Конституционная модель экономики российской федерации: структура, содержание, гаранти рованность реал и зации
На правах рукописи
БИЛЫК
ОЛЬГА ОЛЕГОВНА
КОНСТИТУЦИОННАЯ МОДЕЛЬ
ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
СТРУКТУРА, СОДЕРЖАНИЕ, ГАРАНТИРОВАННОСТЬ
РЕАЛИЗАЦИИ
Специальность 12.00.02 –
конституционное право;
муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Санкт-Петербург – 2006
Диссертация выполнена на кафедре государственного
права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор Заслуженный юрист РФ Аврутин Юрий Ефремович |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, доцент Чибинев Вячеслав Михайлович |
| кандидат юридических наук, доцент Смольяков Анатолий Антонович | |
| Ведущая организация: | Московский университет МВД России |
Защита состоится « » ноября 2006 года в « 14 » часов на заседании диссертационного совета К 602.004.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук при Санкт-Петербургском Гуманитарном университете профсоюзов по адресу: 192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербург-ского Гуманитарного университета профсоюзов (192238, Санкт-Петербург, ул. Фучика, 15).
Автореферат разослан « » октября 2006 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета К 602.004.02
кандидат юридических наук, доцент К.Б. Калиновский
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Реалии современного этапа политического и социально-экономического развития России все больше убеждают в том, что многие нормативные модели общественных отношений, содержащиеся в Конституции Российской Федерации, реализуются медленно и не всегда последовательно, негативно сказываясь на качестве жизни россиян, доверии населения к отдельным институтам публичной власти.
Одну из причин такого положения обычно связывают с опережающим характером конституционных норм, в первую очередь норм, закрепляющих основы конституционного строя и определяющих Российскую Федерацию как демократическое социальное государство с рыночной экономикой. Но российская конституция не могла бы выполнить предназначенную ей роль закрепления на высшем юридическом уровне нового характера общественных отношений новой России, если бы моделируемые Основным Законом цели общественного развития не были устремлена в будущее.
Опережающий характер конституционных принципов и норм, сформировавших в 1993 г. нормативную модель и юридический каркас российской экономики, не дает оснований отрицать их свойство выступать непосредственным и действенным регулятором общественных отношений, катализатором формирования новой системы законодательства, оптимизации отношений между властью и бизнесом, разработки и реализации экономической политики, включая ее финансовую, бюджетную, налоговую, денежно-кредитную составляющие, ориентированных на развитие реального сектора экономики, повышение качества образования, здравоохранения, социальной защиты нуждающихся в этом слоев населения.
Тот факт, что за минувшие годы не удалось сгладить диспропорции в социальной сфере, обеспечить конкурентность экономики на внутреннем и внешнем рынке, остановить обнищание широких масс населения, сократить смертность и повысить рождаемость свидетельствует о том, что реализация конституционных принципов и норм не была обеспечена действенной системой гарантий, которую во многих случаях пытались заменить верой в саморегулирующие рыночные механизмы, принятием необеспеченных финансовыми ресурсами законодательных актов, задействованием административного ресурса при «выравнивании» доходов регионов, принятием различного рода федеральными и региональными программами, не обеспеченными механизмами реализации.
Особую значимость эти факты приобретают в связи с тем, что просчеты в правоустановительной и правоисполнительной деятельности органов государственной власти по реализации конституционных принципов и норм нередко пытаются завуалировать рассуждениями о несовершенстве Основного закона, необходимости приблизить его к современной российской действительности. Не отрицая недостатки ряда юридических конструкций Конституции РФ, принимавшейся всенародным голосованием в условиях острого кризиса российской государственности и ее ведущих институтов, нельзя не видеть, что построение в России социального, правового, демократического государства с социальной рыночной экономикой – это и есть та реальная цель, отвечающая общецивилизационным конституционным идеям, которая сформулирована в Конституции и к которой следует «приближать» реальность. Она тем достижимее, чем эффективнее будет решаться проблема реального гарантирования реализации конституционных принципов и норм, в том числе предусматривающих верховенство и прямое действие Конституции Российской Федерации.
Отмеченные обстоятельства предопределяют теоретическую и практическую значимость исследований межотраслевого характера, ориентированные на раскрытие сущности конституционной модели российской экономики и гарантированности ее реализации.
Объект и предмет исследования. Объект исследования – конституционные принципы и нормы, формирующие нормативную модель и юридический каркас экономики Российской Федерации, а также общественные отношения, лежащие в основе гарантированности ее реализации. Предмет исследования – конституционная модель экономики Российской Федерации, понимаемая как конституционно-доктринальная, юридико-логическая и нормативная конструкция, и проблемы гарантированности ее реализации в современных условиях.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексный анализ сущности и содержание конституционной модели экономики, проблем гарантированности ее реализации для обоснования предложений по их минимизации.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- раскрыть методологические основания конституционно-правового исследования экономики и обосновать его научный инструментарий;
- исследовать диалектику правового опосредования конституционного строя и экономики;
- обосновать авторское понимание сущности и содержания конституционной модели экономики, раскрыть технико-юридические средства ее отражения в конституционном законодательстве;
- исследовать сущность и функциональное назначение гарантий реализации конституционной модели экономики, выявить общее и особенное в понятиях «гарантии» и «гарантированность»;
- сформулировать авторскую концепцию сущности и содержания конституционализации правового порядка функционирования экономической системы как гарантирующего фактора реализации конституционной модели экономики;
- раскрыть социальную сущность и юридические средства конституционализации государственной экономической политики как гарантирующего фактора реализации конституционной модели экономики;
- раскрыть социальную сущность и юридические средства конституционализации публичного управления как гарантирующего фактора реализации конституционной модели экономики.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы. К числу общенаучных методов, наиболее активно используемых в ходе работы над диссертацией, относятся методы системного и функционального анализа. В качестве специальных методов диссертантом использовались методы формально-юридического и социально-правового анализа, теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, методы контент-анализа, правовой и экономической статистики.
