Конституционно-правовой статус председателя правительства российской федерации
На правах рукописи
ПРИЙМАК ДЕНИС ЮРЬЕВИЧ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2008
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права ГОУ ВПО «Кубанский государственный университет».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Дзидзоев Руслан Мухарбекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Акопов Леонид Владимирович
кандидат юридических наук
Олейников Олег Владимирович
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Северо-Осетинский
государственный университет
им. К.Л.Хетагурова»
Защита состоится «28» июня в «11» часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.208.26 по юридическим наукам в ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 302.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет».
Автореферат разослан «26» мая 2008 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических, доцент К.П. Краковский
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования предопределяется политико-правовым значением должности Председателя Правительства РФ, традиционно считающегося «вторым лицом» государства. В Российской Федерации, по форме государственного правления относящейся к республикам смешанного, президентско-парламентарного типа, глава правительства не является «административным премьером», всецело подчиненным главе государства, но представляет собой реальную и значимую политическую фигуру, возглавляющую вполне самостоятельный в конституционном отношении государственный орган, олицетворяющий исполнительную ветвь власти в России.
Правительство Российской Федерации, хотя и обладает коллегиальным статусом, в действительности принимает решения, как правило, общим согласием, без голосования, то есть в редакции, предложенной Председателем Правительства, что сообщает главе Правительства качества единоличного государственного руководителя.
Конституция и конституционное законодательство Российской Федерации формулируют многочисленные полномочия Председателя Правительства РФ, содержательно не тождественные полномочиям Правительства РФ в целом, которые делают его самостоятельным субъектом конституционно-правовых отношений, образуют его особый и ответственный конституционный статус, требующий научного осмысления. Практика правительственной деятельности в России нуждается в продуманных и реалистичных предложениях по усилению государственного значения должности Председателя Правительства РФ, повышению его участия в государственной политике, что требует всестороннего анализа его природы, полномочий и ответственности главы Правительства.
Актуальность избранной темы исследования возрастает в связи с новейшей практикой назначения Председателя Правительства РФ, которая впервые основывается на партийной связи Председателя Правительства с парламентским большинством. Подобная практика, усиливающая политическое значение главы Правительства, повышающая его фактический статус, нуждается в тщательном научном прочтении с позиций конституционной формы государственного правления в России.
Степень научной разработанности темы
Диссертация основывается на широкой информационной базе, включающей произведения отечественных и зарубежных авторов, посвященные актуальным проблемам исполнительной власти, правительственной деятельности в России, статуса правительства как органа государственной власти, его места в системе разделения властей, роли и значению главы правительства в государстве.
Это, в первую очередь, произведения таких авторов, как С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, М.В. Баглай, К.С. Бельский, А.И. Бобылев, Н.С. Бондарь, Д.С. Выголовский, Б.Н. Габричидзе, Н.Г. Горшкова, Р.М. Дзидзоев, Н.А. Игнатюк, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, С.Г. Колбая, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, В.О. Лучин, А.В. Минашкин, Н.А. Михалева, Е.Е. Никитина, А.Ф. Ноздрачев, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, Н.А. Сахаров, А.С. Сергеев, В.А. Сивицкий, Б.А. Страшун, В.Н. Суворов, Л.К. Терещенко, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Т.Д. Шон, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин, Е.А. Юртаева.
В то же время в отечественной конституционно-правовой науке отсутствуют монографические комплексные исследования, содержащие целостный научный анализ главы Правительства России, характеризующие его индивидуальный правовой статус. Отдельные работы в этой области не дают объемного и связного представления об этой значимой и ответственной государственной должности.
Настоящая диссертация, хотя и не исчерпывает всей научной проблематики, связанной со статусом и деятельностью главы российского Правительства, тем не менее, является первым в отечественной конституционно-правовой науке исследованием, содержащим системную и развернутую научную оценку Председателя Правительства РФ как государственного руководителя.
