждане, которые приговорены к наказанию в виде лишения свободы, если осуждение является условным, так как лицо, осужденное условно, не содержится в местах лишения свободы. То же относится к лицам, осужденным с отсрочкой отбывания наказания. Пассивное избирательное право лиц, приговоренных к лишению свободы за преступления небольшой или средней тяжести, восстанавливается по истечении полного срока наказания; в случае условно-досрочного освобождения; в случае замены неотбытой части наказания в виде лишения свободы более мягким видом. У лиц, осужденных за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, пассивное избирательное право после освобождения не возникает, так как начинают действовать иные ограничения, связанные с наличием судимости.
Прямые законодательные ограничения – это положения действующего избирательного законодательства, в соответствии с которыми при наличии соответствующих оснований граждане не имеют права быть избранными (ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Не имеют права быть избранными граждане, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления; осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, даже в том случае, когда эти преступления принадлежат не к категории тяжких или особо тяжких, и независимо от того, какое уголовное наказание назначено за совершение преступления; подвергнутые административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или массовое распространение экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов. Не имеют права быть избранными граждане, в отношении которых вступившим в силу решением суда установлено, что в процессе предвыборной агитации или публичных выступлений они призывали к совершению экстремистских деяний, оправдывали или обосновывали экстремизм, социальную, расовую, национальную или религиозную рознь.
Не имеет права быть избранным гражданин, в отношении которого вступило в силу решение суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока. Суд может прямо указать в приговоре, что осужденному запрещается выполнять функции народного представителя, т. е. быть избранным в определенные органы государственной власти или местного самоуправления. Если же приговором суда лицу запрещено занимать должности в органах местного самоуправления, то это влечет невозможность быть избранным в качестве депутата представительного органа местного самоуправления в течение соответствующего срока; запрет занимать государственные должности аналогичным образом распространяется и на избрание в органы государственной власти.
Косвенные законодательные ограничения – это положения действующего избирательного законодательства, которые прямо не закрепляют отсутствия у гражданина пассивного избирательного права, но фактически делают невозможным его реализацию, так как регистрация лица в качестве кандидата на выборах исключается. Основанием являются такие нарушения законодательства, как несоблюдение требований к выдвижению кандидата политической партией или общественным объединением; отсутствие документов, необходимых в соответствии с требованиями законодательства для регистрации кандидата, или каких-либо сведений, предусмотренных законом, в этих документах; наличие документов, оформленных с нарушением требований закона; недостаточное количество достоверных подписей избирателей; наличие более 10 процентов подписей, собранных в местах, где в сбор подписей запрещен, либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей; сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости; несоздание кандидатом избирательного фонда и расходование средств; превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании более чем на 5 процентов установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; использование при финансировании избирательной кампании иных денежных средств, помимо средств избирательного фонда; призывы к экстремистской деятельности, обоснование или оправдание экстремизма, злоупотребления свободой массовой информации, агитация, нарушающая законодательство об интеллектуальной собственности; неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения; внесение кандидатом избирательного залога в меньшем размере, чем это установлено законом; установленный решением суда факт подкупа избирателей (п. 24 ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Сами по себе нарушения избирательного законодательства, совершенные избирательной комиссией при регистрации кандидата, не должны становиться причиной для отмены решения о регистрации. Это правомерно только в том случае, если такие нарушения были сопряжены с нарушениями требований закона со стороны кандидата. Иное означало бы, что права человека подвергаются ограничению на основании нарушения закона, совершенного другим субъектом, что противоречит принципу соразмерности ограничения и, по существу, представляет собой умаление права.
Для оценки правомерности ограничения важно наличие разумной пропорции между примененными властями государства мерами и поставленной законной целью[3].
В четвертом параграфе второй главы «Иные виды конституционно-правовых ограничений пассивного избирательного права» отмечается, что по смыслу ч. 2 ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав человека и гражданина независимо от должностного положения. Позиция Европейского суда по правам человека состоит в том, что государства достаточно свободны устанавливать критерии избираемости, чтобы обеспечить независимость членов Парламента, а также свободное волеизъявление избирателей.
Так, на выборах Президента РФ не имеет права быть избранным лицо, которое на день официального опубликования решения о назначении выборов занимает должность Президента РФ второй срок подряд (ч. 2 ст. 81 Конституции РФ, п. 5 ст. 3 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации»), а также гражданин РФ, замещавший должность Президента Российской Федерации и досрочно прекративший исполнение полномочий в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности (п. 4 ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).
Гражданин, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший в отставку по собственному желанию либо отрешенный от должности, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.
