Компетенция милиции в области обеспечения национальной безопасности российской федерации
На правах рукописи
Босхамджиева Наталья Антоновна
Компетенция милиции в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
Специальность: 12.00.14. – административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2008
Работа выполнена в Государственном учреждении
«Всероссийский научно-исследовательский институт
Министерства внутренних дел Российской Федерации»
| Научный руководитель – Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, доцент Кардашова Ирина Борисовна. доктор юридических наук, профессор Зеленцов Александр Борисович; кандидат юридических наук, доцент Бежанов Валерий Оганезович. |
| Ведущая организация – | Российская правовая академия Министерства юстиции РФ |
Защита диссертации состоится «_____» __________2008г. в 14.00. часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, г. Москва, Г–69 ГСП–5, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан «___»______________2008 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета Р.В. Кулешов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В настоящее время в Российской Федерации происходят существенные изменения во всех сферах жизнедеятельности, которые влияют на обеспечение национальной безопасности. Однако основные нормативные правовые акты в области обеспечения национальной безопасности не соответствуют современным реалиям. Многие положения Закона РФ «О безопасности»[1] и Концепции национальной безопасности России[2], закрепляющие правовые основы обеспечения безопасности человека, общества и государства, сегодня не решают в полном объеме всех поставленных задач. До сих пор в российской правовой системе отсутствуют законодательные определения понятий в области обеспечения национальной безопасности, что негативно сказывается на деятельности субъектов обеспечения национальной безопасности.
Реальность обеспечения национальной безопасности во многом зависит от критического переосмысления устоявшихся в юридической науке и правоохранительной практике взглядов на понимание феномена национальной безопасности. Этот процесс важен для правовой науки, в том числе для административного права, в рамках которого традиционно рассматривается проблематика функционирования государственной системы управления в сфере обеспечения безопасности.
Укрепление институтов государственной власти, стабилизация общественно-политической обстановки, улучшение социально-экономического положения в стране, а также принятые меры по укреплению правопорядка позволили ослабить напряженность криминальной ситуации в Российской Федерации. Сокращение регистрируемой преступности отмечается на фоне активизации целенаправленных усилий органов исполнительной власти, а также принимаемых мер по укреплению законности в деятельности милиции. Анализ деятельности милиции показывает, что в современных условиях основными ее направлениями являются борьба с организованной и экономической преступностью, коррупцией, наркоманией, алкоголизмом, с детской безнадзорностью и беспризорностью, противодействие терроризму и другие.
Однако в настоящее время ощущается недооценка вклада милиции в решение задач национальной безопасности Российской Федерации. До сих пор в российском законодательстве нет единого определения правового статуса милиции как части системы обеспечения национальной безопасности, не конкретизированы пути оптимизации защиты национальных интересов, характер сотрудничества милиции с другими субъектами этой сферы. Поэтому исследование компетенции милиции в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации позволит определить, что обусловливает ее создание и предназначение, на основе каких закономерностей она образована и другие факторы, реально связывающие ее с современным этапом становления концепции национальной безопасности России.
В связи с этим, при всей важности традиционных для административного права частных вопросов в области обеспечения национальной безопасности в настоящее время ощущается необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к административно-правовому осмыслению проблем обеспечения национальной безопасности, а также роли и места милиции в этой сфере. Необходимость эффективного решения этих задач обусловливает актуальность, теоретическую и практическую значимость исследования компетенции милиции в области обеспечения национальной безопасности и предопределяет выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. К первым отечественным научным исследованиям, рассматривающим отдельные аспекты безопасности общества и государства, относятся труды И.Е. Андреевского, Н.А. Бердяева, В.И. Вернадского, Л.Н. Гумилева, В. Дерюжинского и других российских ученых. Многие проблемы общей теории национальной безопасности разрабатывались в трудах Н.Н. Арзамаскина, А.И. Васильева, А.В. Возженикова, О.А. Белькова, И.Н. Глебова, С.В. Гущина, И.Б. Кардашовой, А.Н. Кольева, И.И. Кузнецова, С.П. Никанорова, Г.В. Осипова, В.С. Пирумова, А.А. Прохожева, В.П. Сальникова, В.В. Серебрянникова, С.В. Степашина, А.В. Шершнева, А. Хлопьева и других.
В настоящее время недостаточно исследованы структурные и функциональные компоненты системы обеспечения национальной безопасности реформирующейся России, что связано с отсутствием единого подхода к основному понятийному аппарату в этой области и специальных монографических исследований теоретических, правовых и организационных проблем обеспечения национальной безопасности правоохранительной системой в целом и милицией, в частности.
