Административно-правовые основы и организация деятельности органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений (по материалам приморского края)

На правах рукописи

Жерновой Михаил Васильевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ

ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ (ПО МАТЕРИАЛАМ ПРИМОРСКОГО КРАЯ)

Специальность 12.00.14 – административное право; финансовое право;

информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва -2009

Диссертация выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Научный руководитель:	кандидат юридических наук, доцент Бутков Александр Владимирович
Официальные оппоненты:	Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Дугенец Александр Сергеевич; кандидат юридических наук, доцент Черепанов Евгений Александрович
Ведущая организация –	Российский университет Дружбы народов

Защита диссертации состоится «23» июня 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д 203.005.02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 123995, г. Москва, Г-69 ГСП-5, ул. Поварская, д. 25.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России.

Автореферат разослан «22 » мая 2009 года

Ученый секретарь

диссертационного совета Кулешов Р.В.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью определения в современных социально-политических, экономических и правовых условиях приоритетных направлений, форм и средств охраны прав и свобод граждан в России, поиском путей укрепления законности и правопорядка.

Анализ оперативной обстановки на территории Российской Федерации свидетельствует об определенных положительных изменениях на основных направлениях борьбы с преступностью. Так, по данным ГИАЦ МВД России в 2008 г. общее количество совершенных преступлений, по сравнению с прошлым годом, уменьшилось на 10,6%. Число преступлений, совершенных в общественных местах, сократилось на 7,6%, уровень уличной преступности уменьшился на 4,9%. На 34,6% снизилось количество уголовно-наказуемого хулиганства, на 25,6% – разбойных нападений, на 19,2% – грабежей и на 14,2% – краж.

Подобная динамика в немалой степени вызвана начавшимся в 2005 г. процессом воссоздания государственной системы профилактики правонарушений.

Вместе с тем, в силу организационных и правовых особенностей ее формирования, влияние реализуемых в последнее время профилактических мер на состояние преступности остается недостаточным. Вызывает обоснование беспокойство недопустимо высокий уровень рецидивной преступности; повышенное количество правонарушений, совершаемых несовершеннолетними, гражданами в состоянии алкогольного и наркотического опьянения; дорожно-транспортных происшествий; преступлений экономической направленности и др.

Медленное формирование нормативной правовой базы в рассматриваемой сфере, слабая организация взаимодействия с органами местного самоуправления и общественными организациями, некоторая обособленность субъектов профилактической деятельности и другие факторы не позволяют в настоящее время использовать весь потенциал государственной системы профилактики правонарушений. Изложенное свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования вышеназванной системы.

При этом следует отметить, что на различных исторических этапах своего развития наша страна уже сталкивалась с подобными задачами. В советский период, в рамках существовавшей системы профилактики правонарушений был разработан и внедрен целый комплекс профилактических мероприятий общего и специального характера, реализованный усилиями заинтересованных ведомств.

Специализированные подразделения органов внутренних дел, комитеты по делам несовершеннолетних, специальные воспитательные и реабилитационные учреждения проводили большую работу во взаимодействии с советами профилактики на крупных предприятиях, многочисленными общественными формированиями (ДНД, оперативные комсомольские отряды, общественные пункты охраны порядка и другие), с педагогами-организаторами по месту жительства и учебы и т.д. Население, так или иначе, принимало участие в работе по предупреждению преступлений и иных правонарушений, оказывало соответствующую помощь правоохранительным органам.

Опыт предупредительной деятельности тех лет получил международное признание, нашел отражение в документах ООН и ее специальных органов.

В настоящее время мониторинг и прогноз криминальной ситуации в стране со всей очевидностью указывают на необходимость поиска новых управленческих решений, способных оптимизировать профилактическую деятельность уполномоченных субъектов, в том числе и органов внутренних дел.

Практика показывает, что в существующем организационном построении ОВД имеют место параллельные, дублирующие задачи и функции различных подразделений в сфере профилактики. Вместе с тем до настоящего времени не разработано нормативного правового акта федерального уровня, которым бы регламентировалась оперативно-служебная деятельность ОВД в рассматриваемой сфере. В результате не получили соответствующего нормативного закрепления многие вопросы административно-правового статуса, компетенции и полномочий ОВД, в том числе зоны их ответственности по профилактике правонарушений.

Кроме того, требуют дальнейшего совершенствования организационно-правовые формы и методы работы подразделений, участвующих в профилактике правонарушений - не решен вопрос о создании специализированных структур в системе МВД России, например, подразделений по организации профилактики преступлений и иных правонарушений.

Следует также отметить, что на современном этапе отсутствуют новые концептуальные подходы к организации информационно-аналитической работы. Медленно внедряются в деятельность ОВД ее передовые формы и методы, в том числе современные информационные технологии. Не принято исчерпывающих мер по организации и обеспечению устойчивости системы управления органами внутренних дел в сфере профилактики правонарушений, укреплению вертикали управленческого воздействия на подчиненные подразделения.