Объектом исследования выступают конституционно-правовые отношения, взятые в их системном единстве, выражающие содержание института главы Правительства РФ, его конституционно-правового статуса.
Предмет исследования, являясь элементом обозначенного объекта, представляет собой теоретические, законодательные и практические основы существования института Председателя Правительства Российской Федерации в его конституционно-правовом статусе.
Цель исследования – концептуальное обоснование конституционно-правового статуса Председателя Правительства Российской Федерации, системный научный анализ его элементов и особенностей.
Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие научные задачи:
- исследование политико-правовой природы должности Председателя Правительства РФ как главы федерального Правительства;
- анализ проблем формирования должности Председателя Правительства РФ и ее легислатуры;
- исследование конституционных и иных полномочий Председателя Правительства РФ в соотношении с компетенцией Правительства РФ, их систематизация;
- исследование вопросов ответственности главы Правительства РФ в контексте взаимоотношений с главой государства и парламентом;
- исследование статуса Председателя Правительства РФ как исполняющего обязанности Президента России;
- исследование зарубежного конституционного опыта, определение возможностей его использования в соответствующей конституционной практике России;
- выработка авторских рекомендаций и предложений по научно-практическому и законодательному совершенствованию конституционно-правового статуса Председателя Правительства РФ с учетом потребностей и перспектив конституционного строительства в России.
Методологической основой исследования выступает современный методологический инструментарий, концептуальные подходы к исследованию институтов государственной власти, выработанные юридической наукой. Исследование проведено на основе как общенаучных методов – диалектического, исторического, логического, системного, так и частно-научных – сравнительно-правового, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и др.
Использование современной методологии научного поиска позволило автору выяснить природу и назначение института Председателя Правительства РФ, провести сравнение отечественного и зарубежного конституционного опыта, определить закономерности и перспективы развития исследуемого института в России.
Научная новизна диссертации заключается в том, что она представляет собой по существу первое диссертационное исследование, содержащее комплексный научный анализ института Председателя Правительства РФ в его конституционно-правовых предпосылках, выполненное на основе действующего законодательства и практики правительственной деятельности в России.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Председатель Правительства Российской Федерации обладает индивидуальным конституционно-правовым статусом, состоящим в наличии у него собственных конституционных полномочий, существующих наряду с конституционным ведением Правительства РФ в целом. В осуществлении своих конституционных полномочий глава Правительства РФ реализует собственную правоспособность, выступает самостоятельным субъектом публично-правовых отношений.
2. Обоснование недостаточности существующих квалификационных требований к Председателю Правительства РФ, которые, с учетом его должности, должны превосходить аналогичные требования к иным членам Правительства РФ. Отсутствие возрастных ограничений для занятия должности Председателя Правительства РФ может привести к ситуации, когда президентские полномочия окажутся у лица, не имеющего достаточного жизненного опыта для их действенной реализации. С учетом возможности исполнения обязанностей главы государства предлагается установить «возрастной ценз» для Председателя Правительства РФ, аналогичный минимальному возрасту Президента РФ.
3. Целесообразность нормативного закрепления необходимости проведения Президентом РФ консультаций с фракциями Государственной Думы по кандидатуре Председателя Правительства РФ после ее отклонения Государственной Думой, что будет способствовать достижению необходимого компромисса.
4. Необходимость предоставления Председателю Правительства РФ неприкосновенности, равной неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, с тем отличием, что вопрос о лишении неприкосновенности Председателя Правительства РФ по представлению Генерального прокурора РФ должен решать Президент РФ, как назначающий на должность и освобождающий от должности главу Правительства.
5. Целесообразность введения в Российской Федерации института контрасигнации отдельных указов главы государства главой правительства, что усилит парламентские начала в государственном правлении России, выраженные недостаточно, повысит статус Председателя Правительства РФ и Правительства РФ в целом, усилит степень ответственности федерального Правительства за реализацию президентских решений. К числу президентских актов, нуждающихся в правительственной контрасигнации, предлагается отнести назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации (п. «л» ст. 83 Конституции РФ), назначение и отозвание дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83 Конституции РФ), подписание международных договоров Российской Федерации (п. «б» ст. 86 Конституции РФ), подписание ратификационных грамот (п. «в» ст. 86 Конституции РФ), награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и специальных званий (п. «б» ст. 89 Конституции РФ).