Теоретическая база исследования представлена трудами ведущих отечественных ученых – специалистов в области конституционного права, теории государства и права, в том числе: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, П.П. Баранова, П.Д. Баренбойма, М.И.Брагинского, М.Н. Бродского, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, А.Б. Венгерова, В.В. Витрянского, Г.А. Гаджиева, В.В. Глущенко, С.А. Жинкина, Л.Н. Завадской, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.В. Игнатенко, В.М. Корельского, С.Ф. Кечекьяна, Д.А. Керимова, В.Л. Кулапова, О.Е. Кутафина, В.В.Лазарева, О.Э. Лейста, А.А. Ливеровского, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, А.В. Малько, Г.Н. Мальцева, Г.В. Мальцева, В.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, Э.Г. Плиева, Т.В. Погодиной, Р.А. Ромашова, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой и др.
Особенность исследования, обращенного к конституционно-правовой проблематике функционирования экономики России, предопределила использование в качестве научных источников работы таких ведущих отечественных специалистов в области бюджетного, налогового, таможенного, финансового, банковского и административного права, как: Г.В. Арутюнян, О.Ю. Бакаев, А.В. Брызгалин, Д.В. Винницкий, А.Ю. Викулин, Б.Н. Габричидзе, Я.А. Гейвандов, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, В.В. Гуреев, В.Г. Драганов, М.В. Карасев, А.Ф. Ноздрачев, М.Ю. Орлов, С.В. Овсянников, С.Г. Пепеляев, Ю.Н. Старилов, Г.П. Толстопятенко, Г.А. Тосунян, Н.И. Химичева, Н.А. Шевелева и др.
Характер рассматриваемых в диссертации вопросов обусловил привлечение в качестве теоретических источников труды отечественных и зарубежных специалистов по экономике и управлению: Дж. Бьюкенена, С.А. Васильева, Е.Т. Гайдара, А.Н. Илларионова, Дж. Кейнса, Х. Ламперта, В.А. Мау, Б.З. Мильнера, В.М. Найшуля, А.В. Улюкаева, Ф. Хайека, А.М. Ходачека, Б.А. Чуба, Р. Шерри, Р.И. Шнипера, Й. Шумпетера, Е.Н. Ясина и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство России, подзаконные и ведомственные нормативно-правовые акты, образующие юридическую основу функционирования экономической системы. Формулируя выводы и предложения, диссертант в качестве эмпирической базы опирался на: ретроспективный анализ советских конституций, сравнительно-правовой анализ законодательных актов, в разное время регламентировавших организацию государственного управления в экономической сфере; анализ правового регулирования экономических отношений в ряде зарубежных государств; обобщение опубликованной в 2000-2006 гг.судебной практики, нашедшей отражение в постановлениях, решениях, определениях Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.
Научная новизна диссертации определяется предложенной и обоснованной автором целостной междисциплинарной концепцией сущности и содержания конституционной модели экономики Российской Федерации, а также процессов конституционализации правового порядка функционирования экономики как гарантирующего фактора реализации этой модели в современных условиях.
В рамках предложенной целостной концепции новизной отличаются обоснования: методологических оснований конституционно-правового исследования экономики; гипотезы о наличии сложной структуры конституционной модели экономики, состоящей из прогностических, текущих и ретроспективных нормативных конструкций; сущности телеологической и экспрессивной функции конституционных провозглашений; сущности, содержания и способов конституционализации правового порядка функционирования экономической системы; общего и особенного в понятиях «гарантии» и «гарантированность» реализации конституционной модели экономики.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В системе современной юриспруденции научный статус и методологические возможности конституционно-правовой науки отличается подвижностью и определенным дуализмом. Номотетический характер конституционного права заключается в том, что именно в его рамках формируется конституционные принципы, обладающие наиболее высокой степенью логического обобщения, выводящие конституционно-правовое знание на уровень философии права; закрепляется базовые для всей системы реально действующего права ценности, находящиеся под государственно-правовой охраной и защитой. При этом конституционное право остается отраслевой наукой. Ее идеографический характер заключается в том, что она опирается на общеправовые понятия и категории, формулируемые общей теорией права.
2. Исходными методологическими основаниями конституционно-правово-го исследования экономики, выступают: взаимосвязь и взаимозависимость экономики и государства, характер которой определяется сущностью государства, отраженной в таких фундаментальных конституционно-правовых категориях, как конституционный строй и форма государства; сущностью самой конституции, формирующей нормативную модель и юридический каркас экономики; особенностью конституционных принципов и норм, выступающих в качестве ведущего онтологического и аксиологического фактора формирования всей системы национального позитивного права, в том числе ее отраслей, подотраслей и институтов, непосредственно связанных с регулированием тех или иных экономических отношений.
3. Конституционная модель российской экономики может рассматриваться в двух аспектах: теоретическом и формально-юридическом.
С теоретической точки зрения она представляет собой конституционно-доктринальную юридико-логическую конструкцию, посредством которой соответствующие конституционные принципы, нормы, понятия объединяются в определенное единство, отражающее сущностную взаимосвязь четырех базовых категорий: государство (демократическое федеративное правовое и социальное) – человек и гражданин (экономические права и свободы) – экономика (ее рыночный характер) – публичная политическая власть (экономический публичный порядок).
С формально-юридической точки зрения конституционная модель экономики представляет собой совокупность принципов и нормативных предписаний, определяющих форму и содержание основных экономических отношений, возникающих на федеральном, региональном и местном уровнях в процессе производства, распределения, обмена и потребления экономического продукта.
4. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации содержала в себе фактически две модели экономики: прогностическую модель будущего состояния экономики и экономических отношений, заданную преимущественно принципами и нормами, составляющими основы конституционного строя, и модель конституционно-правового режима текущего функционирования экономики, устанавливающая публичный экономический порядок.
На политическом, социально-экономическом и правовом пространстве современной России сохранившая свою актуальность прогностическая модель конкурирует с фактически ставшей ретроспективной моделью конституционно-правового режима функционирования экономики, отражающей уровень государственно-правовых и экономических отношений 90-х гг. ХХ в.
Суть коллизии заключается в том, что ретроспективная модель пока занимает доминирующее положение в формировании социально-экономических реалий. Поэтому призывы «приближать Конституцию к реальности» означают отрицание, во-первых, значимости моделируемых Основным Законом целей общественного развития, во-вторых, наличие норм-принципов, обладающих приоритетом (ч.2 ст. 16 Конституции РФ).
5. Конституционализация правового порядка рассматривается диссертантом как процесс проникновения конституционных принципов и норм в качестве обязательных императивов в различные компоненты правовой системы (система законодательства, юридическая практика, правовая идеология) с целью приведения их в соответствие с заданной конституцией моделью общественных отношений. Соответственно, конституционализация правового порядка функционирования экономики должна охватывать не только конституционализацию законодательства, но и конституционализацию государственной экономической политики, а также конституционализацию публичного управления в экономической сфере.
6. Гарантии реализации конституционной модели экономики должны обеспечивать, во-первых, социальную исполнимость конституционных предписаний, во-вторых, позитивное развитие государственных и общественных институтов. Если гарантии представляют собой некий статичный «набор» необходимых для этого средств и инструментов, то гарантированность выступает как постоянный динамический процесс их обновления, совершенствования и избирательного задействования в интересах решения текущих и перспективных задач государственно-правового строительства. Гарантированность реализации конституционных принципов и норм подразумевает выполнение трех условий: гарантированность адекватного воспроизведения в текущем законодательстве, гарантированность выполнения всеми субъектами права, гарантированность защиты от возможных нарушений.
7. Конституционные нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи, являясь конституционными провозглашениями, выполняют регулирующую, телеологическую и экспрессивную функцию и в силу этого выступают в качестве основания гарантирования реализации конституционной модели общественных отношений, в том числе и в сфере экономики. Наряду с этим они могут выступать в качестве критериев оценки качества и эффективности публичного управления в экономической сфере, качественного и количественного законодательного обеспечения экономики как с точки зрения его соответствия конституции, так и с точки зрения гомогенности и взаимодополняемости экономического законодательства.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга дискуссионных и проблемных вопросов, связанных с пониманием сущности и содержания конституционной модели экономики Российской Федерации, форм, методов и средств гарантированности ее реализации в современных условиях.
Комплексный анализ этих вопросов в контексте раскрытия методологических оснований конституционно-правового исследования экономики, обоснования сущности и содержания процессов конституционализации экономического законодательства, государственной экономической политики и публичного управления экономикой с акцентированием внимания на конституционализации денежно-кредитной политики и управления в денежно-кредитной сфере могут быть использованы в качестве методологической основы дальнейших научных разработок в данной области, дополняя многие разделы конституционного права, а также отдельные разделы общей теории права и государства, бюджетного, финансового, банковского права и некоторых экономических дисциплин.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что достигнутые в ходе исследования результаты могут получить применение: в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив совершенствования форм, методов и средств гарантированности реализации конституционной модели экономики, государственно-правового регулирования экономической деятельности; в практической деятельности организаций и должностных лиц, осуществляющих правотворческую, правоприменительную и правоохранительную деятельность в сфере экономики; в процессе преподавания конституционного права, теории государства и права, бюджетного, финансового и банковского права.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации была обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного права Санкт-Петербургского Гуманитарного университета профсоюзов. Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования. Отдельные выводы и предложения, сформулированные диссертантом, докладывались им на межвузовских научно-практических конференциях аспирантов и соискателей юридического факультета СПбГУП (Санкт-Петербург, 29 октября 2004 г., 16 ноября 2005 г.), Положения и выводы исследования используются в практической деятельности диссертанта при защите им в административных и судебных инстанциях установленного порядка формирования финансовой базы Пенсионного фонда Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цели и задачи диссертационного исследования, характеризуется научная новизна и практическая значимость работы, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатах исследования.
В первой главе – «Конституционная модель российской экономики: структура, содержание, формы реализации» – выделено три параграфа: «Методологические основания конституционно-правового исследования экономики», «Конституционный строй и экономика: диалектика правового опосредования», «Сущность и содержание гарантированности реализации конституционной модели экономики».
Не разделяя скептическую оценку методологических возможностей отраслевых юридических наук (Д.А. Керимов), диссертант констатирует известную условность принятого в науковедении деления всех наук на номотетические и идеографические. Действительно, общая теория права выступает той методологической основой, на которой каждая отраслевая юридическая наука исследует свой специфический предмет как часть или срез правового целого. Поэтому по отношению к отраслевым юридическим наукам она выступает как номотетическая дисциплина по крайней мере в силу того, что формулирует базовые правовые категории и понятия, лежащие в основе доктрины и догмы позитивного права (В.С. Нерсесянц). Однако, создавая целостно-системную картину правовой жизни общества (А.В. Малько, В.М. Баранов, Н.И. Матузов), бытия права (В.А. Бачинин, В.П. Сальников; Ю.Е. Аврутин), с науковедческих позиций общая теория права идеографична, поскольку опирается на достижение, например, общей социологии, создающей целостно-системную картину общественного бытия, в котором свою «ячейку» занимает правовая реальность во всем многообразии ее позитивных и негативных проявлений.
