А дминистративная ответственность за правонаруш е ния в сфере жилищного строительства
На правах рукописи
Нижанковская Наталья Александровна
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА
ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
12.00.14 – административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Хабаровск – 2011
Работа выполнена в ФГБОУВПО «Тихоокеанский государственный университет»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Калачева Татьяна Леонтьевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ким Александр Николаевич
кандидат юридических наук, доцент
Карасаева Лариса Владимировна
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Дальневосточный
юридический институт Министерства
внутренних дел Российской Федерации»
Защита состоится 16 февраля 2012 г. в 16-00 ч. на заседании диссертационного совета К 212.294.01 при Тихоокеанском государственном университете по адресу: 680035, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136, ауд. 315-л.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тихоокеанского государственного университета.
Автореферат разослан ___________ 2011 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета А.В. Рябцев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется тем, что концепция развития административного законодательства в современных условиях отражает сочетание начал государственно-правового регулирования и саморегулирования; совершенствование компетенции органов государственной власти и адекватного ее распределения между органами власти различного уровня; уточнение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в аспекте установления и применения мер административной ответственности. В свою очередь административная ответственность за правонарушения в сфере жилищного строительства является элементом государственного регулирования, одним из способов укрепления законности при осуществлении строительной деятельности в рассматриваемой сфере.
За время проводимых в Российской Федерации реформ рынок жилищного строительства развивался, появлялись новые участники, изменению подверглось и законодательство в области градостроительства. В рамках реализации административной реформы акценты контроля и надзора в данной сфере сместились. Восприняв общемировые тенденции, законодатель проводит работу по сокращению лицензируемых видов деятельности. При этом большая роль отводится деятельности саморегулируемых организаций, которым, согласно Концепции административной реформы[1], Градостроительному кодексу РФ[2], Федеральному закону РФ от 01.12.2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»[3] передан ряд государственных функций. Внесены изменения и в Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ): так, глава 9 дополнена статьей 9.5.1, устанавливающей административную ответственность за выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ.
Между тем роль государства в правовом регулировании отношений в сфере жилищного строительства не снижается. Требует дальнейшего развития институт административной ответственности. Именно государство имеет большой арсенал средств правового воздействия на общественные отношения, в том числе и на сферу жилищного строительства, одним из которых является институт административной ответственности.
Учитывая высокую социально-экономическую значимость правового регулирования отношений в данной сфере, перед законодателем стоит непростая задача. С одной стороны, создать правовые условия для обеспечения граждан жильем – на это направлены, в частности, многочисленные государственные программы, привлечение инвестиций. С другой стороны, установить действенный механизм реализации этих условий и закрепить отвечающие поставленным задачам меры правовой защиты. Решить эту двойственную задачу можно, в том числе, совершенствуя нормы правового института административной ответственности.
В настоящее время законодательство, регламентирующее сферу жилищного строительства является межотраслевым, в большинстве случаев не соответствующим современным реалиям. Бланкетный характер правовых норм и отсутствие системного подхода к установлению административной ответственности в исследуемой области дестабилизируют правоотношения в сфере жилищного строительства, затрудняя правоприменительную деятельность. КоАП РФ в своей структуре не выделяет правонарушения в сфере жилищного строительства, они содержатся как минимум в пяти главах. Следует отметить и наличие коллизий между нормами КоАП РФ и другими нормативно-правовыми актами, а также между положениями самого КоАП РФ. Неблагоприятно влияет на процедуру привлечения к административной ответственности и не четкое распределение компетенции между субъектами административной юрисдикции. Следует также отметить правовые пробелы в регулировании индивидуального и малоэтажного многоквартирного строительства.
Несмотря на наличие практически во всех субъектах Российской Федерации, в том числе Дальневосточного федерального округа, правовых актов об административных правонарушениях (Кодексы, законы), разделы, касающиеся административной ответственности за правонарушения в сфере жилищного строительства, практически отсутствуют.
Все это в совокупности снижает эффективность применения мер административной ответственности и уровень правовой защиты охраняемых общественных отношений в сфере жилищного строительства.
