Информационная открытость как составляющая противодействия коррупции
На правах рукописи
Александрова Оксана Анатольевна
ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ КАК СОСТАВЛЯЮЩАЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Специальность 12.00.14 — Административное право,
финансовое право, информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2012
Работа выполнена в Научно-исследовательском институте и на кафедре информационного права, информатики и математики Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, Заслуженный юрист Российской Федерации,
Полякова Татьяна Анатольевна
Научный консультант: доктор юридических наук,
Астанин Виктор Викторович
Официальные оппоненты:
Бачило Иллария Лаврентьевна,
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации,
Институт государства и права Российской
академии наук, заведующая сектором
информационного права
Мохова Ольга Юрьевна,
кандидат юридических наук,
управление по надзору за исполнением
законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры Российской Федерации,
старший прокурор
Ведущая организация –
«Уральская государственная юридическая академия»
Защита диссертации состоится « 29 » мая 2012 года в __ часов на заседании диссертационного совета при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертаций можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Автореферат разослан «___» ______ 2012 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Ю.Л. Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Принцип информационной открытости является важным условием в реформировании государственного управления и осуществлении информационной политики государства по взаимодействию с гражданским обществом.
Динамичное развитие правоотношений, в том числе и в информационной сфере, требует соответствующего правового регулирования, обеспечивающего возможность эффективного противодействия коррупции, повышения уровня открытости и прозрачности информации в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В настоящее время общество как никогда заинтересовано в этом, что особенно важно при построении в России информационного общества.
Противодействие коррупции включает деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению (профилактике) коррупции, борьбе с ней и минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Доступность социально-значимой информации и расширение использования интернет-технологий для повышения эффективности взаимодействия государства и общества названы Президентом Российской Федерации одними из приоритетных задач для нашей страны на ближайшую перспективу. В его выступлениях также неоднократно отмечалось, что в России впервые за всю тысячелетнюю российскую историю появилась определенная нормативная база для противодействия коррупции и ключевыми являются идея «открытого правительства» и принципиально новая система коммуникации между властями и гражданским обществом.
Информационная открытость в Российской Федерации является не только важной составляющей противодействия коррупции, но относится к числу основополагающих (базовых) принципов функционирования системы по противодействию коррупции, которые отражены в Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460, и Национальных планах противодействия коррупции, утвержденных указами Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 и от 13 марта 2012 г. № 297, Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212.
Указанные положения законодательно закреплены в федеральных законах «О противодействии коррупции», «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и других.
Объективная обусловленность данного принципа связана с реализацией одной из важнейших задач государства – обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации.
В то же время комплексных правовых исследований института информационной открытости как составляющей противодействия коррупции, пока не проводилось, и настоящее диссертационное исследование является попыткой восполнить указанный пробел.
Проблемы правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции приобретают особую актуальность в связи с ростом динамики применения современных информационных технологий и требуют дальнейшего исследования как на международном, так и национальном уровне.
Степень научной разработанности темы. Правовые проблемы информационной открытости в определенной степени рассматриваются в трудах таких ученых, как С.С. Алексеев, В.В. Астанин, И.Л. Бачило, В.А. Копылов, А.В. Кудашкин, П.У. Кузнецов, В.Н. Лопатин, А.В. Морозов, В.С. Нерсесянц, Т.А. Полякова, Ю.Г. Просвирнин, М.М. Рассолов, В.М. Сырых, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Л.В. Филатова, Т.Я. Хабриева.
В ряде работ вышеназванных ученых, а также других авторов исследовались отдельные вопросы совершенствования правового регулирования в области обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
Однако проведенный в рамках данного диссертационного исследования анализ показал, что общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по обеспечению информационной открытости при противодействии коррупции, изучались до настоящего времени лишь фрагментарно урегулированы, как на международном уровне, так и на национальном.