Таким образом, отсутствие необходимой правовой базы, недостатки в управлении органами внутренних дел, консерватизм в формах и методах их работы, сложившийся дисбаланс между криминальным профессионализмом преступников и подготовкой сотрудников милиции, недостаточное ресурсное обеспечение ОВД создают условия для криминальной активности и способствуют ослаблению государственного контроля в сфере профилактики правонарушений.

Изложенные факты и суждения предопределили выбор автором темы и позволяют, на наш взгляд, сделать вывод об актуальности исследования.

Степень научной разработанности темы. Проблемы профилактики правонарушений затрагивались в работах многих ученых-юристов. Так, общие универсальные положения и выводы методологического порядка, относящиеся к профилактике правонарушений, содержатся в работах А.И. Алексеева, Ю.М. Антоняна, А.Э. Жалинского, Зеленцова А.Б., И.И. Карпеца, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецова, А.Г. Лекаря, В.П. Лозбякова, Г.М. Миньковского, Н.П. Мышляева, Д.К. Нечевина, А.Б. Сахарова, Ю.В. Степаненко, Черепанова Е.А. и др. Именно они заложили в своих научных трудах фундаментальные основы профилактики правонарушений, сформировали положения и выводы, на которые во многом опираются их последователи.

Учеными-административистами (Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, А.П. Коренев, Ф.Е. Колонтаевский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, Н.И. Побежимова, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, А.В. Серегин, Г.А. Туманов, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.) в различное время был проведен ряд теоретических и прикладных исследований по проблемам противодействия административным правонарушениям, правоприменительной деятельности органов внутренних дел. К вопросам совершенствования административного законодательства обращались Х.А. Андриашин, И.Л. Бородин, В.В. Волошина, А.С. Дугенец, Е.Д. Зайцева, С.Д. Князев, М.Я. Масленников, И.Ш. Килясханов, А.С. Прудников, В.Е. Севрюгин, Ю.Н. Старилов и др. Отдавая должное этим разработкам, отметим, что преимущественно они были ориентированы на исследование административной ответственности. Проблемы профилактики правонарушений осуществляемой органами внутренних дел, как одного из основных субъектов профилактики, не были предметом самостоятельного анализа.

В свою очередь весьма удачно, были определены направления и характер профилактической деятельности органов внутренних дел в работах М.В. Габелко, Р.С. Дмитриевского, Б.В. Зыкина, А.И. Ивлиева, С.А. Сысоева. В них были изложены вопросы организации деятельности специальных подразделений милиции, но их выводы были сделаны либо в 70-х - 80-х годах и поэтому в настоящее время требуют корректировки с учетом современных условий, либо посвящены лишь отдельным видам специальной профилактики, осуществляемой органами внутренних дел.

В последние годы появился ряд работ таких авторов, как А.Я. Казаков, А.Н. Кривоносов, В.Н. Прокопенко и др., касающихся осуществления профилактики правонарушений отдельными подразделениями органов внутренних дел.

Некоторые вопросы, затрагивающие тему правовой природы административных и иных правонарушений, факторов, способствующих их совершению, личности правонарушителя, форм и методов профилактики и повышения эффективности борьбы с ними освещены в трудах С.А. Вахова, Е.В. Додина, Н.М. Дорогих, В.Я. Дядькина, С.М. Зырянова, А.П. Клюшниченко, А.В. Крючкова, В.Н. Макарчука, В.В. Попова, В.И. Ремнева и др.

В то же время, комплексно проблема профилактики административных и иных правонарушений с учетом построения государственной системы профилактики правонарушений, новых тенденций в развитии криминологической и деликтологической обстановки, изменения требований, предъявляемых к деятельности органов внутренних дел, не исследовалась. Важно отметить, что не рассмотренными остаются значительное число основополагающих вопросов организационно-правового обеспечения профилактической деятельности органов внутренних дел как на федеральном, так и на региональном уровне. Таким образом, исследование проблем правового и организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел в обозначенной сфере, их взаимодействия с другими субъектами системы профилактики правонарушений, эффективности данной деятельности имеет как теоретическое, так и практическое значение, что определило направленность и структуру диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при реализации органами внутренних дел мер по профилактике правонарушений.

Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы деятельности органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений.

Целью диссертации является комплексное исследование теоретических, правовых и организационных аспектов административно-правового статуса, функций ОВД в формировании государственной системы профилактики правонарушений, разработка организационных основ и совершенствование деятельности органов внутренних дел в рассматриваемой сфере.

Для достижения данной цели диссертантом были поставлены и решены следующие задачи:

исследовать и систематизировать нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере профилактики правонарушений;

проанализировать и дать научную оценку правовых основ регулирования деятельности органов внутренних дел, определить их роль и место в формировании государственной системы профилактики правонарушений;

разработать пути решения проблем взаимозависимости внешней и внутренней среды функционирования органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений, их влияния на состояние правового регулирования;

исследовать и проанализировать организационные и правовые формы и методы деятельности органов внутренних дел, их взаимодействия с другими субъектами профилактики правонарушений;

разработать пути решения проблем по профилактике правонарушений на примере Приморского края.