В процессе исследования автором сформулирована концепция о необходимости совершенствования института административной ответственности за нарушение законодательства в данной сфере с учетом тенденций развития административного права, исключения излишнего администрирования и соблюдения баланса интересов всех субъектов, осуществляющих деятельность в данной области.
Изложенное позволяет сделать вывод об актуальности избранной темы исследования «Административная ответственность за правонарушения в сфере жилищного строительства».
Степень разработанности темы исследования. В российской науке административного права понятие, особенности, признаки административной ответственности изучены достаточно полно. Так, юридической сущности административной ответственности посвятили свои работы следующие авторы: А.Б.Агапов, А.П.Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.А.Галаган, Ю.А.Дмитриев, А.С. Дугенец, В.И. Дымченко, В.И. Иванов, Ю.М.Козлов, А.П.Коренев, А.П. Лончаков, М.Я. Масленников, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Б.В.Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева и др.
Среди диссертационных исследований, в той или иной степени затрагивающих отдельные аспекты темы, можно назвать работы С.А.Кузнецовой[4], Г.Д.Денисовой[5], Б.В. Муромцева[6], А.В. Ерхова[7], В.И.Бочкова[8], Е.В. Захарова[9].
Представленные работы вызывают большой интерес, затрагивают различные аспекты административно-правового регулирования, контроля и надзора в сфере строительства. Например, в диссертации С.А. Кузнецовой осуществлен комплексный анализ сферы строительства как объекта государственного регулирования. В ней рассмотрены проблемы, касающиеся содержания общественных отношений, особенностей системы органов исполнительной власти в сфере строительства. Диссертационное исследование Б.В. Муромцева посвящено изучению довольно широкого комплекса вопросов в сфере архитектурно-строительного надзора. В работе Г.Д. Денисовой акцент сделан на проблемах административной ответственности юридических лиц в сфере жилищного строительства. Диссертационная работа В.И. Бочкова посвящена общим вопросам административной ответственности за правонарушения в сфере строительства.
Однако в настоящее время законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации претерпело существенные изменения, в частности, изменения были внесены в статьи 9.4, 9.5, 14.28 КоАП РФ, появились новые составы, предусмотренные статьями 9.5.1, 9.16 КоАП РФ.
Таким образом, институт административной ответственности открыт для исследования с учетом современных социально-экономических реалий Российской Федерации и действующей правовой базы. Законодательство об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства, градостроительное законодательство требуют совершенствования и устранения существующих правовых коллизий, в том числе и совершенствование норм регионального законодательства. Все вышесказанное предопределяет необходимость изучения и обобщения федерального и регионального законодательства об административной ответственности в сфере жилищного строительства с целью выработки рекомендаций по его усовершенствованию.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном теоретическом осмыслении института административной ответственности в сфере жилищного строительства и формулировании рекомендаций по дальнейшему совершенствованию законодательства об административной ответственности в указанной сфере и правоприменительной деятельности.
В соответствии с поставленной целью в диссертационной работе решаются следующие задачи:
- осуществление ретроспекции законодательства Российской Федерации об административной ответственности в сфере жилищного строительства;
- выявление особенностей административной ответственности, в том числе, административных наказаний за правонарушения в сфере жилищного строительства;
- рассмотрение составов административных правонарушений в сфере жилищного строительства;
- определение компетенции органов административной юрисдикции в рассматриваемой сфере;
- исследование юридической сущности производства по делам об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства;
- выявление проблем правового регулирования административной ответственности в сфере жилищного строительства, определение основных тенденций развития законодательства в рассматриваемой сфере;
- выработка рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства об административных ответственности в данной сфере.
Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации мер привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства в сфере жилищного строительства.
Предмет диссертационного исследования составляют административно-правовые нормы, устанавливающие административную ответственность за правонарушения в сфере жилищного строительства и особенности их реализации.
Методологическую основу диссертационного исследования составили фундаментальные категории современной материалистической диалектики, а также методы и принципы современной науки. В их числе определяющими выступили принципы научности, объективности, диалектической связи явлений и процессов общественной жизни. В процессе достижения поставленной цели использованы следующие методы исследования: методы сравнения и анализа, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, исторический, статистический (обработка информации), конкретно-социологические методы, такие как опрос и неформализованное интервью.