Целью работы является комплексное научное исследование понятия «информационная открытость» как объекта информационных правоотношений, включающее проведение сравнительно-правового анализа международных и зарубежных актов, законодательства Российской Федерации в сфере правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе деятельности по обеспечению информационной открытости как составляющей противодействию коррупции, для выявления противоречий и пробелов в законодательном регулировании, выработки предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и определения перспектив развития международного сотрудничества (международных договоров) в указанной сфере.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- проанализировать институт информационной открытости как объект информационных правоотношений в международных договорах, зарубежном законодательстве и законодательстве Российской Федерации;
- определить понятие информационная открытость в целях его применения в законопроектной деятельности;
- проанализировать соотношение понятий информационная открытость и информационное обеспечение;
- исследовать проблемы и основные направления совершенствования законодательства в сфере обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции;
- проанализировать роль Министерства юстиции Российской Федерации в развитии правового обеспечения информационной открытости.
Объектом исследования является система общественных отношений, связанных с обеспечением информационной открытости при противодействии коррупции.
Предметом исследования является состояние правового регулирования информационной открытости при противодействии коррупции в международных правовых актах, зарубежном и российском законодательстве, а также теоретические научные работы и материалы из судебной практики по исследуемой теме.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, дедуктивный метод, метод системного анализа, а также сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
Обоснованность и достоверность результатов исследования базируются на использовании научной логики, широком применении конкретных методов исследования, обширной информационной базе исследования, включающей научную литературу и правовые акты.
Системный подход обеспечил возможность рассмотреть законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы информационной открытости при противодействии коррупции, с учетом принципов международного правового регулирования, а также проанализировать зарубежный опыт.
Комплексный подход помог определить место и роль информационной открытости при противодействии коррупции.
Нормативная правовая база диссертационного исследования. При подготовке диссертации проанализированы положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актов российских органов власти, нормативных правовых актов других государств, а также международных договоров.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Исследование основывается на принципах и теоретических положениях информационного пpaвa, теории государства и права, конституционного, гражданского, уголовного, уголовно-процессуального и административного права. Диссертант в своей работе руководствовался положениями, изложенными в трудах А.Б. Агапова, В.В. Астанина, Ю.М. Батурина, И.Л. Бачило, О.А. Городова, А.В. Кудашкина, П.У. Кузнецова, В.Н. Лопатина, В.Н. Монахова, А.В. Морозова, В.С. Нерсесянца, Т.А. Поляковой, Ю.Г. Просвирнина, М.М. Рассолова, В.М. Сырыха, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова, М.А. Федотова, Л.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой, С.Г. Чубуковой и других российских ученых.
Эмпирическую базу исследования составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные конвенции и соглашения в рассматриваемой сфере, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, законодательство Российской Федерации в части обеспечения информационной открытости, а также противодействия коррупции. Кроме того, в исследовании были использованы решения и определения Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, связанных с предметом диссертационного исследования, а также материалы Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов информационной открытости при противодействии коррупции, а также правовой (юридической) и антикоррупционной экспертиз нормативных правовых актов и их проектов и мониторинга правоприменения как одной из составляющих противодействия коррупции.
Диссертационная работа основывается на результатах анализа действующего законодательства Российской Федерации, аналитических материалах федеральных органов исполнительной власти по вопросам законопроектной деятельности и практики, а также Федерального Собрания Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в самой постановке проблемы и определяется тем, что данная работа является одной из первых теоретических работ, посвященных комплексному исследованию правового института информационной открытости при противодействии коррупции.
Проведенное исследование позволило на базе обобщенного теоретического материала раскрыть правовую природу таких ключевых понятий как «информационная открытость» и «государственный информационный ресурс».
Значительное место в работе уделено анализу правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
Диссертантом на основе концептуального осмысления понятий «информационная открытость» и «государственный информационный ресурс» внесены предложения по совершенствованию законодательства в сфере отношений, связанных с обеспечением информационной открытости при противодействии коррупции.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Диссертантом предложено авторское определение понятия информационной открытости как правового режима информации, содержащейся в информационных системах, предусматривающего обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать реализацию конституционного права каждого на информацию.
Предложенное диссертантом определение может быть использовано в законопроектной деятельности, поскольку в теории информационного права одним из направлений совершенствования нормативного правового регулирования в сфере информационных правоотношений является включение единообразных понятий в правовые акты, содержащие нормы об информационной открытости.
2. Информационная открытость автором диссертации рассматривается как один из показателей осуществления правоприменения, в связи с чем предлагается внести соответствующие дополнения в Методику осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г.
№ 694.
