Финансово-правовой спор в деятельно c ти судов общей юрисдикции
На правах рукописи
Ворочевская Оксана Викторовна
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ СПОР В ДЕЯТЕЛЬНОCТИ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
Специальность:12.00.14 – Административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва
2008
Работа выполнена на кафедре финансового права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия».
Научный руководитель: Заслуженный юрист
Российской Федерации
доктор юридических наук, профессор
С.В. Запольский
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
И.В. Цветков
кандидат юридических наук
С.Ю. Шараев
Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов»
Защита состоится 02 июля 2008 г. в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 170.003.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, ул. Новочерёмушкинская, д.69 – А, ауд.910.
C диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, ул.Новочерёмушкинская, д.69 – А.
Автореферат разослан «______» __________ 2008 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
доктор юридических наук, профессор С.П. Ломтев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Рыночные преобразования и проводимые в стране экономические реформы, направленные на развитие финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обуславливают расширение круга субъектов финансового права. Последние для выполнения задач в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований постоянно вступают между собой в различные правоотношения. Степень участия каждого субъекта в финансовых правоотношениях может иметь различную социальную значимость. Своим поведением субъект финансового права может принести контрагентам как значительную пользу, так и существенный вред.
Государство, будучи официальным представителем и гарантом безопасности всех участников финансовых правоотношений, устанавливает способы защиты их нарушенных прав. С помощью мер государственного принуждения обеспечивается исполнение субъектами финансового права своих юридических обязанностей, а в необходимых случаях осуществляется восстановление нарушенных прав. Несомненным демократическим достижением российского государства является правовое закрепление увеличившихся возможностей субъектов финансовых правоотношений по защите нарушенных прав. Эта возможность гарантирована Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Арбитражно-процессуальным кодексом РФ, Гражданско-процессуальным кодексом РФ, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» и другими актами.
Расширение сферы применения судебного порядка защиты прав для всех субъектов финансового права стало одним из важных направлений защиты субъективных прав и особая роль в решении финансовых споров возлагается на суды общей юрисдикции, так как именно в судах общей юрисдикции происходит «первичное» рассмотрение большинства споров, возникающих из финансово-правовых отношений с участием граждан.
Вместе с тем, практика применения ныне действующих нормативных актов, определяющих порядок разрешения финансово-правовых споров, свидетельствует об определённых проблемах в этом вопросе, для решения которых необходим всесторонний анализ как действовавшего, так и действующего законодательства Российской Федерации, опыта правового регулирования в зарубежных странах, который позволит определить направления дальнейшего совершенствования механизма предупреждения и разрешения финансово-правовых споров.
Степень научной разработанности темы. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Вопросы развития финансового права в российской юриспруденции были подвергнуты теоретико-правовому анализу в работах ведущих российских и зарубежных специалистов по финансовому праву. Необходимо отметить, что при рассмотрении вопросов, связанных с финансовым правом, преобладают исследования, в которых акцент делается либо на теоретической составляющей, когда преимущественным предметом становятся принципы и нормы российского финансового права, их соответствие международным стандартам понимания финансового права, общечеловеческим правам и свободам человека, либо на практической составляющей, когда преимущественным предметом становится анализ взаимосвязи норм финансового права с принципами и нормами других отраслей права – административным, гражданским, конституционным и др. Поэтому появление работы в области соединения теоретических основ финансового права и их реального функционирования в конкретных спорах, рассматриваемых судами общей юрисдикции, было бы естественным звеном в общей цепи исследований по финансовому праву. В то же время следует особо подчеркнуть, что российской юридической наукой были подвергнуты глубокому научному анализу различные аспекты современного финансового права. При подготовке диссертационного исследования автор использовал труды отечественных специалистов в области финансового, административного, гражданского и международного права, таких как: Алексеев С.С., Бондарь Н.С., Брызгалин А.В., Боева Л.П., Винницкий Д.В., Горбунова О.Н., Загряцков М.Д., Запольский С.В., Иоффе О.С., Карасева М.В., Крохина Ю.А., Лупарев Е.Б., Пепеляев С.Г., Шаргородский М.Д., Шершеневич Г.Ф., Химичева Н.И., Цветков И.В., Чечот Д.М., Чупрова Е.В.