Отдельные аспекты правоохранительной деятельности изучались известными учеными-правоведами, но исследования в этой области имеют, как правило, ведомственный характер и касаются обеспечения отдельных видов безопасности. Так, вопросы обеспечения общественной безопасности исследовали В.М. Безденежных, И.И. Веремеенко, А.М. Воронов, М.И. Еропкин, А.Ф. Майдыков, Л.Л. Попов, А.С. Прудников, Ю.П. Соловей, Г.А. Туманов и другие ученые. В настоящее время существует необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования комплекса проблем, касающихся компетенции милиции в области обеспечения национальной безопасности, ее осмысление с таких теоретико-методологических позиций, которые бы обеспечивали максимально широкое видение соответствующей проблематики. Такой комплексный подход предполагает, прежде всего, рассмотрение как самой системы национальной безопасности во всем многообразии и противоречивости ее сущностных проявлений, так и организационно-правовых проблем деятельности милиции в этой сфере.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений в сфере деятельности милиции по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.
Предмет исследования - теоретические, правовые и организационные проблемы деятельности милиции в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Научная цель исследования - системное исследование концептуальных и практических аспектов обеспечения национальной безопасности России, правовых и организационных проблем функционирования милиции в области обеспечения национальной безопасности, анализ основных направлений ее деятельности в современных условиях и путей совершенствования.
Для достижения поставленной цели в диссертационной работе решались следующие исследовательские задачи:
1) разработка теоретико-концептуальной модели и обоснование методологии административно-правового исследования национальной безопасности;
2) исследование общественной безопасности в системе видов национальной безопасности;
3) анализ правовой основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации;
4) исследование генезиса милиции с точки зрения обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
5) определение в места и роли милиции в государственной системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
6) определение компетенции милиции в области обеспечения национальной безопасности;
7) исследование проблем правового регулирования деятельности милиции по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации;
8) исследование организационных аспектов деятельности милиции в контексте обеспечения национальной безопасности;
9) исследование основных направлений деятельности милиции по обеспечению национальной безопасности в современных условиях (борьба с организованной преступностью и коррупцией, участие в противодействии терроризму, борьба с экономической преступностью, с преступностью на объектах транспорта, с наркоманией, алкоголизмом, детской безнадзорностью и беспризорностью);
10) выработка предложений по совершенствованию деятельности криминальной милиции и милиции общественной безопасности в сфере обеспечения национальной безопасности.
Методологическая и теоретическая основа исследования. Методологическую основу исследования составили положения диалектики, гносеологии, формальной логики, политологии, социологии, юриспруденции, социального управления и иных отраслей научного познания. В процессе исследования компетенции милиции в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации применялись общенаучные методы (системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование) и частные методы научного познания (формально-логический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, метод экспертных оценок и др.), способствующие реализации познавательного интереса и достижению поставленной цели.
На исходную мировоззренческую позицию автора, формирование им начальных теоретических оснований, идей и выводов оказали существенное влияние фундаментальные научные труды ученых в областях общей теории права, философии права, социологии, политологии, истории, конституционного права, криминологии, а также известных российских полицеистов, ученых-административистов, в том числе специалистов по государственному управлению: Ю.Е. Аврутина, А.П. Алехина, С.С. Алексеева, И.Е. Андреевского, Ю.М. Антоняна, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.М. Бабаева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, В.М. Безденежных, К.С. Бельского, И.И. Веремеенко, С.Е. Вицина, С.В. Гущина, В.В. Гущина, В.Ф. Дерюжинского, М.И. Еропкина, Г.Г. Заиграева, И.Н. Зубова, А.П. Ипакяна, И.И. Карпеца, Ю.Ф. Кваши, Д.А. Керимова, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Б.П. Курашвили, В.В. Лазарева, А.Ф. Майдыкова, Н.И. Побежимовой, В.И. Попова, А.С. Прудникова, Б.В. Россинского, В.П. Сальникова, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, С.В. Степашина, Ю.А. Тихомирова, Г.А. Туманова, В.В. Черникова, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.
В работе предпринята попытка воплотить общетеоретические идеи о сущности национальной безопасности в конкретную административно-правовую и организационную материю – концептуальную модель административно-правового механизма его формирования в современных условиях. При этом автор, опираясь на выводы отечественных и зарубежных ученых, ведущих административистов и на правоохранительную практику, определил собственную точку зрения на спорные вопросы, предложил возможные пути решения существующих правовых, организационных проблем функционирования милиции в области обеспечения национальной безопасности.
Эмпирическую базу исследования составляют сводные статистические данные о состоянии преступности; результаты социологических исследований, экспертного опроса руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации и анализа служебной документации управленческого характера; 265 научных источников, из них 97 нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регламентирующие различные аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и деятельности правоохранительных органов, компетенцию и организационно-правовые основы деятельности милиции, а также зарубежный опыт.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором исследованы методологические и организационно-правовые основы обеспечения национальной безопасности и роль милиции в этом процессе; полученные результаты базируются на научных подходах и анализе изменений, происходящих в мире. Милиция впервые рассмотрена с тех позиций, что она является субъектом обеспечения не только общественной, а национальной безопасности Российской Федерации. Элементы новизны носят ряд теоретических положений и практических предложений, сформулированных на основе анализа результатов проведенных автором исследований. Среди них можно выделить следующие:
- сформулированы и теоретически обоснованы понятия «национальная безопасность», «национальные интересы», «угрозы национальной безопасности», «система обеспечения национальной безопасности», «общественная безопасность»;
- выработаны предложения по совершенствованию правовой основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации и правового регулирования деятельности милиции в процессе ее обеспечения;
- исследованы этапы развития милиции в контексте обеспечения национальной безопасности;
- исследована государственная система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;
- определена компетенция милиции в области обеспечения национальной безопасности;
- исследованы организационные проблемы деятельности милиции;
- определены основные направления деятельности милиции по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации;
- обоснованы предложения по совершенствованию деятельности криминальной милиции и милиции общественной безопасности.