6. Обоснование необходимости предварительного обсуждения вопроса о постановке перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ на заседании Правительства, учитывая значение института запроса парламентского доверия. В Федеральном конституционным законе «О Правительстве Российской Федерации» следует закрепить, что Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ после обсуждения на заседании Правительства РФ.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется выбором и применением научной методологии и комплексным характером исследования, анализом и обобщением практики взаимодействия ветвей власти. Достоверность полученных в ходе исследования результатов подтверждается использованием научных трудов в области конституционно-правовой науки, обширного аналитического и эмпирического материала. Совокупность комбинаций избранных методов исследования темы на теоретическом и эмпирическом уровнях обусловила достоверность положений и выводов, выносимых на защиту.
Научно-практическая и теоретическая значимость результатов исследования
Содержащиеся в диссертации теоретические обобщения и выводы могут быть использованы в учебном процессе, в преподавании конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, а также специального курса, посвященного исследуемым проблемам. Содержащиеся в диссертации предложения и рекомендации могут быть использованы в интересах совершенствования института Председателя Правительства России, повышения его конституционно-правового статуса.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в публикациях автора по теме исследования, в выступлениях на научно-практических конференциях, в процессе обсуждения диссертации на кафедре конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, в процессе преподавания конституционного права зарубежных стран на юридическом факультете Кубанского государственного университета.
Структура диссертации
Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении работы обосновываются актуальность темы, ее новизна, цель и задачи исследования, степень исследования темы, объект и предмет исследования, теоретическая и практическая значимость исследования, его апробация.
Первая глава работы «Председатель Правительства Российской Федерации: теоретические и правовые основы» включает два параграфа.
Первый параграф главы «Председатель Правительства Российской Федерации: самостоятельность конституционно-правового статуса» содержит анализ политико-правового значения должности Председателя Правительства РФ. При этом подчеркивается, что конституционно-правовой статус Председателя Правительства РФ определяется прежде всего значением и статусом самого Правительства как политического института и органа государственной власти. Следовательно, выделение статуса Председателя Правительства, как руководителя Правительства РФ, требует определения степени самостоятельности самого Правительства РФ от Президента РФ, которая в отечественной науке конституционного права оценивается далеко не равнозначно.
Проведенный анализ позволяет констатировать наличие у Правительства РФ весомого конституционно-правового статуса, вполне самостоятельного от главы государства. Государственная самостоятельность Правительства, имеющего собственные цели и задачи в правовой политике и государственном управлении, свидетельствует о наличии в России президентско-парламентарной или полупрезидентской формы правления, предполагающей самостоятельное существование правительственной власти наряду с президентской. Можно лишь говорить о некотором преобладании признаков президентской республики над парламентарной, вытекающем из особенностей российской модели смешанного правления, имеющей историческое и политическое обоснование. Государственная и политическая самостоятельность Правительства РФ не противоречит его юридической зависимости от Президента РФ, однако эта зависимость не превращает Правительство РФ в рабочий орган главы государства, в часть президентской администрации.
Конституционная и административная самостоятельность Правительства РФ, венчающего систему исполнительной власти в России, позволяет говорить о самостоятельности Председателя Правительства, возглавляющего этот орган. Речь не идет об организационной самостоятельности, свойственной руководителю всякого государственного органа, полномочного объединять и направлять работу коллектива. Здесь имеется в виду самостоятельность государственная, вырастающая из наличия у Председателя Правительства собственного государственно-правового, конституционного статуса, позволяющего ему индивидуально взаимодействовать с иными субъектами конституционного права, прежде всего, с Президентом и Парламентом России, формирующего политическую фигуру «второго лица» государства, одного из его руководителей.