Изменчив и научный статус конституционно-правовой науки. Идеографический характер конституционного права заключается в том, что, раскрывая, например, суть конституционных норм или конституционных правоотношений, исследователю нет необходимости обосновывать понятие правовой нормы или правоотношения, поскольку они аксиоматичны с точки зрения правовой теории. Номотетический характер конституционного права заключается в том, что именно в его рамках формируются конституционные принципы, обладающие наиболее высокой степенью логического обобщения, которые выводят конституционно-правовое знание на уровень философии права (Н.А. Богданова); закрепляются базовые для всей системы реально действующего права ценности, находящиеся под государственно-правовой охраной и защитой (Н.В. Витрук).
Отмеченные обстоятельства предъявляют особые требования к методологическим основаниям конституционно-правового исследования.
С одной стороны, оно всегда является исследованием отраслевым в том смысле, что его предмет ограничен двумя основными сферами общественных отношений: охраной прав и свобод человека (отношения между человеком и государством) и устройством государства и государственной власти (властеотношения), рассматриваемых в конституционно-правовом измерении, т.е. с точки зрения отражения этих понятий как в фундаментальных юридико-доктринальных категориях теории конституционного права («федерализм», «парламентаризм», «конституционализм», «форма государства» и т.д.), так и в нормах конституции как ведущего онтологического и аксиологического фактора формирования всей системы национального позитивного права (М.В. Баглай). Это обстоятельство может приводить к догматизации конституционно-правового исследования, его «замкнутости» исключительно на само конституционное право без учета проблем реализации его принципов и норм в конкретных сферах правового регулирования.
С другой стороны, фундаментальность конституционно-правовой материи как эманация фундаментальности конституционно-правового среза правовой реальности повышает риск неосновательного расширения предмета исследования, придания статуса конституционно-правового любому исследованию, в котором так или иначе фигурируют понятия «конституция» или «конституционные нормы».
И то, и другое обстоятельство в равной мере опасно для развития конституционного права, поскольку либо лишает его диалогичности, т.е. взаимообусловленности с иными социальными явлениями и социумом в целым, либо порождает искусственные конструкции, предусматривающие безосновательное расширение содержания и пределов конституционного регулирования общественных отношений. Развивая этот тезис и опираясь на контент-анализ информационного банка данных Российской национальной библиотеки о защищенных в 2004-2006 гг. кандидатских диссертациях по научной специальности 12.00.02, в диссертации формулируются четыре исходных критерия, касающиеся предметной области и содержания конституционно-правовых исследований: а) относимость социальных явлений к конституционно-правовому исследованию; б) проверяемость выводов, касающихся развития теории и практики конституционно-правового строительства; в) системность и междисциплинарность конституционно-правового исследования; г) прогностический характер конституционно-правового исследования.
Раскрыв содержание каждого из предложенных критериев, диссертант подчеркивает, что в качестве концептов, определяющих логику конструирования предмета конкретного исследования, особенности использования эмпирического материала, его системного и междисциплинарного анализа, должны выступать прежде всего моделируемые Основным Законом цели общественного развития, выработанные конституционно-правовой наукой критерии конституционности тех или иных социальных процессов и явлений, конституционная практика и соответствующая конституционно-правовая теория, в частности, современная конституционная доктрина, призванная «сформировать единые стандарты конституционности правотворчества и правоприменения...» (Т. М.Пряхина).
Конкретизация сформулированных выше положений предполагает обращение к конкретной сфере жизнедеятельности государства и общества, охватываемой конституционно-правовым регулированием. Одной из таких сфер является экономика. Раскрыв ряд сущностных признаков, характеризующих понятие «экономика», диссертант отмечает, что упорядоченный, нормированный характер экономической системы, в том числе экономических отношений, обусловленный действием правовых норм, позволяет говорить об экономике не только как о «социально-экономическом организме» (Ю.А. Тихомиров) или социально-экономическом явлении (Л.Ш. Лозовский, В.К. Сенчагов, Е.Б. Стародубцев, А.М. Ходачек), но и как явлении социально-правовом, что предопределяет широкий спектр возможных направлений юридических исследований экономики в целом, ее сегментов, секторов и отраслей.
Диссертант выделяет три базовых методологических основания конституционно-правового исследования экономики, обусловленных:
во-первых, теснейшей взаимосвязью и взаимозависимостью экономики и государства, характер которой определяется сущностью государства, отраженной в фундаментальных конституционно-правовых категориях: конституционный строй и форма государства, включая такие конституционные институты, как форма правления, политико-территориальное (государственное) устройство, государственный (политический) режим;
во-вторых, сущностью самой конституции как юридического документа, лежащего в основе государственности, законности и правопорядка, и в силу этого определяющего формально-юридическое содержание различных направлений государственной политики (экономической, финансовой, кредитно-денежной, бюджетной и т.д.), в рамках которых вырабатываются целевые ориентиры функционирования государственных и общественных институтов, общезначимые правила поведения субъектов права;
в-третьих, особенностью конституционных норм, выполняющих программно-целевые (нормы-принципы, нормы-дефиниции, нормы задачи), учредительные, правоустановительные и гарантирующие функции и в силу этого выступающих в качестве ведущего онтологического и аксиологического фактора формирования всей системы национального позитивного права, в том числе ее отраслей, подотраслей и институтов, непосредственно связанных с регулированием тех или иных экономических отношений (например, таможенное, финансовое, налоговое, банковское право).