3. Диссертантом обоснована необходимость формирования правовых основ единого информационного пространства ЕврАзЭС. В связи с созданием Евразийской экономической комиссии предложены новые концептуальные подходы к обеспечению полноты, официальности, актуальности и достоверности информации, организации проведения правовой и антикоррупционной экспертиз решений Евразийской экономической комиссии, как составляющей противодействия коррупции.
4. Автором обоснована необходимость разработки проекта федерального закона о нормативных правовых актах, устанавливающего законодательные основы информационного обеспечения комплексного осуществления различных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов: правовой, лингвистической, юридико-технической, антикоррупционной, в том числе независимой и общественной экспертиз, а также проведения мониторинга правоприменения с использованием специализированного информационного портала, обеспечивающего информационную открытость указанных экспертиз и результатов мониторинга.
5. На основе анализа федерального законодательства, устанавливающего ограничения доступа и правовой режим общедоступной информации, диссертантом обоснован вывод о необходимости восполнения пробелов в правовом обеспечении доступа к информации путем разработки проекта федерального закона об информации ограниченного доступа и предложена его структура.
6. В целях обеспечения информационной открытости в диссертационном исследовании автором обоснована необходимость государственной регистрации не только федеральных государственных информационных систем, но и государственных информационных систем субъектов Российской Федерации, а также муниципальных информационных систем.
В связи с этим диссертантом также сделан вывод о целесообразности формирования единого реестра государственных информационных ресурсов и разработки проекта федерального закона о государственных информационных ресурсах.
Кроме того, автором предложено законодательно закрепить в статье 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определение понятия государственных информационных ресурсов как документированной информации, содержащейся в государственных информационных системах.
7. В целях развития правового института антикоррупционной экспертизы диссертантом доказывается необходимость закрепления принципа обеспечения информационной открытости в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
8. Автором обоснован вывод о целесообразности разработки проекта федерального закона «О юстиции в Российской Федерации», определяющего задачи, принципы и полномочия органов юстиции, в том числе, в целях обеспечения информационной открытости их деятельности.
9. Автором диссертации подготовлены предложения о внесении изменений в стандарты высшего юридического образования по информационному праву в части разработки учебных программ и курсов повышения квалификации по вопросам обеспечения информационной открытости, в том числе при проведении антикоррупционной и других видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, а также мониторинга правоприменения.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в ней выводы расширяют знания об актуальных проблемах обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции. Предложения и выводы диссертации могут быть использованы в законотворческом процессе, в том числе путем внесения изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации.
Кроме того, указанные автором теоретические положения, выводы и предложения могут быть использованы в практической работе органов государственной власти и местного самоуправления, а также при разработке учебных курсов и программ, при проведении в вузах занятий по проблемам обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
Значимость работы также состоит в том, что ряд положений исследования вводится в научный оборот впервые и может быть использован при разработке лекционных курсов по дисциплинам тематики диссертации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на совместном заседании Научно-исследовательского института и кафедры информационного права, информатики и математики РПА Минюста России. Основные положения исследования, выводы и рекомендации нашли отражение в научных публикациях автора в сборниках научных работ и научных журналах, а также в выступлениях и докладах на научных конференциях и «круглых столах», в том числе «Эффективность института международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции» в ИЗиСП при Правительстве РФ (Москва, 2011 г.); на Ежегодных публичных слушаниях «Актуальные проблемы сравнительного правоведения в ИЗиСП при Правительстве РФ (Москва, 2011 г.); на Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России (Кутафинские чтения) (Москва, 2011 г.); на Всероссийской научно-практической конференции с международным участием «Таможенные чтения – 2011. Инновационная Россия: проблемы и перспективы» (С-Петербург, 2011 г.); на Международной научной конференции «Правовые проблемы противодействия коррупции» (Москва, 2011 г.); на VII Санкт-Петербургской межрегиональной конференции «Информационная безопасность регионов России» (С-Петербург, 2011 г.); на Международной научной конференции «Содружество Независимых Государств: достижения, проблемы, перспективы» (С-Петербург, 2011 г.); на заседаниях Экспертно-консультативного совета при Совете Парламентской Ассамблеи ОДКБ в 2009 – 2011 годах (С-Петербург).