Сказанному не противоречит коллегиальный характер Правительства РФ, состоящего, помимо Председателя, из заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Практически во всех источниках, посвященных статусу Правительства, последнее классифицируется как орган коллегиальный, противоположный органам, основанным на единоначалии. В диссертации, однако, обосновывается, что Правительство РФ является коллегиальным органом преимущественно по составу и порядку обсуждения подведомственных вопросов. Что касается правительственных решений, то они, во всяком случае на практике, принимаются преимущественно не путем голосования, а путем обсуждения, то есть в редакции, предложенной председательствующим на заседании Правительства, которым, в отсутствии Президента РФ, оказывается Председатель Правительства РФ. Последний обладает множеством служебных, материальных, организационных и прочих рычагов возведения собственной воли в государственную, фактически в Правительстве он обладает правом не решающего, а постановляющего голоса.
Председатель Правительства РФ, не являясь отдельно от Правительства в целом органом государственной власти, в то же время обладает собственным конституционно-правовым статусом, который складывается из его индивидуальных прав и обязанностей, отделимых от общей компетенции Правительства, из его ответственности перед Президентом РФ и Государственной Думой. В параграфе систематизируются наиболее существенные конституционно-правовые характеристики Председателя Правительства РФ, формирующие его индивидуальный конституционно-правовой статус. Речь идет, в частности, о полномочиях главы российского Правительства, которые он осуществляет преимущественно лично, без принятия актов Правительства, то есть самостоятельно от Правительства в целом как органа государственной власти.
В параграфе анализируются квалификационные требования доступа на должность Председателя Правительства РФ, отмечается их недостаточность. Квалификационные требования, предъявляемые к главе Правительства РФ, с учетом его должности, должны превосходить аналогичные требования к иным члена федерального Правительства. Предлагается учитывать, что Председатель Правительства РФ в экстренных случаях полномочен исполнять обязанности Президента России, то есть является потенциальным исполняющим обязанности главы государств, которые Конституция вверяет лицу, достигшему зрелого возраста. Отсутствие возрастных ограничений для Председателя Правительства РФ может привести к ситуации, когда президентские полномочия, в том числе связанные с определением внутренней и внешней политики и обеспечением национальной безопасности, окажутся у лица, не имеющего достаточного жизненного опыта для их эффективного применения. С учетом возможности занятия президентской должности предлагается, чтобы Председатель Правительства РФ назначался на должность Президентом РФ (помимо иных требований) из числа граждан Российской Федерации не моложе тридцати пяти лет.
Председатель Правительства Российской Федерации, будучи «вторым лицом государства», тем не менее, не обладает неприкосновенностью, что нельзя признать нормальным с точки зрения значимости статуса и характера выполняемых функций, требующих свободы от административного и судебного произвола. Иммунитет главы Правительства РФ оправдывается уже самой возможностью замещения им должности главы государства. Согласно Конституции РФ он временно исполняет обязанности Президента России (ч. 3 ст. 92 Конституции), в число которых президентский иммунитет формально не входит. На практике это чревато ситуацией привлечения исполняющего обязанности Президента России к уголовной и иной юридической ответственности, что может воспрепятствовать реализации им президентских полномочий.
Произведенный нами в данном параграфе диссертационный анализ позволил нам сформулировать тот вывод, что Председатель Правительства Российской Федерации обладает собственным и значимым конституционно-правовым статусом, состоящим в наличии у него собственных конституционных полномочий, существующих наряду с конституционным ведением Правительства в целом.
В параграфе втором первой главы «Назначение Председателя Правительства Российской Федерации: специфика российской модели» рассматриваются наиболее актуальные и сложные вопросы формирования этой должности.
Порядок назначения главы правительства предопределяется в конченом счете формами государственного правления, весьма неравнозначными. Особенность формирования должности главы правительства в республиках полупрезидентских состоит в том, что президент назначает премьер-министра самостоятельно, руководствуясь собственным выбором, а не партийным составом парламента. На преференциях главы государства, однако, парламентская позиция сказывается в том случае, когда правительству для своей деятельности требуется парламентское доверие (инвеститура), что заставляет главу государства при назначении главы правительства учитывать мнение парламентского большинства.
