Гражданско – правовое регулирование оборота природных ресурсов
На правах рукописи
БАРАНОВ ВИКТОР МИХАЙЛОВИЧ
ГРАЖДАНСКО–ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОБОРОТА ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
Специальность 12.00.03 – гражданское право;
предпринимательское право; семейное право;
международное частное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва–2006
Диссертация выполнена на кафедре частного права Российского
государственного гуманитарного университета
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор |
| Косякова Наталия Ивановна | |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор |
| Андреева Любовь Васильевна | |
| кандидат юридических наук, доцент | |
| Илюшина Марина Николаевна | |
| Ведущая организация: | Российская Академия Государственной службы при Президенте РФ |
Защита состоится «30» ноября 2006 г. в 14.00 часов на заседании
диссертационного совета в Российском государственном гуманитарном университете (РГГУ) по адресу: 125993, ГСП–3, г. Москва, Миусская площадь, д. 6., ауд. 255
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского
государственного гуманитарного университета.
Автореферат разослан «____»___________2006 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент С.В. Тимофеев
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящее время практически не оспаривается тот факт, что природные ресурсы (земля, недра, животный мир, леса и др.) являются объектами гражданских правоотношений. На протяжении советского периода развития права умалялась роль частного права в целом, а возможность использования частноправовых средств при регулировании отношений по поводу природных ресурсов вовсе не признавалась. Поэтому не случаен тот факт, что применение публично-правовых средств к регулированию отношений по поводу использования и охраны объектов природы до сегодняшнего дня было исследовано достаточно полно, чего нельзя сказать о средствах частноправовых. В этой связи уместным будет обратиться к классику отечественной цивилистики Г.Ф. Шершеневичу[1], который предлагал совершенно четкую, на наш взгляд, классификацию природных ресурсов как объектов гражданских прав, а именно: земля и ее естественные богатства - недвижимые вещи, где земля может рассматриваться, в определенном смысле, как главная вещь, а ее богатства как принадлежности; объекты животного мира - движимые вещи; воздух, солнечный и лунный свет, проточная вода, открытое море - вещи вне оборота, хотя столб воздуха над земельным участком - собственность владельца земельного участка, производная от права собственности на землю.
Оборот природных ресурсов регулируется как гражданским законодательством, так и отраслевыми нормативными правовыми актами, в том числе: Лесным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «О недрах», Федеральным законом «О животном мире», и др. Кроме того, субъекты Российской Федерации в пределах своей компетенции полномочны принимать собственные законодательные акты, касающиеся данной сферы гражданских правоотношений.
В последние годы в деятельности законодательных органов субъектов Федерации наблюдается тенденция по разработке современной правовой базы в сфере природопользования, одним из приоритетных направлений при этом является принятие нормативных правовых актов, регламентирующих оборот природных ресурсов в соответствии с принципами бережного их использования, сохранения для будущих поколений. Характерно, что действующее в обозначенной сфере законодательство ряда субъектов Российской Федерации по уровню соответствия современным экономическим отношениям, зачастую, опережает федеральное законодательство. К примеру, в Московской области действует более двух десятков нормативных правовых актов в сфере оборота природных ресурсов, разработаны пять областных природоохранных программ, направленных как на решение ключевых экологических проблем, так и совершенствование оборота природных ресурсов. Как показывает Прогноз социально-экономического развития Московской области на 2007 год, в 2006 году на реализацию данных законодательных актов в Московской области направлено 2 млрд. рублей.
Вместе с тем, комплексный анализ федерального гражданского и природоресурсного законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод о несогласованности ряда подходов к месту и роли природных ресурсов среди других объектов гражданских правоотношений, к их экономическому обороту. В частности, отсутствует четкий системный подход к разработке механизмов правового регулирования оборота природных ресурсов на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации; не разработаны определения понятий «природные ресурсы как объекты гражданских правоотношений», «гражданско-правовой оборот природных ресурсов». В исследовании нуждается также возможность расширения гражданско-правовых механизмов в регулировании оборота природных ресурсов с участием Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований над административно-правовыми, специфики содержания права государственной собственности на природные ресурсы и права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на природные ресурсы.
Данные обстоятельства ставят перед наукой гражданского права задачу теоретического исследования и правового обоснования оборота природных ресурсов как особых объектов гражданских правоотношений с учетом положительного законотворческого и правоприменительного опыта как на федеральном уровне, так и на уроне субъектов Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы определения объектов гражданских прав и выделения отдельных видов таких объектов всегда находились в центре внимания цивилистической мысли. Еще до революции значительные разработки в данной области были сделаны классиками русского гражданского права: К. Анненковым, Е.В. Васьковским, Ю.С. Гамбаровым, Д.И. Мейером, С.А. Муромцевым, И.А. Покровским, К.П. Победоносцевым,
В.И. Синайским, Г.Ф. Шершеневичем и др.
В советский период развития гражданского права серьезные исследования в данной области проводились М.М. Агарковым, С.С. Алексеевым,
С.Н. Братусь, Д.М. Генкиным, О.С. Иоффе, О.А. Красавчиковым,
В.П. Грибановым, P.O. Халфиной, Б.Б. Черепахиным и др.