Методологическую основу исследования составляют положения общенаучного диалектического метода познания. Кроме того, были использованы частно-научные и специальные методы; сравнительно- правовой, формально-юридический, системно-структурный, логический, исторический.

Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных правоведов по проблемам профилактики правонарушений, теории государства и права, конституционного, административного, уголовного права и иным научным дисциплинам, относящимся к теме исследования.

Выводы и предложения, разработанные диссертантом, базируются на анализе соответствующих нормативных и научных источников, директивных документов МВД России, а также на обобщении и анализе соответствующей практики профилактической деятельности органов внутренних дел, включая критическую оценку и дальнейшее развитие результатов предыдущих исследований пограничных проблем, проведенных во ВНИИ МВД России и образовательных учреждениях системы МВД России.

Информационную базу исследования составили правовые акты всех уровней, содержащие нормы о правовом статусе, компетенции и полномочиях органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений; анализ зарубежного законодательства в рассматриваемой сфере; научная литература, в том числе зарубежных авторов; опубликованные материалы научно-практических конференций и семинаров; статистические сведения о результатах оперативно-служебной деятельности ОВД; материалы о передовом опыте работы отечественных и зарубежных специализированных правоохранительных органов по профилактике правонарушений; архивные материалы.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили результаты научного анализа статистических и других отчетных данных по профилактике правонарушений в Российской Федерации, а также итоги практической работы подразделений органов внутренних дел УВД по Приморскому краю.

Научная новизна заключается в том, что в диссертационном исследовании, одном из первых в науке административного права, предложено решение правовых и организационных проблем деятельности органов внутренних дел в условиях воссоздания государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений.

Предшествующие научные исследования касались либо узких аспектов деятельности органов внутренних дел в сфере профилактки правонарушений, либо были посвящены отдельным проблемам охраны общественного порядка и общественной безопасности. В отличие от них, предлагаемое исследование охватывает более широкий комплекс общественных отношений в сфере профилактики правонарушений, подлежащих административно-правовому регулированию с участием органов внутренних дел.

Новым является и то, что данная проблема рассматривается не изолированно, а во взаимосвязи с социально-экономическими преобразованиями, происходящими в Российской Федерации, с учетом результатов анализа существующей практики реагирования на правонарушения применительно к деликтологической ситуации в России.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Государственная система профилактики правонарушений – это совокупность функционирующих в системе органов государственной власти и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализации поставленных задач государственных и общественных институтов, вся деятельность которых направлена на эффективное предупреждение от противоправных посягательств интересов личности, общества и государства.

2. В Российской Федерации сформированы лишь основы государственной системы профилактики правонарушений. Существенной особенностью ее функционирования является формирование «снизу», то есть в субъектах Российской Федерации, на основе разработанной в МВД России ее базовой модели. Это отрицательно влияет на процесс воссоздания целостной государственной системы профилактики преступлений и иных правонарушений в Российской Федерации и существенно снижает эффективность функционирования уже сформированных ее звеньев.

3. Исходя из современных социально-политических, экономических и правовых условий, форм и средств профилактики правонарушений как на территории Приморского края, так и других субъектов Российской Федерации, непосредственно влияющих на эффективность деятельности всех субъектов системы профилактики правонарушений в России, серьезным недостатком является несовершенный правовой инструментарий, а именно - явная недостаточность федерального законодательства, регламентирующего вопросы профилактики. Этот процесс тесно связан с совершенствованием отраслевого законодательства, в том числе административного, поскольку именно в нем получают свою конкретизацию и детализацию конституционные права и свободы граждан.

4. Разработке пакета федеральных законов, регулирующих общественные отношения в сфере профилактики правонарушений, должна предшествовать выработка четкого алгоритма взаимодействия различных субъектов системы профилактики, исключающего существующую ныне ведомственную разобщенность. Одним из направлений социальной профилактики, осуществляемой всеми без исключения субъектами профилактической деятельности, должна стать система мер по изменению, коррекции, а в некоторых случаях и по коренному преобразованию организационно-правовых институтов, формирующих и определяющих политику профилактики в целом.

5. Под реализацией профилактической функции органов внутренних дел понимается целенаправленное организационно-распорядительное воздействие подразделений и служб органов внутренних дел на объекты профилактики, призванное обеспечить жизнедеятельность последних в соответствии с потребностями и задачами правового государства, при соблюдении установленных законов, норм и правил поведения, реализуемое как посредством формирования правоохранительной политики, так и в конкретных действиях сотрудников органов внутренних дел.

6. Особенности профилактической направленности деятельности органов внутренних дел в Приморском крае обусловлены не только тенденциями, характерными для всей страны, но и его особым геополитическим положением. Этим обусловлена необходимость выработки профилактической стратегии, с учетом правонарушений, специфических для регионов, имеющих морские границы. Основы указанной стратегии нашли отражение в настоящем исследовании.

Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что сформулированные в ней теоретические выводы и положения направлены на разрешение крупной социально-правовой проблемы и будут способствовать углублению научных представлений о развитии системы профилактики правонарушений в Российской Федерации. Диссертация, представляя собой комплексное монографическое исследование, развивает теорию административного права. Сформулированные автором выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы для дальнейших научных изысканий в сфере профилактики правонарушений.

Практическая значимость исследования. Теоретические положения, выводы и другие результаты исследования могут быть использованы МВД России для разработки концепции развития органов внутренних дел в сфере профилактики административных правонарушений и плана ее реализации, а также в создании региональных программ по профилактике правонарушений; законодательных и иных нормативных правовых актов, закрепляющих статус, компетенцию и полномочия ОВД и регламентирующих их оперативно-служебную деятельность; в учебном процессе образовательных учреждений МВД России, системе служебной подготовки сотрудников, а также в дaльнейших научных исследованиях.

Представляется, что в целом результаты исследования в определенной мере будут способствовать повышению эффективности государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации на региональном уровне.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена во Всероссийском научно-исследовательском институте МВД России. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение при подготовке аналитических и методических материалов по темам научно-исследовательской работы ВНИИ МВД России, в учебном процессе в образовательных учреждениях МВД России, при внедрении в практическую деятельность УВД по Приморскому краю, что подтверждается 3 актами о внедрении результатов диссертационного исследования, а также 16 научными публикациями.

Структура и объем диссертации отвечает основной цели и предмету исследования. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных правовых источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы; новизна диссертационного исследования; степень научной разработанности проблемы; определяются объект, предмет, цель и задачи научного исследования; его методологическая и теоретическая основы; формулируются и выносятся на защиту основные положения диссертационного исследования; раскрывается теоретическая и практическая значимость диссертации, а также указываются направления апробации и внедрения полученных результатов.

Первая глава «Теоретико-правовые основы профилактики правонарушений в Российской Федерации» состоит из трех параграфов. В ней осуществлен теоретический анализ и определено соотношение базовых понятий в сфере профилактики правонарушений, а также рассмотрены основы нормативного правового регулирования данной деятельности.

В первом параграфе «Теоретические основы и нормативное правовое регулирование профилактики правонарушений в Российской Федерации» диссертант систематизирует основные подходы к пониманию профилактики правонарушений, основанные на последовательном развитии теоретических учений, управленческих процедур и практики нормативного правового регулирования.

Анализ мнений различных исследователей по указанному вопросу свидетельствует о том, что профилактика правонарушений представляет собой комплекс экономических, организационных, управленческих, культурно-воспитательных и иных мер, осуществляемых в пределах недопущения правонарушений, уменьшения их количества путем выявления, устранения, нейтрализации причин, способствующих противоправному поведению.

В свою очередь под профилактикой правонарушений, осуществляемой органами внутренних дел, как одним из уполномоченных субъектов профилактики, понимается комплекс специальных мероприятий по учету и предупреждению криминогенных последствий человеческой деятельности, а также по выявлению, изучению и воздействию на криминогенные факторы, условий и обстоятельств, различных негативных явлений и процессов, которые влияют на преступность.

Современный подход к профилактике правонарушений предполагает, создание системы, способной воздействовать на причины и условия преступности, объективно отвечающей состоянию общественных отношений и сложившимся научным подходам в этой области, основным принципом которой является частичный отказ от доминирования контрольно-предупредительной практики (что не означает, разумеется, полного отказа от нее) в пользу охранно-защитной направленности всей системы профилактики. Контрольно-предупредительная функция должна быть активизирована в тех случаях, когда социальная правовая система охраны и защиты прав граждан и иных лиц, государства, общества и т. д. не сработала, дала «сбой», что спровоцировало социально опасное состояние участника правоотношения.

Формирование эффективной системы профилактики правонарушений должно быть основано на четком правовом регулировании деятельности всех субъектов профилактики. Поэтому в первом параграфе предлагается подробный анализ федерального законодательства в рассматриваемой области. При этом доказывается, что в настоящее время из-за отсутствия на федеральном уровне специализированного нормативного правового акта в Российской Федерации и ее субъектах существуют лишь отдельные элементы государственной системы профилактики правонарушений. При этом действующие нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере отличаются друг от друга по степени юридической силы и статусу принявших их органов, а ряд норм в указанных актах явно устарели, в них имеется множество правовых пробелов.

На основании изложенного сделан важный вывод о том, что выходом из сложившейся ситуации стало бы принятие Федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», в котором необходимо определить: а) цели, принципы и основные положения деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по профилактике правонарушений; б) перечень объектов профилактического воздействия, а также субъектов, осуществляющих профилактическую деятельность; в) соотношение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере; г) гарантии законности, а также охраны прав и законных интересов граждан при осуществлении предупредительной деятельности.

Актуальным остается и законодательное закрепление мер профилактики правонарушений. К ним, по мнению автора, должны относиться: постановка на профилактический учет, профилактическая беседа; официальное предостережение; профилактическая помощь; применение мер гражданского, административно-правового и уголовно-правового характера; внесение предписаний, представлений, постановлений и определений об устранении (ограничении) причин и условий, способствующих совершению правонарушений.