Существующая в России модель призвания главы правительства к должности в целом соответствует параметрам президентско-парламентарного правления, при котором правительство формируется главой государства при косвенном участии парламента. Преимущество этой модели в том, что должность главы правительства формируется с участием разных ветвей власти, что обеспечивает самостоятельность и относительную независимость этой государственной фигуры.
Системному анализу в диссертации подвергается конституционный механизм назначения на должность Председателя Правительства РФ, участие в нем Президента РФ и Государственной Думы, дается оценка возникающим здесь коллизиям, предлагаются меры по их преодолению.
В диссертации дается положительная оценка институту программы кандидата в Председатели Правительства РФ, наличие которой позволяет парламенту адекватно оценить перспективы правительственной политики и личность кандидата. Отмечается в то же время, что Регламент Государственной Думы не определяет формат этой программы, что на практике может привести к произвольному ее отклонению Государственной Думой. От кандидата в Председатели Правительства РФ, во всяком случае, нельзя требовать представления развернутой программы правительственной деятельности, поскольку наличие такой программы требует, как минимум, наличия самого правительства, утверждающего подобную программу. Речь может идти лишь о проекте такой программы, об ее общих параметрах и направлениях. Подобную программу лучше именовать политической программой либо декларацией, с которой перед депутатами Государственной Думы выступает соискатель звания главы Правительства, что и следует закрепить в Регламенте палаты.
Поддерживая право Президента РФ предлагать разные кандидатуры на пост Председателя центрального Правительства РФ, диссертант в то же время полагает, что для того, чтобы избежать избыточного давления на Государственную Думу со стороны главы государства, достаточно предоставить Президенту РФ право дважды предлагать Государственной Думе одну и ту же кандидатуру с тем, чтобы другим кандидатом было уже новое лицо.
В диссертации обосновывается необходимость консультации главы государства с фракциями Государственной Думы по кандидатуре Председателя Правительства, что позволит избежать возможного конфликта, чреватого роспуском Государственной Думы. Представляется, что согласование кандидатуры будущего главы Правительства должно осуществляться Президентом с Государственной Думой еще до начала официального голосования, что позволит избежать острых конфликтов, сопутствующих прохождению этого вопроса в Государственной Думе.
Консультации с Государственной Думой, во всяком случае, необходимы при отклонении ею президентской кандидатуры (кандидатур). При этом обращается внимание на то, что при отклонении законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры Президента РФ на должность высшего должностного лица субъекта РФ, Президент обязан проводить соответствующие консультации с законодательным (представительным) органом субъекта РФ (п. 4.1. статьи 9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Но если проведение подобных консультаций обязательно в отношении руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, то тем более такие консультации необходимы в процессе формирования должности руководителя высшего федерального органа исполнительной власти.
Исходя из вышеизложенного, в диссертации предлагается включить в Регламент Государственной Думы положения, в соответствии с которыми Президент РФ проводит консультации с думскими фракциями по кандидатуре Председателя Правительства после ее отклонения Государственной Думой. Предложения депутатских фракций при этом могут носить только рекомендательный характер, не препятствующий Президенту самостоятельно заявлять кандидата на должность.
Во многих зарубежных странах существует институт присяги членов Правительства и, в первую очередь, его главы, что вполне оправдывается высоким назначением этих должностных лиц. Вопрос о том, перед кем премьер-министр приносит присягу, вступая в должность, предопределяется формой государственного правления: в парламентарной республике глава правительства приносит присягу перед парламентом, в президентской и полупрезидентской - чаще всего перед главой государства.
Подобная практика, по мнению диссертанта, заслуживает внимания. Присяга новоизбранного Председателя Правительства РФ перед Президентом РФ повысила бы публичность и ответственность этой должности, политический статус главы Правительства как руководителя высшего органа исполнительной власти. Церемония принесения присяги перед Президентом РФ могла бы регламентироваться в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».
