Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов российской федерации
На правах рукописи
Жуков Алексей Петрович
Ответственность органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов Российской Федерации
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону
2008
Работа выполнена на кафедре муниципального права и управления ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Бондарь Николай Семенович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Чепурнова Наталья Михайловна
доктор юридических наук, профессор
Любашиц Валентин Яковлевич
Ведущая организация: Российская академия государственной службы при Президенте России
Защита состоится «___» апреля 2008 года в «___» часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.208.26 по юридическим наукам в ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 302.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет».
Автореферат разослан «___» марта 2008 года
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент К.П. Краковский
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью поиска оптимальных, соответствующих современным задачам развития российской государственности моделей устройства публичной власти на всех ее уровнях, включая региональный, и установления на этой основе четких и эффективных механизмов сдержек и противовесов, призванных обеспечивать взаимодействие и гармонизацию функционирования законодательной и исполнительной ветвей государственной власти.
Повышенную актуальность анализ вопросов ответственности органов исполнительной власти в региональной системе разделения властей приобретает в условиях проводимых в настоящее время государственно-правовых реформ, включая административную, направленных в том числе на преобразование правового регулирования организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ в целях обеспечения действенного государственного управления социально-экономическим развитием. В политически концентрированном виде значение института ответственности для модернизации российской государственности было выражено Президентом РФ в его выступлении на расширенном заседании Государственного совета РФ, посвященном стратегии развития России до 2020 года, в котором ответственность была названа одной из необходимых черт системы государственного управления «завтрашнего дня»[1].
В этой связи следует указать на две в определенной степени противоречивые, но, по сути, находящиеся в диалектическом единстве тенденции развития законодательства и государственно-правовой практики. Прежде всего, одним из очевидных результатов реформирования федеративных отношений стало перераспределение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в пользу последних, что было обусловлено задачами укрепления их позиций и повышения эффективности единого государственно-правового механизма, исключения излишней централизации при осуществлении публичной власти.
В то же время расширению объема регулятивных и исполнительно-распорядительных полномочий субъектов РФ корреспондировало установление на уровне федерального законодательства унифицированных принципов формирования и ответственности органов государственной власти регионального уровня, причем как по горизонтали (в системе разделения властей субъектов РФ), так и по вертикали – перед федеральными органами государственной власти. Это существенно сузило свободу усмотрения субъектов РФ в этой сфере общественных отношений и одновременно кардинальным образом изменило систему взаимоотношений в рамках регионального разделения властей: они теперь, в своей основе, выстраиваются при участии федеральной государственной власти, главным образом в лице Президента РФ.
Отмеченные тенденции определяют настоятельную необходимость комплексного исследования механизмов ответственности в системе органов государственной власти субъектов РФ и, прежде всего, органов исполнительной власти. Соответствующие региональные структуры конечно могут испытывать на себе различные формы негативного правового воздействия посредством применения мер, например, финансовой или гражданско-правовой ответственности. Однако данные виды ответственности преимущественно отражают соответственно взаимоотношения органов исполнительной власти субъектов РФ либо с иерархически вышестоящими субъектами публичной власти, либо с гражданами и их объединениями. Вместе с тем в современных условиях видоизменения регионального государственно-правового механизма управления, заметного усиления органов исполнительной власти особое значение приобретает проблема обеспечения качественного правового функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ на началах не только независимости, но одновременно взаимодействия и контроля.
В этом плане насущной потребностью представляется формирование законодательных основ такой ответственности, сконструированных с учетом норм о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, а также исходя из критического анализа сложившейся на уровне субъектов РФ нормативной и правоприменительной практики в соответствующей сфере общественных отношений на основе выявления, в частности, положительных моделей и, напротив, пробелов, дефектов правового регулирования, объективных и субъективных обстоятельств, препятствующих его эффективной реализации.
Таким образом, исследование теоретических и практических аспектов реализации ответственности в системе организации государственной власти субъекта Российской Федерации в настоящее время представляется безусловно необходимым.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Теоретическую основу для исследования составили, прежде всего, работы общетеоретического характера, в которых затрагивались отдельные аспекты организации органов публичной власти и их ответственности. К ним можно отнести труды таких ученых, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, А. М. Барнашов, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах, Н. А. Богданова, Н. С. Бондарь, С. Н. Братусь, Ю. П. Еременко, В. Д. Зорькин, В. Т. Кабышев, Е. И. Козлова, А. Н. Кокотов, Б. С. Крылов, В.И. Крусс, В. А. Кряжков, А. В. Кузнецов, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, В. В. Лазарев, В. А. Лебедев, О. Э. Лейст, В. Я. Любашиц, В. В. Невинский, Ж. И. Овсепян, М. И. Пискотин, М. С. Саликов, В. Н. Самсонов, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, В. А. Тишков, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, Н. А. Ушаков, И. А. Умнова, В. И. Фадеев, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, С.М. Шахрай, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеев и др.
