Антикоррупционный мониторинг в криминологическом значении
На правах рукописи
Стороженко Игорь Владимирович
АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ МОНИТОРИНГ
В КРИМИНОЛОГИЧЕСКОМ ЗНАЧЕНИИ
Специальность 12.00.08 — Уголовное право и криминология;
уголовно-исполнительное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва
2011
Работа выполнена в Научно-исследовательском институте Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
Астанин Виктор Викторович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ
Лунеев Виктор Васильевич
доктор юридических наук,
заслуженный юрист РФ
Овчинский Владимир Семенович
Ведущая организация —
Московская государственная юридическая академия
им. О. Е. Кутафина
Защита диссертации состоится 30 июня 2011 года в 1600 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат размещен на интернет-сайте Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации www.rpa-mu.ru 27 мая 2011 года.
Автореферат разослан 27 мая 2011 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю. Л. Смирникова
Общая характеристика работы
Актуальность темы диссертационного исследования. Современные международные инициативы в сфере противодействия коррупции связаны с развитием институциональных механизмов слежения за исполнением конвенционных антикоррупционных требований. Такие механизмы созданы в рамках требований основополагающих международных правовых документов, регулирующих вопросы противодействия коррупции. В некоторых из них принимает активное участие Российская Федерация (Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию), которая приняла обязательства по организации и проведению периодической оценки адекватности национального законодательства и правоприменения в сфере противодействия коррупции со стороны контрольных международных инстанций (ГРЕКО, Конференция государств — участников Конвенции ООН против коррупции).
Наряду с этим активно развиваются независимые контрольные механизмы оценки состояния дел в сфере противодействия коррупции на национальном уровне, которые осуществляют международные неправительственные структуры («Трансперенси Интернэшнл» (далее — «ТИ»), Всемирный банк, ОЭСР).
Проводимые как международными, так и неправительственными структурами антикоррупционные исследования не только имеют неодинаковый методологический аппарат, объекты, цели и задачи специального познания, но и разнятся по субъектному экспертному обеспечению. Содержание исследований, обусловленных международно-правовыми обязательствами России, носит прагматический характер планового учета конвенционных требований с позиции их имплементации в национальное законодательство и практику правоприменения. При этом результаты исполнения требований антикоррупционных конвенций оцениваются зарубежными правительственными экспертами на основе составленных официальными национальными органами отчетов. Антикоррупционные исследования неправительственных международных организаций базируются на общих оценках уровня распространенности коррупционных проявлений в разных сферах жизнедеятельности и не связаны с разработкой или предложением системных мер противодействия им.
В операциональном значении анализ и оценку состояния дел
в сфере противодействия коррупции в контексте как конвенционного, так и независимого анализа принято обозначать как антикоррупционный мониторинг.
Внешние для Российской Федерации антикоррупционные мониторинговые инструменты для решения задач обеспечения Национальной стратегии противодействия коррупции представляются недостаточными. Они не нацелены на получение криминологически значимых данных, характеризующих коррупционные проявления
в закономерностях и продуцирующих факторах причинного комплекса, в том числе объясняющих сложности правоприменения имплементированных конвенционных норм.
Опыт прохождения Российской Федерацией международного антикоррупционного мониторинга выявляет проблемы недостаточности использования криминологически значимых данных, связанных с коррупционными реалиями. Ключевым источником этой проблемы является отсутствие на национальном уровне длящихся научных исследований в этой области, что в целом отражает нечастый случай их особой практической востребованности.
Методологией исследований, которая соответствуют задачам антикоррупционного мониторинга, традиционно располагает криминологическая наука. Соответственно, их возобновление в специальном теоретико-прикладном назначении — для целей общей организации борьбы
с коррупцией, включая информационно-аналитическое сопровождение, прогнозирования негативно-качественных изменений коррупционной преступности, а также определения и учета закономерностей ее подверженности разным мерам — представляется первостепенной задачей специалистов, обладающих компетенцией в сфере криминологии.
Немаловажно, что результаты антикоррупционного мониторинга могут одновременно служить решению вариативных задач содержательного обеспечения антикоррупционной политики России,
а именно:
- для использования в формировании периодической отчетности Российской Федерации по исполнению конвенционных обязательств;
- в качестве альтернативной (по отношению к данным внешних исследований) оценки состояния дел в сфере противодействия коррупции на национальном уровне;
- в качестве информационно-аналитического продукта, востребованного заинтересованными субъектами, участвующими в реализации Национальной стратегии противодействия коррупции.
Актуальность темы исследования имеет и нормативно-правовое обоснование. В частности, в Национальной стратегии противодействия коррупции в качестве основного направления ее реализации отмечается разработка организационных и правовых основ мониторинга правоприменения в контексте смежных задач периодического исследования состояния коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и борьбе с ней как в стране в целом, так и в отдельных ее регионах[1].
Цель диссертационного исследования состоит в установлении и научно-практической апробации антикоррупционного мониторинга
в криминологически значимых его аспектах, результаты которого могут быть использованы при создании национальной системы такого мониторинга как стратегического элемента государственной политики в сфере противодействия коррупции.
