Правовые и организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка
| На правах рукописи |
ОВЧИННИКОВА ЛАРИСА ИВАНОВНА
Правовые и организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка
| Специальность: 12.00.14 – | административное право, финансовое право, информационное право |
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2007
Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
| Научный руководитель – Официальные оппоненты - | доктор юридических наук, доцент Попова Наталья Федоровна доктор юридических наук, доцент Воронов Алексей Михайлович кандидат юридических наук Старкова Ирина Валентиновна |
| Ведущая организация – | Академия экономической безопасности МВД России |
Защита диссертации состоится «___» ________ 2007 г. в _____ часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу: 123995, г. Москва, Г–69 ГСП–5, ул. Поварская, д. 25.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.
Автореферат разослан «___» __________ 2007 года.
| Ученый секретарь диссертационного совета | Кулешов Р. В. |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Мировая практика, ее исторический опыт решения задач, связанных с поддержанием правопорядка, убедительно показали, что государство не в состоянии регулировать все многообразие юридически значимых отношений. Определенная роль отводится негосударственным органам. Последние получили довольно широкое толкование в отечественной научной юридической литературе как «негосударственные субъекты правоохранительной деятельности», «общественные органы правоохранительного характера», «общественные формирования», «общественные объединения» и т.д.[1]
В период существования Советского Союза в стране функционировала обширная сеть общественных организаций, которые не только оказывали помощь органам внутренних дел в охране общественного порядка и борьбе с преступностью, но и благоприятно влияли на воспитание широких слоев населения. Тем самым основательно сужался круг лиц с противоправным поведением.
Однако деятельность их постепенно стала приобретать формальный показной характер. Подвергся сомнению принцип добровольности участия в общественных организациях. В результате заметно снизилась численность добровольных народных дружин и их активность в борьбе с преступностью, а в некоторых регионах они вовсе прекратили свое существование. Перестали работать товарищеские суды, заметно ухудшилась деятельность общественных пунктов охраны правопорядка. Утратила значение социальная профилактика, что, несомненно, отразилось на состоянии преступности в стране. Это подтверждается тенденцией роста в последние несколько лет числа зарегистрированных преступлений. Только в 2006 г. зарегистрировано 3855,4 тыс. преступлений, что больше на 8,5 %, чем за аналогичный период прошлого года. Рост регистрируемых преступлений зафиксирован во всех федеральных округах, а также в 68 субъектах. Не удается стабилизировать ситуацию на улицах и в общественных местах. Динамика уличной преступности в целом по стране составила 24,3 % (441,6 тыс.), ее увеличение наблюдается на территории всех федеральных округов[2].
Вновь возникла объективная необходимость и социальная потребность в возрождении общественных формирований правоохранительной направленности и повышении эффективности их деятельности в обеспечении охраны общественного порядка. Только опираясь на их повседневную помощь и взаимодействие, органы внутренних дел могут рассчитывать на достижение положительных результатов в своей деятельности. Значение этого вопроса подчеркнул на одной из встреч с представителями федеральных органов исполнительной власти, лидерами религиозных конфессий и общественности Министр внутренних дел Российской Федерации генерал армии Р.Г. Нургалиев, и предложил задействовать все институты гражданского общества для борьбы с противоправными явлениями в обществе[3].
Многие отечественные ученые также считают, что «государственная система охраны общественного порядка не может успешно функционировать без помощи и содействия общественных объединений и граждан на добровольной основе»[4]. Поэтому одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел является взаимодействие с гражданами и негосударственными субъектами правоохранительной направленности, а также их более активное привлечение к охране правопорядка.
Не менее важное значение имеет участие граждан и их объединений в охране общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций. В проводимых ранее научных исследованиях негосударственные субъекты правоохранительной направленности чаще всего рассматривались с позиций их привлечения к охране общественного порядка в обычных условиях, и лишь фрагментарно уделялось внимание изучению практики, а также анализу такой деятельности в условиях чрезвычайных ситуаций [5]. Однако существующие примеры свидетельствуют о необходимости исследования вопросов совершенствования нормативных правовых актов, выработки правовых, социальных и других гарантий для граждан и членов негосударственных субъектов правоохранительной направленности, осуществляющих охрану общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций.
Венцом существующих проблем является отсутствие федерального закона об участии населения в охране правопорядка на территории России. Введение в действие этого закона и приведение в соответствие с ним нормативных правовых документов позволит поднять авторитет одного из важнейших направлений государственной деятельности – профилактики правонарушений.