В последние годы научные исследования, касающиеся правового регулирования оборота природных ресурсов, проводятся многими авторам, в том числе:
Т.Е. Абовой, М.И. Брагинским, С.А. Боголюбовым, М.М. Бринчуком,
В.В. Витрянским, Р.Х. Габитовым, С.А. Зинченко, Н.Д. Егоровым, В.А. Лапач,
М.Н. Малеиной, Н.И. Матузовым, В.В. Ровным, О.Н. Садиковым, А.П. Сергеевым, Е.А. Сухановым, Ю.К. Толстым и другими.
Автор также обращался к исследованиям зарубежного опыта правового регулирования оборота природных ресурсов, проводимым такими учеными, как: Е.В.Бирюлин, В.И. Соколов, И.О. Краснова и др.
Вместе с тем, следует отметить, что региональный аспект обозначенной проблематики, а также сравнительно-правовой анализ российского законодательства и законодательства субъектов Федерации, а также практика его применения в данной сфере до сих пор не становились предметом самостоятельного комплексного научного исследования.
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в разработке на основе критического анализа существующей законодательной базы и судебной практики теоретических и практических положений, направленных на совершенствование гражданско-правового регулирования оборота природных ресурсов с участием Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.
На достижение указанной цели направлено решение следующих научно-практических задач:
- изучить систему отечественного законодательства, включающего в себя правовые акты, как федерального уровня, так и субъектов Российской Федерации, регламентирующего как в настоящее время, так и в прошлом гражданско-правовой оборот природных ресурсов в сравнении с нормами аналогичного законодательства других стран с развитой рыночной экономикой;
- провести критический анализ действующего российского гражданского законодательства, а также теоретических подходов к определению понятия природных ресурсов как объектов гражданских прав, выработав на этой основе собственную трактовку данного понятия, а также понятия «гражданско-правовой оборот природных ресурсов»;
- разработать и обосновать научную классификацию природных ресурсов как объектов гражданских прав, а также раскрыть специфические правовые черты их конкретных видов;
- исследовать специфику права государственной собственности на природные ресурсы в Российской Федерации с учетом разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере оборота данных объектов;
- провести всесторонний анализ особенностей права собственности на природные ресурсы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в аспекте расширения договорных начал в обозначенной области правоотношений;
- исследовать особенности гражданско-правового оборота природных ресурсов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- выработать конкретные предложения по совершенствованию современного российского гражданского законодательства, регулирующего оборот природных ресурсов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, направленных на бережное и экономически целесообразное использование такого рода объектов, а также обеспечение прав и охраняемых законом интересов участников данных правоотношений.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся в сфере гражданско-правового оборота природных ресурсов при участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Предметом диссертационного исследования явились нормы гражданского и иного отраслевого законодательства Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере оборота природных ресурсов, судебная практика, монографическая литература, относящиеся к теме исследования.
Методологическая основа диссертационного исследования. Данное исследование основано на совокупности следующих методов научного познания: диалектическом, комплексном, историко-правовом, сравнительно-правовом, системного анализа, формально-логическом, социологическом и др. Исходным методологическим способом выступал диалектический метод, обосновывающий взаимообусловленность всех социально-экономических процессов, в том числе протекающих в связи с вовлечением в гражданско-правовой оборот таких специфических объектов как природные ресурсы. Комплексный метод позволил автору проанализировать рассматриваемые вопросы во всем многообразии их связей и отношений. Сочетание историко-правового и сравнительно-правового методов дало возможность выявить специфику воздействия конкретно-исторических условий на эволюцию гражданских правоотношений, объектом которых являются конкретные виды природных ресурсов. Применение метода системного анализа способствовало определению места природных ресурсов среди иных объектов гражданских прав. Использование социологического метода позволило автору обосновать выводы и предложения с учетом конкретной информации, полученной из материалов периодических изданий, данных опроса и др.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, федеральные законы «О недрах», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также иные федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие отношения, составляющие объект диссертационного исследования.
В работе использовано законодательство целого ряда государств с развитой рыночной экономикой, в том числе: Основной закон Федеративной Республики Германии, конституции Испании, Итальянской Республики, Греции, Ирландии, Финляндии, Нидерландов, Португальской Республики, Французской Республики и др., а также отраслевые правовые акты данных государств.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды в области теории государства и права, гражданского, природоресурсного, предпринимательского права, гражданского и арбитражного процессов, которые относятся к теме диссертации.
Эмпирическая база диссертационного исследования представлена статистическими и аналитическими материалами из области информационного обеспечения гражданско-правового оборота природных ресурсов; материалами научно-практических конференций и семинаров по проблемам теории гражданского права и практики применения гражданского законодательства; материалами практики Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов г. Москвы, Московской области, ряда иных субъектов Российской Федерации. Использован личный практический опыт автора в сфере правового обеспечения оборота природных ресурсов в Московской области.