Обосновывается вывод, что в конституционно-правовом исследовании в основе иерархии этих оснований лежит конституционный строй, поскольку сама организация функционирования экономики, степень и соотношение в этой организации самоорганизующих (рыночных) и государственно-правовых (государственное регулирование) механизмов подчинено принципам конституционного строя, которым гипотетически не могут противоречить ни способы и содержание хозяйственной деятельности субъектов экономических отношений, ни способы и содержание осуществления государственной власти в целом и в экономической сфере в частности.
Представив обзор научной дискуссии по вопросу сущности категории «конституционный строй» и его соотношения с понятиями «государственный строй», «общественный строй» (М.В. Баглай, Б.Н. Габричидзе, В.Т. Кабышев, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, О.Г. Румянцев и др.), диссертант берет за основу своих дальнейших суждений трактовку конституционного строя как определенного порядка, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с конституцией (М.В. Баглай), подчеркивая, что его установление начинается с определения базовых принципов организации государства в его соотношении с личностью и гражданским обществом, в своей совокупности создающих основу конституционного строя (гл.1 Конституции РФ).
Отмечается, что собственно экономическими основами конституционного строя, даже с учетом их конкретизации через экономические права и свободы человека и гражданина, не исчерпывается содержание конституционной модели экономики России, поскольку нормы-принципы, содержащиеся в первой главе Конституции РФ, закрепляют также и гуманистические, политические, социальные основы конституционного строя, а также основы комплексного института формы государства. В концентрированном виде они отражены в характеристике Российской Федерации как демократического федеративного правового (ст. 1) и социального (ст.7) государства. Таким образом, конституционные принципы и нормы, закрепляющие основы конституционного строя, формируют и основу конституционной модели экономики, общий правовой контур российской экономики как упорядоченной хозяйственной деятельности, осуществляемой на федеральном, региональном и местном уровнях в целях производства и распределения материальных благ.
Исходная совокупность принципов и нормативных предписаний, определяющих форму и содержание основных экономических отношений, конкретизируется через нормы, закрепляющие экономические права и свободы человека и гражданина, а также через нормы, закрепляющие публичный правовой порядок. Совокупность этих норм придает экономической системе содержательную определенность, устанавливая: исключительные предметы ведения федерального центра в отдельных секторах и сегментах экономики (п.п. «д», «ж», «з» ст. 71), основы денежного обращения (п.1 ст. 75), распределение полномочий между ветвями власти по принятию решений в экономической сфере (например, полномочия Правительства РФ в части разработки и исполнения бюджета – ст. 114), прерогативы Центрального Банка России по вопросам денежной эмиссии, защиты и обеспечения устойчивости рубля (ч.1,2 ст. 75) и т.д.
Поэтому, по мнению диссертанта, можно говорить о сложной структуре конституционной модели экономики, складывающееся из двух основных модельных подсистем. Одна из них является моделью будущего состояния экономики, вторая – отражает конституционно-правовой порядок текущего функционирования экономики.
Характерной особенностью первой модели является высокая концентрация в ней прожективных критериальных представлений об «экономическом идеале»: гарантированность единого экономического пространства, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности, осуществления социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, а также право на защиту от безработицы и т.д. Особенностью второй модели является концентрация в ней актуальных (на момент принятия Конституции), но ретроспективных (с точки зрения текущей государственно-правовой реальности) представлений о публичном экономическом порядке.
Раскрывая причины сочетания в конституционной модели экономики текущих и перспективных компонентов, диссертант отмечает, что в период разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в российской конституционной доктрине преобладающей стала идея о том, что конституция должна содержать в себе систему гарантий демократического пути развития государства и общества, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, предотвращения избыточного интервенционизма власти, включая ограничения государственного вмешательства в экономику. Необходимость юридического закрепления соответствующих гарантий в Основном законе вытекала из всего опыта функционирования советской социально-экономической системы, когда тотальное огосударствление всех сторон жизни общества стало принципиальной характеристикой политического режима, вызвав его кризис, а затем и крах.
Все это делает понятным не только появление в Конституции России раздела, посвященного основам конституционного строя, практически не встречающегося в иных конституциях, но и формулирование в нем основных конституционных принципов формирования в России правового социального государства с рыночной экономикой. Эти принципы ограничивают вмешательство государства в экономику, однако, корреспондируясь с иными разделами конституции, не лишают его необходимых юридических и организационных инструментов влияния на экономические отношения в интересах реализации иных принципов конституционного строя, связанных с обеспечением суверенной российской государственности, укреплением федеративных отношений, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, предусмотренный в основах конституционного строя общий вектор правового режима экономических отношений и функционирования экономики образует одно из ведущих оснований диалектики их взаимосвязи и взаимозависимости: конституционному строю, при котором Россия институируется как демократическое федеративное правовое и социальное государство, должна соответствовать такая модель рыночной экономики, результаты реализации которой обеспечивают выполнение конституционных обязанностей государства по охране и защите этого строя.
Сложная структура конституционной модели экономики предъявляет особые требования к гарантированности ее реализации. В конституционно-правовой литературе (Н.А. Боброва, В.О.Лучин, Т.Д. Зражевская, А.Г. Пархоменко, М.Ф. Орзих, В.С. Основин и др.) общепризнано, что конституционные принципы и нормы, обладая особой социальной и юридической значимостью, выступают в двух «ипостасях»: с одной стороны, они сами являются гарантиями, причем не только по отношению к нормам конституционного права, но и по отношению ко всей системе права, с другой стороны, они выступают в качестве объектов гарантирования, за ними должны стоять определенные гарантии, т.е. те экономические, политические, юридические, организационные, идеологические предпосылки, условия и средства, которые способны обеспечить реализацию конституционных принципов и норм. Гарантированность реализации конституционных принципов и норм подразумевает, фактически, три условия: гарантированность адекватного воспроизведения в текущем законодательстве, гарантированность выполнения всеми субъектами права, гарантированность защиты от возможных нарушений.