Указанные обстоятельства обусловили актуальность и необходимость проведения исследования правовых и организационных основ привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка, в том числе в условиях чрезвычайных ситуаций, а также их взаимодействия с органами внутренних дел.
Состояние научной разработанности темы исследования. В советский период времени вопросам участия граждан в охране правопорядка уделялось достаточно большое внимание. Проводились комплексные диссертационные исследования. Были опубликованы отдельные научные труды в виде монографий, пособий и научных статей.
В общетеоретическом контексте указанное научное направление разрабатывалось в трудах ведущих отечественных ученых С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Б. Венгерова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.А. Тихомирова и других.
Вопросам участия населения и общественных формирований в охране общественного порядка посвящены работы В. М. Безденежных, И. И. Веремеенко, Р. И. Денисова, М. И. Еропкина, Л. П. Клюшниченко, Ф. Е. Колонтаевского, Л. Л. Попова, Ф. С. Разаренова, А. В. Серегина и многих других авторов.
Различные аспекты разработки и совершенствования административно-правового регулирования проблем деятельности органов внутренних дел и взаимодействия с общественными формированиями в той или иной мере рассматривались в работах Е.Н. Арестовой, Л.Ш. Берекашвили, А.М. Воронова, З.А. Гливинского, А.С. Дугенца, И.Ш. Килясханова, А. М. Кононова, Н.П. Мышляева, Д.К. Нечевина, Н.Ф. Поповой, И.В. Старковой, А.П. Шергина, В.А. Юсупова, Ц.А. Ямпольской и других авторов.
Теоретические и прикладные проблемы регулирования различных направлений осуществления в условиях чрезвычайных ситуаций охраны общественного порядка гражданами и их объединениями исследовались в трудах В.В. Гущина, Б.П. Кондрашова, С.С. Маиляна, А.Ф. Майдыкова, А.К. Микеева, Б.Н. Порфирьева, А.С. Прудникова, И.А. Ревина, С.А. Старостина, С.Д. Хазанова и многих других.
Такое повышенное внимание к вопросам охраны общественного порядка и привлечения к ее осуществлению населения не означает завершенности теоретической проработки всех аспектов, а, наоборот, показывает постоянно существующий интерес к этой области и оставляет ее объектом пристального внимания научной мысли.
Однако до настоящего времени предметом отдельного монографического исследования не становились вопросы анализа нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации, регламентирующей порядок привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка, обобщения практики их деятельности, рассмотрения новых организационных форм участия граждан в правоохранительной деятельности с целью выработки предложений по повышению ее эффективности.
Одновременно следует указать на недостаточное внимание к проведению исследований по проблемам взаимодействия органов внутренних дел с гражданами и общественными формированиями в вопросах охраны общественного порядка в условиях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Вне всякого сомнения, указанная проблема является актуальной, поскольку только в 2005 г. подразделения МВД России выполняли свои обязанности в экстремальных ситуациях при возникновении 4,6 тыс. чрезвычайных обстоятельств криминального характера и ликвидации последствий свыше 1,2 тыс. чрезвычайных ситуаций, в том числе 269 – природного, 975 – техногенного, 23 – биолого-социального характера[6].
В проводимом исследовании сознательно не рассматривается институт внештатных сотрудников органов внутренних дел как одна из форм негосударственных субъектов правоохранительной направленности. Такое отношение обосновывается сложившейся позицией отдельных ученых, которая выражает негативную оценку регрессу в правовом оформлении вопросов, касающихся сферы и иных аспектов их деятельности. Несмотря на то, что данный правовой институт является жизнеспособным и в новых социально-экономических условиях[7].
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка.
Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка и практика их применения.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ правовых, теоретических основ и практики привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка, а также разработка предложений по повышению эффективности их деятельности.
Указанная цель предопределяет постановку и решение следующих задач:
1) определить соотношение понятий «общественные формирования», «общественные органы правоохранительного характера», «негосударственные субъекты правоохранительной деятельности» и других, широко используемых в практике ОВД, государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, дать авторскую дефиницию понятия «негосударственные субъекты правоохранительной направленности» и предложить ввести ее в научный оборот;
2) исследовать процесс становления и развития института негосударственных субъектов правоохранительной направленности и составить периодизацию привлечения этого института к охране общественного порядка с 1917 г. по настоящее время;
3) определить виды и основные направления деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности, привлекаемых к охране общественного порядка, их место и роль в обществе;
4) используя отечественный опыт становления и развития форм привлечения граждан и общественных организаций к охране общественного порядка, практику участия негосударственных субъектов правоохранительной направленности зарубежных государств в вопросах правоохраны, подготовить предложения по совершенствованию форм и методов обеспечения правопорядка в стране;
5) провести анализ нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации и современной практики участия граждан в охране общественного порядка для разработки предложений по повышению эффективности привлечения их к указанной сфере деятельности;
6) изучить существующую практику и нормативную правовую базу привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций для выработки рекомендаций по дальнейшему использованию имеющегося потенциала;
7) исследовать основные направления взаимодействия негосударственных субъектов правоохранительной направленности с органами внутренних дел по охране общественного порядка в целях подготовки предложений по совершенствованию его дальнейшей регламентации.