Глава вторая диссертации «Содержание конституционно-правового статуса Председателя Правительства Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
Первый параграф главы «Полномочия Председателя Правительства Российской Федерации» посвящен анализу конституционных и иных полномочий главы российского Правительства. Эти полномочия в диссертации исследуются с учетом законодательных новелл, практики реализации полномочий и потребностей правительственной деятельности в России. Диссертантом при этом формулируются научно-практические предложения, направленные на совершенствование содержания и механизмов реализации полномочий главы Правительства.
Предлагается, в частности, распоряжениям Правительства РФ придать индивидуальный характер, именуя их распоряжениями Председателя Правительства Российской Федерации. Что касается постановлений Правительства РФ, то их следует считать актами Правительства в целом. При этом все постановления Правительства РФ должны приниматься на заседаниях Правительства РФ, поскольку иной формы коллегиальной правительственной деятельности просто не существует.
В диссертации обосновывается недостаточность статутных и организационных полномочий Председателя Правительства РФ. Логика полупрезидентской республики требует, чтобы отдельные президентские решения контрассигновались главой Правительства. Практика контрассигнации находит широкое применение в государствах, исповедующих смешанный, президентско-парламентарный образ государственного правления. При этом в отличие от стран с парламентарным режимом, где контрасигнации подвержены практически все акты главы государства, в полупрезидентских республиках контрассигнуются преимущественно второстепенные полномочия главы государства.
Представляется, что институт контрасигнатуры должен получить признание и в Российской Федерации, снискавшей незаслуженную славу сверхпрезидентской республики. Подписание отдельных президентских указов главой Правительства РФ усилит парламентские начала в государственном правлении России, выраженные недостаточно, повысит статус Председателя Правительства и центрального Правительства в целом, усилит степень ответственности Правительства за реализацию президентских решений. К числу президентских решений, нуждающихся в правительственной контрасигнации, по мнению диссертанта, можно отнести назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации, назначение и отозвание дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, подписание международных договоров Российской Федерации, подписание ратификационных грамот, награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и специальных званий.
Второй параграф второй главы «Проблемы ответственности Председателя Правительства Российской Федерации» посвящен узловым вопросам ответственности главы Правительства России.
В диссертации обосновывается принадлежность этой ответственности к конституционно-правовой, которая является ответственностью за ненадлежащее осуществление публичной власти.
Выделение института ответственности главы правительства сопряжено с определенными сложностями, имея в виду коллегиальный характер правительства как органа исполнительной власти. В конкретной правительственной деятельности проблематично отделить ответственность главы правительства от ответственности правительства в целом. Практика свидетельствует, что недоверие правительству со стороны главы государства или парламента имеет своим основанием недовольство деятельностью, прежде всего, премьер-министра, который определяет правительственную политику. Не случайно отставка премьера всегда влечет отставку правительства в целом.
В литературе отмечается политический характер правительственной ответственности, которая не связывается с конкретными деликтами и наступает чаще всего за проводимую правительством политику, неугодную главе государства или парламенту, Подобная ответственность, таким образом, не предполагает юридическую вину.
В диссертации обосновывается, что отставка правительства, инициируемая главой государства или парламентом, всегда имеет под собой реальные основания, обыкновенно сопровождается критикой правительственной деятельности, порицанием его политики. Недоверие правительству парламентом в науке небезосновательно расценивается как разновидность конституционно-правовой санкции, которая выражается в отрицательной оценке деятельности государственных органов и должностных лиц.
Глава государства, объявляя отставку правительства, как правило, мотивирует свое решение, подвергая правительство критике. Так, в случаях отставки российского Правительства, объявленного Президентом РФ, глава государства пытался обосновать свои действия, выступая с официальными заявлениями, которые публиковались в правительственном издании – Российской газете, содержащими (прямую либо завуалированную) критику правительственной деятельности.