Важное значение для конституционно-правового анализа ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ в региональной системе разделения властей имеют специальные научные разработки проблем конституционной ответственности и государственного контроля как одного из центральных механизмов ее обеспечения, проведенные в отечественной юриспруденции, в частности, Л. В. Акоповым, Н. А. Бобровой, А. В. Бойцовой, В. В. Бойцовой, В.И. Васильевым, В. А. Виноградовым, Н. В. Витруком, А. А. Джагаряном, Ю. П. Еременко, Т. Д. Зражевской, А. А. Кондрашевым, Н. М. Колосовой, М. А. Красновым, А. Н. Лебедевым, В. О. Лучиным, Н. А. Михалевой, В. А. Ржевским, Ф. М. Рудинским, И. С. Самощенко, А. Л. Сергеевым, Ф. С. Скифским, Б. А. Страшуном, В. М. Сырых, М. Х. Фарукшиным, Г.Н.Чеботаревым, Н. М. Чепурновой, Д. Т. Шоном и др.
Вместе с тем автор опирался также на труды ученых-конституционалистов, внесших существенный вклад в понимание проблем ответственности исполнительной органов государственной власти в системе разделения властей субъектов РФ в рамках изучения вопросов правового регулирования и практики организации региональной системы органов государственной власти, ответственности соответствующих органов перед федеральными органами государственной власти, а также ответственности органов муниципальной (публичной) власти. Здесь следует назвать работы А. Ю. Александрова, В.В.Гошуляк, И. В. Зайцевой, К. А. Ишекова, А. Н. Кайля, В. А. Лебедева, Н. В. Лебедевой, Д. А. Липинского, А. Ф. Малого, Н. В. Машьянова, М.А.Митюкова, А. А. Муравьева, Н. К. Лугуевой, А. А. Петрова, В. А. Пономарева, А.Е.Постникова, В. И. Савина, С. С. Собянина, Ю. Б. Соловьева, Д.Л.Суркова, И. И. Урвачевой, Л. В. Федуловой, В.А. Черепанова и др.
Однако, несмотря на широкий спектр проведенных в последние годы научных исследований конституционно-правовой ответственности, институт ответственности органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ как ее разновидности остается одним из наименее разработанных. Данный факт обусловливает необходимость изучения имеющихся теоретических основ юридической ответственности органов публичной власти одновременно с проведением анализа федерального и регионального законодательства, регулирующего ответственность исполнительных органов в процессе реализации принципа разделения властей субъектов РФ. Особое внимание в диссертационной работе уделено практике Конституционного Суда РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования
Исходя из актуальности обозначенных вопросов, основной целью данного диссертационного исследования является анализ ответственности органов исполнительной власти как важнейшего принципа взаимоотношений законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, поиск наиболее приемлемых моделей организации власти регионального уровня и выработка на этой основе рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
В соответствии с этой целью определены конкретные задачи исследования:
- исследовать характеристики разделения властей на уровне субъектов РФ во взаимосвязи со спецификой его нормативно-правового регулирования;
- выявить особенности системы и структуры исполнительной власти в субъектах РФ;
- определить основные сферы реализации ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ перед законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ;
- выявить основные принципы и уровни правового регулирования ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ;
- проанализировать понятие и конституционно-правовую природу ответственности органов исполнительной власти в региональной системе разделения властей;
- раскрыть актуальные аспекты совершенствования федерального конституционного регулирования взаимной ответственности органов власти в системе разделения властей субъектов РФ;
- исследовать существующие формы конституционной ответственности органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ;
- представить предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы применения мер ответственности исполнительных органов государственной власти в системе разделения властей субъектов РФ.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, касающихся установления и реализации ответственности государственных органов исполнительной власти в системе разделения властей в субъектах РФ.
Предметом диссертационного исследования явились вопросы нормативного закрепления ответственности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, правовое регулирование ее оснований, механизмов реализации, установления мер юридической ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, применяемых в рамках функционирования принципа разделения власти на уровне субъекта РФ, а также складывающихся в результате этого правового регулирования отношения конституционно-правового (конституционно-уставного) характера.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые на монографическом уровне комплексно исследуется институт ответственности исполнительных органов субъектов РФ в системе нового правового регулирования организации и функционирования государственной власти субъектов РФ.
На основе исследования нормативно-правового регулирования разделения властей субъектов РФ, а также с учетом изменений порядка наделения полномочиями высших должностных лиц (главы исполнительной власти) субъектов РФ исследуются основания и формы реализации ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ в «горизонтальной» системе их взаимоотношений с другими органами государственной власти субъектов РФ.