8) на основе результатов диссертационного исследования, подготовить проект федерального закона об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка.
Методология и методика исследования. Задачи, поставленные в диссертационной работе, определили необходимость комплексного использования общенаучных и частнонаучных методов познания явлений и процессов. Для этого применялись такие методы научного поиска, как традиционные правовые методы (формально-логический, историко-правовой, сравнительно-правовой) и методы, применяемые в других науках (системный анализ; статистический; социологический, в том числе анкетирование и метод экспертных оценок).
Применение этого инструментария обеспечило основу для теоретических выводов и практических рекомендаций, которые содержатся в диссертационном исследовании, относительно эффективности совершенствования организационно-правовых форм привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка и их взаимодействия с органами внутренних дел в этой области.
В исследовании использовались Конституция Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, около 100 нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных правоведов по проблемам теории государства и права, конституционного, административного права и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования. Использование, помимо правовых наук, других отраслей знаний позволило избежать узкоспециального подхода к изучаемым проблемам.
Эмпирическую базу исследования составили: 1) результаты анкетирования более 300 представителей различных служб органов внутренних дел (следователей, сотрудников оперативных служб и милиции общественной безопасности), проходящих службу в МВД по Республике Башкортостан, ГУВД по Москве и Московской области, УВД по Саратовской и Тверской областях; 2) результаты анкетирования около 500 представителей: казачьего общества Кубанского войскового казачьего общества в Краснодарском крае; войскового казачьего общества Всевеликого войска Донского в Ростовской области; казачьего округа Тверского войскового казачьего общества в Ставропольском крае; 3) материалы правоприменительной практики о реализации законодательства в области охраны общественного порядка по исследуемой проблеме; 4) статистические данные обзоров, справок, отчетов ВНИИ МВД России и органов внутренних дел Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что выбранная проблема исследуется в новых социально-правовых условиях жизни российского общества. Научные результаты проведенного исследования позволили составить периодизацию становления и развития негосударственных субъектов правоохранительной направленности с 1917 г. по настоящее время, обосновать их социальную необходимость привлечения к охране общественного порядка, в том числе и в условиях чрезвычайной ситуации, а также указать на необходимость регулирования административно-правовых отношений, возникающих с их участием.
На основе изучения и анализа нормативных правовых актов, отечественных и зарубежных литературных источников подготовлены предложения по повышению эффективности взаимодействия органов внутренних дел и негосударственных субъектов правоохранительной направленности при охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.
Опираясь на полученные результаты исследования, соискатель разработал проект федерального закона об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка и предлагает его в авторской редакции.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. Авторское определение понятия негосударственных субъектов правоохранительной направленности, привлекаемых к охране общественного порядка, представляет собой добровольные объединения граждан, основанные на членстве, и юридических лиц, созданные для защиты прав и свобод граждан, охраны собственности, содействия правоохранительным органам в охране общественного порядка.
2. В результате проведенного исследования автором выделены пять этапов становления и развития института негосударственных субъектов правоохранительной направленности, участвующих в охране общественного порядка в период с 1917 г. по настоящее время (первый - 1917 – 1928 гг., второй – 1928 – 1941 гг., третий – 1941 – 1958 гг., четвертый – 1958 – 1991 гг., пятый – 1991 г. – по н.в.). За основу периодизации были приняты следующие критерии: социальная обусловленность активности и сознательности населения; степень влияния партийных и государственных органов на процесс формирования и вмешательства в их деятельность; особенности форм образования негосударственных субъектов правоохранительной направленности, участвующих в охране общественного порядка.