Достижение указанной цели обеспечивается за счет решения следующих задач:
- определение содержания и принципов организации антикоррупционного мониторинга как меры обеспечения реализации государственной политики по противодействию коррупции в целом и коррупционной преступности в частности;
- выявление современных закономерностей развития коррупционной преступности, в том числе в региональном аспекте, и оценка реагирования на нее со стороны правоохранительных органов;
- сравнительно-правовое исследование конвенционных механизмов кАк антикоррупционного мониторинга, так и частных его направлений, используемых международными финансовыми институтами и неправительственными организациями;
- критический анализ используемых статистических методов оценки коррупционной преступности;
- выявление и обоснование криминологически значимых критериев, которые могут использоваться для оценки процессов детерминации, а также структуры и динамики коррупционной преступности
в контексте антикоррупционного мониторинга;
- проведение конкретно-социологических исследований в рамках проверки гипотезы о потребности национальной системы антикоррупционного мониторинга, отвечающей целям Национальной стратегии противодействия коррупции и международно-правовым обязательствам Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с анализом, оценкой и прогнозированием криминологически значимых коррупционных реалий и мер противодействия им в системе государственной политики противодействия коррупции.
Предметом исследования выступают проблемы формирования антикоррупционного мониторинга в криминологически значимых его аспектах в контексте современной государственной политики противодействия коррупции, в частности:
- содержание мониторинга в системе мер по организации борьбы с коррупционной преступностью;
- законодательные и политико-правовые источники, предусматривающие организационно-правовые и методологические аспекты проведения антикоррупционного мониторинга;
- международная практика организации мониторинга состояния дел в сфере противодействия коррупции в формате учета положительного опыта для целей формирования национальной системы антикоррупционного мониторинга в криминологических его аспектах;
- закономерности уголовной и судебной статистики коррупционной преступности в Российской Федерации;
- результаты конкретно-социологических исследований, в том числе проведенных автором, по проблемам организационно-правового и методологического обеспечения антикоррупционного мониторинга.
Степень научной разработанности темы исследования. Антикоррупционный мониторинг представляет собой новый объект научного познания в призме криминологически значимых данных о современных коррупционных реалиях, принимая во внимание возникшие
с 2007 г. законодательные и политико-правовые решения по обеспечению государственной политики в сфере противодействия коррупции,
а также международно-правовые обязательства Российской Федерации по участию в механизмах контроля за состоянием дел в сфере противодействия коррупции.
С учетом этого обстоятельства теоретические и прикладные исследования на эту тему в современной научной литературе носят фрагментарный характер, хотя криминологический анализ коррупционной преступности в различные периоды находил освещение в трудах ученых-криминологов А.И. Алексеева, В.В. Астанина, А.И. Долговой,
С.М. Иншакова, П.А. Кабанова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, Н.А. Лопашенко, В.Н. Лопатина, В.В. Лунеева, И.М. Мацкевича, В.С. Ов-
чинского, В.Е. Эминова.
Монографических и диссертационных работ, в которых бы комплексно исследовались вопросы формирования национальной системы антикоррупционного мониторинга в криминологических аспектах, учитывающих новые законодательные и политико-правовые решения
в этой области, не имеется. Частично эти проблемы затрагивались
в научных работах В.В. Астанина («Антикоррупционная политика России: криминологические аспекты» (2009 г.)).
Методологическая основа исследования. Раскрытие темы диссертации потребовало применения разнообразных методических приемов.
В первой главе работы использован сравнительно-правовой метод изучения международной практики организации антикоррупционного мониторинга. Гносеологический метод нашел применение при выявлении и сопоставлении организационных начал, функций и содержания мониторинга в различных областях научного познания, выявлении общего и частного, выделении отличий и закономерностей, определении его назначения для обеспечения антикоррупционной политики.
Во второй главе для выявления закономерностей коррупционной преступности широко использован статистический и системно-структурный методы анализа, а также конкретно-социологический метод исследования (анкетирование и экспертные оценки). Анализ и обработка полученных данных сопровождались использованием современных математических методов, в частности компьютерной статистической программы SPSS.
В третьей главе использован принцип междисциплинарного анализа криминологически значимых мер, необходимых для организации и эффективного функционирования антикоррупционного мониторинга с использованием данных, содержащихся в научных трудах по философии и политологии.
Нормативной основой исследования стали: Конвенция ООН против коррупции, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, Федеральный закон «О противодействии коррупции» и федеральные законы, принятые в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции, указы Президента РФ, направленные на формирование системы правовых мер по предупреждению коррупции, обеспечению стратегического развития государственной политики противодействия коррупции.
Эмпирическую основу работы составили:
- материалы, характеризующие содержание антикоррупционного мониторинга (в том числе в России), проводившегося в рамках различных международных инициатив в период с 1996 по 2010 г. (ГРЕКО, ОЭСР, Всемирный банк, «ТИ»);
- статистические данные ГИАЦ МВД России за 2007–2010 гг.;
- статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде РФ за 2007–2010 гг.;
- результаты анкетирования более 1 тыс. экспертов из числа сотрудников правоохранительных органов, работников прокуратуры
и территориальных следственных управлений Следственного комитета РФ, помощников руководителей территориальных подразделений Минюста России по профилактике коррупции, сотрудников территориальных органов ФССП России.