Совокупность полученных в работе результатов представляет собой теоретическое обоснование необходимости совершенствования деятельности милиции как основной силы МВД России по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации с учетом организационных и правовых проблем.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Сделан вывод о том, что национальная безопасность, являясь частью общего явления безопасности, представляет собой защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства, обеспечивающих состояние их устойчивого развития.
Обосновано, что система национальной безопасности является сложной многоуровневой системой, состоящей из следующих элементов: национальные интересы, угрозы национальным интересам, система обеспечения национальной безопасности. Сформулированы следующие определения:
- национальные интересы - совокупность официально выраженных потребностей и ценностей Российской Федерации, реализация и защита которых обеспечивают устойчивое развитие личности, общества и государства;
- угрозы национальной безопасности – это условия, процессы и факторы, препятствующие реализации национальных интересов и создающие опасность для объектов национальной безопасности;
- система обеспечения национальной безопасности – это совокупность субъектов, сил, органов и средств национальной безопасности, обеспечивающих на основе действующего законодательства и в рамках единой государственной политики Российской Федерации устойчивое развитие, реализацию и защиту национальных интересов.
Представлена научная классификация национальных интересов и угроз национальной безопасности.
2. Национальная безопасность является общим родовым понятием, объединяющим в себе совокупность видов национальной безопасности, которые необходимо четко сформулировать в действующем законодательстве. Дается определение общественной безопасности как системы общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, обеспечивающих состояние их устойчивого развития.
3. В целях совершенствования законодательства в области обеспечения национальной безопасности предлагается: во-первых, принять федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации»; во-вторых, внести изменения в Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, представив ее как официально принятую систему взглядов на обеспечение устойчивого развития личности, общества и государства, на содержание национальных интересов, принципы, формы и методы их реализации и защиты от угроз национальной безопасности с учетом материальных и духовных возможностей Российской Федерации; в-третьих, законодательно определить, что является органом внутренних дел, на каком иерархическом уровне исполнительной власти он создается; что является милицией, ее организационно-правовой статус.
Основными целями совершенствования правового регулирования милиции на современном этапе являются:
1) создание правовых основ, позволяющих милиции эффективно и качественно решать задачи обеспечения национальной безопасности, исходя из того, что милиция в Российской Федерации обеспечивает не только общественную, но и национальную безопасность (ст.2 Закона «О милиции»);
2) разработка доктрины общественной безопасности Российской Федерации, определяющей место общественной безопасности в системе национальной безопасности, полномочия правоохранительных органов в обеспечении общественной безопасности, основные направления деятельности милиции в этой сфере.
4. На основе рассмотрения сущности компетенции как составной части административно-правового статуса, состоящей из властных полномочий и подведомственности, делается вывод, что самыми многочисленными субъектами обеспечения национальной безопасности являются органы исполнительной власти, в том числе милиция. Дано определение компетенции органов исполнительной власти, обеспечивающих национальную безопасность, как юридически закрепленной в актах органов государственной власти совокупности обязанностей и прав, которыми они наделены для решения стоящих перед ними задач обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Милиция является основной силой МВД России по обеспечению национальной безопасности, использующей в своей деятельности специальные средства в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством. Компетенция милиции характеризуется:
1) подчиненностью МВД, определяемой Законом «О милиции»; Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»; Положениями о МВД России, МВД, УВД (ГУВД) субъекта Федерации, об отделе (управлении) внутренних дел района, города, иного муниципального образования, другими нормативными правовыми актами;
2) подчиненностью милиции общественной безопасности исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5. На основе анализа факторов изменений компетенции милиции, основным из которых является преступность, предлагается внести изменения в Концепцию национальной безопасности, отметив что преступность приобрела характер реальной угрозы национальной безопасности. Устанавливается, что главными направлениями деятельности российской милиции в области обеспечения национальной безопасности в настоящее время являются: борьба с организованной преступностью и коррупцией, экономической преступностью, противодействие терроризму, борьба с преступностью на объектах транспорта, с наркоманией, алкоголизмом, детской безнадзорностью и беспризорностью. Однако опасности имеют тенденцию к переходу в угрозы национальной безопасности и обратно, а также существует взаимосвязь внешних угроз с процессами, происходящими во внутренней жизни России, поэтому перечень представленных направлений имеет не статичный, а динамичный характер.