Научная новизна диссертации выражается в том, что в ней впервые предложен системный подход к разработке механизмов правового регулирования оборота природных ресурсов на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
Научную новизну диссертации автор связывает также с разработанными определениями понятий «природные ресурсы как объекты гражданских правоотношений», «гражданско-правовой оборот природных ресурсов».
В ходе исследования диссертантом в целях упорядочения гражданско-правового оборота природных ресурсов, сформулированы концептуальные подходы к определению права собственности на данные объекты, пределов их оборотоспособности, специфике гражданско-правовой ответственности участников правоотношений, складывающихся по поводу оборота природных ресурсов.
В диссертации также обосновывается целесообразность преобладания гражданско-правовых механизмов регулирования оборота природных ресурсов с участием Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований над административно-правовыми на основе реализации принципов гражданского права при обеспечении действенного государственного и общественного контроля в данной сфере.
Диссертантом теоретически обоснована специфика содержания права государственной собственности, а также права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на природные ресурсы.
На основе теоретических выводов, сделанных в настоящей диссертации, автором выдвинут ряд предложений по совершенствованию действующего гражданского законодательства России, принятие которых позволило бы установить более эффективный правовой механизм оборота природных ресурсов в целом, а также их конкретных видов, в частности, в целях экономически разумного и бережного отношения к данным объектам.
Положения, выносимые на защиту:
1. Предлагается авторская трактовка понятия «природные ресурсы как объекты гражданских правоотношений», которые представляют собой части или свойства окружающей природной среды, используемые субъектами гражданско-правовых отношений для удовлетворения своих потребностей, имеющие стоимостное выражение, хозяйственный оборот которых регулируется нормами гражданского и иных отраслей права.
2. Предлагается разработанное автором определение понятия «гражданско-правовой оборот природных ресурсов», который заключается в возможности распоряжения данными объектами путем их передачи другим субъектам с учетом пределов и ограничений их оборотоспособности, установленных отраслевым законодательством.
3. В целях упорядочения правового регулирования оборота природных ресурсов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации сформулированы и обоснованы подходы к определению права собственности на природные ресурсы, оборотоспособности и ее пределов применительно к отдельным видам природных ресурсов, специфики гражданско-правовой ответственности участников правоотношений, складывающихся в данной сфере.
4. Утверждается целесообразность более широкого вовлечения природных ресурсов в сферу экономического оборота путем преобладания гражданско-правовых механизмов в регулировании оборота данных объектов над административно-правовыми при обеспечении действенного государственного и общественного контроля.
5. Предлагается, осуществлять переход прав на конкретный объект природных ресурсов от государства к субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию на основании гражданско-правового договора, а не административно-правового акта, что позволит четко установить правовое положение субъектов данного правоотношения, в том числе их права, обязанности, ответственность.
В этой связи предлагается дополнить статью 214 ГК РФ «Право государственной собственности» пунктом 6-м следующего содержания:
«Переход прав на природные ресурсы от государства к субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию осуществляется на основании гражданско-правового договора».
6. В настоящее время в п. 3 ст. 129 ГК РФ в качестве природных ресурсов-объектов гражданских правоотношений, обозначена лишь земля. В целях четкого закрепления в ГК РФ всех видов природных ресурсов, включенных в экономический оборот, предлагается внести изменения в указанную норму, изложив ее в следующей редакции:
«Природные ресурсы (земля, леса, объекты животного мира, водные объекты, объекты атмосферного воздуха) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах».
7. В целях устранения неопределенности в отнесении права собственности на участок лесного фонда и права собственности на земельный участок, на котором он расположен предлагается в статью 18 Лесного кодекса РФ «Содержание права собственности на лесной фонд и права собственности на леса, не входящие в лесной фонд» включить абзац 4-й следующего содержания:
«Право собственности на объект лесного фонда закрепляется за собственником земельного участка, на котором он расположен».
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется новизной и специфической предметной направленностью рассмотренных в ней вопросов и освещенных проблем. Работа ориентирована на исследование специфики правового регулирования оборота природных ресурсов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, совершенствование гражданско-правового регулирования отношений в обозначенной сфере.
Материалы диссертации могут быть востребованы в процессе совершенствования нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере оборота природных ресурсов; использованы для развития отраслевых наук, прежде всего гражданского, предпринимательского и арбитражного процессуального права; востребованы юристами-практиками в процессе сопровождения сделок с отдельными видами природных ресурсов.
Результаты диссертационного исследования могут представлять интерес для научной и преподавательской деятельности, при чтении общих и специальных курсов по гражданскому, предпринимательскому, экологическому, земельному праву, арбитражному процессу, некоторым экономическим и управленческим дисциплинам, включенным в программу подготовки специалистов в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации опубликованы в ряде статей и материалах международных и российских научно-практических конференций.