В ходе подготовки диссертации автор использовал связанный
с тематикой исследования семилетний опыт работы, в том числе в качестве члена экспертной подгруппы при Межведомственной рабочей группе (учрежденной Указом Президента РФ от 03.02.2007 № 129) для подготовки предложений по реализации в российском законодательстве положений международных антикоррупционных конвенций, а также правительственного эксперта ГРЕКО от Российской Федерации.
Научная новизна работы. Диссертация представляет собой первое исследование теоретических и прикладных проблем организации антикоррупционного мониторинга с учетом современных законодательных и правоприменительных реалий. В научно-практическом плане обоснованы задачи по выработке модели национальной системы антикоррупционного мониторинга. Это потребовало расширения тематического понятийного аппарата, введения операционального определения антикоррупционного мониторинга, обоснования его использования как важного элемента научно-экспертного сопровождения государственной политики противодействия коррупции.
Кроме того, новизну работы определяют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Изучение опыта антикоррупционного мониторинга, осуществляемого в России международными конвенционными и независимыми неправительственными инстанциями, свидетельствует о том, что он опирается на сравнительные оценки законодательных и институциональных подходов антикоррупционной политики на предмет их соответствия общемировой или международно-экономической практике предупреждения коррупции. В таком виде антикоррупционный мониторинг не может быть использован для организации и обеспечения эффективной борьбы с коррупционной преступностью в России.
2. Решению долговременных задач по повышению эффективности антикоррупционной политики в России наилучшим образом отвечает создание научно обоснованной национальной системы антикоррупционного мониторинга, которая выявляет и устанавливает закономерности коррупционной преступности и состояние реагирования на ее проявления. Проведенный анализ состояния дел в сфере борьбы
с коррупцией в современной России позволяет сделать вывод о том, что отсутствие национальной системы антикоррупционного мониторинга опосредованно отражается на проблемах латентности коррупционной преступности.
3. Антикоррупционный мониторинг в криминологическом аспекте предлагается рассматривать как деятельность по систематическому сбору, обработке и анализу информации о состоянии и продуцирующих факторах коррупционной преступности (не ограничивающейся только совокупностью преступлений, предусмотренных ст. 201, 204, 285, 289, 290, 291 УК РФ), а также реагирование на них с использованием конкретно-социологических методов. Основное предназначение результатов антикоррупционного мониторинга заключается в возможности их использования для оптимизации правоприменения профилактических и уголовно-правовых антикоррупционных мер в их взаимосвязи, а также для выработки организационно-политических и законодательных решений, направленных на обеспечение государственной политики противодействия коррупции.
4. Апробированный антикоррупционный мониторинг в криминологическом содержании на региональном уровне позволяет считать, что рейтинговая система для оценки состояния борьбы с коррупцией в разных регионах государства не может применяться в условиях неодинаковой характеристики коррупционной преступности, обусловленной различным уровнем социального и экономического развития, правовой ментальности населения, а также правоохранительного обеспечения.
5. Современные формы уголовной и судебной статистики, которыми оперируют при характеристиках коррупционной преступности
в Российской Федерации, в силу несовершенства структуры показателей не являются в полной мере репрезентативными для целей антикоррупционного мониторинга и не позволяют обеспечивать органы государственной власти, ответственные за реализацию антикоррупционной политики, объективной информацией. Решение этой проблемы связано прежде всего с законодательным определением перечня коррупционных преступлений, а также их отражением в показателях уголовной
и судебной статистики по критериям занимаемой должности лиц, совершивших эти преступления, и сфере их деятельности. Эти данные позволяют отражать закономерности подверженности коррупционным проявлениям различных сфер правоотношений.
6. Антикоррупционный мониторинг в криминологическом аспекте выполняет прогностические функции относительно установления закономерностей и будущего состояния коррупционной преступности и борьбы с ней. В настоящее время отмечается тенденция последовательного отхода от эффективного применения уголовно-правовых антикоррупционных мер, что отражается в превалировании не связанных с лишением свободы мер наказания, применяемых к лицам, виновным в совершении коррупционных преступлений. Декриминализация антикоррупционной политики негативно отражается на качестве профилактики коррупционных правонарушений.
7. Должное уголовно-правовое обеспечение реагирования на коррупционную преступность связано с унификацией соразмерности уголовного наказания степени общественной опасности коррупционных преступлений в судебной практике. Этим целям служит обобщение Верховным Судом РФ судебной практики по коррупционным составам преступлений с последующим принятием соответствующего постановления Пленума Верховного Суда РФ, положениями которого могли бы руководствоваться суды при вынесении решений по делам указанной категории.
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов и основанных на них предложений для методологического обеспечения национальной системы антикоррупционного мониторинга криминологически значимыми критериями.