Результаты проведенного исследования обсуждены и одобрены на заседании Координационно-методической комиссии по судебной экспертизе при Совете министров юстиции государств-членов ЕвраАзЭс (Бишкек, 2012 г.).
Кроме того, результаты исследования обсуждались на заседаниях кафедры информационного права, информатики и математики РПА Минюста России, а также на совещании с экспертами РФЦСУ при Минюсте России, нашли свое отражение в двух публикациях автора в юридических изданиях, указанных в Перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий Высшей аттестационной комиссии Минобрнауки России. Всего по теме исследования соискателем опубликовано шесть работ.
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, состоящих из шести параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность и перспективность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, анализируется степень научной разработанности темы, раскрываются теоретическая, методологическая, правовая и эмпирическая базы исследования, обосновывается научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.
Первая глава «Теоретические вопросы правового обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции», состоящая из двух параграфов, посвящена исследованию понятия информационной открытости, изучению соотношения понятий информационной открытости и информационного обеспечения, и рассмотрению теоретических вопросов правового обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции.
В первом параграфе «Понятие информационной открытости. Соотношение понятий информационной открытости и информационного обеспечения» рассматриваются вопросы, связанные с определением понятий информационной открытости и информационного обеспечения, а также раскрывается их соотношение.
Понятие информационной открытости сегодня содержится в более чем ста законодательных актах Российской Федерации, в том числе в федеральных законах «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
Вместе с тем в имеющихся нормативных правовых актах отсутствует определение информационной открытости, являющейся важной составляющей в процессе правового регулирования обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и судов.
Основные признаки и сущностные характеристики информационной открытости приводятся в работах ряда известных специалистов в области теории государства и права, а также информационного права, таких как Ю.А. Тихомиров, И.Л. Бачило, М.М. Рассолов, Л.К. Терещенко и других.
В то же время вопрос о содержании понятия «информационная открытость» не получил однозначного решения ни в научных исследованиях, ни в нормативных правовых актах.
На основании анализа законодательства Российской Федерации и различных научных взглядов на понятие информационной открытости соискателем предлагается определить информационную открытость как правовой режим информации, содержащейся в информационных системах, предусматривающий обязанность государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивать реализацию конституционного права каждого на информацию.
Автор диссертационного исследования полагает, что информационная открытость включает все правомочия, перечисленные в части 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации.
При рассмотрении соотношения терминов информационная открытость и информационное обеспечение диссертант предлагает рассматривать информационное обеспечение как деятельность по поиску, сбору, хранению, обработке, предоставлению, распространению информации, то есть как деятельность, направленную на обеспечение информационной открытости, и обосновывает указанное предложение.
Во втором параграфе «Теоретические вопросы правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции» рассмотрены теоретические аспекты правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
В данном параграфе на основе проведенного исследования диссертант приходит к выводу, что теоретические вопросы, связанные с правовым обеспечением информационной открытости при противодействии коррупции, недостаточно исследованы, и определение направлений правового обеспечения в данной сфере правоотношений требует системного подхода и правовых оценок на основе анализа особенностей информационных отношений (общественных отношений, связанных с обеспечением информационной открытости). Многогранность и многоаспектность этих отношений требует разработки законодательных и иных нормативных правовых актов.
Проведенное исследование указанных вопросов в первую очередь основано на изучении и анализе трудов российских теоретиков права и их взглядов на вопросы правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
Вопрос об информационной открытости наиболее разработан в исследованиях И.Л. Бачило, Т.Я. Хабриевой.
По мнению И.Л. Бачило, право личности на участие в информационном обществе включает в себя свободный доступ к сетям электронных коммуникаций и услугам, право на неограниченный доступ к электронным коммуникациям и на участие в различных услугах информационного общества.
Рассматриваемая область общественных отношений, т.е. отношений, складывающихся в процессе реализации электронным государством своих функций, безусловно, обладает определенной спецификой, при этом упоминаемые И.Л. Бачило связи гражданина с этим государством становятся еще более тесными, с одной стороны, и более прозрачными и открытыми - с другой.
Как отмечает Т.Я. Хабриева, в рамках совершенствования этой деятельности перспективным направлением является разработка методических рекомендаций и создание юридических и информационных технологий.