При этом обосновывается конституционно-правовая природа соответствующих форм ответственности, включая парламентский контроль, отставку органов и должностных лиц исполнительной власти как результат выражения недоверия к ним органов законодательной власти субъектов РФ.
Обосновывается также повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, в связи с чем вносятся конкретные предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. Ответственность является одной из сущностных черт принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), что позволяет ее рассматривать – в силу универсального значения разделения властей для всех уровней государственной власти – в качестве безусловного конституционного требования организации взаимоотношений между органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Несмотря на то, что в условиях системы сдержек и противовесов, характерных для разделения властей, ответственность органов государственной власти, в том числе на уровне субъекта Российской Федерации, должна проявляться как «взаимоответственность», законодательный (представительный) орган государственной власти как орган народного представительства, находящийся в непосредственной устойчивой связи с населением соответствующего публично-территориального образования (Российской Федерации в целом, субъекта Российской Федерации), может обладать определенным приоритетом в контроле над органами исполнительной власти соответствующего территориального уровня и возможности привлечения исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц к ответственности от имени населения.
2. Конституционные основы ответственности органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ состоят в предусмотренных и предполагаемых Конституцией РФ требованиях к названному государственно-правовому институту организационно-правового и реализационного свойства. В наиболее общем виде эти требования заключаются в том, что ответственность органов исполнительной власти в региональном разделении властей, во-первых, должна устанавливаться в соответствии с конституционными принципами организации системы органов государственной власти, в том числе их подконтрольности и подотчетности; во-вторых, она подлежит реализации в рамках государственно-властных отношений, облеченных в конституционные формы, посредством применения конституционно-правовых санкций; в-третьих, должна применяться для достижения конституционно значимых целей, основными среди которых являются поддержание демократического правового порядка, государственной дисциплины и режима законности, обеспечение сбалансированного взаимодействия исполнительных и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и обеспечения конституционной превенции злоупотребления государственно-властными полномочиями.
При этом под ответственностью исполнительных органов государственной власти в системе разделения властей субъектов РФ понимается обязанность исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в случае совершения конституционно-правового деликта при осуществлении полномочий понести меры неблагоприятного конституционного воздействия, налагаемые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации от имени и в интересах населения субъекта Российской Федерации.
3. Принципиальное единство системы организации государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, требование которого вытекает из взаимосвязанных положений ст.ст. 5 (ч. 3), 10 и 77 (ч. 1) Конституции РФ, не исключает формирования субъектами Российской Федерации с соблюдением Конституции РФ и федеральных законов различных региональных моделей разделения властей. В соответствии с этим ответственность органов исполнительной власти может различаться как по вертикали, так и по горизонтали – между различными органами субъекта Российской Федерации в зависимости от установленного ими в пределах своих полномочий конкретного правового регулирования.
4. В соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами федеральный законодатель вправе и обязан устанавливать общие принципы ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, постольку они относятся к общим принципам организации системы органов государственной власти (п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Поскольку соответствующая сфера общественных отношений относится именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Российской Федерации обладают конституционным полномочием по конкретизации и детализации федерального правового регулирования ответственности региональных органов исполнительной власти, в том числе с учетом специфических параметров установленной в конкретном субъекте Российской Федерации модели разделения властей.
В то же время на основании ст.ст. 73 и 76 (ч. 4) Конституции РФ субъект Российской Федерации обязан предусмотреть порядок реализации и меры ответственности региональных органов исполнительной власти при совершении ими правонарушений в сфере реализации исключительной компетенции субъекта Российской Федерации.
5. Положения об иммунитете высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) должны быть одним из основных элементов его правового статуса, так как это важнейшая правовая гарантия его деятельности, обусловленная необходимостью конституционной защиты специального статуса этого должностного лица, выступающего в качестве представителя субъекта Российской Федерации и главой высшего исполнительного органа на региональном уровне. В соответствии с этим предлагается дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» статьей 19 «Неприкосновенность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)».
Наделение особым правовым статусом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации не должно освобождать его в случае совершения им правонарушения от установленной законом ответственности, а должно лишь закреплять особый порядок привлечения его к юридической ответственности. Предоставление законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации права в установленных законом случаях лишать неприкосновенности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации по своей сущности следует признать мерой конституционной ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, применяемой на региональном уровне.
6. Исследование правового регулирования и практики реализации принципа разделения властей на уровне субъектов РФ позволяет сделать вывод об определенном доминировании в фактической конституционной практике исполнительной ветви власти над властью законодательной, что может нанести серьёзный ущерб всей системе демократического правления и противоречит принципам правового государства. Это предполагает необходимость корректировки организационно-правового механизма государственной власти субъектов РФ в сторону реального сбалансирования региональных законодательной и исполнительной властей, прежде всего, путем установления взвешенных и формально определенных инструментов ответственности органов исполнительной власти.