Практическая значимость исследования обусловлена его направленностью на решение стратегических задач развития государственной политики противодействия коррупции, связанных с созданием
и обеспечением антикоррупционного мониторинга в составной его криминологически значимой части. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе высших образовательных учреждений при преподавании специальной антикоррупционной дисциплины, а также при проведении антикоррупционного мониторинга криминологически значимых коррупционных реалий в отдельных субъектах РФ.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена в Научном центре противодействия коррупции НИИ РПА Минюста России.
Результаты исследования использовались автором в ходе работы в качестве члена экспертной подгруппы по обеспечению взаимодействия с ГРЕКО при межведомственной рабочей группе для подготовки предложений по реализации в законодательстве РФ положений международных антикоррупционных конвенций, образованной в соответствии с Указом Президента РФ от 03.02.2007 № 129.
Основные положения работы были апробированы автором в ходе экспертного сопровождения процедуры защиты Российской Федерацией доклада о состоянии дел в сфере противодействия коррупции на 40 Пленарном заседании ГРЕКО (2008 г.).
Результаты исследования докладывались на международном научно-практическом семинаре по вопросам антикоррупционного обучения (организован РПА Минюста России совместно с Европейским институтом по предупреждению и борьбе с преступностью, ассоциированным с ООН, Управлением ООН по наркотикам и преступности, ОЭСР, ГРЕКО в ноябре 2010 г.), а также неоднократно (2009–2010 гг.) использовались автором в ходе обучения федеральных государственных служащих Минюста России, осуществляющих полномочия по профилактике коррупционных правонарушений.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.
Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, а также цель и задачи, излагаются научная новизна, методологическая, теоретическая, эмпирическая и правовая базы работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, раскрывается теоретическая и практическая значимость диссертации, приводятся данные об апробации ее результатов.
В первой главе «Антикоррупционный мониторинг: научные основы и международный опыт» анализируются теоретические
и методологические аспекты мониторинга применительно к различным общественно-политическим сферам, которые экстраполируются на деятельность органов государственной власти по противодействию коррупции.
Первый параграф «Понятие, значение и содержание антикоррупционного мониторинга» посвящен рассмотрению основных функций мониторинга, его целей, задач, содержания и организационных начал. Выделен универсальный характер большинства механизмов мониторинга:
- выявление состояния, тенденций и закономерностей изменения исследуемых процессов и явлений;
- установление и формирование каналов обратной связи с целью получения информации об эффективности реализуемых мер воздействия на исследуемые процессы и явления.
Подчеркивается, что объективность мониторинга выражается в неукоснительном соблюдении обязательных требований посредством использования конкретно-социологических методов научного познания. К основным методам относятся: изучение правовых управленческих документов, включая нормативные правовые акты; сопоставление ключевых статистических показателей; анализ публикаций СМИ; социологический опрос экспертов. В зависимости от целей и задач мониторинга перечисленные методы могут применяться как выборочно, так и в комплексе.
Использование указанных методов изучения состояния коррупционной преступности и противодействия ее проявлениям позволяет не только получать важную информацию о криминологических характеристиках развития коррупционных реалий, но и своевременно прогнозировать неблагоприятные их изменения, связанные с недостатками уголовно-правового и профилактического обеспечения противодействия им.
В работе автор приходит к выводу о том, что в рамках реализуемой государственной антикоррупционной политики, содержание которой составляют полиотраслевые меры предупреждения коррупции, отсутствие учета криминологически значимых данных и, соответственно, их восприятие в конечном счете отражается на динамике
и качестве этой политики.
В ходе тщательного анализа законодательных и организационно-правовых вопросов обеспечения антикоррупционной политики России диссертант отмечает предпосылки создания национальной системы антикоррупционного мониторинга, но в то же время и отсутствие необходимой методологической научно-практической его основы. Актуализируется содержание антикоррупционного мониторинга применительно к выработанной криминологической наукой методологии исследований, а также предлагается операциональное его определение.
В проводимых криминологических исследованиях традиционно принято исследовать состояние коррупционной преступности в совокупности преступлений, предусмотренных ст. 201 «Злоупотребление полномочиями», ст. 204 «Коммерческий подкуп», ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», ст. 289 «Незаконное участие
в предпринимательской деятельности», ст. 290 «Получение взятки»,
ст. 291 «Дача взятки» УК РФ. В диссертации приводятся аргументы
в пользу расширения перечня уголовно наказуемых коррупционных деяний, а также отмечается, что для целей антикоррупционного мониторинга в криминологической его составляющей следует опираться также на сведения, позволяющие отражать динамику фактических проявлений: конфликта интересов на государственной и муниципальной службе; участия юридических лиц в совершении коррупционных правонарушений; нарушения антикоррупционных запретов в связи с прохождением государственной службы.
Отсутствие системы учета криминологически значимых данных приводит к тому, что государственные органы, ответственные за реализацию государственной политики противодействия коррупции, вынуждены опираться на фрагментарные и разрозненные сведения, что опосредованно снижает эффективность превентивных антикоррупционных мер, тренд на преимущественное использование которых очевиден.
Подчеркивается, что создание системы антикоррупционного мониторинга в криминологическом аспекте связано с правильным подбором организационно-методических инструментов его обеспечения.