В диссертации обосновывается, что Правительство, как конституционный орган власти, должно быть некоторым образом застраховано от произвола главы государства или парламента. Совершенно произвольная отставка правительства дискредитирует высшую власть. Эти гарантии правительственной деятельности могли бы состоять в обязательных консультациях Президента с парламентскими кругами относительно возможной отставки Правительства. В диссертации предлагается законодательно закрепить обязанность Президента России проводить консультации с депутатскими фракциями по вопросу об отставке Правительства Российской Федерации.
Учитывая лидирующую роль премьер-министра, солидарный характер правительственной деятельности, представляется, что парламентский вотум недоверия должен обращаться на Председателя Правительства РФ, который и должен в этом случае подвергаться отставке Президентом, если последний не сочтет необходимым распустить Государственную Думу. В этом случае главе государства легче будет при его желании сохранить тот же состав Правительства, назначив нового премьера, поскольку недоверие высказывается не всему Правительству, а только его главе. Напротив, вотум недоверия Правительству в целом обязывает главу государства поменять хотя бы некоторых министров, чтобы Государственная Дума признала основательность правительственной отставки.
Практика свидетельствует, что парламентский вотум недоверия часто имеет под собой недовольство отдельными министрами. Исходя из этого, в диссертации обосновывается, что правительственная ответственность в России должна носить солидарно-персональный характер и допускать возможность, наряду с недоверием Правительству в целом, выражение индивидуального вотума недоверия отдельным министрам. Это персонифицирует институт правительственной ответственности, позволит избежать нежелательного роспуска Государственной Думы, поскольку индивидуальный вотум недоверия согласно мировой практике не оборачивается отставкой правительства, но предполагает обязательное освобождение утратившего парламентское доверие министра от должности.
В диссертации обращается внимание на то, что вопрос о доверии Правительству РФ перед Государственной Думой ставит именно Председатель Правительства, а не Правительство в целом, что дополнительно подтверждает наличие самостоятельного статуса главы правительства. Нами обосновывается необходимость предварительного обсуждения этого вопроса на заседании Правительства, что оправдывается значением правительственного запроса доверия. В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в статье 37 следует закрепить, что Председатель Правительства РФ вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ после обсуждения на заседании Правительства РФ.
В третьем параграфе второй главы «Председатель Правительства Российской Федерации как исполняющий обязанности Президента России: вопросы конституционной совместимости» исследуется статус главы Правительства РФ, как и.о. Президента России.
В диссертации отмечается, что временное исполнение президентских обязанностей главой Правительства, как пояснил Конституционный Суд РФ, в исключительных случаях возможно и без соответствующего распоряжения главы государства. Очевидно, что факт наличия подобных исключительных обстоятельств, а также их прекращение, должен констатировать сам Председатель Правительства, что таит в себе опасность произвола, неосновательного удержания власти. Представляется, что окончание состояния полной недееспособности Президента должно подтверждаться палатами Федерального Собрания России в порядке особой парламентской процедуры, закрепленной в регламентах палат.
Следует отметить, что выполнение Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ блокирует реализацию ряда конституционных полномочий, связанных с взаимодействием ветвей власти. Так, например, выглядит весьма проблематичным реализация Правительством РФ предоставленного статьей 134 Конституции права внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, если Председатель Правительства является одновременно исполняющим обязанности Президента РФ, поскольку у него этого права нет. На наш взгляд, не следует лишать исполняющего обязанности Президента РФ права вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, имея в виду, что от внесения предложения до его реализации, учитывая сложность процедуры конституционных поправок и пересмотра Конституции, – дистанция огромного размера.
При исполнении главой правительства президентских полномочий проблематичной становится и возможность парламентской ответственности Правительства РФ. Хотя исполняющий обязанности Президента РФ формально не лишен права объявлять отставку Правительства при вынесении
последнему думского недоверия, ясно, что он фактически не в состоянии сделать этого, будучи одновременно главой этого Правительства. В такой ситуации парламентский вотум недоверия, равно как и отказ Государственной Думой Правительству в доверии, теряет свой юридический смысл.