Материалы исследования были также использованы в учебном процессе кафедры частного права Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета при чтении лекций, проведении семинарских занятий по курсам «Гражданское право», «Сделки с недвижимостью», «Экологическое право», «Арбитражное процессуальное право»
Структура диссертации предопределяется целями и задачами исследования и включает в себя введение, три главы, заключение, библиографию, приложение.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, излагаются цели, задачи и методы исследования, описываются его объект и предмет, научная новизна, практическая и теоретическая значимость, характеризуется апробация результатов исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Правовая регламентация оборота природных ресурсов» посвящена исследованию процесса становления, развития и современному состоянию гражданского законодательства о природных ресурсах в Российской Федерации, освещению правового регулирования оборота природных ресурсов по законодательству других государств.
Подвергая всестороннему изучению историю становления и развития отечественного гражданского законодательства о природных ресурсах, автор диссертации справедливо отмечает, что природопользование всегда происходило и происходит в условиях при определенном типе хозяйственной организации, поэтому, именно отношения людей между собой в процессе производства определяют способ и характер воздействия человека на природную среду. Отмечается, в частности, что определяющим в становлении и развитии российского законодательства о природных ресурсах было нахождение их, в основном, в государственной собственности (например, казенные земли, озера, реки и леса). Данный подход к определению собственности на природные ресурсы, существовавший в Российской Империи, еще более усилился после революции 1917 года. Вместе с тем, как отмечает соискатель, дореволюционное российское законодательство устанавливало на отдельные виды природных ресурсов и право частной собственности, например Горный Устав 1893 г. закрепил право частной собственности на недра. Однако Постановление второй сессии ВЦИК 7 июля 1923 г. однозначно определило месторождения ископаемых в качестве достояния РСФСР.
Обращаясь к богатой истории правового регулирования отдельных видов природных ресурсов, диссертант отмечает, что при создании лесного законодательства и организации лесного хозяйства использовался целый комплекс лесных указов и инструкций Петра 1, заложивший «принцип постоянного и неистощительного пользования лесом» – основу современного лесоводства. В 1802 г. в России был утвержден «Лесной Устав», а в 1888 г. - лесоохранительный закон, которые утверждали стратегическое значение лесов. С определением государственной собственности на леса, в Советской России был принят ряд законов, систематизирующих и упорядочивающих лесопользование. В 1918 г. был принят «Основной закон о лесе», а 1923 г. – Лесной кодекс РСФСР, действовавший 55 лет.
В настоящее время обсуждается проект нового Лесного кодекса РФ, которым устанавливается качественно новый порядок оборота лесного фонда.
Далее, диссертант отмечает, что российский опыт правовой регламентации использования и охраны объектов животного мира накапливался по мере оформления объектов животного мира в самостоятельный природный ресурс и объект права, осознания экономической выгодности сферы использования объектов животного мира. К примеру, в XIV веке объект животного мира не рассматривался как самостоятельный объект права. Однако уже в XIX веке, как отмечал К.П. Победоносцев, законодательное закрепление права на дичь не соединяется с правом на землю. В диссертации отмечается, что первое законодательное упоминание о животном мире как о самостоятельном природном ресурсе, относится к Конституции СССР 1977 года.
Обращаясь к положениям Крестьянского наказа о земле 1917 г., автор диссертации отмечает, что все недра земли, руда, нефть, уголь, соль и др., имеющие общегосударственное значение, переходили в исключительное пользование государства. А первые декреты отменяли всякую собственность на них, в том числе и государственную, относя их к национальному достоянию. ГК РСФСР 1922 г. определил исключительную государственную собственность на землю, недра и пр. С этого момента государству принадлежала вся полнота и исключительность прав по владению, пользованию и распоряжению природными богатствами.
В диссертации проводится глубокое исследование законодательства советского периода о природных ресурсах. В частности, автор отмечает, что лишь Конституция РФ 1993 г. закрепила положение о том, что природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч.2 ст. 9). При этом Конституция РФ не определяет самого понятия «государственной собственности», а ГК РФ под правом государственной собственности понимает имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации (собственность субъекта). Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. было определено, какие объекты относятся к федеральным природным ресурсам. После признания за субъектами Российской Федерации права собственности на природные ресурсы возникла проблема разграничения этой собственности.
Автор диссертации обращается к целому комплексу действующих нормативных правовых актов, регулирующих оборот природных ресурсов. Так, в числе основных называется Федеральный закон «Об охране окружающей среды», развивший базовые положения Конституции РФ, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», ряд Указов Президента РФ. В работе дается характеристика данных законодательных актов в аспекте регулирования оборота природных ресурсов.
Диссертантом проводится комплексное исследование действующего законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего оборот природных ресурсов. В частности, всесторонне изучаются, анализируются и сопоставляются с нормативными правовыми актами федерального уровня основные законы Московской области в данной сфере, в том числе: от 12 июля 2000 года
№ 43/2000-ОЗ «Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области»;
от 7 июня 1996 года № 23/96–ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области»; от 23 июля 2003 года № 96/2003-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; от 17 июня 2003 года № 63/2003-ОЗ «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области» и др. Также подробная характеристика дается целому ряду постановлений Правительства Московской области, регулирующих конкретные вопросы оборота отдельных видов природных ресурсов на территории данного субъекта Федерации.