Путем изучения нормативно-правовых актов различного уровня, рассмотрения и обобщения статистической и практической информации автором были выявлены конкретные аспекты деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов Федерации, должностных лиц в рассматриваемой сфере.
Научная новизна заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное правовое исследование, выполненное на основе современного законодательства и посвященное административной ответственности в сфере жилищного строительства.
Научную новизну диссертации подтверждают её результаты:
- осуществлена ретроспекция законодательства об административной ответственности в сфере жилищного с целью определения тенденций формирования института административной ответственности в данной области в современных социально-экономических условиях;
- на основе всестороннего и глубокого исследования законодательной базы выявлены существующие пробелы в КоАП РФ, предусматривающем применение мер административной ответственности за нарушение правовых предписаний в сфере жилищного строительства. Предлагается уточнить подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.5.1 КоАП РФ. Доказана необходимость уточнения административной ответственности саморегулируемых организаций осуществляющих деятельность в рассматриваемой сфере;
- доказана необходимость уточнения компетенции субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере;
- предложены рекомендации об уточнении отдельных положений Федерального закона РФ от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»;
- сформулирована необходимость осуществления государственного строительного надзора в отношении объектов индивидуального жилищного строительства и малоэтажных многоквартирных домов.
Авторский подход к рассмотрению темы диссертации выражается в предложениях по устранению существующих правовых пробелов и совершенствованию действующего законодательства об административной ответственности за правонарушения в сфере жилищного строительства.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Обоснование целесообразности уточнения компетенции субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства. Опираясь на принципы законности, оперативности, эффективности правоприменительного процесса доказывается необходимость передачи полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.5.1 органам государственного строительного надзора.
2. Необходимость уточнения административной ответственности саморегулируемых организаций за нарушение требований о порядке создания и деятельности саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. В статье 23.69 КоАП РФ предлагается определить субъекты, уполномоченные рассматривать дела данной категории.
3. Обоснование необходимости устранения противоречий в статье 23.1 КоАП РФ относительно определения подведомственности рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства, предусмотренных статьей 9.5.1 КоАП РФ. Учитывая положения статьи 3.12 КоАП РФ о порядке применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, следует внести изменения в абзац 3 части 3 статьи 23.1 КоАП, предусмотрев исключительную подведомственность судьям арбитражного суда дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 3 статьи 9.5.1 КоАП РФ, совершенных индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами.
4. Обоснование необходимости установления единой формы технических регламентов, утверждаемой федеральным законом. В настоящее время технические регламенты утверждаются правовыми актами различной юридической силы. Согласно Федеральному закону РФ от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо. Представляется целесообразным конкретизировать понятие «любое лицо». Очевидно, что эти лица должны обладать специальными познаниями в соответствующей области и соответствующей квалификацией в данной сфере.
5. Обоснование необходимости установления государственного строительного надзора (с возможность передачи соответствующих полномочий органам местного самоуправления) в отношении объектов индивидуального жилищного строительства и малоэтажных многоквартирных домов. В связи с этим внести необходимые дополнения в Градостроительный кодекс РФ.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в комплексном исследовании административной ответственности за правонарушения в сфере жилищного строительства. Автором на научной основе обоснован ряд положений, не нашедших достаточного отражения в теории административного права, в частности осуществлена ретроспекция правовых актов, регулирующих административную ответственность в рассматриваемой области правовых отношений; доказана необходимость совершенствования административно-правового регулирования и надзора в сфере жилищного строительства; выявлены коллизии и противоречия в действующем законодательстве. Выводы диссертации соответствуют современным тенденциям административного права как науки и отрасли.
Практическая значимость диссертационной работы подтверждается тем, что на основе анализа законодательства Российской Федерации, субъектов Дальневосточного федерального округа в исследуемой сфере, а также деятельности Инспекции государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края подготовлены конкретные предложения и рекомендации, направленные на повышение качества производства по делам об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства, способствующие быстрому и своевременному выявлению и предупреждению указанных нарушений с целью предотвращения возможных неблагоприятных последствий. Результаты исследования могут использоваться органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в целях совершенствования, устранения противоречий и правовых коллизий действующего законодательства об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства.