Автором проанализированы особенности информационных правоотношений, связанных с обеспечением информационной открытости при противодействии коррупции, определены место и роль правового обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции в системе российского информационного права, исследованы государственные функции, направленные на обеспечение информационной открытости.
Информационные правоотношения представляют собой возникающие на основе норм права общественные связи, участники которых приобретают субъективные права и обязанности, обеспеченные государством, которые можно охарактеризовать как однородную группу общественных отношений в информационной сфере. Однако законодательного определения информационной сферы как сферы деятельности, связанной с созданием, распространением, преобразованием и потреблением информации в настоящее время нет.
Проведенный анализ показывает, что уровень использования современных информационных технологий в Российской Федерации пока остается недостаточным для повышения эффективности деятельности государственных органов в сфере обеспечения информационной открытости при противодействии коррупции.
Вторая глава «Анализ состояния правового обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции в Российской Федерации и за рубежом» состоит из двух параграфов и посвящена анализу международных договоров и зарубежного законодательства в сфере обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции, вопросам реализации положений соответствующих международных договоров в российском законодательстве, сравнительному исследованию зарубежного и российского законодательств в указанной сфере, а также оценке современного состояния правового обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции в Российской Федерации.
В первом параграфе «Анализ международных договоров и зарубежного законодательства в сфере обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции» в целях учета положительного опыты борьбы с коррупцией, проанализирован зарубежный и международный опыт противодействия коррупции при осуществлении нормотворческого процесса, а также обоснована возможность и необходимость применения указанной практики в российских условиях.
Международная практика организации государственного управления показывает, что желание оградить общество от влияния внешней информации способствует снижению стабильности и устойчивости государственного управления. Благодаря внедрению современных информационных технологий можно уже сейчас говорить о целостности информационной сферы, которая должна соответствовать современному уровню развития общества. Информационная сфера в политической, экономической и социальной областях – это, прежде всего, средство реализации государственной политики. От того, насколько она развита, зависит открытость государства и степень зрелости гражданского общества.
Основополагающими документами в этой сфере на международном уровне являются Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., Конвенция Совета Европы об уголовной и гражданской ответственности от 27 января 1999 г. и от 4 ноября 1999 г. С учетом этих документов активно и широко применяются в развитых странах правовые способы противодействия коррупции, позволяющие в борьбе с ней обеспечивать активное участие общественности.
В настоящее время актуальным является обеспечение государством определенных стандартов доступа возможно большего числа граждан к телекоммуникационным технологиям, которые, в свою очередь, обеспечивают им доступ к мировому информационному наследию.
Зарубежная практика показывает, что доступ к информации о деятельности исполнительных органов власти требует дополнительного законодательного регулирования в целях повышения информационной открытости, в том числе в сфере противодействия коррупции.
Применительно к России это означает, что законодательство о доступе к информации должно регулировать не только доступ к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления, но и к информации всех государственных и муниципальных организаций и учреждений. В этом отношении нормы законодательств европейских стран отличаются значительным разнообразием, несмотря на то, что европейскими директивами созданы условия для их унификации.
Для более глубокого исследования данной проблемы автором изучена практика правового обеспечения противодействия коррупции в некоторых государствах – участниках СНГ, ЕврАзЭС, ШОС в контексте обеспечения экономической безопасности.
В развитии антикоррупционного законодательства государств - участников СНГ, ЕврАзЭС и ШОС можно выделить три основных направления:
- создание норм, направленных на борьбу с различными формами коррупции, которые инкорпорируются в действующие кодифицированные акты по уголовному праву;
- создание специализированных законов, содержащих основные принципы и подходы, а также нормы, регулирующие вопросы борьбы с коррупцией. Это направление характерно для Белоруссии, Молдовы и некоторых других стран;
- создание специализированных комплексных программ воздействия на организованную преступность и коррупцию, содержащих правовые и социальные меры воздействия на указанные антиобщественные явления. Такой путь характерен, например, для Киргизии, Таджикистана и др.
Основой антикоррупционных мероприятий должно стать законодательство, учитывающее международные антикоррупционные стандарты и опыт противодействия коррупции в зарубежных государствах. По мнению автора, обеспечение информационной открытости относится к таким анитикоррупционным мероприятиям.