Правовой анализ споров, возникающих из финансово-правовых отношений, стал возможным только благодаря учету достижений, полученных в исследованиях российских ученых-правоведов, способствовавших формированию понимания роли судов общей юрисдикции при рассмотрении финансово-правовых споров: Боннера А.Т., Березиной Н.В., Бахраха Д.Н., Грибанова В.П., Грось Л.А., Гурвича М.А., Гукасяна Р.И., Елисейкина П.Ф., Жеруолиса И.А., Жилина Г.А., Зайцева И.М., Нагорной Э.Н., Парций Я.Е., Петровой С.М., Тихомирова Ю.А., Чечиной Н.А., Шакарян М.С., Яркова В.В., а также позиции других исследователей, изложенные в статьях в специальной периодической литературе, посвященные изучению исследуемой темы.
Однако, отдельные вопросы развития правовых основ рассмотрения судами общей юрисдикции споров, возникающих из финансово-правовых отношений, еще не получили достаточно завершенного выражения и окончательной разработанности. Настоящее диссертационное исследование, в рамках стоящей перед ним темы, стремится восполнить этот пробел.
Объектом диссертационного исследования является финансово-правовой спор в системе судопроизводства Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является практическое применение норм финансового права судами общей юрисдикции при рассмотрении споров, возникающих из финансово -правовых отношений.
Теоретико-методологическую основу диссертационной работы
составляют методы системного изучения объекта исследования во всех его
внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. Применены
общенаучные методы эмпирического исследования, абстрагирования,
анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному. Широко и
разносторонне использованы в диссертационной работе методы
сравнительно-правового исследования, доктринального толкования
юридических норм, их структурно-функционального и институционального
анализа. При изучении проблем финансово-правовых споров,
рассматриваемых в судах общей юрисдикции, особое внимание обращено на
репрезентативность законодательного материала, строгую аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку.
Нормативную базу исследования формируют Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» и другие законодательные акты, относящиеся к теме диссертации.
Эмпирическую базу исследования составили постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Президиумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судебная практика федеральных арбитражных судов и судов общей юрисдикции Российской Федерации в период с 1996 по 2007 годы по спорам, возникающим из финансовых правоотношений.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является выявление правовой природы финансово-правового спора, особенностей рассмотрения финансово-правового спора в судах общей юрисдикции. Данная цель предопределяет решение следующих задач:
- выявление сущности и видов финансово-правовых споров в
судах общей юрисдикции;
- исследование способов правового регулирования судебной защиты финансовых интересов субъектов финансовых правоотношений;
- определение особенностей рассмотрения финансово-правовых споров судами общей юрисдикции;
- исследование характера правоотношений по исполнению судебных актов, применению иммунитета бюджета;
- исследовании роли судебной практики, в том числе актов Конституционного Суда Российской Федерации, по разрешению финансово-правовых споров;.
- выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательной и правоприменительной практики в данной сфере.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется в самом подходе к пониманию финансово-правового спора, произведенном на основе тщательного анализа отечественной и зарубежной литературы, действующих правовых актов, строгого разделения теоретической и практической составляющей темы, выносимой на защиту. Элементы новизны содержит представление понятия финансово –правовой природы отдельных категорий финансово-правовых споров, рассматриваемых в судах общей юрисдикции, разработка взаимосвязи решения таких споров с решением споров в смежных областях права - конституционной и гражданской.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения и практические выводы, результаты исследования, которые выносятся на защиту:
- Финансово-правовые споры являются самостоятельным видом спора, возникающим между частными и публичными субъектами в сфере применения публичного права, но отличаются от публично-правого спора по основаниям возникновения и применяемым санкциям, по источникам закрепления, по характеру. Поэтому виды финансово-правовых споров могут определяться различными основаниями и по инициативе как частного, так и публичного субъектов. Целью гражданского производства юрисдикционного характера является рассмотрение и разрешение индивидуальных споров о финансовом праве.
- Конкретные задачи производства по финансово-правовым спорам в судах общей юрисдикции состоят в своевременном, полном и объективном выяснении обстоятельств дела, разрешении его в точном соответствии с законом и обеспечении исполнения вынесенного судебного решения, а в конечном итоге - в укреплении законности и правопорядка в Российской Федерации.
- Ввиду особенностей процессуальной природы, доказательственной базы, методика рассмотрения и способы разрешения финансово-правовых споров приобретает все большую значимость в деле развития и укрепления российской судебной системы, становится допустимым критерием возможной специализации судов по видам деятельности.
- Императивность и формальная определенность норм финансового права требует углубленного изучения обстоятельств дела, правового положения сторон, существа применяемых правовых предписаний, чему пока не в полной мере содействует гражданско-процессуальная форма рассмотрения таких споров.
- Законодательство и судебная практика должны содержать критерии подведомственности финансово-правовых споров судам вообще, разграничения подведомственности этих споров между судами и подсудности по категориям и видам споров.