Обоснованность и достоверность выводов, изложенных в диссертации, определяются применением выбранной методологии исследования, изучением законодательства Российской Федерации и субъектов Дальневосточного федерального округа с учетом межотраслевых связей, комплексным характером изучения деятельности правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Материалы диссертации могут быть использованы в правоприменительной и научно-исследовательской деятельности, а также в учебном процессе.
Информационную базу исследования составили статистические данные Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Инспекции государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края, Арбитражного суда Хабаровского края и официальных сайтов Internet по исследуемой тематике.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли свое отражение в научных публикациях, а также получили практическую и теоретическую апробацию в ходе научно-практических конференций различного уровня: международные научно-практические интернет-конференции «Современные направления теоретических и прикладных исследований» (2007 и 2009 годы, г. Одесса); Всероссийский конкурс молодежи образовательных учреждений и научных организаций «Моя законотворческая инициатива» (2007 год, г. Москва); краевые конкурсы научных работ молодых ученых (2007 и 2010 годы, г. Хабаровск); III конкурс-конференция научных работ молодых ученых Тихоокеанского государственного университета (2010 год, г. Хабаровск).
Структура работы обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, приложений, отражающих основные результаты работы Инспекции государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края в 2008-2010 годах; рассмотрение дел об административных правонарушениях в области жилищного строительства Арбитражным судом Хабаровского края. В приложении содержатся проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ» и проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон РФ от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность исследуемой темы, определяются объект и предмет, цели и задачи, а также методология исследования. Раскрывается научная новизна диссертации, и формулируются положения, выносимые на защиту. Характеризуется теоретическое и практическое значение исследования, излагаются сведения об апробации материалов диссертационного исследования.
Первая глава «Правовые основы административной ответственности за правонарушения в сфере жилищного строительства» посвящена общим вопросам административной ответственности в исследуемой сфере. Формулируются основные понятия, необходимые для проведения исследования в рамках выбранной темы.
Первый параграф «Ретроспекция законодательства об административной ответственности в сфере жилищного строительства» посвящен процессу формирования градостроительного законодательства и законодательства об административной ответственности в сфере жилищного строительства.
Изучение нормативных правовых актов с точки зрения ретроспекции позволяет последовательно выстроить систему правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере в различные периоды развития Российской Федерации; выявить особенности каждого этапа, которые отразились на состоянии современной системы правовых актов.
В результате исследования автор предлагает рассматривать формирование правовых актов, регламентирующих административную ответственность в сфере жилищного строительства, в рамках периодизации, которая направлена на систематизацию правовых актов; объединение их по группам в зависимости от социально-экономического, политического развития страны; целей и задач правого регулирования в определенный период.
Во втором параграфе «Характеристика административной ответственности за правонарушения сфере жилищного строительства» определены основные термины, используемые в диссертационном исследовании, раскрывается содержание сферы жилищного строительства, рассматриваются и уточняются понятие «административная ответственность» и «административное наказание» в аспекте избранной темы исследования.
Сущность административной ответственности рассмотрена через призму ее признаков, целей и задач. Диссертант приходит к выводу о том, что административная ответственность - широкое понятие, сформулировать которое, с учетом особенностей всех правонарушений, невозможно. В связи с чем, в КоАП РФ определены лишь общие черты, задачи, принципы административной ответственности. В рамках проведенного исследования автор формулирует определение административной ответственности применительно к теме исследования. Административная ответственность в сфере жилищного строительства - это применение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, органами, должностными лицами и судьями административных наказаний, сформулированных в санкциях административно-правовых норм, к лицам, виновным в совершении административных правонарушений в сфере жилищного строительства, и направленных на достижение целей предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, а также охраны общественного порядка и безопасности.
Рассматривая особенности административных наказаний за правонарушения в сфере жилищного строительства, автор отмечает, что за правонарушения в указанной сфере применяются штраф, административное приостановление деятельности, дисквалификация.