Диссертант обращает внимание на то, что эта классическая схема порождает некий замкнутый круг: инварианты предпосылок и условий, способных обеспечить реализацию конституционных принципов и норм, ограничены теми гарантиями, которые содержаться в самой Конституции. Таким образом, Конституция выступает как определенная догма, ограничивающая свою собственную реализацию, поскольку ни одна конституция не может содержать в себе исчерпывающего содержательного перечня политических, экономических, юридических и организационных мер, обеспечивающих перевод сформулированных в ней предпосылок и условий в действительность, в фактическое поведение субъектов правовых отношений. Учитывая прогностический характер многих конституционных принципов, создающих модель общественных отношений будущего, в подобной догматизации Конституции и механизмов ее реализации таится немало опасностей.
Во-первых, это опасность подчинения всей государственной деятельности, всей идеологии, культуры, экономики, права идее фикс, возведенной в конституционный принцип, что наглядно продемонстрировал опыт государственного строительства в СССР, где в качестве идеи фикс было построение коммунизма, а используемые для этого средства привели к тоталитаризму, административно-командной экономике и тотальному дефициту.
Во-вторых, это опасность появления в Конституции гарантирующих принципов и норм, фактически взаимоисключающих друг друга, что характерно для Конституции Российской Федерации, совместившей модель рыночных отношений либерального, то есть переходного государства, с механизмом социальной защиты развитого демократического государства. Поэтому «конституционные положения, сформулированные "на вырост", порой становятся скорее барьерами, чем стимулами или гарантами развития» (Ю.Н. Старилов).
Отмеченные обстоятельства приводят диссертанта к выводу о том, что гарантии реализации той или иной конституционной модели общественных отношений должны обеспечивать, во-первых, социальную исполнимость конституционных предписаний, во-вторых, позитивное развитие государственных и общественных институтов. Если гарантии представляют собой некий статичный «набор» необходимых для этого средств и инструментов, то гарантированность выступает как постоянный динамический процесс их обновления, совершенствования и избирательного задействования в интересах решения текущих и перспективных задач государственно-правового строительства.
Во второй главе – «Конституционализация правового и организационного порядка функционирования экономической системы» – выделено три параграфа: «Понятие и содержание конституционализации как гарантирующего фактора реализации конституционной модели экономики», «Конституционализация государственной экономической политики как гарантирующий фактор реализации конституционной модели экономики (на примере денежно-кредитной политики)», «Конституционализация публичного управления как гарантирующий фактор реализации конституционной модели экономики (на примере денежно-кредитной сферы)».
Развивая сформулированные в первой главе диссертации положения о сложной структуре конституционной модели экономики, диссертант отмечает, что модель «на вырост» и модель текущего функционирования экономики, актуальная в 90-х гг. прошлого века, не могут совпадать ни с друг с другом, ни с существующей правовой реальностью. Поэтому призывы «приближать Конституцию к реальности»[1] означают отрицание, во-первых, значимости моделируемых Основным Законом целей общественного развития, во-вторых, наличие норм-принципов, обладающих приоритетом (ч.2 ст. 16 Конституции РФ). По мнению диссертанта, чем больше мы будем следовать этому призыву, тем степень отставания модели общественных отношений настоящего от модели общественных отношений будущего выше.
Аргументируя свою позицию, диссертант, опираясь на материалы социологических исследований, данные Росстата РФ о социально-экономическом развитии страны, отражающих весьма неприглядную картину реальности, подчеркивает: построение в России социального, правового, демократического государства – это и есть та реальная цель, отвечающая общецивилизационным конституционным идеям, которая сформулирована в Конституции и к которой следует «приближать» реальность. Она тем достижимее, чем эффективнее будет решаться проблема обеспечения действия принципа верховенства Конституции в сформированной системе правовых координат.
Верховенство Конституции предполагает верховенство конституционных идей, конституционных принципов, конституционных норм, что отражается понятием «конституционализация правового порядка» (Ю.А. Тихомиров). По мнению диссертанта, суть этого понятия не может быть сведена лишь к возведению правовой нормы в ранг конституционного положения (И.А. Кравец), а представляет собой процесс проникновения норм конституции и конституционных принципов в качестве обязательных императивов в различные компоненты правовой системы (система законодательства, юридическая практика, правовая идеология) с целью приведения их в соответствие с заданной конституцией моделью общественных отношений. В диссертации обосновывается позиция, что юридической основой конституционализации правового порядка выступает конституция, содержащая правовые нормы высшего порядка для всей правовой системы; основными условиями конституционализации являются нормативность Конституции и ее прямое применение судебными и иными органами государственной власти; ключевую роль в конституционализации играют нормативное и казуальное толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.
Конституционализация правового порядка применительно к функционированию экономики тесно связана с универсальным характером конституционных норм.
Во-первых, нормы конституции затрагивают в процессе регулирования все наиболее важные сферы общественной жизни: правовую, политическую, экономическую, социокультурную. Объем регулирования в этих сферах неодинаков. Однако конституция, определяя нормативную модель и юридический каркас общественных отношений, позволяет конституционным нормам проникать в смежные сферы других отраслей законодательства, обеспечивает процесс универсализации юридических норм, гармонизирует отношения между нормами различных отраслей права, когда базовые конституционные нормы и лежащие в их основе конституционные принципы сталкиваются с отраслевыми принципами права, правовыми процедурами или доминирующими традициями.
Во-вторых, универсальность конституционных норм проявляется благодаря закреплению в конституции большого числа норм-принципов, норм-целей, норм-задач, которые в целом могут быть отнесены к категории конституционных провозглашений, выполняющих не только регулирующую, но и телеологическую и экспрессивную функции. Телеологическая функция конституционных норм придает им свойство «функциональных императивов», отражающих системные потребности общества как в содержании и качестве правовой регуляции, так и в содержании и качестве функционирования публичной политической власти и ее институтов; экспрессивная функция выполнят роль побудительного мотива модернизации текущего законодательства применительно к конституционным принципам.