В свою очередь рассмотрение существующего ведомственного нормативного регулирования профилактической работы привело к мнению о том, что оно представляет собой набор нормативных правовых актов, не определенных какой-либо системной структурой, во многом не отвечающих современным требованиям развития правоохранительной системы, а также не дающих возможности реализовать весь профилактический потенциал органов внутренних дел. Основным недостатком является то, что указанные нормативные акты не содержат четкой регламентации оснований и порядка проведения мероприятий по предупреждению правонарушений, осуществлению профилактики в отношении конкретных лиц, являющихся объектами индивидуальной профилактики, взаимодействию между различными подразделениями органов внутренних дел.

Учитывая изложенное, диссертантом обосновывается необходимость дальнейшего развития ведомственной нормативной базы в сфере профилактики правонарушений, основанной на четком закреплении профилактических задач и функций за конкретными подразделениями органов внутренних дел, определении эффективности профилактической работы, распределения ответственности и решении иных вопросов, являющихся действенной гарантией охраны прав и интересов граждан от противоправных посягательств.

Во втором параграфе «Особенности регионального законодательства в сфере профилактики правонарушений (на примере Приморского края)» рассматривается совокупность региональных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность по профилактике правонарушений в Приморском крае.

Несомненная значимость регионального законодательства в сфере профилактики правонарушений заключается в том, что недостатки федерального регулирования могут быть частично компенсированы посредством обеспечения системного и комплексного подхода к пониманию сущности и содержания современных требований к правовым нормам, принимаемым в установленном порядке региональными органами государственной власти. При исключении дублирования, региональные законы должны дополнять и развивать федеральное законодательство в области профилактики правонарушений, с учетом конкретных особенностей соответствующих административно-территориальных образований, используя знание местной специфики при реализации правотворческого потенциала представителей населения в законодательных органах субъектов Российской Федерации.

В настоящее время на региональном уровне наибольшей степенью и оперативностью профилактического воздействия обладает законодательство об административной ответственности, а также региональные целевые программы противодействия преступности.

В Законе Приморского края от 5 марта 2007 г. № 44 КЗ «Об административных правонарушениях в Приморском крае» задача профилактики правонарушений не оформлена в самостоятельном разделе. Однако она опосредована в виде фактических оснований для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности.

В связи с тем, что предупредительно-профилактическое воздействие является обязательным принципом административного законодательства, в том числе и рассматриваемого закона, во многих его правовых и процессуально-правовых нормах содержатся свойства правовоспитательного характера. Это качество приобретает особое социально-правовое значение ввиду того, что региональное законодательство адресовано непосредственно гражданам конкретного региона, заинтересованным в познании таких законов и механизма их действия. Специфичность профилактической функции рассматриваемого закона состоит в том, что при его разработке и принятии региональные законодатели сделали попытку максимально учесть местные особенности состояния законности и правопорядка, предостеречь потенциальных нарушителей от совершения правонарушений, наиболее характерных для данного региона.

Организационные основы проведения профилактических мероприятий всеми заинтересованными субъектами края были заложены введением в действие Закона Приморского края от 18 мая 2007 г. № 76-КЗ «О краевой целевой программе «Комплексные меры профилактики правонарушений и борьбы с преступностью в Приморском крае» на 2007-2009 годы». Реализация указанной КЦП и проведение иных плановых мероприятий позволили добиться снижения уровня преступности по отдельным, вызывающим наибольшие опасения направлениям, и в целом на 14,7%.

Проведенный анализ законодательства Приморского края позволил автору сделать ряд важных выводов и предложений по его оптимизации и совершенствованию. Например, обосновывается необходимость введения в качестве квалифицирующего признака причинение материального вреда при конструировании некоторых составов административных правонарушений, кроме того предлагается расширение перечня составов административных правонарушений в области природопользования, закрепление возможности стимулирования правомерного поведения и др.

Третий параграф «Отечественный опыт функционирования системы профилактики правонарушений в дореформенный период» посвящен рассмотрению особенностей профилактики правонарушений в советский период до начала 90-х годов XX века.

Идеологическая и политическая составляющие развития страны того времени направляли деятельность государственных органов на решение приоритетных задач, в том числе и борьбу с преступностью. В этих целях была построена эффективная система профилактики правонарушений, имеющая все необходимые элементы, начиная от нормативно-правового обеспечения и заканчивая эффективным механизмом контроля за деятельностью органов, участвующих в этом направлении государственного строительства.

Задача противодействия преступности была поставлена правящей Коммунистической партией. Суть партийного руководства профилактической деятельностью состояла в обеспечении партийного контроля за работой государственных органов и общественных организаций. Значительной была роль местных Советов народных депутатов, их исполкомов и создаваемых ими комиссий в организации работы по охране общественного порядка и профилактике правонарушений. Вопросы борьбы с правонарушениями регулярно обсуждались на сессиях Советов, заседаниях исполкомов. Местные Советы, их исполкомы заслушивали отчеты о работе правоохранительных органов, предприятий и учреждений о мерах по укреплению общественного порядка и борьбе с правонарушениями.