Третий параграф «Квалификационные особенности административных правонарушений в сфере жилищного строительства».
Анализируя нормы об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства, предусмотренные КоАП РФ, автор обращает внимание на то, что они имеют бланкетный характер, располагаются в разных главах КоАП РФ: статья 7.9 КоАП РФ – глава «Административные правонарушения в области охраны собственности»; статьи 8.1, 8.8 КоАП РФ - глава «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»; статьи 9.4, 9.5, 9.5.1, часть 3 статьи 9.16 КоАП РФ – глава «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике»; статья 14.28 КоАП РФ – глава «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности»; часть 1 статьи 19.4, статья 19.4.1. части 4, 6 статьи 19.5, статьи 19.6.1 и 19.7 КоАП РФ – глава «Административные правонарушения против порядка управления». Рассредоточение статей, предусматривающих административную ответственность в данной области в различных главах КоАП РФ, свидетельствует о многоаспектном характере рассматриваемых правоотношений, о направленности законодателя на установление мер правовой защиты прав и законных интересов всех участников этих правоотношений.
В 2008 - 2009 гг. КоАП РФ был дополнен рядом статьей. Прежде всего, введена административная ответственность за выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, строительство без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче таких свидетельств. Кроме того, установлена административная ответственность за нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. Проектная документация, утвержденная до принятия соответствующих изменений в Градостроительный кодекс РФ, требований в отношении энергоэффективности не содержит. После того, как будут утверждены проектные документации по новым требованиям, начнет формироваться и практика привлечения к административной ответственности за данное правонарушение.
Следует отметить некоторые спорные аспекты реализации административной ответственности за правонарушения в сфере жилищного строительства. Например, не все нарушения правовых норм Градостроительного кодекса РФ нашли отражение в нормах КоАП РФ, в частности, не установлена ответственность нарушение порядка выдачи разрешения на строительство объектов жилищной сферы и на ввод их в эксплуатацию.
В ходе проведенного исследования диссертант проанализировал нормативные правовые акты в сфере градостроительства и административной ответственности за правонарушения в сфере жилищного строительства субъектов Дальневосточного федерального округа. В результате сделан вывод о том, что в большинстве субъектов Дальневосточного федерального округа приняты и действуют акты в сфере градостроительного регулирования и об административных правонарушениях. Но региональные особенности административной ответственности за правонарушения в сфере жилищного строительства отражены только в законодательстве Республики Саха (Якутия) и Сахалинской области. Законодательство республики Саха (Якутия) детально регламентирует проведение государственного мерзлотного надзора, с учетом территориальных, климатических и иных условий. В свою очередь, нормы Кодекса Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях устанавливают административную ответственность в указанной сфере. В целом, субъектам Дальневосточного федерального округа можно порекомендовать в своих законодательных актах об административных правонарушениях предусмотреть ответственность в сфере жилищного строительства с учетом социально-экономических, климатических, территориальных особенностей региона.
Во второй главе «Юридическая сущность реализации мер административной ответственности за правонарушения в сфере жилищного строительства» раскрываются компетенция субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства, юридическая сущность производства по делам об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства; особое место уделено порядку рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства. Автором сформулированы основные проблемы и пути совершенствования института административной ответственности в сфере жилищного строительства.
В первом параграфе «Правовая характеристика компетенции субъектов административной юрисдикции в сфере жилищного строительства» установлено, что субъектами административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере являются судьи арбитражных судов, должностные лица Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), должностные лица территориальных управлений Ростехнадзора, должностные лица органов государственного строительного надзора субъектов Российской Федерации (в Хабаровском крае - Инспекция государственного строительного надзора Правительства Хабаровского края). В результате проведенного исследования, автор полагает необходимым обратить внимание на следующее. Статья 23.69 КоАП РФ определяет в качестве органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.5.1 КоАП РФ, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (в настоящее время - Ростехнадзор). Однако считаем, ошибочно полагать, что правонарушения, предусмотренные статьей 9.5.1 КоАП РФ, относятся к сфере «государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций», так как проверка выполнения требований, содержащихся в части 2 статьи 52 Градостроительного кодекса РФ, относится к предмету государственного строительного надзора.