В диссертации существенное внимание уделено судебной практике по спорам, возникающим в процессе оборота (купли-продажи, аренды, изъятия для государственных нужд и др.) природных ресурсов на территории Московской области. В этой связи автор обращается к постановлениям Арбитражного Суда Московской области и приводит в работе наиболее характерные примеры судебных споров.
Всестороннему правовому анализу в диссертации подвергнуто законодательство в сфере оборота природных ресурсов стран с развитой рыночной экономикой. В этой связи автор, в частности, отмечает, что в зарубежном законодательстве в подавляющем большинстве случаев природные ресурсы признаны объектами гражданско-правовых сделок, однако, как правило, не допускается «варварское», с ущербом для интересов государства их использование. Напротив преобладает тенденция охраны природных ресурсов, их восстановления и сохранения для настоящего и будущих поколений, что соответствующим образом находит отражение в законодательстве. Характерным, по мнению автора, является то обстоятельство, что в конституциях ряда европейских государств (Германия, Италия, Испания и др.) нет правовых норм, закрепляющих право какой-либо собственности на национальные природные ресурсы. В Конституции Финляндии, к примеру, как и в основных законах других европейских стран (Люксембург, Ирландия, Греция и др.), указано, что государство может отказаться от принадлежащего ему недвижимого имущества только на основании закона.
В основном, природные ресурсы в зарубежном законодательстве названы общественным или национальным достоянием, установлен приоритет публичных интересов в вопросах использования собственности на природные ресурсы.
Наряду с законодательством европейских государств, соискатель анализирует отдельные нормативные акты стран других континентов. Так, в США четко определено, какие природные ресурсы находятся в федеральной государственной собственности (недра, воды и др.). По-мнению автора диссертации, право частной собственности в США не ассоциируется со свободой владения, пользования, распоряжения природными объектами. Напротив, государство регулирует и ограничивает эти правомочия в интересах защиты законных интересов других граждан и общества в целом.
Глубокому анализу в диссертации подвергнуто природорусурсное законодательство Китая как наиболее сходное с российским законодательством. Автор отмечает, что и в России, и в Китае природные ресурсы достаточно неравномерно распределены по его территории. Так же как и Россия, Китай от командно-административных методов регулирования природопользования переходит на курс рыночной экономики. Вместе с тем, сохраняющееся партийное влияние в Китае повышает эффективность государственной политики в области природопользования.
Обобщая результаты исследования основных тенденций гражданско-правового регулирования оборота природных ресурсов, диссертант приходит к выводу о необходимости учета передового опыта развитых в экономическом и правовом смыслах государств в процессе совершенствования российского законодательства об обороте природных ресурсов. Причем, учитывая, что в России традиционно значительную роль играет сырьевой сектор, обеспечивающий основную массу валютных поступлений, наряду с расширением договорных отношений в данной сфере целесообразно оставить в федеральной собственности основные стратегические природные ресурсы (определенные месторождения полезных ископаемых, отдельные водные объекты, леса и т.п.). Используя опыт Норвегии, США и Швеции – наиболее социально и экономически благополучных стран, необходимо обеспечить действенный механизм государственного и общественного контроля над использованием природных ресурсов России. Вместе с тем, нецелесообразна чрезмерная децентрализация управления государственной собственностью на природные ресурсы. Необходимо вводить механизм контроля не только за деятельностью хозяйствующих субъектов, но и органов исполнительной власти, реализующих полномочия собственника природных ресурсов. Для этого следует предоставить органам представительной власти право на осуществление действенного законодательного контроля в этой области. Целесообразно создание государственных контрольно-надзорных органов по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, что обеспечит грамотный и рациональный хозяйственный оборот природных ресурсов.
Глава вторая диссертации «Природные ресурсы как объекты гражданских правоотношений» посвящена исследованию понятия, общей характеристике и классификации природных ресурсов как объектов гражданских правоотношений.
Всестороннему исследованию в диссертации подвергнуты научные дискуссии относительно того, может ли природа вообще, либо какая-то ее часть или свойство рассматриваться в принципе как объект гражданских прав. При этом автор констатирует, что данная проблематика разработана в современном гражданском праве слабо и причиной тому, по мнению соискателя, является серьезное влияние со стороны советской цивилистики, когда природа, равно как и ее части, либо свойства были полностью исключены из частноправовой сферы.
Анализируя различные научные подходы к решению данной проблемы, обоснованные такими видными исследователям, как: Н.Д. Егоров, Е.А. Суханов, М.И. Брагинский, И.Б. Калинин, С.А. Боголюбов и др., диссертант приходит к выводу о том, что среди отечественных цивилистов и юристов-практиков до сих пор нет единого мнения по таким существенным вопросам, как место и роль природных ресурсов в числе объектов гражданских прав, о критериях ограничения их оборота и исключения из гражданского оборота. В этой связи соискатель обосновывает вывод о необходимости разработки на федеральном уровне единых концептуальных основ законодательства о природопользовании, которые наряду с решением иных актуальных вопросов в данной сфере определяли бы конкретные формы собственности на тот или иной вид природных ресурсов, порядок перевода природных ресурсов от одного собственника к другому, пределы вовлечения объектов природы в хозяйственный оборот.