Второй параграф «Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга в международной практике» посвящен выявлению и установлению наилучшего опыта организационного, методического обеспечения антикоррупционного мониторинга как
в контексте международно-правовых антикоррупционных документов (ООН, Совета Европы, ОЭСР), так и осуществляемого неправительственными инстанциями для целей его использования при формировании национальной системы антикоррупционного мониторинга.
На основе проведенного анализа опыта участия России в международных механизмах антикоррупционного мониторинга отмечаются наиболее универсальные и эффективные оценочные процедуры ГРЕКО. Принципы указанной контрольной инстанции позволяют обеспечивать полное содействие государственных органов в проведении оценки, предупреждая возможные элементы недобросовестности
и воспрепятствования объективному проведению оценочных процедур. Речь идет о создании необходимых благоприятных условий для прямого диалога с неправительственными организациями и независимыми СМИ. Степень участия структур гражданского общества в реализации антикоррупционной политики и учет их позиции в ходе оценки состояния уровня коррупции существенно влияют на результаты мониторинга. Важнейшим элементом мониторинга ГРЕКО выступают его обязательные для исполнения рекомендации по итогам оценки состояния дел в сфере противодействия коррупции, которые содержат криминологически важные меры (оптимизация тактики и стратегии борьбы с коррупционной преступностью). За неисполнение рекомендаций следуют санкции.
Исходя из принципов мониторинга ГРЕКО в контексте формирования национальной системы антикоррупционного мониторинга отмечаются проблемы объективных индикаторов, обеспечивающих возможность получения на регулярной основе данных, в том числе статистических, характеризующих динамику коррупционной преступности с одной стороны и эффективность предпринимаемых антикоррупционных мер — с другой. Данный вывод увязывается с отдельной рекомендацией ГРЕКО Российской Федерации «о необходимости разработки системы подробного, объективного и постоянного мониторинга эффективности осуществляемых антикоррупционных мер в различных сферах»[2].
Изучение правоприменительных аспектов механизма обзора исполнения Конвенции ООН против коррупции позволяет выделить ряд организационно-методических положений, которые могут быть заимствованы для национальной системы антикоррупционного мониторинга. Наиболее значимыми являются: отказ от системы ранжирования объектов мониторинга; возложение экспертного
и научно-методического сопровождения на специальное учреждение (секретариат).
Исследованные инструменты антикоррупционного мониторинга ОЭСР дали возможность выделить предметные, криминологически значимые положения, связанные с оценкой уголовно-правового воздействия на коррупционные преступления, субъектами которых выступают иностранные публичные должностные лица при осуществлении международных коммерческих сделок. Отличительной особенностью антикоррупционного мониторинга ОЭСР является его предмет — анализ и оценка состояния коррупционной преступности в частной сфере и разработка предложений по профилактики коррупционных проявлений в ней.
Автором установлены организационно-методические основы осуществления антикоррупционного мониторинга ОЭСР, которые выражены в соблюдении принципов: «функциональной эквивалентности» (существования различий), что можно экстраполировать на национальную модель криминологического антикоррупционного мониторинга
в региональном аспекте; обеспечения действенного судебного преследования и применения адекватных уголовно-правовых санкций. Методическое сопровождение мониторинга ОЭСР организует созданная для этих целей специальная группа по борьбе с подкупом.
Рассмотрены причины отказа Российской Федерации от участия в оценочных процедурах ОЭСР в рамках указанного плана, основной из которых выступала невозможность предоставления сводных данных, в том числе криминологического значения, характеризующих правоприменительные аспекты в сфере предупреждения коррупции.
Исследованы документы Всемирного банка (Антикоррупционная стратегия 1997 г. и Антикоррупционные планы действий 1999
и 2000 гг.), которые легли в основу методик, обеспечивающих сопровождение мониторинга состояния экономики и делового климата,
а также эффективность системы государственного управления, сквозь призму оценки состояния коррупции и результативности мер противодействия ее проявлениям. В этой связи проанализированы методические основы антикоррупционных программ Всемирного банка: Интегральный показатель качества государственного управления (GRICS), Исследование деловой среды и деятельности предприятий (BEEPS), Исследование мнений руководителей (EOS).
В контексте документарных результатов антикоррупционного мониторинга Всемирного банка, относящегося к России[3], дана оценка пригодности имеющихся критериев и инструментов для использования на национальном уровне.
В заключительной части второго параграфа подробно рассмотрены оценочные инструменты в сфере коррупции и борьбы с ней, используемые специализированной международной организацией «ТИ». Отмечается, что она существенно расширила тематическое содержание антикоррупционных исследований, а также набор организационных
и методических инструментов мониторинга, в том числе в региональном контексте.
Автор приходит к выводу, что социологические методы исследования являются основными инструментами оценки коррупции, что выступает как достоинством, так и серьезным недостатком методики «ТИ». На примере основных исследовательских продуктов «ТИ» анализируется их эффективность и пригодность для использования в национальной системе антикоррупционного мониторинга в криминологическом его аспекте.