3. Вывод о целесообразности использования зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации в вопросах взаимодействия с гражданами и их объединениями по участию в охране правопорядка. Так, например, опыт деятельности частных полицейских служб, добровольных групп для борьбы с преступностью и работников почтовых служб (США), частных агентств и частных служб по осуществлению «внутреннего» судопроизводства в банках, страховых компаниях и промышленных корпорациях (Нидерланды); институтов наставников несовершеннолетних, организованных на базе специальных подростковых центров (Япония); частной службы в сфере обеспечения охраны и безопасности предприятий (Германия), которые не требуют дополнительных государственных затрат, в то же время востребованы государственными и частными компаниями, а также населением в целях обеспечения общественной безопасности и правопорядка.
4. Анализ действующих региональных законодательных и иных нормативных правовых актов по регулированию деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности и практика их применения показывает, что указанные акты не могут достаточно полно обеспечить необходимый уровень регулирования всех вопросов в этой сфере. Например, установление в полном объеме правовых и социальных гарантий гражданам, участвующим в обеспечении правопорядка. Эти вопросы возможно решить только на федеральном уровне с принятием федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка» и внесением изменений и дополнений в действующие федеральные законы.
5. Отсутствие названного федерального закона предоставляет возможность представительным органам государственной власти отдельных субъектов Федерации и органам местного самоуправления создавать различные виды общественных формирований для осуществления охраны общественного порядка, такие как:
государственно-общественные объединения народной дружины;
добровольные народные дружины, работающие под руководством федеральных органов исполнительной власти;
добровольные объединения граждан, создаваемые по инициативе органов местного самоуправления.
За последние годы в 46 субъектах Российской Федерации в исследуемой сфере приняты соответствующие нормативные акты, из них в 32 субъектах – законодательные акты, в 14 – подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти. В остальных субъектах Российской Федерации именно отсутствие федерального закона в исследуемой сфере рассматривается органами государственной власти субъектов Федерации как основное препятствие к принятию соответствующих правовых актов, поскольку без него невозможно достаточно полно обеспечить необходимый уровень регулирования всех вопросов в этой сфере.
6. Предложено обоснование привлечения граждан и их объединений к охране общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций. Данное предложение обусловлено необходимостью создания высокоэффективной системы защиты населения в указанных условиях. Соответственно при подготовке ведомственных нормативных правовых актов МВД России следует учитывать и отражать мероприятия, связанные с планированием и подготовкой сил и средств к действиям при чрезвычайных ситуациях во взаимодействии с негосударственными субъектами правоохранительной направленности.
7. Вывод о том, что требуется разграничить влияние государственных органов на деятельность негосударственных субъектов правоохранительной направленности и возможности их взаимодействия в целях повышения эффективности обеспечения охраны общественного порядка. Взаимодействие представлено такими элементами, как: совместная деятельность, согласованная деятельность и организация взаимодействия. В то же время организация взаимодействия обеспечивает совместную, согласованную деятельность и создает для нее необходимые условия, делает ее возможной. Поэтому выделяем такие формы взаимодействия, как на добровольной основе, на договорной основе, на основе привлечения граждан к выполнению социально значимых работ.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические выводы и положения, сформулированные в диссертации, вносят определенный вклад в развитие науки административного права по вопросам организации охраны общественного порядка. Результаты исследования позволяют выявить резервы повышения эффективности в борьбе с правонарушениями.
Кроме того, материалы диссертационного исследования могут способствовать дальнейшим научным исследованиям по вопросам взаимоотношения граждан и общественных организаций с государственными органами в условиях дальнейшего развития гражданского общества.
Практическое значение работы состоит в формулировании обоснованных выводов и предложений по совершенствованию законодательства в вопросах разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в области охраны общественного порядка через различные организационно-правовые формы.
Предлагаемые автором предложения и рекомендации могут быть учтены в ходе проводимой административной реформы, в частности, реформы правоохранительных органов, а также использованы: в организации деятельности органов внутренних дел; непосредственно в учебном процессе в преподавании курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» образовательных учреждений системы МВД России; при проведении дальнейших исследований по этой теме.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования в виде научных положений, выводов и практических положений были доложены на межрегиональной научной конференции, проведенной в декабре 2003 г. Дальневосточным институтом законодательства и правоведения (г. Хабаровск), на научно-практических конференциях во ВНИИ МВД России, посвященных проблемам деятельности органов внутренних дел (апрель 2004 г., февраль 2005 г., май 2007 г.). Использовались при подготовке для органов внутренних дел в субъектах Российской Федерации: аналитических обзоров «Правовые основы привлечения общественных объединений к охране общественного порядка при чрезвычайных ситуациях» (ноябрь 2003 г.) и «Проблемы правовой защищенности населения, участвующего в охране общественного порядка и безопасности граждан» (апрель 2007 г.); методических рекомендаций «Совершенствование мобилизационной подготовки в органах внутренних дел» (июнь 2006 г.).