В диссертации всестороннему исследованию подвергнута сущность таких основополагающих категорий, как «природные ресурсы» в гражданско-правовом аспекте, «гражданско-правовой оборот природных ресурсов». Автор в этой связи также обращается к научным трудам известных российских цивилистов, в той или иной степени разрабатывавших данные понятия. На основании изучения и анализа различных точек зрения, с учетом положений российского гражданского и природоресурсного законодательства диссертант обосновывает собственный подход к трактовке природных ресурсов как объектов гражданских прав, а также гражданско-правовому обороту природных ресурсов. Так, природные ресурсы в числе объектов гражданских прав диссертант определяет как части или свойства окружающей природной среды, используемые субъектами гражданско-правовых отношений для удовлетворения своих потребностей, имеющие стоимостное выражение, хозяйственный оборот которых регулируется нормами гражданского права. Раскрывая сущность гражданско-правового оборота природных ресурсов, соискатель полагает, что таковая заключается в возможности распоряжаться данными объектами путем их передачи другим лицам с учетом определенных пределов и ограничений их оборотоспособности, установленных отраслевым законодательством.
Существенное внимание в диссертации уделено классификации природных ресурсов как объектов гражданских правоотношений. В частности, отмечается, что в зависимости от основной выполняемой природными ресурсами функции, таковые могут быть подразделены на: экономические, экологические, рекреационные; в зависимости от способности к восстановлению - на: возобновляемые, относительно возобновляемые, невозобновляемые. Детально же в работе дается характеристика природных ресурсов, классифицированных в соответствие с традиционным представлением, сложившимся в естественнонаучной и правовой сферах, о составных частях природы, имеющих материальный характер и овеществленных в наибольшей степени. В этой связи в диссертации выделяются такие природные ресурсы, как: земля, недра, леса и иная растительность, воды, объекты животного мира, атмосферный воздух.
Диссертант подробно освещает понятие, специфику правового регулирования, в том числе с привлечением законодательных актов Московской области, особенности гражданско-правового оборота каждого из названных видов природных ресурсов, освещает актуальные проблемы, складывающиеся в данной сфере.
Подводя итог характеристике природных ресурсов с точки зрения гражданского права, диссертант делает вывод о том, что на сегодняшний день достаточно полно опосредованы данной отраслью права лишь земельные ресурсы (прежде всего как недвижимость), в значительно меньшей степени опосредуются лесные ресурсы, ресурсы недр и водные ресурсы. Объекты животного мира практически исключены из сферы гражданско-правового регулирования, за исключением формального отнесения их к объектам государственной собственности. Атмосферный воздух исключается из гражданского оборота, а вслед за этим и из круга объектов гражданских прав полностью. Российское гражданское право пока что воспринимает природные ресурсы в качестве объектов гражданских правоотношений, скорее, в виде исключения, нежели, чем правила, что вряд ли можно признать соответствующим требованию времени.
Глава третья – «Отношения собственности и специфика оборота природных ресурсов в Российской Федерации» – посвящена рассмотрению вопросов специфики права государственной собственности на природные ресурсы; особенностей права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на природные ресурсы; особенностей оборота природных ресурсов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальных образований.
Исследуя вопрос об отношении собственности на природные ресурсы, автор отмечает, что они, в отличие от иных объектов собственности, имеют достаточно специфические свойства, что не могло не отразиться на формировании права собственности на них. В настоящее время природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности в зависимости от их предназначения. Некоторые природные объекты не имеют непосредственного потребительского значения, их полезные свойства заключаются в самом факте их существования. Поэтому природные ресурсы, являясь собственностью, должны иметь характеристики присущие имуществу, а именно иметь оценочную стоимость и государственную регистрацию в качестве объектов собственности. Также законодательством определены значительные ограничения по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами их собственниками в целях охраны окружающей среде и законных интересов иных лиц. Отмечается, что специфика природных ресурсов как объектов собственности заключается и в том, что могут быть различными объем и содержание правомочий собственников. В частности, для государства в силу возложенных на него функций не существует запрещенных видов использования земель. Законом предусматриваются особые основания возникновения права государственной собственности: национализация, реквизиция и конфискация. Государству, как собственнику природных ресурсов, предоставлено право изменить их статус, передав через механизм приватизации в частную собственность.
Проанализировав существующие точки зрения по вопросу специфических правомочий государства как собственника природных ресурсов, автор приходит к выводу, что действующее законодательство связывает форму собственности исключительно с принадлежностью имущества различным субъектам с одинаковым объемом правомочий и содержание права государственной собственности не может отличаться от общего содержания собственности.
В диссертации отмечается, что природные ресурсы в первую очередь являются основой жизни и деятельности народов России и поэтому преимущественно природные ресурсы находятся в собственности государственной. В связи с этим автор исследует вопросы законодательного и организационного разграничения государственной собственности на природные ресурсы, обосновывая необходимость их однозначного решения и приведения в соответствие их регулирования в различных природоресурсных законах. Кроме того, изучение законодательства субъектов Федерации показывает, что вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды часто не соотносятся с федеральным законодательством, иногда в силу того, что вообще не урегулированы федеральным законодательством. В настоящее время разграничение предметов ведения государственной собственности на природные ресурсы основывается как на положениях отраслевого законодательства, так и в соответствии с договорами между Российской Федерацией и субъектами Федерации.