Заблокированным оказывается и институт парламентского (депутатского) запроса Председателю Правительства и Правительству в целом, поскольку запрос не может быть адресован главе государства, должность которого занимает Председатель Правительства. При совмещении должностей фактически невозможна и отмена врио Президента актов Правительства РФ.
Подобные коллизии неизбежно вытекают из невозможности в конкретной государственной практике разделить статус и.о. Президента и Председателя Правительства. Как нам представляется, выходом могло бы послужить освобождение исполняющего обязанности Президента России на время досрочной президентской вакансии от должности Председателя Правительства РФ, которую мог бы исполнять один из первых заместителей главы Правительства.
Исполняющий обязанности Президента РФ перенимает весь объем президентской власти за исключением трех полномочий главы государства, указанных в части 3 статьи 92 Конституции, - роспуск Государственной Думы, назначение референдума, внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ, которые в силу значимости осуществляются исключительно формальным главой государства.
Представляется, что перечень полномочий, составляющих президентскую прерогативу, является недостаточным. Необходимо учитывать, что исполняющий обязанности Президента РФ является временным лицом, призванным обеспечить поддержание президентской должности на период досрочного избрания главы государства. К числу непереходящих полномочий Президента РФ следует, на наш взгляд, отнести также утверждение военной доктрины, обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Реализация подобных полномочий, вытекающих из стратегического статуса главы государства, не является неотложной и должна осуществляться формальным главой государства, но не исполняющим его обязанности Председателем Правительства.
Государственная стабильность требует, чтобы с Председателем Правительства РФ в замещении главы государства участвовал (во вторую очередь) и Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ, исходя из того, что в зарубежной конституционной практике главу государства чаще всего замещает спикер верхней палаты парламента.
Одновременное отсутствие на своей должности Президента РФ и Председателя Правительства РФ при невозможности Президентом исполнять свои полномочия создателями Конституции не прогнозировалось, однако нам представляется, что возникновение подобной ситуации не прерывает реализацию президентских полномочий. В этом случае обязанности главы государства будут осуществляться одним из первых заместителей Председателя Правительства, на которого согласно распределению должностных обязанностей возложено исполнение полномочий Председателя Правительства РФ при временном отсутствии последнего. Однако ситуация исполнения президентских полномочий исполняющим обязанности Председателя Правительства РФ является ненормальной и может предлагаться только в качестве экстремальной.
В Заключении диссертации формулируются общие выводы, вытекающие из содержания исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, включенных в перечень ВАК Минобрнауки России:
Приймак Д. Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства РФ // Закон и право. 2007. № 7. – 0, 3 п.л.
Публикации в иных изданиях:
1. Дзидзоев Р.М., Приймак Д.Ю. Вопросы конституционно-правового статуса Председателя Правительства Российской Федерации // Ученые записки юридического факультета. Краснодар: Кубанский государственный ун-т, 2007. Вып. 5. - 0,5 п.л.
2. Приймак Д.Ю. Конституционно-правовой статус Председателя Правительства РФ // Тенденции развития современного права: теоретические и практические проблемы: Сборник статей (по материалам международной научно-практической конференции 18 мая 2007 года). Том 3. Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия (г.Краснодар) - 0, 3 п.л.
3. Приймак Д.Ю. Вопросы усиления конституционно-правового статуса Председателя Правительства Российской Федерации // Некоторые вопросы теории и практики российской правовой науки: сборник статей 1У Международной научно-практической конференции.–Пенза, 2008. – 0, 25 п.л.
4. Дзидзоев Р.М., Приймак Д.Ю. Некоторые вопросы конституционно-правового статуса Председателя Правительства Российской Федерации // Современное российское общество: Актуальные проблемы борьбы с преступностью. Сборник статей в трех томах. Т. 1. Нальчик, 2007. – 0, 3 п.л.