В связи с этим важным представляется изучение эффективности используемых за рубежом механизмов взаимодействия государства и институтов гражданского общества для выработки рекомендаций о возможности их применения в Российской Федерации, что также является необходимым условием обеспечения информационной открытости.
При проведении научного исследования автором изучены международные договоры, а также зарубежный опыт в этой области. В частности, положения греческой правовой доктрины, исходящей из того, что право на информацию не может быть ограничено, а правовые акты, направленные на ограничение доступа к ней, могут быть обжалованы в судебном порядке. Согласно этой доктрине право на получение информации в электронной форме включает в себя обязанность государства по созданию условий для доступа к электронной информации (продукции), к обмену и распространению таковой.
Проявления коррупции автором рассматриваются в качестве отклонений от нормативно установленных моделей поведения, в связи с этим влияние фактора коррупции на общественные отношения должно преодолеваться за счет обеспечения надлежащего правоприменения. Такой подход сформирован на основе положений, содержащихся в преамбуле Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.
Позиция автора подтверждается тем, что Конвенция ООН против коррупции 2003 г. в числе принципов политики противодействия коррупции (ст. 5) предусматривает:
- прозрачность;
- периодическую оценку правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
В рамках данного исследования автору представляется важным рассмотреть вопросы формирования информационного пространства. Так, под информационным пространством в Соглашении между правительствами государств-членов Шанхайской организации сотрудничества о сотрудничестве в области обеспечения международной информационной безопасности понимается сфера деятельности, связанная с формированием, созданием, преобразованием, передачей, использованием и хранением информации, оказывающая воздействие, в том числе, на индивидуальное и общественное сознание, информационную инфраструктуру и собственно информацию.
На основании анализа международных актов государств-участников ЕврАзЭС и Союзного государства Беларуси и России в части формирования информационных пространств указанных международных организаций диссертантом обоснована необходимость формирования правовых основ единого информационного пространства в ЕврАзЭС. В связи с созданием Евразийской экономической комиссии предложены новые концептуальные подходы к обеспечению полноты, официальности, актуальности и достоверности информации, организации проведения правовой и антикоррупционной экспертиз решений Евразийской экономической комиссии.
Второй параграф «Состояние правового обеспечения в сфере информационной открытости как составляющей противодействия коррупции в Российской Федерации» посвящен системному анализу состояния правового обеспечения в сфере информационной открытости как составляющей противодействия коррупции в Российской Федерации.
Автором проанализированы основные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы обеспечения информационной открытости, связанные с противодействием коррупции в Российской Федерации.
Как показывает анализ, основные тенденции развития законодательства в указанной сфере нашли отражение в Конституции Российской Федерации, основополагающих федеральных законах «О противодействии коррупции», «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и других.
Однако, несмотря на принятые меры правового характера, закрепленные в различных федеральных законодательных актах, широкие возможности участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции, консолидации усилий со стороны институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции не произошло.
В значительной степени это объясняется тем, что права институтов гражданского общества на участие в противодействии коррупции не обеспечены нормативно закрепленными эффективными механизмами их реализации и нуждаются в концептуальных, системных научных подходах.
По мнению автора диссертации, именно институты гражданского общества способны обеспечить поступление достоверной информации о реальной эффективности государственной антикоррупционной политики, обеспечить функционирование механизма обратной связи между публичной властью и населением.
Третья глава «Актуальные вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции», состоящая из двух параграфов, посвящена исследованию проблемных вопросов в сфере обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции и основным направлениям совершенствования российского законодательства в указанной сфере, а также роли Министерства юстиции Российской Федерации в развитии правового обеспечения информационной открытости.
В первом параграфе «Проблемы и основные направления совершенствования законодательства в сфере обеспечения информационной открытости как составляющей противодействия коррупции» проанализирована Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694. Информационная открытость рассматривается автором диссертации как показатель правоприменения, в связи с этим предлагается внести соответствующие дополнения в Методику осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации.
На основе анализа состояния правового регулирования общедоступной информации и информации ограниченного доступа автором обоснован вывод о необходимости разработки проекта федерального закона об информации ограниченного доступа.