6. Делается вывод, что в настоящее время остается нерешенной проблема определения организационно-правового статуса милиции, поскольку отсутствуют организационно-правовые признаки ее целостности и единства на всех иерархических уровнях системы МВД России. С целью соответствия милиции необходимому уровню обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, ее организационно-правовое реформирование необходимо осуществлять на основе научно обоснованной Концепции организационно-правового развития милиции в Российской Федерации, гармонично вписывающейся в Концепцию национальной безопасности Российской Федерации.
Проведен анализ деятельности криминальной милиции и милиции общественной безопасности и определены основные задачи по повышению эффективности деятельности их подразделений.
Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется следующими положениями: а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в ней, углубляют теоретическую базу обеспечения национальной безопасности; б) она вносит вклад в развитие административного права, других отраслевых наук и может быть использована в дальнейших научно-практических исследованиях по проблемам обеспечения национальной безопасности; в) выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования законодательства в области национальной безопасности в целом, и в частности для выработки концепции развития милиции; г) положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе, в системе служебной подготовки сотрудников милиции.
Апробация результатов исследования реализована в форме обсуждения его основных положений на научно-практических конференциях, в научных публикациях, в виде внедрения соответствующих научных разработок в учебный процесс и правоприменительную деятельность подразделений милиции. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в 5 научных трудах, опубликованных в центральных, региональных и ведомственных изданиях, общим объемом 1,5 п.л. Одна работа опубликована в ведущем научном журнале, рекомендованном ВАК России.
Материалы диссертационного исследования используются в практической деятельности Административного и Правового департаментов МВД России, в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России при подготовке научных разработок по исследованию деятельности милиции общественной безопасности, в учебном процессе в Институте гуманитарного образования при преподавании дисциплин «Административное право», «Правоохранительные органы», «Теория государства и права».
Структура и объем диссертации обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснованы актуальность и степень научной разработанности темы исследования, раскрывается ее научная новизна, определены цели, задачи, объект и предмет исследования, характеризуются методологическая, теоретическая и эмпирическая базы исследования, показана теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов, а также сформулированы основные положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Теоретико-методологические аспекты административно-правового исследования национальной безопасности» имеет методологическое значение для всего исследования и включает 4 параграфа: «Административно-правовое исследование системы национальной безопасности», «Общественная безопасность как вид национальной безопасности», «Правовые основы обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации», «Генезис развития милиции с точки зрения обеспечения национальной безопасности Российской Федерации».
Проведено изучение системного развития общественных отношений в области национальной безопасности и определена система национальной безопасности, основу которой составляют национальные интересы, взаимозависящие и противоборствующие внешним и внутренним угрозам. Национальные интересы в методологическом отношении представляют собой первооснову инструментария исследования проблем национальной безопасности и являются той формой, которую приобретают ценности в результате экстраполяции на конкретно-историческое состояние.
Проведя этимологический и исторический анализ этой категории с использованием трудов древних философов, российских и зарубежных ученых, автор акцентирует внимание на основном принципе соотношения интересов личности, общества, государства - балансе национальных интересов. Под национальными интересами понимается совокупность официально выраженных потребностей и ценностей Российской Федерации, реализация и защита которых обеспечивают устойчивое развитие личности, общества и государства.
Проведенная соискателем научная классификация национальных интересов позволила определить закономерные связи между различными видами интересов и оценить их место в системе национальной безопасности. Исследуя основные положения Закона РФ «О безопасности», труды российских и зарубежных исследователей, автор предлагает классифицировать национальные интересы по степени общности, субъектам, степени социальной значимости, сферам жизнедеятельности, продолжительности действия, характеру направленности, характеру взаимодействия и обосновывает такое деление.
Анализ научной литературы, действующего законодательства, этимологический срез понятий «опасность», «угроза» позволяют констатировать, что пока не выработано единого подхода к понятию, сущности и классификации угроз национальной безопасности. Характерными отличиями опасности от угрозы являются степень риска причинения конкретного ущерба национальным интересам, направленность воздействия, присутствие в них трех компонент - намерения, возможности, последствия. Угроза – это намерения и возможность нанесения ущерба национальным интересам, а опасность – это либо намерения, либо возможность. Угроза национальной безопасности автором определяется как условия, процессы и факторы, препятствующие реализации национальных интересов и создающие опасность для объектов национальной безопасности.
С использованием основополагающих учений философов, политологов, историков и правоведов исследован генезис зарождения и формирования понимания обеспечения безопасности как главной цели существования общества. На базе анализа отечественных исследований (Н.М.Карамзина, Н.А.Бердяева, В.И. Вернадского, Л.Н.Гумилева и др.), основных законодательных актов исследуются становление и формирование теоретических знаний российской науки о безопасности. Обосновывается, что современный этап характеризуется становлением новой концепции национальной безопасности – совокупной безопасности личности, общества и государства.
Анализ научной литературы по вопросам обеспечения безопасности СССР и современной России позволил выделить четыре периода формирования теоретических знаний, соответствующих общественно-политическому развитию страны. В последние годы развитие российской государственности сопровождается изменениями в системе государственной власти, в связи с чем меняется место и роль МВД, которое имеет в своем арсенале основную силу обеспечения национальной безопасности – милицию.