Подвергнут критическому анализу «Индекс восприятия коррупции», осуществляемый «ТИ». Несмотря на того что результаты ежегодных исследований подробно освещяются СМИ и привлекают общественное внимание, критерии и методология оценок в балльно-рейтинговой системе (по странам) иерархии представляются диссертанту политизированными. Приводится аналитическая таблица, характеризующая динамику изменения рейтинга Российской Федерации
в данном индексе.
Проанализированные отдельные исследовательские материалы «ТИ»[4] представляют собой элементы криминологического подхода
к антикоррупционному мониторингу и, по мнению автора, имеют серьезный потенциал развития. Так, например, методология выявления процессов детерминации коррупционной преступности в разных экономических сферах (в частности, исследование прозрачности доходов нефтяных и газовых компаний) может представлять интерес для структурного анализа коррупционных проявлений в рамках национального антикоррупционного мониторинга.
Диссертантом приводится сравнительный анализ различных международных механизмов антикоррупционного мониторинга, их сопоставление с точки зрения универсальности, объективности, проработанности организационных и методических основ, выбора критериев оценки и применяемых инструментов.
Во второй главе «Антикоррупционный мониторинг в контексте криминологически значимых показателей» раскрываются прикладные аспекты предлагаемой автором модели национальной системы антикоррупционного мониторинга с конкретными результатами исследования современного состояния коррупционной преступности и борьбы
с ней, в том числе в региональном разрезе.
В первом параграфе «Уголовная статистика о борьбе с коррупционной преступностью и ее использование в антикоррупционном мониторинге» на основе данных уголовной статистики ГИАЦ МВД России за 2007–2010 гг. проведен сравнительный анализ данных по преступлениям, предусмотренным ст. 201, 204, 285, 289, 290 и 291 УК РФ, в структуре ряда показателей (число зарегистрированных фактов; лиц, выявленных и привлеченных к уголовной ответственности, а также освобожденных от уголовной ответственности) в региональном аспекте. Такой выбор связан с тем, что статистические показатели именно по перечисленным статьям берутся в настоящее время за основу при информировании органов государственной власти о состоянии коррупционной преступности в Российской Федерации и реагировании на ее проявления.
На основании имеющихся показателей построены соответствующие динамические ряды, которые для наглядности представлены
в виде аналитических таблиц и характеризуют эффективность деятельности правоохранительных органов по выявлению и расследованию преступлений коррупционной направленности в России за указанный период времени.
Диссертантом предпринята попытка выборочного исследования тех же статистических показателей в региональном разрезе: по федеральным округам и субъектам РФ (по 18 субъектам РФ, входящим
в Центральный федеральный округ).
Выявлены существенные региональные различия в состоянии коррупционной преступности и реагирования на нее, которые косвенно свидетельствуют об отсутствии единых подходов правоохранительных органов в субъектах РФ к организации борьбы с коррупционной преступностью. Отмечается отсутствие устойчивой тенденции к повышению эффективности правоприменительной антикорруп-
ционной практики, которая должна выступать следствием комплексных законодательных и институциональных мер, реализованных
в последнее время. В связи с этим автор выделяет проблемы, не позволяющие считать показатели уголовной статистики достаточными для получения репрезентативных сведений, которые отражали бы реальные результаты борьбы с коррупционной преступностью
в региональных различиях.
Предлагается существенно расширить перечень показателей уголовной статистики, характеризующей динамику коррупционной преступности, за счет включения в нее данных по иным преступлениям. Диссертант полагает возможным дополнить уголовную статистику показателями по 14 статьям УК РФ, а также сведениями, отражающими: нарушения государственными и муниципальными служащими антикоррупционных запретов; данные о допущенных случаях конфликта интересов; сведения о нарушении государственными и муниципальными служащими обязанностей по декларированию доходов, имущества и обязательств имущественного характера.
По мнению автора, в ходе антикоррупционного мониторинга целесообразно использовать показатели Росстата в региональном разрезе о численности и составе работников, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы, а также о количестве сотрудников правоохранительных органов, участвующих в противодействии коррупции.
Во втором параграфе «Судебно-статистическая информация
в антикоррупционном мониторинге» анализируется судебно-статис-
ическая информация, отражающая закономерности борьбы с коррупционной преступностью, предлагается и апробируется методологический аппарат, позволяющий оценивать эффективность реагирования судебных органов на коррупционную преступность.
На основе анализа и оценки ключевых показателей судебной статистики сформированы динамические ряды, отражающие закономерности степени строгости выносимых судебных решений, выраженных в избрании мер уголовного наказания (их частоте) по преступлениям коррупционного характера в региональных различиях.
При сопоставлении сведений о практике назначения уголовного наказания виновным в совершении коррупционных преступлений в 2007–2010 гг. установлено, что мера наказания в виде штрафа избиралась судами примерно к каждому третьему лицу, виновному в совершении коррупционного преступления. Условное осуждение к лишению свободы назначается каждому второму виновному. Лишение свободы применяется примерно к 13 % виновных. Лишение права заниматься определенными видами деятельности или занимать определенные должности составляет менее 1 % в общем массиве всех видов назначаемых уголовных наказаний за совершение коррупционных преступлений.