7. Специфичным для механизма привлечения к юридической ответственности в системе разделения властей является наделение именно законодательного (представительного) органа государственной власти правом привлекать к ответственности органы исполнительной власти субъектов РФ. Суды в данном случае выполняют только экспертно-консультативную функцию: дают заключение о наличии или отсутствии основания для применения мер конституционной ответственности. При этом вопросы нормоконтроля должны находиться в компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судах (палатах) субъектов РФ, а суды общей юрисдикции должны устанавливать факты иных нарушений закона.
8. Цели развития эффективной федеративной системы, обеспечения устойчивости регионального разделения властей и повышения уровня связи аппарата государственной власти с народом обуславливают целесообразность более взвешенного правового регулирования взаимоотношений высших должностных лиц субъекта Российской Федерации с региональными законодательными (представительными) органами государственной власти.
Для противодействия злоупотреблениям полномочиями и нарушениям законности со стороны высших должностных лиц субъектов РФ необходимо установить полномочие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ как органов, находящихся в прямой представительной связи с населением субъекта Российской Федерации, по инициированию процедуры отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации на основании выражения недоверия такому должностному лицу населением соответствующего субъекта Российской Федерации.
9. Законодательное регулирование оснований привлечения государственных органов исполнительной власти субъектов РФ к юридической ответственности нуждается в корректировке, так как неопределенность и неконкретность норм федерального законодательства об ответственности существенно снижает эффективность данного института, что обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования его правового регулирования как на федеральном, так и региональном уровнях.
Эта проблема, в свою очередь, имеет своим следствием излишнюю «политизацию» ответственности, искажение ее юридической природы прежде всего в тех случаях, когда ее основания должны устанавливаться законодательством субъектов РФ.
10. Одной из важнейших форм обеспечения ответственности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ является региональный парламентский контроль, потенциал которого, однако, в настоящее время в Российской Федерации не реализован. Повышению эффективности этого института в условиях фактического доминирования исполнительной власти в региональной системе разделения властей могло бы служить принятие Федерального закона «Об общих принципах парламентского контроля в субъектах РФ», в котором следует установить общие основания, цели, задачи, виды, формы и последствия региональных парламентско-контрольных мероприятий.
Методология диссертационного исследования. Методологической основой диссертационной работы является институциональный подход к анализу ответственности органов исполнительной власти в системе разделения государственной власти субъектов РФ.
Диссертант использовал такие методы изучения вопросов, касающихся темы диссертационного исследования, как: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический. При изучении конституционных и иных правовых норм диссертант стремился применить методы диалектического познания, системный и логический подходы.
Теоретическая и практическая значимость диссертации. Теоретическое значение исследования в изучении правовых механизмов привлечения к ответственности исполнительных органов государственной власти в системе разделения властей субъектов РФ в общем виде состоит в том, что институт ответственности органов исполнительной власти является необходимым условием для достижения баланса властей на региональном уровне, повышения уровня взаимодействия между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, повышения эффективности (управляемости) региональной власти.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных проблем конституционного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию механизма привлечения к ответственности государственных органов исполнительной власти при реализации принципа разделения власти в субъектах РФ.
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на решение актуальных проблем, связанных с установлением в законодательстве оснований и мер ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, процедур ее реализации в рамках принципа разделения властей на уровне субъекта РФ. В результате проведенного исследования разработаны конкретные предложения, которые могут быть использованы в целях гармонизации государственной власти субъектов РФ в процессе совершенствования законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Материалы, выводы и положения диссертационной работы также могут быть использованы при преподавании конституционного права Российской Федерации, специальных курсов по проблемам федерализма, региональной организации государственной власти и конституционной ответственности.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации отражены в статьях (включая две статьи в ведущих научных журналах, включенных в перечень ВАК Рособрнауки России) и иных научных публикациях автора. Материалы исследования использовались автором в его практической деятельности в качестве вузовского преподавателя, а также в выступлениях на научных конференциях по проблемам государственного строительства и права.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России, а также кафедры муниципального права и управления Южного федерального университета.
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных правовых актов и научной литературы.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются объект и предмет диссертации, обозначается цель и формулируются задачи работы, дается оценка степени научной разработанности проблемы, освещается научная новизна диссертации, указываются методологические основы исследования, раскрывается практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая – «Разделение властей – конституционный принцип построения и взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» – посвящена исследованию природы принципа разделения властей на всех уровнях организации государственной власти Российской Федерации, а также основных моделей его реализации на уровне субъектов РФ.