Диссертантом предложены изменения в Национальную стратегию противодействия коррупции, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460, и Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 12 марта 2012 г. № 297, в части обеспечения достоверности информации, содержащейся в государственных информационных ресурсах и обрабатываемой государственными информационными системами, используемой в целях обеспечения информационной открытости.
Автором обоснована необходимость разработки проекта федерального закона о нормативных правовых актах, устанавливающего законодательные основы информационного обеспечения комплексного осуществления различных экспертиз нормативных правовых актов и их проектов: правовой, лингвистической, юридико-технической, антикоррупционной, в том числе независимой и общественной экспертиз, а также проведения мониторинга правоприменения с использованием специализированного информационного портала, обеспечивающего информационную открытость указанных экспертиз и результатов мониторинга.
Важно, что одним из направлений реализации указанной Национальной стратегии противодействия коррупции является создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам, в том числе государственной системы правовой информации (абзац шестой пункта 1 раздела IV).
Среди основных шагов, направленных на реализацию стратегии антикоррупционной политики большинство экспертов и аналитиков выделяют формирование электронного правительства, базовой и первостепенной функцией которого, как раз, и является обеспечение свободного доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также реализация доступа граждан к государственным и муниципальным услугам в онлайновом режиме.
Воплощение концепции электронного правительства в значительной степени стало возможным благодаря активному развитию информационно-коммуникационных технологий в глобальном масштабе и использованию их в практике органов государственной власти отдельных стран с целью: во-первых, обеспечения доступа граждан к достоверной и своевременной официальной и социально-значимой информации; во-вторых, создания новых возможностей для конструктивного взаимодействия органов власти с населением, бизнесом и институтами гражданского общества, например, некоммерческими организациями, и, в-третьих, повышения эффективности государственного управления.
В целях обеспечения информационной открытости в диссертационном исследовании автором обоснована необходимость государственной регистрации не только федеральных государственных систем, но и государственных информационных систем субъектов Российской Федерации, а также муниципальных информационных систем.
В связи с этим диссертантом также сделан вывод о целесообразности формирования единого реестра государственных информационных ресурсов и разработки проекта федерального закона о государственных информационных ресурсах.
Кроме того, автором предложено законодательно закрепить в статье 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определение понятия государственных информационных ресурсов как документированной информации, содержащейся в государственных информационных системах.
Диссертантом доказывается необходимость закрепления принципа обеспечения информационной открытости в Федеральном законе «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в целях развития правового института антикоррупционной экспертизы.
По мнению диссертанта, противодействие коррупции требует системных мер, среди которых действенными инструментами выступают научное и учебно-методическое обеспечение антикоррупционных мероприятий.
При этом представляется, что особое внимание необходимо уделять целесообразности использования именно системного подхода при формировании научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции. Так, вопрос об образовательных программах по противодействию коррупции автором предлагается рассматривать через призму антикоррупционной политики, включающую как правовую, так и другие составляющие (организационную, экономическую, технологическую, кадровую). В связи с этим необходимо определить субъекты антикоррупционной политики, разработать систему подготовки кадров, а также решить вопрос о финансировании разработки образовательных программ по противодействию коррупции на основе использования современных информационных технологий.
Автором диссертации подготовлены предложения о внесении изменений в стандарты высшего юридического образования по информационному праву в части разработки учебных программ и курсов повышения квалификации по вопросам обеспечения информационной открытости, в том числе при проведении антикоррупционной и других видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, а также мониторинга правоприменения.
Во втором параграфе «Роль Министерства юстиции Российской Федерации в развитии правового обеспечения информационной открытости» проанализирована деятельность Минюста России в сфере правового обеспечения информационной открытости.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» Минюст России участвует в работе по созданию и ведению специализированных баз данных правовой информации в соответствии с единой технической политикой в сфере правовой информатизации России, а также организует разработку и внедрение программно-технических средств и технологий сбора, обработки и анализа информации в соответствии с едиными требованиями (техническими регламентами, стандартами) и программами (планами) правовой информатизации территориальных органов и федеральных государственных учреждений Минюста России.