Материалы исследования нашли отражение в лекции «Частная детективная и охранная деятельность: организационно-правовой аспект» (2,79 п.л.), учебных курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» Дальневосточного юридического института МВД России.
Отдельные научные положения проведенного исследования содержатся в восьми опубликованных научных трудах автора, в том числе в изданиях, вошедших в Перечень рекомендованных ВАК, общим объемом 5,2 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной библиографии, приложения.
СОДЕРЖАНИЕ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы диссертационного исследования и состояние ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цели, задачи и общеметодологические основы, эмпирическая база, характеризуются научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о научной и практической апробации, полученных результатов.
В первой главе «Правовые основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка», состоящей из трех параграфов, рассматриваются предпосылки формирования и развития системы социальной профилактики обеспечения правопорядка в Российской Федерации, правовые основы, формы организации и методы деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности в обеспечении охраны общественного порядка, а также исследуется зарубежный опыт взаимодействия государственных органов и граждан, общественных формирований в области охраны правопорядка.
Первый параграф «Этапы развития деятельности негосударственных субъектов, участвовавших в охране общественного порядка» посвящен анализу правового регулирования, становления и развития института негосударственных субъектов правоохранительной направленности. Рассматриваются их основные формы и виды деятельности. Автор выделил пять этапов, исходными положениями для которых определил следующие критерии: социальная обусловленность активности и сознательности населения; степень влияния партийных и государственных органов на процесс формирования, на вмешательство в их деятельность; особенности форм образования негосударственных субъектов правоохранительной направленности, участвующих в охране общественного порядка, их компетенция и полномочия.
Изучение проблемы обеспечения правопорядка показало, что негосударственные субъекты правоохранительной направленности представляют собой один из наиболее мощных и действенных способов обеспечения охраны общественного порядка, рациональное использование которого возможно только при научном подходе к совершенствованию его нормативной правовой базы, а также развитию организационных форм и методов.
Исторический анализ деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности убедительно доказал, что на всех этапах существования они вносили свой позитивный вклад в охрану общественного порядка и борьбу с преступностью. На основе исследования организационно-правовых форм, автором предложено их классифицировать по следующим группам:
1) комиссии (административные, наблюдательные, по делам несовершеннолетних и т.д.), в которых членами являются не только граждане, но и представители правоохранительных органов, профсоюзов, депутаты и др.;
2) объединения казачества, которые являются социально-этническими образованиями;
3) структурные подразделения добровольных объединений граждан и юридических лиц (общественные пункты охраны порядка, штабы добровольной народной дружины, социально-профилактические центры, советы профилактики трудовых коллективов и т.д.);
4) организации, оказывающие услуги на возмездной договорной основе физическим и юридическим лицам, имеющие специальное разрешение (лицензию).
Такая классификация по группам позволяет раскрыть сущность и характер деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности, определить их роль и место в системе социальной профилактики предупреждения преступности и охраны правопорядка.
Вместе с тем, согласно существующим научным мнениям и позиции автора, неоправданное количественное расширение и недостатки в организации, формализм, нарушение принципа добровольности и индивидуальности повлекли за собой в конце 80-х начале 90-х годов негативное общественное мнение о их возможностях, месте и роли в обеспечении охраны общественного порядка. Эффективность работы негосударственных субъектов правоохранительной направленности была фактически заменена экстенсивным путем их организации и деятельности, способствовавшим созданию огромного количественного потенциала, который очень слабо использовался. Кроме того, коренные перемены, произошедшие в российском государстве и обществе, осуществляемые глубокие социально-экономические преобразования, изменение системы ценностей, идеалов, установок и норм, характеризующих взаимоотношения государства и общества, в итоге привели к распаду системы социальной профилактики правонарушений и прекращению ее деятельности после нескольких десятков лет довольно эффективного функционирования.