В первом параграфе – «Конституционная природа принципа разделения властей субъектов Российской Федерации: особенности правого регулирования» – разделение властей рассматривается как универсальный конституционный принцип, получивший свое закрепление на уровне основ конституционного строя России и имеющий фундаментальное значение для правового регулирования всей системы властеотношений, в том числе складывающихся на уровне отдельных субъектов РФ.
Анализ концептуальных положений, содержащихся в целом ряде решений Конституционного Суда РФ, позволил сформулировать вывод о том, что принцип разделения властей как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации государственно-властных полномочий в одном лице или органе государственной власти и предполагает взаимодействие, взаимный контроль и взаимную ответственность субъектов властеотношений.
Вместе с тем автором обосновывается, что универсальный характер принципа разделения властей с точки зрения объема охвата им государственно-правовых отношений не означает, что на каждом территориальном уровне организации государственной власти он должен быть реализован одним и тем же образом, поскольку разделение властей представляет собой именно принцип, а не завершенную модель организации государственной власти. В диссертации отмечается, что одной из существенных особенностей разделения властей на региональном уровне в Российской Федерации является разделение полномочий не между тремя (что характерно для классического варианта разделения властей по горизонтали), а между двумя ветвями власти – законодательной и исполнительной, так как основные звенья системы судебной власти в Российской Федерации относятся к федеральному уровню[2].
Автор приходит к выводу, что, поскольку именно взаимоответственность органов государственной власти является одной из сущностных черт принципа разделения властей и выступает в качестве безусловного конституционного требования организации взаимоотношений между органами государственной власти субъекта РФ, на региональном уровне разделение властей предполагает главным образом взаимную ответственность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем в диссертации выдвинут тезис о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ как орган народного представительства, действующий от имени и в интересах населения соответствующего публично-территориального образования, должен обладать повышенным объемом полномочий по контролю над органами исполнительной власти соответствующего территориального уровня и по привлечению исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц к ответственности. Такие полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не могут рассматриваться как нарушение принципа разделения властей, поскольку принцип разделения властей должен осуществляться в согласовании с иными основами конституционного строя, включая народовластие и суверенитет народа.
Во втором параграфе – «Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации: основные модели организации» – осуществлен анализ положений законодательства, в соответствии с которым организуется и осуществляется исполнительная власть в субъектах РФ.
На основе рассмотренных в диссертации существенных признаков органов исполнительной власти автором определены структурные элементы систем исполнительной власти субъектов РФ. Правовые проблемы совершенствования этих систем приобретают первостепенное значение[3].
В работе дается авторская оценка Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[4], положения которого в последние годы подверглись существенной корректировке. Наиболее существенные изменения коснулись порядка взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, что оказало влияние на характер юридической ответственности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
В работе аргументируется положение о том, что орган исполнительной власти субъекта Российский Федерации, являясь элементом единой системы исполнительной власти (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), тем не менее не утрачивает своей самостоятельности в качестве элемента региональной системы государственных органов. Это предопределяет установление ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ не только по вертикали (в отношениях субординации с федеральными органами), но и по горизонтали (в системе разделения властей на региональном уровне).
Исследование практики конституционно-уставного и законодательного регулирования позволила диссертанту выделить и рассмотреть существующие модели системы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, отражающие специфику статуса ее основных элементов. Конкретная модель организации государственной власти, взятая за основу в субъекте РФ, существенным образом влияет не только на порядок реализации власти, но и на механизм ответственности органов власти на региональном уровне. С учетом этих особенностей в работе анализируются проблемы ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Глава вторая – «Ответственность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: основания и формы реализации» – посвящена исследованию отдельных аспектов ответственности в системе разделения властей субъектов РФ.
Первый параграф – «Понятие и основные формы юридической ответственности исполнительной власти как элемента конституционного статуса субъекта Российской Федерации» – содержит анализ теоретических и правовых основ ответственности в системе взаимоотношений законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ.
В Конституции России нет прямого указания на основания и порядок привлечения к ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ, однако рассматриваемый вид юридической ответственности предопределен конституционными характеристиками России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ).
Юридическая ответственность исполнительной власти реализуется в рамках государственно-властных отношений, облеченных в конституционные формы, с применением конституционно-правовых санкций. По мнению автора, конституционно-правовой характер такой ответственности выражается в том числе в ее направленности на достижение конституционно значимых целей, основными среди которых являются поддержание демократического правового порядка, государственной дисциплины и режима законности, обеспечение сбалансированного взаимодействия исполнительных и законодательных (представительных) органов региональной государственной власти, обеспечение конституционной превенции злоупотребления государственно-властными полномочиями.
На основе анализа положений конституционно-правовой доктрины и действующего законодательства в диссертации определены основания юридической ответственности органов государственной власти субъектов РФ в системе разделения властей.