В этой главе исследуются тенденции становления концепции национальной безопасности в мире. Так термин «национальная безопасность» впервые был употреблен Президентом США Т. Рузвельтом в 1904 г. как синоним «обороны», а затем этот термин стал разрабатываться в исследованиях американских ученых. Законодательно понятие «безопасность» в России закреплено в 1992 г. Законом РФ «О безопасности»[3], а понятие «национальная безопасность» в 1996 г. Посланием Президента России Федеральному собранию «О национальной безопасности»[4]. Далее в работе проанализированы мнения ведущих зарубежных ученых по вопросу формирования концепции национальной безопасности, при этом приоритет отдавался комплексному подходу к безопасности.
Автор констатирует, что несмотря на сложившиеся стереотипные методологические подходы к рассмотрению национальной безопасности, определившие примерный перечень аспектов ее рассмотрения в рамках отдельных юридических наук, любая из имеющихся теорий и концепций обнаруживает недостаточную полноту и дискуссионность взглядов, особенно в науке административного права. Изучение многочисленных теоретико-правовых конструкций национальной безопасности позволяет сделать вывод о том, что требуется не простое словесное понимание, а комплексное применение научных исследований в области философии, теории права и государства, общей теории безопасности, теории отношений и других общественных наук в тесной связи со всеми сторонами жизни общества, коренной задачей которого является его развитие.
В диссертации национальную безопасность предлагается рассматривать, исходя из понимания общего социального явления безопасности в соответствии с областями развития окружающего мира, дифференцируемого по следующим видам безопасности: существования человека (личности и имущества), окружающей среды и национальная безопасность.
На основе работ российских и зарубежных ученых проведено всестороннее исследование понятия «нация». Делается заключение, что введенный в научный оборот из западного лексикона термин «национальная безопасность» вызывает его неоднозначное понимание, но в многонациональном государстве России он применим при условии рассмотрения всей совокупности наций и национальных групп.
В работе дается определение национальной безопасности как защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства, обеспечивающих состояние их устойчивого развития. Состояние устойчивого развития - положение, при котором обеспечиваются соблюдение конституционных прав и свобод граждан, стабильное функционирование политической и экономической систем общества, суверенитет и территориальная целостность государства, реализация и надежная защита национальных интересов.
По мнению автора, национальная безопасность является общим родовым понятием по отношению к ее видам, классификация которых играет методологическую роль в построении всей системы национальной безопасности. Исследуется общественная безопасность, поскольку ее охрана определена законом как одна из основных задач милиции. Анализ российского законодательства, выявивший, что в него входит более 2100 упоминаний понятия «общественная безопасность» без ее определения, показал, что этот термин расшифрован только в приказе МВД РФ от 15 марта 2002г. №240[5]. Изучение национального законодательства западноевропейских государств, а также юридической литературы выявило, что «общественная безопасность» никогда не была четко определена, что допускает достаточно широкое толкование.
Автором выявлено три основных подхода в административном праве к определению общественной безопасности: как системы общественных отношений, связанных с источниками повышенной опасности; как нормального режима функционирования общественной жизни; с использованием формулы «защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз». Отмечая достоинство третьего подхода, автор обращает внимание на недопустимость не учитывать динамику развития безопасности. Предлагается рассматривать общественную безопасность не как нечто стабильное, а как системное свойство, развивающееся в условиях опасностей и угроз. Проведено исследование различия между «безопасностью общества» и «общественной безопасностью». Констатируется, что общественная безопасность является видом национальной безопасности, которую можно понимать как систему общественных отношений, урегулированных правовыми нормами, в целях защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, обеспечивающих состояние их устойчивого развития.
Исследование современного состояния российской правовой основы обеспечения национальной безопасности показывает, что, несмотря на активный процесс российского законотворчества, в настоящее время не раскрыто содержание понятий «национальная безопасность», «национальные интересы», «угрозы национальной безопасности», «обеспечение национальной безопасности». В диссертации исследована система источников права по обеспечению национальной безопасности (Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные, ведомственные и локальные нормативные акты, международно-правовые договоры и соглашения). Констатируется, что национальная безопасность охватывает только те общественные отношения, которые в данный исторический момент затрагивают национальные интересы и закреплены в Концепции национальной безопасности России. Автор обосновывает необходимость систематизации правовой базы обеспечения национальной безопасности по сферам общественных отношений, отраслям права, которая должна соответствовать классификации основных угроз национальной безопасности. В целях совершенствования законодательства в области обеспечения национальной безопасности вносятся предложения в конкретные федеральные законы и формулируются приоритетные направления совершенствования законодательного обеспечения деятельности милиции.
В диссертации проведен анализ Закона РФ «О безопасности» с учетом современных реалий. По мнению автора, понятийный аппарат закона не совершенен, так как отдельные положения носят декларативный характер, поэтому не решает в полном объеме обозначенных в нем задач. Поэтому предлагается разработать федеральный закон «О национальной безопасности Российской Федерации», который будет содержать понятийный аппарат, определения видов национальной безопасности, сформирует систему органов национальной безопасности, определит содержание деятельности правоохранительных органов.