Телеологическая и экспрессивная функции, «соединяясь» с регулятивной функцией, выступают в качестве основания гарантирования реализации конституционной модели общественных отношений, в том числе и в сфере экономики. Наряду с этим они могут выступать и в качестве критериев оценки качества и эффективности публичного управления в экономической сфере, качественного и количественного законодательного обеспечения экономики как с точки зрения его соответствия конституции, так и с точки зрения гомогенности и взаимодополняемости экономического законодательства.
Представив развернутую характеристику законодательной общности норм, непосредственно регулирующих экономические отношения и публично-правового, и частноправового характера, диссертант констатирует достаточно успешную реализацию экспрессивной функции, что находит свое отражение в интенсивном развитии соответствующих отраслей, подотраслей и институтов, принятии новых или серьезной модификации действующих кодифицированных актов.
Иначе реализуется телеологическая функция. Диссертант, обращая внимание на отсутствие в российской конституции ряда норм, например, закрепляющих конституционные основы финансовой системы, цели налогообложения, государственно-правовые ориентиры формирования и расходования бюджетных средств, а также норм о социальной роли частной собственности, о социализации экономики, о том, что всякая собственность должна сообразовываться с общественными интересами, а частная деятельность – координироваться в общественных целях, связывает с этим, во-первых, отсутствие оптимальных форм сосуществования власти и бизнеса и социальной ответственности предпринимательства, во-вторых, качество экономического законодательства. Анализируя нормы бюджетного, таможенного, налогового, арбитражного законодательства, диссертант, доказывает отсутствие концептуального единства в вопросах его сбалансированного и гармоничного развития, раскрывает межотраслевые и внутриотраслевые противоречия, делая общий вывод, что телеологическая функция конституционализации правового порядка функционирования экономики реализуется крайне медленно и непоследовательно. В силу этого текущее состояние экономического законодательства не может гарантировать реализацию конституционной модели экономики России, включая предусмотренные ею принципы бюджетного федерализма, фискального суверенитета, финансовой самодостаточности регионов и т.д.
Соответственно этому, в диссертации выделены основные способы конституционализации правового порядка функционирования экономики: нормативно-законодательная и нормативно-интерпретационная; обоснованы конкретные предложения по приданию статуса конституционного законодательства ряду нормативных правовых актов, в частности, федеральному закону «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; представлена качественная и количественная характеристика интерпретационной деятельности Конституционного суда РФ в сфере экономики.
Далее обосновывается авторская позиция, согласно которой конституционализация правового порядка функционирования экономики – это не только конституционализация законодательства, но и конституционализация государственной экономической политики, а также конституционализация публичного управления в экономической сфере.
Отмечается, что юридическое содержание экономической политики образуют зафиксированные нормами позитивного права официально декларируемые направления государственной деятельности в экономической сфере; социальное содержание экономической политики отражает сбалансированную совокупность осознанных государством и обществом объективных потребностей самосохранения и развития социума, выступающих в качестве детерминант основных направлений реализации публичной политической власти в экономической сфере.
С конституционно-правовой точки зрения социальные и юридические координаты государственной экономической политики должны быть взаимоувязаны с основными конституционными ценностями, обеспечивая экономическую основу государственного суверенитета и национальной безопасности, справедливого распределения благ с целью обеспечения достойного человека существования, гармоничное развитие федеративных отношений на основе минимизации региональных этносоциальных и экономических проблем, обусловленных различным уровнем экономического развития субъектов федерации, неодинаковым потенциалом в сырьевой и энергетической сферах и т.д., влекущих за собой разные возможности в обеспечении трудовой занятости населения, формировании доходных источников региональных бюджетов.
Последовательно сопоставляя компоненты конституционной модели экономики с моделью экономической политики, опираясь на анализ статистических данных об экономическом и социальном развитии страны, данных мониторинга общественного мнения о выполнении государством своих конституционных обязанностей по обеспечению достойной жизни и всестороннего развития граждан, охране прав собственности, защите материнства и детства, охране здоровья, обеспечению медицинской помощью, социальному обеспечению, диссертант формулирует ряд обобщающих выводов и предложений, касающихся, в частности, механизмов практической реализации перехода от концепции «государство благоденствия» («welfare state») к концепции «поддерживающее труд государство» («workfare state»), в котором социально ориентированы не только реальный сектор экономики, но и вся финансовая сфера, объединяющая, в частности, бюджетную систему, внебюджетные целевые государственные фонды, а также налоговая, таможенная, денежно-кредитная политика.
Анализируя экономическую политику с точки зрения обеспечения гармоничного развития регионов, диссертант отмечает, что Россия функционирует как федерация не только без четкого и развернутого правового закрепления статуса ее субъектов, но и при отсутствии законодательных основ формирования финансово-экономической базы собственных полномочий и ответственности субъектов федерации. Отсутствие четкой урегулированности конституционным законодательством значительного круга вопросов, связанных с полномочиями субъектов федерации в сфере экономики, включая распоряжение природными ресурсами и управления объектами собственности, не позволяют придать развитию региональной экономики динамичный характер, обеспечить реальность разрабатываемых планов социально-экономического развития. Экономическая несамостоятельность субъектов федерации, нередко сознательно поддерживаемая федеральной экономической политикой, удерживающей большинство из них в состоянии хронической дотационности через систему межбюджетных отношений, ведут к обострению кризиса как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений, во многом определят создание в Российской Федерации фантомного федерализма – модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями (Н.М. Добрынин).