Во втором параграфе «Современное состояние правового регулирования негосударственных субъектов правоохранительной направленности» автор исследует создаваемые на современном этапе развития общества правовые и организационные формы участия негосударственных субъектов правоохранительной направленности в охране общественного порядка. Российское государство, реализуя положения Конституции и осуществляя дальнейшее построение гражданского общества, предоставляет населению не только возможность использовать режим общественной безопасности, поддерживаемый государственными структурами, но и своим участием формировать условия для достойной жизнедеятельности и свободного развития. Проводя анализ современных правовых основ участия граждан в различных формах в охране общественного порядка, автор приходит к выводу о неотъемлемом конституционном праве граждан Российской Федерации, которое закреплено в части 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации, предусматривающим, что каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Дальнейшее развитие указанного конституционного положения нашло отражение в ряде федеральных законов по отдельным направлениям правоохранительной деятельности, а также законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
По мнению автора, в настоящее время деятельность негосударственных субъектов правоохранительной направленности в значительной степени неэффективна, и зависит это от влияния различного рода факторов. Основными из них являются экономические, социальные и правовые. В этой связи требуется принятие федерального закона об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка, поскольку Федеральный закон «Об общественных объединениях» не отвечает потребностям создания и развития негосударственных субъектов правоохранительной направленности. Последние в своей деятельности осуществляют публично-правовые функции, что противоречит концепции указанного Федерального закона и содержащемуся в нем принципу взаимного невмешательства государства и общественных объединений. Вместе с тем, в Российской Федерации в настоящие время идет процесс формирования негосударственных субъектов правоохранительной направленности в различных организационно-правовых формах.
Этот процесс подтверждается тем, что уже в 46 субъектах Российской Федерации приняты законы по участию граждан в охране общественного порядка. Таким образом, происходит законодательное закрепление общественного института, правовая природа и организационное построение которого направлены на формирование системы социальной профилактики обеспечения правопорядка.
В третьем параграфе «Зарубежный опыт взаимодействия негосударственных субъектов правоохранительной направленности и государственных органов в области охраны правопорядка» проводится анализ практики взаимодействия полиции зарубежных стран с гражданами и негосударственными субъектами правоохранительной направленности в вопросах охраны общественного порядка.
В диссертации автор рассматривает возможность использования существующего в развитых демократических государствах подхода к организации деятельности полицейских систем, основанного на взаимодействии полиции и граждан, их общественных объединений. На основе изучения зарубежной практики приходит к выводу, что сотрудничество общественности с зарубежными правоохранительными органами является характерным проявлением социальной активности и сознательного участия населения в общественной жизни. Для использования примеров в правоохранительной системе России необходимо постоянное открытое сотрудничество по обмену информацией между странами, изучение положительного опыта и его использования с учетом национальных традиций.
Конкретизируя отдельные моменты влияния зарубежных примеров на процесс построения российской системы социальной профилактики предупреждения преступлений и поддержания правопорядка, возрождения и развития деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности представляет интерес американский опыт привлечения почтальонов к борьбе с преступностью, который пользуется большой поддержкой у общественности и практически не требует дополнительных затрат. В то же время является действенным средством, сдерживающим потенциальных преступников от противоправных действий. Теоретически развивая данный вопрос с применением в практической деятельности, по мнению автора, кроме почтовых работников, в Российской Федерации можно также использовать сотрудников социальных служб (медицинский персонал, определенных работников жилищно-коммунальных служб, сотрудников подразделений защиты детства и материнства и др.). На них следовало бы возложить обязанность своевременно информировать подразделения и сотрудников милиции о подозрительных лицах или лицах, которые уже совершили правонарушения и пытаются скрыться.
Вторая глава «Организационные основы привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка» состоит из трех параграфов и посвящена комплексному исследованию существующих особенностей в деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности по охране общественного порядка в обычных условиях, в условиях чрезвычайных ситуаций, а также организации взаимодействия с органами внутренних дел.
В первом параграфе «Виды и основные направления деятельности негосударственных субъектов, привлекаемых к охране общественного порядка» диссертант исследует существующую практику привлечения граждан, негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка. Несмотря на то, что обеспечение охраны общественного порядка относится к внутригосударственной задаче, и для ее выполнения в структуре государственного аппарата создана система специальных (правоохранительных) органов, вопросы участия граждан и их общественных формирований к выполнению этой задачи постоянно находились и продолжают находиться в центре внимания органов государственной власти и местного самоуправления. Об этом убедительно свидетельствуют результаты опроса сотрудников органов внутренних дел, среди которых 68 % подтвердили необходимость тесного взаимодействия правоохранительных органов и населения.
Обоюдное стремление граждан к взаимодействию с государственными структурами подтверждается результатами проведенного соискателем исследования мнения казаков казачьих обществ в Краснодарском, Ставропольском краях и Ростовской области, когда 68 % опрошенных указали на то, что участие населения в охране общественного порядка является необходимым условием эффективной борьбы с преступностью.
Проведенный анализ деятельности органов местного самоуправления показывает, что в настоящие время идет активная работа по развитию нормативных правовых основ привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране правопорядка.