Проведен анализ положений Концепции национальной безопасности России (Концепция), основным достоинством которой является то, что она стала первым и пока единственным нормативным правовым актом, определившим основные понятия в области национальной безопасности. Однако Концепция имеет существенные недостатки: многие нормы носят декларативный характер; отсутствуют определения национальных целей, сущности национальной безопасности, основополагающих принципов обеспечения национальной безопасности, национальных интересов, угроз, сфер национальной безопасности и др. Дается определение Концепции как официально принятой системы взглядов на обеспечение устойчивого развития личности, общества и государства, на содержание национальных интересов, принципы, формы и методы их реализации и защиты от угроз национальной безопасности с учетом материальных и духовных возможностей Российской Федерации. Для повышения роли Концепции в механизме обеспечения национальной безопасности предлагается:
1) разработать и принять в каждой сфере национальной безопасности «отраслевые концепции» (доктрины), а также соответствующие федеральные целевые программы путем издания соответствующих нормативных правовых актов;
2) уточнить в Концепции круг основных сфер национальной безопасности (особенно общественной безопасности).
В работе представлен генезис развития милиции с точки зрения обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Автор исследует теоретико-правовые проблемы безопасности государства и его органов, а также деятельности полиции Древней Руси, самодержавной России, милиции СССР, современной России. На протяжении истории наряду со структурными изменениями полиции (милиции) менялся ее административно-правовой статус. Историческое исследование помогает использовать конкретный исторический опыт для четкого определения объема задач и функций милиции, что влияет на формирование прогноза ее развития в области обеспечения национальной безопасности. С целью соответствия российской милиции необходимому уровню обеспечения национальной безопасности страны, ее организационно-правовое реформирование необходимо осуществлять на основе научно обоснованной концепции развития милиции, которая должна гармонично вписываться в Концепцию.
.
4
Глава вторая «Административно-правовое регулирование деятельности милиции по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации» включает 4 параграфа: «Милиция в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации», «Современное состояние правового регулирования деятельности милиции в контексте обеспечения национальной безопасности», «Организационные аспекты деятельности милиции», «Основные направления деятельности милиции в области обеспечения национальной безопасности и пути ее совершенствования».
С целью определения компетенции милиции автор исследует сущность, субъекты и объекты обеспечения национальной безопасности, СОНБ, роль и место милиции в СОНБ. Использование научных разработок позволяет автору определить сущность компетенции как составной части административно-правового статуса, состоящей из совокупности двух элементов: властных полномочий (прав и обязанностей, связанных с осуществлением власти, участвующих в управленческих отношениях, в том числе и право на издание определенных актов); подведомственности, правового закрепления круга объектов, дел, предметов ведения, на которые распространяются властные полномочия. В результате исследования автор приходит к выводу о том, что СОНБ - совокупность субъектов, сил, органов и средств национальной безопасности, обеспечивающих на основе действующего законодательства устойчивое развитие национальных интересов. Самыми многочисленными субъектами обеспечения национальной безопасности являются органы исполнительной власти, в компетенцию которых входит юридически закрепленная в актах органов государственной власти совокупность обязанностей и прав, которыми они наделены для решения стоящих перед ними задач обеспечения безопасности личности, общества и государства. Исследуется деятельность основных федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых включено решение вопросов обеспечения национальной безопасности России (Министерство обороны, МИД, МВД, МЧС, Прокуратура, Министерство юстиции, ФСБ, СВР, ФСО и др.).
Одним из субъектов обеспечения национальной безопасности является милиция, представляющая собой совокупность государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер уголовного и административного принуждения. Роль милиции в обеспечении национальной безопасности характеризуется рядом особенностей: организация и непосредственное осуществление обеспечения общественной безопасности собственными силами и средствами; наделение сотрудников милиции властными полномочиями и специфическими функциями (регистрация, дознание, надзор); применение милицией мер административного воздействия; прохождение специальной службы.
В диссертации правовое регулирование милиции России рассматривается с позиций системности и федеративных начал. Милиция входит в систему МВД России[6], т.е. система МВД России и милиция соотносятся как целое и часть. Деятельность милиции как органа исполнительной власти носит многофункциональный характер, имеет соответствующее организационное построение, включающее в себя федеральные структуры, структуры, функционирующие в рамках субъектов Федерации и территорий местного самоуправления.