В работе подробно рассмотрены особенности регулирования права собственности на отдельные виды природных ресурсов. Автор отмечает, что анализ современного законодательства позволяет прийти к выводу о том, что, несмотря на доминирование государственной собственности на отдельные виды природных ресурсов, все расширяется перечень объектов, в отношении которых предусмотрена иная форма собственности. Это суждение подтверждается нормами Водного кодекса РФ, изменениями, внесенными в Лесной кодекс РФ, Закон РФ «О недрах».
Автор отмечает, что сегодня частная собственность на землю рассматривается законодателем как в определенной степени приоритетный вид права собственности. За последние годы неуклонно растет количество сделок с земельными участками. По некоторым данным, в Московской области оборот сделок с землей увеличился: на 11% - в 2002 г., на 24% - в 2003 г., на 30% - в 2004 г.[2]. Тем не менее, в отличие от оборотоспособности иных объектов гражданских прав, установлены определенные пределы и ограничения распоряжения земельной собственностью. Например, определены участки, которые не могут находиться в частной собственности и т.д.
Актуальность исследуемых вопросов подтверждается и тем, что в настоящее время в России продолжается процедура переоформления юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобретения их в собственность[3], независимо от того, для какой цели были предоставлены земельные участки[4] ; сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам – с условием сохранения целевого назначения и разрешенного вида использования указанных земельных участков в течение пяти лет[5]. Отмечается, что процесс приватизации земельных участков сопряжен со значительными трудностями, о чем свидетельствует многочисленная судебная практика.
В диссертации рассмотрены иные вещные права, на основании которых граждане и юридические лица могут обладать земельными участками: права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, срочного безвозмездного пользования, ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута).
Проведенное исследование показывает, что в настоящее время значительно ограничен гражданско-правовой оборот недр. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме, хотя они согласно ГК РФ отнесены к объектам недвижимости. Это связано, прежде всего, с тем, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы являются государственной собственностью. Отчуждаться или переходить от одного лица к другому могут лишь права пользования недрами, либо добытые из недр полезные ископаемые.
Исследуя различные взгляды о необходимости закрепления частной собственности на недра, автор считает обоснованной позицию о том, что в современных российских условиях переход к абсолютной частной собственности на недра может привести к непредсказуемым последствиям и, скорее всего, к неблагоприятным (Б.Д. Клюкин).
Диссертантом отмечается необходимость расширения сферы договорных начал, использования гражданско-правовых методов регулирования в сфере недропользования, но при условии установления эффективного контроля государства. Это будет способствовать раскрепощению оборота, установлению равноправного положения участников отношений по недропользованию, привлечению дополнительных инвестиций. Такими средствами могут быть различные модели договоров в области недропользования: концессия, соглашение о разделе продукции, сервисный контракт, аренда, государственный инвестиционный контракт, которые активно используются в большинстве зарубежных стран. Договор является единственной реальной формой обеспечения законности и гарантии прав сторон в отношениях между государством и недропользователем.
Диссертант обосновывает необходимость внесения изменений в Закон
«О недрах» с целью четкого определения правовой природы отношений, возникающих между недропользователем и лицензирующими органами, детализацией порядка и условий проведения конкурсов (аукционов) на право пользования недрами, приведения в соответствие с нормами законодательства о налогах и сборах системы платежей при пользовании недрами.
Автор отмечает, что анализ современного законодательства с учетом принятых за последнее время нормативных актов, позволяет сделать вывод о значительном изменении статуса лесных участков как объектов гражданско-правовых отношений. Несмотря на значительную административно-правовую составляющую, продолжается процесс включения лесных участков в сферу гражданско-правового регулирования.
В диссертации отмечается, что процедура предоставления участков леса в пользование сочетает в себе частно-правовые и административно-правовые начала. Граждане и юридические лица могут осуществлять в отношении них права пользования, такие как лесной сервитут, аренда, безвозмездное пользование, концессия и краткосрочное пользование на основании актов государственных органов, договоров, судебных решений. В настоящее время такая форма лесопользования, как аренда – предоставляется на основании решений органов государственной власти субъектов РФ или по результатам лесных конкурсов.
Анализ проекта Лесного кодекса показывает, что он не предусматривает иные формы пользования лесным фондом, а определяет только общедоступное лесопользование граждан. В целях повышения эффективности лесопользования в законопроекте предусматривается прозрачная процедура предоставления прав пользования лесными участками, проведение аукциона для осуществления лесопользования. Тем не менее, по мнению автора, достаточно спорным являются положения законопроекта о продаже лесов в частную собственность юридическим и физическим лицам. При таком решении вопроса в законе должны быть уточнены основания продажи лесов и их категория.