Вместе с тем, вопросы обеспечения правопорядка отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому нормативные правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления не могут обеспечить достаточного правового регулирования в данной сфере. А отсюда и существование различных правовых и организационных моделей негосударственных субъектов правоохранительной направленности, наделение их различными правами и обязанностями.
Объективный характер взаимодействия государственных структур и негосударственных субъектов правоохранительной направленности в процессе осуществления охраны общественного порядка основан на принципиальной ограниченности управленческого ресурса государства. В настоящее время ограниченность управленческого ресурса государства выражается в теоретическом обосновании системы взаимодействия «государство – общество».
Поддержание общественного порядка, осуществление его охраны выступает как ценность, удовлетворяющая потребности негосударственных субъектов правоохранительной направленности, государства и общества как системы в целом. Единство данной социальной ценности для всех субъектов создает устойчивую, относительно независимую от субъективных факторов и внешних условий основу взаимодействия органов внутренних дел и негосударственных субъектов правоохранительной направленности. Понимание и согласие в данном вопросе порождает доверие между гражданами и государством, способствует возрождению общественных формирований правоохранительной направленности, повышению эффективности борьбы с преступностью.
Потенциал негосударственных субъектов правоохранительной направленности является латентным, но несравнимо большим, чем у более организованных структур, в силу того, что масштабы возможного привлечения населения и круг возможно решаемых задач через негосударственные формирования имеют неограниченный характер. Заинтересованность населения в своей безопасности, в снижении количества правонарушений совпадает с государственными функциями по укреплению правопорядка. А значит, такое совпадение является хорошими предпосылками для достижения поставленных целей.
Однако, по нашему мнению, законодатель должен предусматривать необходимые меры государственного контроля и надзора за этой деятельностью, в целях воспрепятствования под видом подобных объединений деятельности криминальных структур.
Во втором параграфе «Привлечение негосударственных субъектов правоохранительной направленности к обеспечению охраны общественного порядка в чрезвычайных ситуациях» значительное место автор уделяет сущности форм и методов участия негосударственных субъектов правоохранительной направленности в охране общественного порядка при чрезвычайных ситуациях, которые возникают не только в результате стихийных бедствий, технологических катастроф и аварий. Нормальная жизнедеятельность нередко нарушается от противоправных социальных явлений, к которым относятся межнациональные, этнические и религиозные конфликты, групповые нарушения общественного порядка, массовые беспорядки, совершение террористических актов и иных тяжких преступлений. В таких нештатных условиях задачи государственных органов и органов местного самоуправления приобретают определенную специфику, обусловленную нарушением нормального ритма общественной жизни в зоне бедствия. Подробно исследовав складывающуюся обстановку в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций, проведение мероприятий по их ликвидации, таких как эвакуация населения, осуществление аварийно-спасательных и других неотложных работ, автор пришел к выводу и обосновал необходимость создания эффективной системы охраны общественного порядка с участием населения и во взаимодействии с правоохранительными органами. Это подтверждается тем, что неизмеримо возрастает значение обеспечения общественного порядка, которое сопряжено, прежде всего, с защитой населения от негативных последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечением действий сил Единой государственной системы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В этой связи возникает потребность создания на федеральном уровне четкой правовой базы деятельности негосударственных субъектов правоохранительной направленности, осуществляющих охрану правопорядка в условиях чрезвычайной ситуации, что позволит создать организационные основы и механизм их реализации по привлечению общественности к предупреждению и пресечению правонарушений, единообразию форм и методов работы. При отсутствии единого законодательного акта могут быть существенно нарушены законные права и интересы многих граждан, поскольку проведение мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций предопределяет возникновение общественных отношений между гражданами и членами негосударственных субъектов правоохранительной направленности в местах их осуществления по соблюдению адресованных гражданам запретов и предписаний на этот период времени.
Диссертант подчеркивает, что рассматриваемый вопрос до конца теоретически и практически остается не проработанным. Это в равной мере относится и к совершенствованию нормативных правовых актов, выработке правовых, социальных и других гарантий, а также к организации эффективной системы охраны общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций.