Проводится анализ правового регулирования деятельности милиции (Законы РФ «О милиции», «Об оперативно-розыскной деятельности», УК, УПК, КоАП РФ и др.). Наиболее важным моментом для обеспечения национальной безопасности является законодательное деление милиции на криминальную милицию (КМ) и милицию общественной безопасности (МОБ), отражающее закрепление баланса интересов государственной власти и местного самоуправления, ослабление абсолютной централизации советской милицейской системы. Далее в работе исследуется компетенция КМ и МОБ: властные полномочия, подведомственность, правовое закрепление круга объектов, дел, предметов ведения, на которые распространяются властные полномочия. Анализ научной литературы, действующего отечественного и зарубежного законодательства выявляет необходимость принятия статутного модельного закона «О милиции (полиции)», который должен стать первоосновой для разработки нормативных актов субъектов Федерации, касающихся задач, обязанностей, системы и структуры, механизмов подчиненности, подотчетности, финансирования и материально-технического обеспечения милиции субъектов Федерации и муниципальных органов охраны общественного порядка, разграничения их компетенции, особенностей прохождения службы и других вопросов. Предлагается разработать:
• Доктрину общественной безопасности Российской Федерации;
• Доктрину «Об обеспечении организационно-правового развития милиции в Российской Федерации»;
• федеральные законы: «Об органах внутренних дел в Российской Федерации», «О государственной правоохранительной службе Российской Федерации»;
• пути решения определенных задач в целях совершенствования правового обеспечения деятельности милиции в сфере национальной безопасности.
В работе рассматривается структурно-организационный блок административно-правового статуса милиции, организационная структура и основные задачи, выполняемые КМ и МОБ. С точки зрения обеспечения национальной безопасности деление милиции на КМ и МОБ имеет большое значение в силу того, что, с одной стороны, решение задач обеспечения надежной защиты прав и свобод граждан, общегосударственных интересов на фоне разрастания преступности возможны лишь при усилении централизации начал в управлении милицейскими подразделениями; с другой стороны, повышение ответственности обеспечения безопасности граждан обеспечивается только на основе тесной связи милиции с населением.
С целью анализа работы подразделений КМ и МОБ в диссертации исследуется организационная структура всей системы МВД России в виде иерархических уровней (федеральный, региональный, окружной, муниципальный). Делается вывод о том, что в настоящее время остается нерешенной проблема определения организационно-правового статуса милиции, ее институализации в обществе, поскольку отсутствуют организационно-правовые признаки целостности и единства на всех рассмотренных иерархических уровнях.
Изучение вопроса о механизме функционирования местной милиции показывает, что с точки зрения обеспечения национальной безопасности в настоящее время исключение из структуры МОБ муниципальных органов охраны общественного порядка преждевременно, поскольку милиция законом определена как система государственных органов. Компетенция милиции характеризуется следующими признаками:
1) подчиненностью МВД, определяемой Законом «О милиции» (ст. 4, 8, 9, 17); Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»; Положениями о МВД России, МВД, УВД (ГУВД) субъекта Федерации, об отделе (управлении) внутренних дел района, города, иного муниципального образования; рядом других законодательных и иных нормативных правовых актов;
2) подчиненностью исполнительной власти субъектов Федерации МОБ, определяемой Законом «О милиции».
Инструментом исследования проблем национальной безопасности является факторный анализ, который позволяет дать оценку совокупности общественных реалий, в которых разворачивается деятельность милиции. Диссертантом проведен анализ угроз национальной безопасности и факторов изменений компетенции милиции, который показывает, что они в настоящее время носят преимущественно внутренний характер, имеют тенденцию к интегрированию и превращению в трансграничные (организованная преступность, терроризм, наркомания и др.). Основным фактором, влияющим на функционирование милиции, является преступность, поэтому предлагается в Концепции отметить, что преступность приобрела характер реальной угрозы национальной безопасности.
Рассматриваются основные направления деятельности милиции в области обеспечения национальной безопасности, которые определяются состоянием преступности в настоящее время. На основе анализа современного состояния преступности выявляются основные направления деятельности милиции: борьба с организованной преступностью и коррупцией, экономической преступностью, противодействие терроризму, борьба с преступностью на транспорте, наркоманией, алкоголизмом, детской безнадзорностью и беспризорностью в их размерах.
С точки зрения обеспечения национальной безопасности организованная преступность является особо опасной формой преступной деятельности, обладающей определенными признаками. Автором проведен анализ основных законодательных актов, касающихся борьбы с организованной преступностью. Изучены деятельность международных организаций и взаимодействие с Национальным бюро Интерпола МВД.
Коррупция как сложное социальное явление становится угрозой национальной безопасности России, связанной с организованной преступностью. Поскольку в настоящее время не существует единого определения коррупции, на основе анализа научной литературы, положений УК РФ представляется целесообразным принятие комплексного межотраслевого Федерального закона «О противодействии коррупции». Система коррупционных связей характерна и для милиции, о чем свидетельствует исторический и социологический анализ этих явлений. На основе социологического анализа коррупции в исполнительной власти автор предлагает создать определенные антикоррупционные механизмы. Далее в диссертации исследуется деятельность милиции в сфере обеспечения экономической безопасности: защита интересов личности, общества и государства, адекватное реагирование на экономические угрозы, связанные с обострением криминальной ситуации в экономической сфере.
В работе анализируется проблема терроризма как основной угрозы национальной безопасности России; дается характеристика природы террористической деятельности, раскрываются ее сущность и особенности. Изучение положений УК РФ, федеральных законов («О противодействии терроризму» и др.) позволяет сделать вывод, что для обеспечения национальной безопасности необходимо единое законодательное толкование основополагающих категорий. В частности, в КоАП РФ следует внести положение об административной ответственности руководителей объектов, потенциально наиболее подверженных угрозам террористических актов, за непринятие мер по их предупреждению. Акцентировано внимание на осуществлении функций органов исполнительной власти по противодействию терроризму в соответствии с их компетенцией.