Показатели судебной статистики отражают свидетельствуют, что ужесточения карательной политики в сфере противодействия коррупции не происходит. Отмечается, что в отсутствие эффективной практики применения института конфискации это не является для потенциальных преступников сдерживающим фактором и не выполняет функции профилактики коррупционных проявлений.
Высказывается гипотеза о том, что низкое качество судебной практики по уголовным делам о коррупционных преступлениях может быть связано с тем, что длительное время не обобщалась судебная практика по делам указанной категории. Принятие соответствующего постановления Пленума Верховного Суда РФ, по мнению диссертанта, могло бы способствовать изменению ситуации к лучшему.
Использованный в работе статистический метод смыкания динамических рядов позволил выявить следующие тенденции: мера наказания в виде лишения свободы назначается в среднем в одном случае на каждые 25 фактов зарегистрированных коррупционных преступлений; к лишению свободы приговаривался лишь каждый одиннадцатый из числа лиц, уголовные дела в отношении которых были переданы
в суд, к реальным срокам, связанным с лишением свободы, приговаривался каждый восьмой.
Автор приходит к выводу, что современные формы судебной статистики по коррупционным преступлениям неполны для объективного отражения соответствующей судебной практики и не показательны для обеспечения антикоррупционного мониторинга. В этой связи предлагается дополнить существующие формы судебной статистики рядом дополнительных показателей.
В третьем параграфе «Экспертные оценки в антикоррупционном мониторинге» разработана модель, основанная на использовании экспертных данных, результаты апробации которой позволили выявить проблемы обеспечения антикоррупционного мониторинга в криминологически значимом аспекте.
Проведено специальное конкретно-социологическое исследование по вопросам организации и стратегии борьбы с коррупцией в целях обеспечения антикоррупционного мониторинга (опрошено более 1 тыс. экспертов (преимущественно из числа сотрудников правоохранительных органов) в 75 субъектах РФ).
Проверен ряд выдвинутых гипотез, касающихся научно-методических и организационных аспектов, а также возможного содержания национальной системы антикоррупционного мониторинга.
В частности, нашло подтверждение предположение о том, что эффективность профилактических и уголовно-правовых мер против коррупции напрямую зависит от качественного информационно-аналитического обеспечения, позволяющего оценивать и корректировать правоприменение в этой сфере.
В контексте этой проблемы установлены оптимальные аспекты сопровождения антикоррупционного мониторинга по информационным источникам о качестве правоприменения, сведения о котором должны подвергаться анализу и оценке на независимых (вневедомственных) началах.
По мнению экспертов, национальная система антикоррупционного мониторинга должна иметь комбинированный характер, т. е. в равной степени основываться на мониторинговых ресурсах органов государственной власти и институтов гражданского общества. Наибольшую поддержку респондентов вызвало предложение о необходимости формирования национальной системы антикоррупционного мониторинга под эгидой Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции.
Выявлено мнение экспертов относительно организационного обеспечения антикоррупционного мониторинга. Предпочтительным, по их мнению, является ежегодный (74 %), полиотраслевой (63 %) и региональный (26 %) формат его проведения. Большинство респондентов выступают за публичный характер освещения результатов антикоррупционного мониторинга (66 %).
Установлены предпочтения респондентов относительно эффективности возможных мер по оптимизации профилактики коррупционных преступлений, связанных с расширением института конфискации, установлением контроля за крупными расходами государственных
и муниципальных служащих (членов их семей) и введением ответственности за незаконное обогащение. Анализируются возможности уголовно-правового обеспечения этих мер, а также криминологически значимые последствия их применения.
Выявляются иные экспертные оценки требуемого содержания и обеспечения антикоррупционного мониторинга (использование результатов, определение степени заинтересованности в нем разных субъектов).
Сформулированы основные выводы и предложения, которые необходимо учитывать при формировании национальной системы антикоррупционного мониторинга:
- органы государственной власти, ответственные за обеспечение антикоррупционной политики, не имеют объективного информационно-аналитического и научно-методического сопровождения криминологически значимой ее части;
- современные формы уголовной и судебной статистики не приспособлены для оценки состояния борьбы с коррупционной преступностью;
- основным заказчиком и потребителем результатов антикоррупционного мониторинга должен выступать Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, отвечающий за координацию деятельности многочисленных субъектов в этой сфере;
- национальная система антикоррупционного мониторинга должна опираться на криминологически обоснованные методы научно-практического анализа и оценки коррупционных проявлений и состояния противодействия им;
- репрезентативность антикоррупционного мониторинга обеспечивается за счет полноправного участия в нем институтов гражданского общества;
- антикоррупционный мониторинг преимущественно направлен на получение криминологически значимой информации (содействует выявлению основных линий детерминации и причинности коррупционной преступности и позволяет оперативно получать информацию
о недостатках организации борьбы с ее проявлениями);
- результаты антикоррупционного мониторинга целесообразно использовать для оценки деятельности не только руководителей правоохранительных, но и иных органов государственной власти, включая глав субъектов РФ.
В третьей главе «Антикоррупционный мониторинг в государственной политике противодействия коррупции в России» раскрываются теоретико-прикладные вопросы организации национальной системы антикоррупционного мониторинга в контексте взаимосвязи с государственной политикой предупреждения коррупции.