В третьем параграфе «Основные направления взаимодействия негосударственных субъектов правоохранительной направленности с органами внутренних дел в вопросах охраны общественного порядка» автор, рассматривая с различных подходов научные взгляды на понимание взаимодействия, определил его как вид связи представляющий собой интегрированность действий, функциональную координацию действий. На основе анализа в юридической науке различных точек зрения относительно взаимодействия установил, что в основе большинства из них так же лежит указание на согласованную или совместную деятельность. Поэтому, в наиболее общем виде понятие взаимодействие органов внутренних дел Российской Федерации и негосударственных субъектов правоохранительной направленности можно определить как отношения, возникающие между ними в целях повышения эффективности обеспечения общественного порядка. К основным этим видами взаимодействия относятся: согласованная деятельность, совместная деятельность и организация взаимодействия. Диссертант придерживается существующего мнения, что это различные действия, которые указывают, прежде всего, на сложный субъект управления (органов внутренних дел вместе с общественностью), который осуществляет управленческое воздействие на обеспечение охраны общественного порядка. При этом организация взаимодействия способствует осуществлению согласованной или совместной деятельности.
Рассматривая вопрос взаимодействия, автор возвращается к проблеме отсутствия федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», которым определялись бы права, обязанности членов общественных формирований, финансирование их деятельности, социальные гарантии, а также согласованная, совместная деятельность и организация взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления в вопросах охраны общественного порядка.
Совершенствование административного законодательства должно развиваться по пути сохранения наиболее эффективных форм включения негосударственных субъектов правоохранительной направленности в число субъектов административно-правовых отношений. Практически полное отстранение общественности от вопросов административной юрисдикции современным законодательством идет вразрез не только с исторически сложившимися формами осуществления социального контроля, доказавшим многовековым опытом свою эффективность, но и с самой идеей развития институтов гражданского общества.
В заключении диссертации в обобщенном виде формулируются основные теоретические выводы и выдвигаются предложения по совершенствованию административного законодательства привлечения негосударственных субъектов правоохранительной направленности к охране общественного порядка.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих научных работах автора:
1. Некоторые вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности в Российской Федерации // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник научных трудов. М.: ГУООП МВД России, ВНИИ МВД России, 2003. – 0,4 п.л.;
2. Частная детективная и охранная деятельность: организационно-правовой аспект: Лекция. Хабаровск: ДЮИ МВД России. 2003. – 2,8 п.л. (в соавторстве);
3. К вопросу об участии граждан в охране общественного порядка // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях: Сборник научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 2004. – 0,5 п.л.;
4. Деятельность общественных формирований, направленных на охрану общественного порядка и профилактику правонарушений // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях: Сборник научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 2005. – 0,5 п.л.;
5. Негосударственные субъекты охраны правопорядка: история становления и развития до 1990 года // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник № 12. М.: ДООП МВД России, ВНИИ МВД России, 2005. – 0,6 п.л.;
6. К вопросу правового регулирования частной детективной и охранной деятельности в правоохранительной системе России // Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях: Сборник научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 2006. – 0,5 п.л.;
7. К вопросу привлечения общественных объединений к охране общественного порядка // Российский следователь. Практическое и информационное издание. 2006. № 10. – 0,4 п.л. (в соавторстве);
8. К вопросу привлечения общественных объединений к охране общественного порядка при чрезвычайных ситуациях // Российский следователь. Практическое и информационное издание. 2006. № 12. – 0,4 п.л.
| Подписано в печать «__» _____ 2007 г. Формат 60х84 1/16 Заказ № Тираж 80 экз. Печ. л. |
| Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России |
[1] См.: Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., Академия МВД России, 1996; Козловский А.Б. Участие общественности в борьбе с правонарушениями: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., МЮИ МВД России, 1998; Программа МВД России «Информационно-пропагандистские инициативы МВД России по привлечению общественных объединений правоохранительной направленности, граждан к обеспечению правопорядка» от 11 октября 2005 г. № 2/7083; Закон Республики Башкортостан «Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан» от 28 июля 1997 г. № 114-З; Корниенко М.В. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению правопорядка при осложнении оперативной обстановки (по материалам МВД Украины). М., 2002; и др.
[2] См.: Состояние преступности в России за 2006 год. ГИАЦ МВД России. М., 2007. С. 70-72.
[3] См.: Бороться с «терроризмом в головах» // Российская газета. 2004, 9 декабря.
[4] Управление деятельностью служб общественной безопасности: Учебник / Под ред. Ю.Н. Ольховникова, Ф.Е. Колонтаевского. М., Академия управления МВД России, 2000. С. 65.
[5] См., например: Гущин В.В., Милёхин А.В., Майдыков А.Ф., Ухов В.Ю. и др.
[6] См.: Состояние правопорядка в Российской Федерации и основные результаты деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в 2005 году: Аналитические материалы итоговой коллегии МВД России. М.: ОИД МВД России, 2006. С. 79.
[7] См.: Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., Академия МВД России, 1996. С. 13-14.