Сравнительный анализ действующего законодательства, а также положений Водного кодекса РФ, вступающего в действие с 1 января 2007 г., показывает, что расширяется перечень искусственных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности, таким образом, вовлекая их в оборот в соответствии с гражданским и земельным законодательством.
Отмечается, что введение новаций, таких как расширение видов искусственных водных объектов, которые могут находиться в частной собственности; закрепление принципа следования искусственного водного объекта, пруда и обводненного карьера за судьбой земельного участка, в границах которого расположен данный водный объект; введение договорных отношений в основных видах водопользования существенно повлияют на оборот водных объектов. Права пользования на водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, могут быть приобретены на основании договора водопользования по результатам аукциона или решения о предоставлении водного объекта в пользование. Расширению гражданско-правовых начал в водных отношениях способствуют и иные нормы Водного кодекса: определены положения, запрещающие недобросовестную конкуренцию и монополистическую деятельность, в результате которых могут быть ущемлены права водопользователей.
Исследуя содержание права государственной собственности на такой объект, как животный мир, автор отмечает определенную специфику и особенности правового регулирования.
В настоящее время права пользования в отношении животных предоставляются органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени РФ и субъектов РФ юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии[6]. Закон предусматривает наряду с публично-правовыми отношениями по предоставлению в пользование объектов животного мира наличие частно-правовых отношений. В процессе принятия решения о предоставлении животного мира в пользование может быть использован конкурс. Поэтому существующая тенденция по внедрению гражданско-правовых средств регулирования может привести к упразднению лицензирования отношений по использованию и охране объектов животного мира и становлению исключительно договорной основы. Диссертант считает, что необходимо законодательно разграничить отношения по лицензированию пользования животным миром, регулируемые посредством административного права, от договорных отношений по использованию территории, акватории, предполагающих гражданско-правовое регулирование.
На основе анализа законодательства в диссертации делается вывод о том, что в настоящее время отсутствует единый подход к решению вопроса о собственности на отдельные виды природных ресурсов, в чем просматривается отсутствие определенной концепции, основанной на конституционных положениях, что привело к разнобою в подходе к нему в отдельных пообъектных природоресурсовых законах.
В диссертации отмечается, что в основном превалирует государственная собственность на природные ресурсы. Поэтому, государство, как легитимный представитель интересов общества, обязано выполнять полномочия, возложенные на него обществом, в том числе по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами в его интересах. Поэтому автор предлагает установить законодательные ограничения полномочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, в том числе и государством с целью сохранения природно-ресурсного потенциала страны и обеспечения экологической безопасности.
Автор обосновывает мнение о том, что переход прав на конкретный объект природных ресурсов от государства к субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию должен осуществляться на основании гражданско-правового договора, а не административно-правового акта, что позволит четко установить правовое положение субъектов данного правоотношения, в том числе их права, обязанности, ответственность.
В заключении автором формулируются выводы и рекомендации на основании проведенного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих
работах:
- Баранов, В.М. Актуальные проблемы законодательного обеспечения охраны окружающей среды / Правовые основы и приоритетные направления обеспечения рационального природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности на территории Московской области: Сборник выступлений на научно-практической конференции, 19-20 мая 2003 года. - М.: Современные тетради, 2003. - 0,5 п.л.
- Баранов, В.М. О законодательном обеспечении экономического механизма в сфере обращения с отходами / Направления экономического регулирования отношений в сфере обращения с отходами производства и потребления в Московской области: Сборник выступлений на «круглом столе», 23 октября 2003 года. – М.: Современные тетради, 2003. – 0,5 п.л.
- Баранов, В.М. Земельный участок – собственность, гарантированная законом / Актуальные вопросы экологической безопасности, охраны окружающей среды и природопользования в Московской области (по материалам выступлений на научно-практической конференции, «круглых столах»)
/ Баранов В.М., Дупак В.Я. - М.: Современные тетради, 2004. – 1 п.л. - Баранов, В.М. Специфика гражданско-правового оборота земли // Проблемы управления безопасностью сложных систем / Труды XIV Международной конференции. - М., 2006. - 1,4 п.л.
- Баранов, В.М. Общая характеристика законодательства Московской области в сфере оборота природных ресурсов / Законотворчество и правоприменение в сфере гражданского права: Сборник статей. - М.: Современные тетради, 2006. - 1 п.л.
- Баранов, В.М. Оборот земли по российскому гражданскому законодательству // Экологическое право. - 2006. - № 6. - 0,4 п.л.
- Баранов, В.М. Отношения собственности на природные ресурсы в Российской Федерации // Журнал Юрист. - 2006. - № 12. - 0,5 п.л.
[1] Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. – Тула, 2001. – С. 223–224
[2] По данным правового сайта «Земельное законодательство Московской области».
[3] Пункт 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ».
[4] Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 11 от 24.03.05.
[5] Статья 14 Закона Московской области «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» от 12.06.2004.
[6] Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий, утвержденное приказом Минсельхоза РФ от 26 июня 2000 г. N 569 // Российская газета. – 2000. – 25 августа.