В предупреждении правонарушений активное участие принимали органы хозяйственного управления. Эффективность выполнения возложенных на них функций предполагала неуклонное соблюдение законов, недопущение каких бы то ни было отступлений от их требований в народном хозяйстве.

Важнейшим специализированным элементом системы профилактики правонарушений являлись государственные правоохранительные органы (суд, прокуратура, органы внутренних дел и др.), уполномоченные государством заниматься профилактикой правонарушений в пределах своей компетенции.

Значительным достижением существующей в то время системы профилактики правонарушений являлось то, что при наличии единой идеологической основы, целей и задач деятельности правоохранительные органы проводили совместные, комплексные мероприятия по профилактике правонарушений. Причем данная работа не ограничивалась выполнением собственных профилактических функций, а включала в себя меры по активизации профилактической деятельности государственных органов, общественных организаций и трудовых коллективов.

Кроме того, на повышенное внимание к профилактике правонарушений были ориентированы органы внутренних дел. Процесс реализации их профилактической функции складывался поэтапно. Так, в первом периоде (начиная примерно с 1958 г.) шло выделение отдельных сотрудников на осуществление профилактических мероприятий, затем групп и отделений профилактики на уровне горрайорганов внутренних дел или только в управлениях ряда областей. Во втором периоде происходило образование подразделений профилактики по всей вертикали органов внутренних дел в отдельных областях, краях, республиках.

Проведенный автором исторический анализ формирования основ социальной профилактики правонарушений позволяет сделать вывод о том, что она являлась ключевой проблемой в приоритетах государственной политики борьбы с преступностью. При этом МВД России (МВД СССР) в разное время предпринимались неоднократные попытки улучшить профилактическую деятельность органов внутренних дел. Диссертант высказывает мнение о том, что существенным недостатком, сопровождавшим этот процесс, являлась имевшая место практика неравномерного возложения на различные подразделения профилактических функций, что приводило к необходимости выполнения ими несвойственных задач. В основе принимаемых решений допускались одни и те же методологические ошибки: значительный объем и многопрофильность профилактической работы возлагались, как правило, на участковых уполномоченных милиции и подразделения по делам несовершеннолетних, специализированные профилактические подразделения в виду их малочисленности и отсутствия научно-обоснованных методик не могли в необходимом объеме выполнить весь комплекс нужных мероприятий. Между тем, эффективная профилактическая работа оказывалась нереальной в условиях отсутствия многофункциональности.

По мнению диссертанта, опыт функционирования государственной системы профилактики правонарушений, действовавшей в советский период развития нашей страны, должен быть проанализирован и использован в современной России с учетом новых экономических, правовых и политических условий.

Глава 2 «Организационные основы деятельности органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений» состоит из трех параграфов и посвящена научному осмыслению организации органами внутренних дел в пределах своей компетенции профилактики правонарушений в Российской Федерации.

Первый параграф «Особенности воссоздания государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации в условиях демократического политического режима и роль МВД России в этой деятельности» раскрывает содержание управленческой деятельности МВД России, направленной на разработку и внедрение передовых форм профилактики правонарушений после реализации в России глобальных политических реформ 90-х годов XX века.

В начале параграфа рассматриваются обстоятельства, предшествующие воссозданию государственной системы профилактики правонарушений, представлены данные, характеризующие высокий уровень криминогенной напряженности в обществе, позволяющие сделать вывод о необходимости и своевременности подобного реформирования правоохранительной деятельности.

Различные виды анализа общественной ситуации в сфере борьбы с преступностью показывают, что существующая к началу 2005 года правоохранительная система объективно не могла в полной мере осуществлять функции в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности. К этому времени были фактически утеряны правовые, организационные, финансовые основы данной деятельности. Правоохранительные органы не обладали квалифицированным кадровым потенциалом, способным решать профилактические задачи, слабо было налажено межведомственное взаимодействие, не был прописан алгоритм деятельности подразделений органов внутренних дел в указанной сфере. В данной работе не были задействованы общественность, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, хозяйствующие субъекты различных форм собственности, организации и общественные объединения.

Началом воссоздания государственной системы профилактики правонарушений следует считать июнь 2005 года, когда были приняты первые управленческие решения, направленные на анализ фактического состояния дел в сфере борьбы с преступностью, а также на поиск новых концептуальных подходов к данной проблеме.