Далее рассматривается деятельность Национального антитеррористического комитета. Автором анализируются основные направления антитеррористической деятельности милиции. На основании данных о состоянии преступности на объектах транспортного комплекса Российской Федерации делается вывод о том, что криминальная ситуация в этой сфере вызывает тревогу. Изучается деятельность подразделений милиции на объектах железнодорожного, водного и воздушного транспорта.
Наркомания является угрозой национальной безопасности, поэтому исследуется компетенция милиции в этой сфере и предлагается создать систему противодействия распространению наркомании среди несовершеннолетних. На основании статистических данных и научных исследований делается вывод, что алкоголизм угрожает национальной безопасности, поскольку основными факторами избыточной смертности в России является чрезмерное употребление крепкого алкоголя, в том числе суррогатов. Детская безнадзорность и беспризорность представляют угрозу национальной безопасности России, поскольку их распространение способствует росту преступности, наркомании и токсикомании, экстремизму, увеличению количества заболеваний, подрыву нравственных устоев общества. Милиция совместно с заинтересованными органами осуществляет комплекс организационно-практических мероприятий, направленных на повышение эффективности профилактики беспризорности и безнадзорности среди несовершеннолетних, защиту их интересов.
Деятельность милиции в области обеспечения национальной безопасности неразрывно связана с жизнедеятельностью общества и государства, поэтому в настоящее время развитие и совершенствование милиции должно быть закреплено в Концепции развития МВД России, являющейся составной частью Концепции национальной безопасности России. Анализ решений коллегий МВД позволяет определить направления развития милиции: 1) совершенствование правового регулирования деятельности; 2) формирование организационных структур, соответствующих общественным отношениям и экономическим условиям, и повышение эффективности системы управления на основе современных информационных технологий; 3) создание эффективных механизмов кадрового и социального обеспечения, укрепления законности; 4) доведение финансового и материально-технического обеспечения до необходимого уровня; 5) углубление межведомственных и международных связей.
В работе определяются основные задачи по повышению эффективности деятельности подразделений КМ и МОБ. В КМ основными подразделениями, участвующими в обеспечении национальной безопасности, являются уголовный розыск, подразделения по борьбе с организованной преступностью и коррупцией и органы предварительного следствия. Не отрицая важности дальнейшего совершенствования КМ, подчеркивается необходимость организационно-правового совершенствования МОБ. Основной целью развития МОБ является повышение коэффициента полезного действия ее внутренних структур за счет освобождения от несвойственных милиции функций, более широкой опоры на органы власти и управления субъектов Федерации и органы местного самоуправления, концентрации усилий и ресурсов на главных направлениях оперативно-служебной деятельности, повышения требовательности к кадрам, привлечения общественности к охране правопорядка.
Развитие подразделений милиции должно осуществляться на основе концепции реального обеспечения интересов личности, общества и государства. Результаты деятельности милиции должны стать основой для «поиска путей реального повышения эффективности условий по обеспечению безопасности государства и его граждан»[7], т.е. обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.
В заключении сформулированы основные выводы и предложения автора, направленные на решение исследованных в диссертации проблем.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Босхамджиева Н.А. Факторный анализ обеспечения национальной безопасности// Российский следователь. 2008. №3. 0,3 п.л.
2. Босхамджиева Н.А. Роль милиции в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации// Административное право и процесс. 2008. № 1. 0,5 п.л.
3. Босхамджиева Н.А., Кардашова И.Б. Роль правоохранительной системы в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации. Статья. Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник №15. М.: ВНИИ МВД России. 2008. 0,5/0,25 п.л.
4. Босхамджиева Н.А., Кардашова И.Б. Совершенствование правовой основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Статья: Сборник «Теория и практика административного права и процесса». Ростов-н-Д. 2007. 0,5/ 0,2 п.л.
5. Кардашова И.Б., Босхамджиева Н.А. О соотношении категорий «безопасность», «национальная безопасность», «общественная безопасность», «общественный порядок». Статья: Сборник «Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России». М.: ВНИИ МВД России. 2008. 0,5/0,25 п.л.
| Подписано в печать _______200__ г. Формат 60х84 1/16 Заказ № ____ Тираж 80 экз. Объем ___ п.л. |
| Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России |
[1] Закон РФ от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности»// Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - №15. - Ст.769.
[2] Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. №24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации»// СЗ РФ. 2000. №2. Ст.170.
[3] См.: Закон РФ «О безопасности»// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - №15. - Ст. 769.
[4] Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О национальной безопасности». - М., 1996. - С.3-4.
[5] Приложение к приказу МВД России от 15 марта 2002 г. N 240 «Концепция развития Службы общественной безопасности МВД Российской Федерации»
[6] ФЗ ЗФ от 31.03.1999 N 68-ФЗ.
[7] Путин В.В. Необходим системный подход// Щит и меч. 23 февраля 2006г. №8.