В первом параграфе «Институциональное и законодательное обеспечение национальной системы антикоррупционного мониторинга» раскрываются и анализируются организационные и правовые условия получения и использования криминологически значимой информации, необходимой для организации противодействия коррупционной преступности.
Диссертантом устанавливаются корреляционные связи между понятиями «уголовная политика», «криминологическая политика»
и «антикоррупционная политика», приводятся их операциональные определения.
Отмечается, что исходные организационные условия осуществления антикоррупционного мониторинга заключаются в проведении первичного учета состояния дел в сфере борьбы с коррупционной преступностью на федеральном и региональном уровнях. Такая настоятельность имеет правовое обоснование, а именно: в качестве основного механизма реализации Стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 14.04.2010, определено «периодическое исследование состояние коррупции и эффективности мер, принимаемых по ее предупреждению и борьбе с ней, как в стране в целом, так и в отдельных регионах».
Отмечается, что содержательные аспекты антикоррупционного мониторинга для профилактики коррупционных проявлений, находящихся в криминологически значимой взаимосвязи с преступными деяниями, должны включать информацию об исполнении обязательств по декларированию доходов, имущества и обязательства имущественного характера государственными служащими (лицами, претендующими на замещение должностей государственной службы) и членами их семей. В работе обосновывается важность и других отдельных направлений профилактики коррупционных проявлений, требующих постоянного сопровождения средствами антикоррупционного мониторинга: предупреждение конфликта интересов на государственной службе и контроль за соблюдением ограничений по трудоустройству бывших государственных служащих.
Указанные контенты антикоррупционного мониторинга оцениваются как ключевые элементы предупреждения коррупционной преступности.
Второй параграф «Организационно-методические основы антикоррупционного мониторинга» посвящен анализу и оценке организационно-методических основ изучения коррупционной преступности
и реагирования на ее проявления в контексте задач национальной системы антикоррупционного мониторинга. Отмечаются разные объекты мониторинга и в зависимости от этого соответствующее организационно-методическое обеспечение. Актуализируются цели мониторинга — установление закономерностей коррупционной преступности и ее подверженности различным мерам воздействия.
Автор обращает внимание на непременные условия организационного обеспечения антикоррупционного мониторинга и существующие ключевые его элементы, классифицируемые в трех уровнях:
- ответственности за постановку задач и определение предмета антикоррупционного мониторинга, его периодичность, оценку результатов и их использование в целях совершенствования антикоррупционной политики;
- обеспечения научно обоснованной методологии антикоррупционного мониторинга;
- определения экспертно-ресурсного сопровождения антикоррупционного мониторинга.
Отмечаются потенциальные риски, связанные с трудностями реализации результатов антикоррупционного мониторинга. Коррупционная преступность, как правило, связана с деятельностью органов государственной власти, представители которых нередко становятся субъектами коррупционных преступлений. В связи с тем что результаты антикоррупционного мониторинга неизбежно будут указывать на имеющиеся проблемы в организации борьбы с коррупционной преступностью и вызывать критику, важным представляется обеспечить объективность и безупречность с научной точки зрения методологического обеспечения антикоррупционного мониторинга.
В приложении приводятся результаты экспертного опроса по вопросам организации национальной системы антикоррупционного мониторинга, а также сводные аналитические таблицы уголовной
и судебной статистики, отражающей закономерности коррупционной преступности и реагировании на нее в региональном аспекте в современной России.
Статьи, опубликованные в ведущих
рецензируемых научных журналах и изданиях,
указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Мониторинг ГРЕКО и его использование в антикоррупционной политике России / И.В. Стороженко // Следователь. — 2010. —
№ 2. — 0,3 п. л.
2. Публично-правовое регулирование мониторинга коррупции, осуществляемого Всемирным банком / И.В. Стороженко // Административное и муниципальное право. — 2010. — № 2. — 0,2 п. л.
3. Антикоррупционный мониторинг организации экономического сотрудничества и развития: публично-правовой аспект организации противодействия криминальным формам коррупции / И.В. Стороженко // Административное и муниципальное право. — 2010. — № 6. — 0,2 п. л.
4. Методологические основы антикоррупционного мониторинга в криминологическом значении / И.В. Стороженко // Российская юстиция. — 2010. — № 9. — 0,4 п. л.
Подписано в печать 26.05.2011.
Формат 60х90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации».
117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
[1] См.: Указ Президента РФ от 13.04.2010 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» (разд. IV, подп. «м» и «р»).
[2] См.: Joint First and Second Evaluation Rounds, Evaluation Report on the Russian Federation, Strasbourg, 5 December 2008 // http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/
evaluations/round2/GrecoEval1-2_RussianFederation_EN.pdf.
[3] Аналитические доклады «Борьба с коррупцией в странах с переходной экономикой; «Административная реформа и реформа государственного регулирования в России. Устранение потенциальных источников коррупции».
[4] «Глобальный барометр коррупции», «Индекс взяткодателей», «Оценка целостности и антикоррупционной устойчивости национальных систем», «Прозрачность в вопросах информирования о принимаемых антикоррупционных мерах».