Специфика предложенной МВД России базовой модели профилактики преступлений и иных правонарушений заключалась в том, что воссоздание системы было начато «снизу», то есть на уровне субъектов Российской Федерации путем формирования перечня рекомендаций и создания организационных основ данной деятельности. В работе диссертант доказывает, что такой подход был вполне оправдан на первоначальном этапе построения профилактического сегмента. Он позволил в кратчайшие сроки заложить основы будущей системы, акцентировать внимание глав субъектов Российской Федерации на необходимость ее внедрения, начать выработку методических и управленческих основ. Вместе с тем, получив первые положительные результаты на начальном этапе, логичным и последовательным было бы принятие нормативных правовых актов, формирующих правовые основы системы. Тем самым была бы достигнута необходимая наступательность, четкое распределение задач и функций субъектов системы профилактики, разграничение секторов их деятельности. Однако, по прошествии трех лет с начала ее воссоздания этого сделано не было. Автор соглашается с мнением различных исследователей, приведенном на страницах работы, что подобная недоработка привела к некоторому торможению процесса, когда правоохранительные органы могли бы добиться больших результатов, имей их деятельность более четкую правовую регламентацию.

В целом следует признать, что разработанная Министерством внутренних дел России базовая модель государственной системы профилактики правонарушений представляет собой в достаточной степени перспективный образец, в основе которого лежит консолидация усилий органов государственной власти, правоохранительных органов, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, общественных объединений и населения в борьбе с преступностью, терроризмом, экстремизмом и иными противоправными явлениями.

Второй параграф «Административно-правовой статус органов внутренних дел как субъекта профилактики правонарушений в Российской Федерации» посвящен научному анализу содержания административно-правового статуса органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений. Данная проблема явилась ключевой для всего исследования.

В начале параграфа автор делает вывод о том, что на сегодняшний день особое место в противодействии правонарушениям в Российской Федерации принадлежит органам внутренних дел (милиции).

В отличие от многих других административно-юрисдикционных органов, участвующих в профилактической деятельности, они имеют развитую территориальную систему и опыт гибкого внесения в нее изменений, налаженную повседневную связь с населением; обладают массивом информации о состоянии преступности и о лицах, склонных к их совершению; располагают теоретическими разработками и богатейшим практическим опытом противодействия правонарушениям различной направленности и широкими ресурсными возможностями для осуществления непрерывной и своевременной борьбы как с преступлениями, так и с административными правонарушениями.

На страницах параграфа рассмотрены работы широко известных отечественных ученых-административистов: Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, Ю.В. Степаненко, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина и др., раскрывающие различные теоретические аспекты основополагающих категорий административно-правовой науки. Это позволило автору прийти к выводу о том, что в структуре административно-правового статуса государственного коллективного субъекта, которым являются органы внутренних дел, следует выделить три блока:

а) целевой;

б) структурно-организационный;

в) компетенционный.

При этом применительно к теме исследования, целевой блок элементов составляют юридически закрепленные цели, задачи и функции органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений. В структурно-организационный блок административно-правового статуса входят нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов профилактической деятельности в рамках органов внутренних дел, их подчиненности, установления и изменения организационных структур, а также право на внедрение перспективных организационных методов работы, способствующих активизации деятельности в указанном направлении. Компетенционный блок элементов административно-правового статуса состоит из совокупности властных полномочий в сфере профилактики правонарушений как в целом органов внутренних дел, так и их отдельных подразделений и служб, деятельность которых сформирована по конкретным линиям профилактики.

При этом в теоретическом плане следует заметить, что компетенционный блок включает два элемента: первый – совокупность прав и обязанностей в сфере профилактики правонарушений, связанная с участием в государственно-властных отношениях (в том числе право издавать определенные акты); второй – подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия.

В целом автор делает вывод, что административно-правовой статус органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений представляет собой органическое сочетание трех названных элементов, не сводящееся к простому перечислению, а требующее особого методологического подхода. Диссертант указывает на то, что существующая на сегодняшний день статутная нормативная правовая база, регламентирующая деятельность органов внутренних дел, не может в полной мере служить эффективным инструментом управления в сфере охраны правопорядка и требует скорейшей модернизации.

Третий параграф «Деятельность органов внутренних дел по профилактике правонарушений, связанных с незаконным использованием, добычей, переработкой морских биоресурсов в Приморском крае» раскрывает особенности деятельности органов внутренних дел по профилактике нарушений законодательства, касающегося правового режима морских биоресурсов. При этом обосновано, что данное направление является одним из приоритетных в деятельности органов внутренних дел Приморского края.

Автор указывает на то, что подобная специфика обусловлена геополитическими и экономическими особенностями края. Исследование позволило выявить ряд причин, осложняющих криминальную обстановку на указанном направлении. Среди них следует назвать:

во-первых, несовершенство нормативной правовой базы в области установления различных видов юридической ответственности за правонарушения подобного рода, низкая степень реализации уголовных и административных дел и выявления виновных;

во-вторых, наличие бесконтрольных рынков сбыта незаконно добытых морских биоресурсов как в России, так и за ее пределами;

в-третьих, несовершенство работы правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел.