Анализ основных характеристик ответственности государственных органов исполнительной власти, предопределенных спецификой субъекта ответственности, позволяет определить ответственность исполнительных органов государственной власти в системе разделения властей субъектов РФ как обязанность исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в случае совершения конституционно-правового деликта при осуществлении полномочий понести меры неблагоприятного конституционного воздействия, налагаемые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ от имени и в интересах населения субъекта РФ.
Особо автор выделяет проблемы реализации конституционной ответственности в сфере исключительной компетенции субъектов РФ как требующие дополнительного регулирования. В данной сфере субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, включая право на собственное законодательство, которое не должно противоречить самой Конституции РФ. По мнению автора, когда причиняется вред общественным отношениям, регулирование которых отнесено к исключительной компетенции субъекта РФ, то только субъект РФ должен устанавливать и реализовывать санкции за такие правонарушения, в то время как на федеральном уровне может только указываться на возможность установления таких правовых норм. Если же на уровне субъекта РФ не предусмотрена ответственность за нарушения в этой сфере, то неправомерная деятельность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не может влечь за собой негативных правовых последствий. Последнее противоречит принципу юридической ответственности органов государственной власти за осуществляемую ими деятельность как необходимого элемента правовой государственности.
Среди предметов исключительного ведения субъектов Федерации наиболее значимыми являются их собственные бюджеты, вопросы административно-территориального деления, управления их собственностью, комплексное социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации. Именно в этих сферах правового регулирования ответственность органов исполнительной власти субъектов РФ перед законодательными органами государственной власти субъектов РФ приобретает наибольшее значение, являясь единственным видом конституционной ответственности за нарушения исполнительными органами государственной власти субъекта РФ правовых норм, регулирующих указанные общественные отношения.
Второй параграф – «Парламентский контроль как институционная основа ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» – посвящен исследованию проблем правового регулирования и практики реализации контрольных полномочий региональных законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Органы законодательной власти имеют возможность трансформировать волю общества (в лице своих избирателей) в правовые акты, обладающие высшей юридической силой. Этим же, в наиболее общей форме, обусловливается и наличие контрольной функции парламента, прежде всего, в отношении органов исполнительной власти, ответственных за реализацию законодательных предписаний. При этом автором отмечается, что от статуса законодательного (представительного) органа, установленного конституцией (уставом) того или иного субъекта РФ, зависят объем и порядок реализации парламентского контроля.
Федеральное законодательство, определяя область действия контрольных полномочий региональных парламентов и возможные меры воздействия на нарушителей законов, предоставило право законодательным органам субъектов РФ самостоятельно определять формы осуществления контроля.
Обобщенный анализ регионального законодательства позволил выделить и рассмотреть следующие основные формы контрольных полномочий представительного органа: 1) контроль за использованием средств бюджета (финансовый контроль); 2) контроль за соблюдением порядка распоряжения собственностью субъекта Федерации, осуществлением программ социально-экономического развития; 3) контроль за соблюдением и исполнением законов. Исследуя правоприменительную практику, диссертант подчеркивает, что данные формы имеют различный уровень интенсивности реализации.
Доминирующим направлением деятельности региональных парламентов является контроль за использованием бюджетных средств и государственной собственности. Это связано с тем, что финансово-бюджетный парламентский контроль осуществляется как в специализированных формах, посредством специальных контрольно-счетных органов, так и путем контролирующего участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в бюджетном процессе. Что же касается контроля за соблюдением и исполнением законов, а также осуществления программ социально-экономического развития, то, несмотря на обширную (в количественном плане) конституционную (уставную) регламентацию, в качественном отношении он характеризуется крайне низким уровнем реализации.
Очевидно, что усиление контрольных полномочий законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации должно стать одним из приоритетов национальной политики в сфере регионального государственного строительства. Ведь парламентский контроль за исполнением и соблюдением законов является производной функцией законодательных полномочий парламента, и он признается во всем мире. Вместе с тем, обеспечивая подконтрольность и подотчетность исполнительной власти органам народного представительства, он одновременно выступает в качестве важнейшего института народовластия, посредством которого народ в лице избранных им представителей осуществляет контроль над государственным управлением. Тем самым формируются устойчивые демократические взаимосвязи между государственной властью и народом, позволяющие своевременно и оперативно корректировать государственную политику в интересах населения.
Диссертант отмечает, что сегодня эффективность парламентских процедур, обеспечивающих реализацию контрольных полномочий законодательных органов, остается на довольно низком уровне. Во многом изменить ситуацию могло бы создание действенных механизмов ответственности за неисполнение законов субъектов РФ, главным образом конституционной.
Анализ положений федерального и регионального законодательства, а также проблем их реализации позволил сформулировать вывод, что оптимальной моделью осуществления контрольных полномочий законодательными (представительными) органами субъектов РФ является система, включающая в себя как осуществление контроля законодательным (представительным) органом субъекта РФ непосредственно, так и осуществление контроля специальными органами или структурными подразделениями законодательного (представительного) органа субъекта РФ.