Преодоление экономических причин фантомности российского федерализма диссертант связывает с многоуровневой системой гарантий, обеспечивающих согласование интересов федерального центра и субъектов федерации. Диссертантом, в частности, поддержаны и конкретизированы содержащиеся в литературе предложения о: целесообразности закрепления в конституционном законодательстве двух уровней государственной собственности: федеральной и субъектов федерации; формировании законодательной базы обеспечения соответствия доходных полномочий федерации и ее субъектов их расходной ответственности.
Не менее важно преодоление и фантомности социальной сферы, что предполагает наличие многоуровневой системы гарантирования реализации «национальных проектов», социально-экономических программ федерального и регионального уровней. Основу этой гарантированности образуют финансовые ресурсы, взвешенная финансово-экономическая политика и ее составная часть – государственная денежно-кредитная политика. Представив ее развернутую характеристику, диссертант обращает внимание на ряд содержательных и нормативных проблем ее разработки и реализации. Отмечается, в частности: неопределенность правового статуса Основных направлений единой денежно-кредитной политики, разрабатываемых Банком России, поскольку среди перечня нормативных актов ЦБ РФ – ст. 7 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» – такой акт не упоминается; противоречия между ст. 45 Закона о Банке России, согласно которой Государственная Дума РФ по итогам рассмотрения представленных ЦБ РФ Основных направлений единой денежно-кредитной политики должна принять решение, и ч. 2 ст. 103 Конституции РФ, устанавливающей исчерпывающий перечень вопросов, по которым Государственная Дума принимает постановления, среди которых нет упоминания об Основных направлениях денежно-кредитной политики; неурегулированность процедур рассмотрения Государственной Думой этого документа, отсутствие юридического механизма внесения в него поправок; неясность юридических последствий рассмотрения Государственной Думой Основных направлений, поскольку она лишь «одобряет» их или «принимает к сведению».
Диссертант обращает внимание и на то, что предусмотренная п. «б» ч.1 ст. 114 Конституции РФ обязанность Правительства РФ обеспечивать проведение в Российской Федерации единой кредитной и денежной политики, не конкретизирована ни в ФКЗ РФ «О Правительстве Российской Федерации», ни в Законе о ЦБ РФ. В результате Банк России фактически превратился в монополиста разработки и реализации денежно-кредитной политики (Я.А. Гейвандов; Г.А. Тосунян, А.Ю. Викулин; В.К. Сенчагов), используя для этого инструменты и методы, в правовом регулировании которых имеются фундаментальные пробелы и противоречия даже на уровне определения понятий и терминов, не желая в течение длительного времени их увеличивать и диверсифицировать и проводя политику «следования за инфляцией» (А.А. Пушкарева, Б.Д. Шенцис).
В диссертации сформулированы конкретные предложения по рассмотренным проблемным вопросам, раскрыта роль и значение в конституционализации экономической политики «национальных проектов», выступающих, по мнению диссертанта, как политические, экономические, юридические и организационные гарантии обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание деятельности публичной политической власти.
Рассматривая проблему конституционализации публичного управления в экономической сфере, диссертант определяет ее как процесс интереоризации соответствующими должностными лицами духа и буквы конституционных норм и принципов и реализации их в повседневной деятельности. В практическом плане это предполагает восстановление регулирующей роли государства в сфере экономики при устранении рецидивов неэффективного администрирования, «терроризирования» бизнеса необоснованным вмешательством должностных лиц государственного аппарата в сферу частных и корпоративных интересов хозяйствующих субъектов.
В заключении диссертации формулируются основные выводы, вытекающие из содержания работы.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях автора:
- Билык О.О. Образовательное право и особенности использования в подготовке юристов финансового законодательства / Балибалова Д.И., Билык О.О. [Текст] // Образовательное право и качество юридического образования: Материалы Международной межвузовской научно-практической конференции. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2004. – 0, 2 п.л.
- Билык О.О. Правовые методы регулирования денежно-кредитной политики государства / Билык О.О. [Текст] // Государственно-правовые отношения в России XXI века: Материалы Ежегодной научно-практической конференции аспирантов и соискателей юридического факультета 29 октября 2004 года. Ч.I. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2004. – 0, 4 п.л.
- Билык О.О.Государство как субъект денежно-кредитного регулирования / Билык О.О. [Текст] // Государственно-правовые отношения в России XXI века: Материалы Ежегодной научно-практической конференции аспирантов и соискателей юридического факультета 29 октября 2004 года. Ч.II. СПб.: Изд-во СПбГУП, 2004. – 0, 3 п.л.
- Билык О.О. Особенности становления и развития кредитно-денежных отношений в правовом государстве / Билык О.О. [Текст] // Материалы XII Ежегодной международной студенческая научная конференция. СПб, 2004.
- Билык О.О. Государственная политика в сфере легализации доходов, полученных незаконным путем / Билык О.О. [Текст] // Государственно-правовые отношения в России XXI века: Материалы межвузовской научно-практической конференции аспирантов и соискателей (Санкт-Петербург, 16 ноября 2005 г.). СПб.: Изд-во СПбГУП, 2006. – 0,10 п.л.
- Билык О.О. Конституционный характер политики Банка России как объекта государственно-правового регулирования / Билык О.О. [Текст] // Банковское право. 2006. № 4.– 0, 3 п.л.
- Конституционализация законодательства как фактор макроэкономической стабилизации развития России в 90-х гг. ХХ в. / Билык О.О. [Текст] // Банковское право. 2007. № 6. – 0, 3 п.л.
[1] См.: Кутафин О.Е. Выступление на конференции, посвященной десятилетию Конституции Российской Федерации // Конституция Российской Федерации: стабильность и развитие общества. / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2004. С. 58.