В целях повышения эффективности профилактической работы автор предлагает:

1) усилить совместную работу подразделений милиции по борьбе с правонарушениями в сфере охраны водных биоресурсов, БЭП, иных правоохранительных органов, направленную на выявление фактов взяточничества и коммерческого подкупа должностных лиц (в том числе рыбинспекторов) как на региональном, так и федеральном уровнях;

2) создать межведомственный информационный банк данных лиц, занимающихся перевозкой и реализацией рыбы, рыбопродукции, иных морских биоресурсов;

3) ориентировать подразделения органов внутренних дел, имеющих право заниматься оперативно-розыскной деятельностью, на полномасштабное использование средств оперативно-розыскной профилактики в сфере охраны водных биоресурсов;

4) принимать во внимание при планировании и проведении специальных профилактических мероприятий и рейдов органами внутренних дел влияние таких факторов, как: разбросанность, значительная удаленность от районных центров мест незаконной добычи морских биоресурсов, их переработки и хранения; неразвитость или отсутствие различных видов связи (транспортной, телефонной и иной) при проведении следственных и оперативных мероприятий, связанных с документированием и иным процессуальным оформлением административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел; высокая степень пространственной мобильности правонарушителей, обладающих, как правило, хорошей технической оснащенностью и навыками сокрытия правонарушений.

В заключении изложены основные выводы диссертационного исследования, сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, а также даны практические рекомендации по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Перечень статей, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК России

1. Жерновой М.В. Особенности деятельности экспертно-криминалистических подразделений органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений // Российский следователь. – 2008. - № 7. – 0,15 п. л.
2. Жерновой М.В. Исследование общественного мнения о деятельности органов внутренних дел Приморского края // Право и политика. – 2008. - № 6 (102). – 0,3 п. л.
3. Жерновой М.В. Административная ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель / Жерновой М.В., Дорохов А.П. // Российский следователь. – 2008. - № 13. – 0,2 п. л.
4. Жерновой М.В. Актуальные вопросы профилактики правонарушений / Жерновой М.В., Хитренко Ю.Н. // Право и политика. – 2008. - № 7 (103). – 0,25 п. л.
5. Жерновой М.В. Тенденции развития преступности на территории Приморского края / Жерновой М.В., Синенко С.А. // Российский следователь. – 2009. - № 3. – 0,2 п. л.
6. Жерновой М.В. Правовые проблемы оборота земельного фонда на территории Приморского края / Жерновой М.В., Дорохов А.П. // Российский следователь. – 2009. - № 5. – 0,15 п. л.

Перечень статей, опубликованных в других изданиях

7. Жерновой М.В. Перспективы взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями по обеспечению правопорядка в Приморском крае / Жерновой М.В., Вачаев Н.А. // Профессионал. – 2008. - № 2. – 0,15 п. л.
8. Жерновой М.В. Некоторые особенности профилактики правонарушений в зарубежных странах / Жерновой М.В., Бутков А.В. // Вестник Сибирского юридического института МВД России. – 2008. - № 1. – 0,2 п. л.
9. Жерновой М.В. Организация взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями по обеспечению охраны общественного порядка // Владивосток, Вестник УВД по Приморскому краю. – 2008. - № 1 (4). – 0,2 п. л.
10. Жерновой М.В. Роль регионального законодательства об административной ответственности в формировании государственной системы профилактики правонарушений в Российской Федерации // Вестник УВД по Приморскому краю. – 2008. - № 3 (6). – 0,15 п. л.
11. Жерновой М.В. Преступность и тенденции ее развития на территории Приморского края / Жерновой М.В., Краснова Н.В. // Дальневосточные криминалистические чтения. Вып 15: Сб. межд. научн. трудов / Владивосток: Из-до Дальневосточного гос. ун-та. – 2008. - № 5. – 0,2 п. л.
12. Жерновой М.В. Роль экспертно-криминалистических подразделений органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений //«Перспективные инновации в науке, образовании, производстве и транспорте - 2008», Сб. научных трудов. По мат. межд. научно-практ. конф.. – Том. 10. – Одесса, 2008. – 0,2 п. л.
13. Жерновой М.В. Особенности осмотра автотранспорта с целью обнаружения наркотических средств / Жерновой М.В., Присекин А.В. // Мат. межд. научно-практ. конф. «Перспективные инновации в науке, образовании, производстве и транспорте - 2008». – Одесса, 2008. – Т. 10. – 0,2 п. л.
14. Жерновой М.В. Тенденции развития преступности в Приморском крае / Николаев А.А., Жерновой М.В. // Профессионал. – 2008. - № 6. – 0,15 п. л.
15. Жерновой М.В. Роль экспертно-криминалистических подразделений органов внутренних дел в сфере профилактики правонарушений // Вестник УВД по Приморскому краю. – 2008. - № 2 (5). – 0,2 п. л.
16. Жерновой М.В. Теоретические аспекты взаимодействия ОВД с общественными формированиями по обеспечению охраны общественного порядка // Мат. межд. научно-практ. конф. «Совершенствование деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в современных условиях». – Тюмень, 2008. – Вып. 5. – 0,2 п. л.

Подписано в печать __ 2009г. Формат 60х84 1/16 Заказ № Тираж 80 экз. Печ. л. 1

Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России