Третий параграф – «Высшее должностное лицо (глава исполнительной власти) субъекта Российской Федерации: развитие правового статуса и особенности юридической ответственности» – посвящен исследованию динамики регулирования правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ во взаимосвязи с регламентацией института ответственности.
Федеральное законодательство предусматривает, что в субъектах РФ система органов исполнительной власти устанавливается во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем (высшим должностным лицом субъекта РФ).
Будучи самостоятельными в выборе модели построения системы исполнительной власти субъекты РФ устанавливают конкретные модели правовых статусов высших должностных лиц и возглавляемых ими исполнительных органов.
Исходя из анализа регионального законодательства, диссертант выявил, что в ряде субъектов в качестве элементов статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ закрепляются обязанности по обеспечению взаимодействия исполнительного и законодательного (представительного) органа власти, защите прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности, общественного порядка и т. д. Такая позиция регионального законодателя при определении статуса высшего должностного лица обосновывается тем, что, являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта РФ, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта РФ исполнения на территории региона не только Конституции РФ и федерального законодательства, но и конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ.
В этом плане, рассматривая институт выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ как важный элемент региональной системы «сдержек и противовесов», автор приходит к выводу, что этот институт должен являться формой конституционной ответственности и иметь характер государственно-правовой санкции.
Проведенный сравнительный анализ прежнего и действующего законодательства позволил диссертанту сделать вывод, что новое правовое регулирование института выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ наполнило его специфическим нормативным содержанием: выражение региональным парламентом недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ теперь автоматически не влечет досрочного прекращения его полномочий, а выступает основанием для рассмотрения Президентом РФ, с которым региональный руководитель находится в отношениях субординации, вопроса об отрешении его от занимаемой должности.
В этой связи автором подчеркивается, что особое значение приобретает вопрос определения оснований выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ. Неопределенность и неконкретность норм федерального законодательства, устанавливающих основания выражения недоверия, существенно снижает эффективность данного института, что обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования его правового регулирования как на федеральном, так и региональном уровнях.
Параграф четвертый – «Отставка органов и должностных лиц исполнительной власти как результат выражения недоверия органами законодательной власти субъектов Российской Федерации» – посвящен анализу конституционной (уставной) ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ в системе разделения властей на региональном уровне.
Законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ федеральным законодателем предоставлено право выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти региона. Эта мера конституционной ответственности корреспондирует полномочию законодательного (представительного) органа субъекта РФ участвовать в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и назначении на должность руководителей иных органов исполнительной власти региона. Перечень таких должностных лиц, а также механизм применения к ним мер ответственности устанавливается субъектами РФ самостоятельно.
Проведенный в диссертации сравнительно-правовой анализ регионального законодательства позволил сделать вывод о том, что в разных субъектах РФ определена различная степень участия законодательных (представительных) органов государственной власти в назначении должностных лиц исполнительных органов государственной власти и соответственно разный объем полномочий по привлечению к ответственности органов исполнительной власти субъекта Федерации. В частности, в некоторых субъектах РФ (например, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан, Республика Северная Осетия-Алания и др.) региональный законодатель устанавливает полномочия своего парламента по выражению недоверия только председателю правительства субъекта Федерации, что влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа. Наряду с этим в большинстве субъектов Федерации (Республика Коми, Московская область, Республика Адыгея, Удмуртская Республика, г. Санкт-Петербург и т. д.) региональному парламенту предоставлено право выражать недоверие не только руководителям высших исполнительных органов субъектов Федерации и их заместителям, но и руководителям органов исполнительной власти, осуществляющим свою деятельность в финансовой, экономической, социальной и иных важнейших сферах управления.
При этом в большинстве субъектов РФ выражение недоверия должностным лицам государственных органов исполнительной власти осуществляется простым большинством от общего количества депутатов и влечет за собой немедленную отставку соответствующих должностных лиц исполнительной власти. Такой подход регионального законодателя вступает в противоречие с Конституцией РФ, на что указывал в своих решениях и Конституционный Суд РФ. Право законодательного органа субъекта РФ утверждать назначение и освобождение от должности руководителей исполнительных органов не должно лишать высший исполнительный орган возможности функционировать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей.
При закреплении полномочий регионального парламента по реализации мер конституционной ответственности должны устанавливаться четкие основания, с которыми связывалось бы их применение. Представляется возможным предусмотреть их и в федеральном законодательстве, что позволит исключить использование института выражения недоверия исполнительному органу или должностному лицу субъекта РФ в качестве средства, нарушающего равновесие между ветвями власти, влекущего их дисбаланс и, как следствие, нарушение конституционного принципа разделения властей.