В соответствии с этим законодателю целесообразно пересмотреть содержание КоАП РФ, дополнив его составами, предусматривающими административную ответственность саморегулируемых организаций за нарушения положений Градостроительного кодекса РФ, а в статье 23.69 КоАП РФ определить субъектов, уполномоченных на рассмотрение дел данной категории. Учитывая общее правило распределения поднадзорных объектов между Ростехнадзором, его территориальными органами и органами государственного строительного надзора субъектов РФ, а также опираясь на принципы и цели производства по делам об административных правонарушениях, представляется целесообразным отнести к компетенции органов государственного строительного надзора субъектов РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных в статье 9.5.1 КоАП РФ, дополнив этими положениями статью 23.56 КоАП РФ.
Во втором параграфе «Юридическая сущность производства по делам об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства» автор рассматривает производство по делам об административных правонарушениях как урегулированную нормами права деятельность по полному, своевременному, всестороннему, объективному рассмотрению дела об административном правонарушении по существу, основанную на началах законности, гуманности, равноправия, соблюдении прав, свобод, интересов всех участников. В данной части работы рассматриваются также стадии производства, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства.
Следует отметить, что изменения процессуального раздела КоАП РФ вызванные необходимостью приведения к соответствию с другими нормативными правовыми актами, в частности, с нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ, позволяют сделать вывод о тенденции к усложнению производства по делам об административных правонарушениях. Важно также учитывать, что большое количество дел об административных правонарушениях в рассматриваемой сфере отнесено к подведомственности арбитражных судей. При этом процедура рассмотрения такой категории дел в арбитражных судах более совершенная, по сравнению с иными органами административной юрисдикции. В работе отмечены некоторые противоречия законодательства, например, относительно статуса должностных лиц, полномочных рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства. Представляется, что реализация действующих нормативных установлений требует гармонизации процесса привлечения к административной ответственности в указанной сфере.
Третий параграф «Современные проблемы и пути совершенствования института административной ответственности в сфере жилищного строительства» посвящен анализу современных тенденций развития административной ответственности в сфере жилищного строительства, обоснованию проблем в рассматриваемой сфере, на основании которых сформулированы предложения по совершенствованию института административной ответственности в аспекте темы исследования.
Автором сделан вывод, что эффективность правового регулирования во многом зависит от того, насколько содержание права адекватно потребностям развития общественных отношений. Исходя из этих потребностей меняются роль, объем и соотношение его основных институтов. Основные направления правового регулирования отношений в сфере жилищного строительства во многом опираются на использование аналогичных современных моделей за рубежом, в частности, саморегулирования. Это касается и рационального подхода к механизму управления и административной ответственности за нарушения законодательства в данной области. Механическое перенесение зарубежного опыта по нашему мнению представляется нецелесообразны. Необходим его критический анализ и адаптация к российским социально-экономическим условиям. Кроме того, следует учитывать увеличение инвестиций в эту сферу (как государственных, так и частных), применение инновационных технологий, государственно-частное партнерство и развитие института саморегулирования.
Необходимо отметить, что повышение роли суда в обеспечении законности и обоснованности применения мер административной ответственности выражается, прежде всего, в увеличении количества дел, отнесенных к подведомственности арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Одной из причин этого является рост количества составов правонарушений, за которые предусмотрены виды наказания, применяемые судьями. Например, в 2008 г. глава 9 КоАП РФ дополнена статьей 9.5.1. Санкция по части 3 статьи 9.5.1. КоАП РФ предусматривает наказание в виде административного приостановления деятельности. Согласно части 1 статьи 3.12 КоАП РФ, административное приостановление деятельности назначается судьями. Исключением из общего правила является правонарушение, выразившееся в грубом нарушении требований промышленной безопасности, так как в данном случае административное приостановление деятельности назначается должностными лицами, указанными в пунктах 1 и 4 статьи 23.31 КоАП РФ. В данном случае видится противоположная тенденция в развитии современного административного законодательства – перераспределение компетенции по рассмотрению отдельных категорий дел об административных правонарушениях между судьями и должностными органами, путем установления изъятия из исключительной подведомственности судей.