В результате реформы избирательной системы полностью утратили право быть избранными депутатами Государственной Думы судьи и работники прокуратуры, так как выдвижение кандидатов
в депутаты Государственной Думы осуществляется политическими партиями, а судья, как и прокурорский работник, не может принадлежать к политическим партиям и принимать участие в их политической деятельности. Эти ограничения основаны на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая допускает ограничение прав человека для защиты основ конституционного строя.
Наличие в заверенном списке кандидатов, выдвинутом политической партией, региональным отделением или иным структурным подразделением политической партии, кандидата, являющегося членом иной политической партии, выступает основанием для его исключения из списка кандидатов. Таким образом, основанием для ограничения пассивного избирательного права в данном случае является принадлежность кандидата, включенного в партийный список, к другой политической партии. Это положение, как представляется, напрямую противоречит ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, которая, в частности, гарантирует равенство прав граждан независимо от принадлежности к общественным объединениям. Рассматриваемое ограничение избирательного права не обусловлено ни одним из оснований, предусмотренных ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, поэтому целесообразно исключить из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подп. «е» п. 26 ст. 38 и подп. «а» п. 7 ст. 76 как противоречащие Конституции РФ.
Религиозная принадлежность также, в силу прямого указания ч. 3 ст. 19 Конституции РФ, не может выступать основаниями для ограничения пассивного избирательного права. Определение Архиерейского Собора РПЦ 1994 г. «О взаимоотношениях Церкви
с государством и светским обществом на канонической территории Московского Патриархата в настоящее время», предписывающее священнослужителям воздержаться от участия в выборах любых органов представительной власти стран в качестве кандидатов
в депутаты, юридической силы не имеет, так как противоречит Конституции РФ и действующему законодательству.
Языковые цензы (т. е. владение тем или иным языком как условие пассивного избирательного права) в России не действуют. Равным образом не могут вводиться какие-либо ограничения пассивного избирательного права по признаку пола, расы, национальности и др.
В заключении формулируются основные выводы по итогам исследования.
Основные положения и результаты
диссертационного исследования опубликованы
в следующих работах автора:
В изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Смирнова М. А. Некоторые вопросы процесса формирования нормативных основ регулирования избирательного права в России / М. А. Смирнова // Общество и право. Краснодар : Краснодарский университет МВД РФ. 2008. № 4 (22). 0,25 п. л.
2. Смирнова М. А. Международно-правовые основы защиты избирательных прав человека и гражданина в современной России / М. А. Смирнова // Юристъ-правоведъ. Ростов н/Д : РЮИ МВД РФ. 2008. № 6 (31). 0,4 п. л.
3. Смирнова М. А. Эволюция ограничений пассивного избирательного права / М. А. Смирнова // Вестник ВА МВД РФ. Волгоград : ВА МВД РФ. 2011. № 3 (18). 0,4 п. л.
В других изданиях:
4. Смирнова М. А. Место и значение теории избирательного права России в системе юридических наук / М. А. Смирнова // Вестник ВА МВД РФ. Волгоград : ВА МВД РФ. 2009. № 2 (9). 0,4 п. л.
5. Смирнова М. А. Муниципальные выборы в Волгоградской области : сб. нормат. актов / М. А. Смирнова // Избирательная комиссия Волгоградской области. Волгоград : Принт, 2009. 13,5 п. л. (в соавторстве, авторство не разделено).
6. Смирнова М. А. Выборы депутатов Волгоградской областной Думы 1 марта 2009 года: информация и аналитика / М. А. Смирнова; под ред. Г. С. Шайхуллина // Избирательная комиссия Волгоградской области. Волгоград : Панорама, 2009. 9,77 п. л. (в соавторстве, авторство не разделено).
7. Смирнова М. А. Правовые гарантии защиты избирательных прав человека и гражданина в структуре правовой системы России / М. А. Смирнова // Современные гуманитарные проблемы : сб. науч. тр. Волгоград : ВА МВД России, 2009. Вып. № 11. 0, 5 п. л.
8. Смирнова М. А. О пределах ограничения пассивного избирательного права / М. А. Смирнова // Новая правовая мысль. Волгоград : Станица-2, 2011. № 4 (47). 0,25 п. л.
Смирнова Марина Александровна
Конституционно-правовые ограничения
пассивного избирательного права
в Российской Федерации
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Подписано в печать. Формат 60Х84/16. Физ. печ. л..
Тираж. Заказ.
Отпечатано с готовых диапозитивов в типографии
[1] См.: О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 г. № 5 // БВС РФ. 2011. № 6.
[2] См.: Европейская конвенция о гражданстве // Совет Европы и Россия: сб. док. / отв. ред. Ю. Ю. Берестнев. М., 2004.
[3] См.: Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Лейла Шахин против Турции» (Leyla Sahin v. Turkey), жалоба № 44774/98.