В главе третьей – «Повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации – важное направление развития конституционного статуса субъектов Российской Федерации» – автор формулирует собственные предложения, направленные на развитие механизмов ответственности органов исполнительной власти субъектов РФ.
Для того чтобы система взаимодействия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ функционировала в соответствии с принципом властей, необходимо изменение федерального законодательства в части совершенствования правового регулирования реализации конституционной ответственности государственных органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ. Проведенное исследование позволило определить следующие направления по изменению действующего законодательства.
Во-первых, должны быть конкретизированы основания привлечения к ответственности государственных органов исполнительной власти парламентом субъекта РФ, так как неточность формулировки конституционных правонарушений порождает трудность их применения на практике.
Во-вторых, необходимо детализировать процедуру выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, в частности с точки зрения участия в ней судебных органов. Суды в процессе привлечения к ответственности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ должны устанавливать факт издания ими акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному нормативно-правовому акту, конституции (уставу) или закону субъекта РФ, а также факт совершения исполнительным органом государственной власти субъекта РФ иного нарушения закона. При этом вопросы, касающиеся нормоконтроля, подлежат разрешению конституционными (уставными) судами, а суды общей юрисдикции должны устанавливать факты иных нарушений закона.
В-третьих, федеральному законодателю следует установить административно-правовой и уголовно-процессуальный иммунитет высших должностных лиц субъектов РФ. Это должно обеспечить эффективное осуществление руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ своих должностных полномочий в интересах населения субъекта Федерации. Являясь представителем субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ должно обладать такими же гарантиями осуществления своих полномочий, как и депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, иначе происходит нарушение конституционного принципа разделения государственной власти субъекта РФ. При этом правовое регулирование неприкосновенности соответствующих должностных лиц должно основываться на том, что предназначение правового иммунитета состоит в установлении особого порядка привлечения к ответственности, а не в освобождении от нее.
В-четвертых, в случае закрепления неприкосновенности высшего должностного лица субъекта РФ, лишение такой неприкосновенности должно рассматриваться как мера конституционной ответственности. Соответствующие полномочия следует предоставить законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.
В-пятых, необходимо установить на федеральном уровне такое основание досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, как выражение ему недоверия населением субъекта РФ. Это право населения субъекта РФ вытекает из конституционного принципа народовластия. При этом должны быть определены четкие критерии отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ и процедуры применения данной меры конституционной ответственности в целях предотвращения недобросовестного использования указанного института вопреки принципам демократии и самостоятельности органов исполнительной власти в системе разделения властей субъекта РФ.
В-шестых, необходимо установление правовых норм, обеспечивающих возможность эффективной реализации парламентом субъекта Российской Федерации возложенных на него полномочий по осуществлению контроля за органами исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ.
В заключении автором излагаются итоги проведенного исследования, делаются обобщения и выводы, вносятся предложения.
Результаты диссертационного исследования получили отражение в следующих публикациях автора:
Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах,
включенных в перечень ВАК Минобрнауки России:
1. Жуков А. П. Парламентский контроль в системе сдержек и противовесов органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Российской правовой академии. – 2007. – № 2. – 0,35 п. л.
2. Жуков А. П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 14. – 0,4 п. л.
Публикации в иных изданиях:
3. Жуков А. П. Основания ответственности государства перед обществом // Правовое и политическое взаимодействие / Сборник тезисов всероссийской научно-теоретической конференции. – Ростов-на-Дону : РЮИ МВД России, 2004. – 0,3 п. л.
4. Жуков А. П. Конституционно-правовая природа ответственности органов исполнительной власти в системе разделения властей субъектов РФ // Труды юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета : сборник научных трудов. Вып. 8. – Ставрополь : СевКавГТУ, 2005. – 0,4 п. л.
5. Жуков А. П. К вопросу о неприкосновенности глав субъектов РФ // Труды юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета : сборник научных трудов (Посвящаются 10-летию юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета). Вып. 10. – Ставрополь : СевКавГТУ, 2005. – 0,4 п. л.
Подписано в печать 14.03.2008 г. Формат 60 84 1/16.
Бумага офисная. Гарнитура "Times". Печать ризография.
Усл. п.л. 1,85. Тираж 100 экз. Заказ № 26.
Отпечатано в типографии Ставропольского филиала
Краснодарского университета МВД России.
355000, г. Ставрополь, пр-т Кулакова, 43.
[1] См.: Выступление Президента РФ В. В. Путина на расширенном заседании Государственного совета РФ «О стратегии развития России до 2020 года» 8 февраля 2008 года // http://president.kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528.shtml
[2] См.: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ в ред. от 5 апреля 2005 года «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
[3] См.: Российская газета. 2004. 29 дек.
[4] См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ в ред. от 8 ноября 2007 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