Важно также отметить, наличие несогласованности между частью 2 и абзацем 3 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ. Согласно части 2 статьи 23.1 КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 3 статьи 9.5.1 КоАП РФ, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. При этом абзац 3 части 3 статьи 23.1 КоАП РФ устанавливает, что судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.5.1 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями. Учитывая положения статьи 3.12 КоАП РФ о порядке применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, следует внести изменения в абзац 3 части 3 статьи 23.1 КоАП, закрепив исключительные полномочия судей арбитражного суда по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 3 статьи 9.5.1 КоАП РФ.
Необходимо отметить, что в настоящее время в действующем законодательстве увеличилось количество составов административных правонарушений, подведомственных органам государственной власти и расширилась их компетенция. Если в 2002 г. в главе 23 КоАП РФ подведомственности органов государственной власти было посвящено 59 статей, в 2011 г. - 69. За время проводимой административной реформы структура органов исполнительной власти существенно изменилась. В частности, произошло слияние ряда федеральных органов государственной власти, соответственно несколько расширились их контрольно-надзорные полномочия (к таким органам относится и Ростехнадзор). Следует отметить, что положение о Ростехнадзоре не позволяет четко определить его юрисдикционные полномочия. Только из анализа нормативно-правовых установлений Градостроительного кодекса РФ, Положения о государственном строительном надзоре, КоАП РФ можно составить размытое представление о Ростехнадзоре, как о субъекте административной юрисдикции.
Учитывая современные тенденции определения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уточнения предметов их совместного ведения в сфере жилищного строительства и административной ответственности, следует отметить, что акценты в контрольно-надзорной деятельности в рассматриваемой сфере смещаются в сторону органов государственной власти субъектов РФ. Соответственно полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена в федеральном законодательстве, переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
При анализе законодательства выявлен пробел в Градостроительном кодексе РФ в части регулирования индивидуального жилищного строительства и малоэтажных многоквартирных домов. В отношении указанных объектов законодательством не установлено проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, следовательно, государственный строительный надзор за такими объектами не осуществляется. На участках, выделенных под индивидуальное жилищное строительство, на территории садоводческих обществ возводятся многоквартирные дома высотой в три и более этажей. При решении указанной проблемы необходимо опираться не только на гражданско-правовые средства, но, в первую очередь, на средства административно-правового воздействия путем закрепления порядка получения разрешения на строительство; разработки и утверждения проектной документации; получения разрешения на строительство; осуществления государственного строительного надзора за объектами индивидуального строительства и малоэтажными многоквартирными домами, а также установления обязанности лица, осуществляющего строительство проходить процедуру негосударственной экспертизы проектной документации
В заключении диссертации сформулированы основные выводы, сделанные автором в ходе исследования. В приложении содержатся проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ» и проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон РФ от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
Содержание основных положений диссертации отражены в тринадцати публикациях.
- Бухарова (Нижанковская) Н.А. Тенденции развития правового регулирования долевого строительства / Н.А. Бухарова (Нижанковская) // Российская юстиция. – 2006. – № 8. – С. 26 – 27.
- Нижанковская Н.А. Доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства / Н.А. Нижанковская // Право и политика. – 2009. – № 9. – С. 1906 – 1911.
- Нижанковская Н.А. Проблемы определения подведомственности по делам об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства / Н.А. Нижанковская // Бизнес в законе. – 2009. – № 4. – С. 150 – 151.
- Нижанковская Н.А. Административная ответственность за правонарушения, предусмотренные статьей 9.5.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях / Н.А. Нижанковская // Бизнес в законе. – 2009. – № 4. – С.148 – 159.
- Бухарова (Нижанковская) Н.А. Административно-правовое регулирование в сфере долевого строительства / Н.А. Бухарова (Нижанковская) // Современные направления теоретических и прикладных исследований '2007: сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции. Том 11. Юридические и политические науки. – Одесса: Черноморье, 2007. – 86 с. – С. 63-70.