В настоящее время особую актуальность приобрели вопросы укрепления вертикали власти, обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, что требует внедрения новых информационных технологий в правовую сферу и обуславливает необходимость совершенствования государственной политики в указанной области. В связи с этим нуждаются в совершенствовании меры правового и организационного характера, координации этой деятельности на государственном уровне. Это вытекает из Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. № Пр-212, и распоряжения Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 – 2020 годы)».
Сегодня к компетенции Министерства юстиции Российской Федерации относится ведение различных регистров и реестров, в совокупности составляющих ценный государственный ресурс правовой информации.
Так, на Минюст России возложены и реализуются полномочия в части ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственного реестра нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов, реестра муниципальных образований Российской Федерации, реестра уставов муниципальных образований, систематизации законодательства Российской Федерации и подготовке Свода законов Российской Федерации, установленные указами Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», а также постановлениями Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и др.
Реализация указанных задач направлена на формирование единого информационно-правового пространства Российской Федерации в целях обеспечения конституционных прав граждан на информацию в соответствии с п. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, предоставления правовой информации органам государственной власти, органам местного самоуправления.
Кроме того, важной задачей Минюста России и его территориальных органов в субъектах Федерации является проведение мониторинга правоприменения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и проектов нормативных правовых актов федерального уровня в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Бесспорно, что в правовом государстве законодательство должно стать действующей и постоянно развивающейся нормативной правовой системой и выступать как эффективный регулятор общественных отношений.
Как показывает практика, в настоящее время процесс нормотворческой деятельности сопровождается активным ростом количества принимаемых нормативных правовых актов и, как следствие, несвободен от различных юридических дефектов (противоречий, дублирования норм, пробелов в правовом регулировании), что, в свою очередь, может влиять на рост правового нигилизма в обществе и создавать условия для коррупции.
Сегодня официальные сайты большинства органов государственной власти становятся эффективным средством для освещения информации об их деятельности. Информационная открытость стала важным стимулом антикоррупционной направленности органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку обеспечивает прозрачность их деятельности.
На основе опыта работы в Минюсте России диссертантом обоснована актуальность разработки в настоящее время проекта федерального закона «О юстиции в Российской Федерации», определяющего задачи, принципы и полномочия органов юстиции в целях обеспечения информационной открытости их деятельности.
Сформулированы предложения по созданию на базе официального сайта Минюста России электронной площадки для обсуждения законопроектов, разработанных в федеральных органах исполнительной власти, в том числе предложен механизм обеспечения информационной открытости устранения выявленных коррупциогенных факторов, а также обсуждения общественных инициатив.
В заключение диссертации подводятся основные итоги проведенного исследования, обобщаются его важнейшие результаты и формулируются общие выводы, рекомендации и предложения, намечаются проблемы, нуждающиеся в
дальнейшем более глубоком изучении.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
1. Информационная открытость как важная составляющая противодействия коррупции. Вестник Российской правовой академии. 2012, № 1. С. 64 - 68. – 0,6 п.л.
2. О необходимости проведения антикоррупционной и правовой экспертиз решений Комиссии Таможенного союза и Евразийской экономической комиссии // Теория и практика судебной экспертизы. 2012. № 1 С. 18 - 23. – 0,6 п.л.
Другие публикации
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // Ученые записки С-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2011. № 3 (40). С. 161 - 170. – 0,8 п.л.
4. О необходимости антикоррупционной экспертизы решений Комиссии Таможенного союза // Таможенные чтения – 2011. Инновационная Россия: вызовы образованию и науке. Сб.-к м-лов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. Т.1. Инновационная Россия: проблемы и перспективы.. Ч. I / Под общей ред. проф. А.Н. Мячина. – С-Петербургский имени В.Б. Бобкова филиал РТА, 2011. С. 34 - 39. – 0,35 п.л.
5. Актуальные вопросы правового обеспечения единого информационного пространства при формировании информационного общества О.А. Александрова, Т.А. Полякова // Кутафинский сборник С. 27 - 37. – 0,6 п.л. (соавторство не разделено)
6. Модельные законодательные акты МПА СНГ: их настоящее и будущее // Материалы Международной научной конференции «Содружество Независимых Государств: достижения, проблемы, перспективы» (С-Петербург, 2011 г. ). Вестник Межпарламентской Ассамблеи, № 1(61), 2012. С. 67 - 73. – 0,4 п.л.