- Нижанковская Н.А. Правовое основание административной ответственности за правонарушения в сфере жилищного строительства / Н.А.Нижанковская // Современные направления теоретических и прикладных исследований '2009: сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции. Том 21. Юридические и политические науки. – Одесса: Черноморье, 2009. – 110 с. – С.28 – 31.
- Нижанковская Н.А. Ретроспекция законодательства об административной ответственности в сфере жилищного строительства / Н.А. Нижанковская // Современные направления теоретических и прикладных исследований '2009: сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции. Том 21. Юридические и политические науки. – Одесса: Черноморье, 2009. – 110 с. – С. 6-10.
- Нижанковская Н.А. Административная ответственность в сфере жилищного строительства. Региональный аспект / Н.А. Нижанковская // Вопросы гуманитарных наук. – 2009. – № 5 (43). – С. 160-165.
- Нижанковская Н.А. Реализация прав интеллектуальной собственности в сфере жилищного строительства / Н.А. Нижанковская // Интеллектуальная собственность в инновационном развитии региона: сб. наун. тр. / под ред. проф. А.П. Лончакова. – Хабаровск: Изд-во Тихоокеан. гос. ун-та, 2010. – 122 с. – С.110-113.
- Нижанковская Н.А. Проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере жилищного строительства (на примере ст. 9.5.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях) / Н.А. Нижанковская // материалы III конкурса-конференции научных работ молодых ученых Тихоокеанского государственного университета (Хабаровск, 1-4 декабря 2009г.). - Хабаровск: Изд-во Тихоокеан. гос. ун-та, 2010. – 332 с. - С. 170-175.
- Нижанковская Н.А. Административная ответственность за правонарушения в сфере долевого строительства / Н.А. Нижанковская // Правовые, организационные и управленческие проблемы совершенствования общественных отношений в Российской Федерации: сборник научных трудов / под ред. проф. А.П. Лончакова. – Хабаровск: Изд-во Тихоокеан. гос. ун-та, 2010. – 332 с. – С. 308-312.
- Нижанковская Н.А. Административная ответственность за правонарушения в сфере жилищного строительства. / Н.А. Нижанковская. – Хабаровск: Изд-во ХК ИРО, 2010. – 102 с.
- Нижанковская Н.А. Современные проблемы и пути совершенствования института административной ответственности в сфере жилищного строительства: монография / Н.А. Нижанковская – Хабаровск: Изд-во ХК ИРО, 2011. – 104 с.
Нижанковская Наталья Александровна
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА
ПРАВОНАРУШЕНИЯ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Подписано в печать 22.12.11. Формат 60х84 1/16. Бумага писчая.
Гарнитура «Таймс». Печать цифровая. Усл. печ. л. 1,3.
Тираж 100 экз. Заказ 260.
Отдел оперативной полиграфии
издательства Тихоокеанского государственного университета.
680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136.
[1] Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 46. - Ст. 4720;.2009. - № 12. - Ст. 1429.
[2] Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – Ст. 16; 2011. - №30 (ч. 1). - Ст. 4594.
3 Собрание законодательства РФ. – 2007. - № 49. – Ст. 6076; 2011. - № 27. - Ст. 3880.
[4] Кузнецова С.А. Административно-правовое регулирование в сфере строительства. Дис.. канд. юрид. наук. М., 2003.
[5] Административная ответственность за правонарушения в области строительства: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Денисова Галина Дмитриевна. - Воронеж, 2001. - 237 с.
[6] Муромцев Б.В. Архитектурно-строительный надзор в Российской Федерации. Дис.. канд. юрид. наук. Воронеж, 2006.
[7] Ерхов А.В. Управление градостроительным комплексом в Российской федерации. Дис.. канд. юрид. наук. Тольятти, 2007
[8] Административная ответственность за правонарушения в области строительства: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Бочков Владимир Иванович. – М., 2008. – 183 с.
[9] Административный контроль и надзор в области строительства: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 - Административное право; Финансовое право; Информационное право / Захаров Евгений Владимирович. – М., 2009. – 24 с.