- Предотвращение возникновения финансово-правовых споров и их правильное разрешение во многом связано с уровнем правовой работы государственных органов, участвующих в рассмотрении таких споров в качестве истца, ответчика или в ином процессуальном качестве. Необходимо совершенствовать каноны обратной связи между судами и органами государственной власти в целях предотвращения возникновения финансово-правовых споров.
- Установление иммунитета бюджета в отношении исполнения судебных решений по финансово-правовым спорам в части взыскания денежных средств из федерального, регионального и местного бюджетов противоречит международно-правовым обязательствам Российской Федерации и Европейский cуд по правам человека неоднократно признавал несоответствующим Конвенции о защите прав человека и основных свобод действующий механизм взыскания денежных средств с казны Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что формулируемые диссертантом выводы и предложения обобщают и дополняют сложившиеся в настоящее время научные знания о предмете исследования. Рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в законотворческой деятельности по совершенствованию нормативно-правовой базы, касающейся пенсионного и налогового законодательства, а также принести практическую пользу в практике отечественного гражданского судопроизводства.
Фактический материал и выводы, содержащиеся в диссертации, могут также найти применение в дальнейших научных исследованиях, при подготовке учебной литературы по соответствующей проблематике, а также при преподавании курсов финансового права России.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных статьях и были освещены автором в ходе выступлений на региональной научно-практической конференции: «Северо-Восток России: прошлое, настоящее, будущее» и ряда профессиональных семинаров.
Результаты диссертационного исследования используются автором в практической деятельности в качестве судьи Магаданского городского суда.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень разработанности проблемы, определяются цели и задачи диссертационного исследования, раскрываются его теоретическая, методологическая и эмпирическая основы, характеризуются научная новизна и практическая значимость работы, сформулированы положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации и внедрении практических результатов.
Глава первая «Правовая природа разрешения споров в области финансов судами общей юрисдикции» состоит из трех параграфов.
Параграф первый «Понятие финансово-правого спора» содержит в себе исследование сущности финансово-правового спора, на основании которого диссертант пришел к выводу о том, что финансово-правовому спору, рассматриваемому в гражданском судопроизводстве, присущи следующие черты:
- финансово-правовой спор представляет собой процессуальную категорию;
- сущность финансово-правового спора заключается в разногласиях между субъектами финансовых правоотношений, одним из которых всегда является государственно-властный субъект, по поводу применения норм финансового законодательства;
- возникший до суда финансово-правой конфликт не имеет юридического значения спора о финансовом праве, поскольку с такими разногласиями закон не связывает никаких правовых последствий;
- финансово-правовой спор возникает с обращения заинтересованного лица с иском об устранении существующего между сторонами юридического конфликта в соответствующий суд, который этот спор разрешает на основе применения норм финансового права в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством, и погашает вступившим в законную силу решением суда;
- финансово-правовой спор возможен лишь при наличии правовой свободы спора, исключающей принуждение.
В этом же параграфе сформулированы основные причины возникновения финансово-правовых споров, которыми, по мнению диссертанта, являются:
1. Нарушение финансового законодательства органами государственной власти. В основном эти нарушения вызываются бюрократическим, пренебрежительным отношением сотрудников соответствующих компетентных государственных органов к соблюдению норм, охраняющих субъективные права граждан (незаконное удержание суммы налога, невыплата сумм детских пособий и др.). Наряду с этим нарушение законодательства может быть связано с заблуждением, незнанием или неточным знанием действующих законов.
2. Неисполнение или недобросовестное исполнение финансового законодательства гражданами (неуплата гражданином суммы налога; нецелевое использование денежных средств, выделенных гражданину органом местного самоуправления на приобретение жилья, и т.п.).
3. Различное толкование действующего финансового законодательства как органами государственной власти, так и гражданином.
4. Наличие пробелов в финансовом законодательстве.
5. Добросовестное заблуждение относительно содержания или объема прав гражданина, т.е. предъявление таких требований, на удовлетворение которых гражданин не имеет прав.
На основе проведенного исследования автор приходит к выводу, что понятию финансово-правового спора можно дать следующее определение.
Финансово-правовой спор — это разногласия, возникающие между частными и публичными субъектами в процессе финансовой деятельности государства и местного самоуправления по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права, неурегулированные ими при непосредственных переговорах, о которых в целях защиты субъективного финансового права или охраняемого законом интереса заявлено в соответствующий юрисдикционный орган.
Параграф второй «Подведомственность финансово-правовых споров» посвящен исследованию вопроса о разграничении предметной компетенции по рассмотрению финансово-правовых споров между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в ходе которого автор диссертационного исследования приходит к выводу о том, что при толковании и применении норм, определяющих компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов, зачастую возникают серьезные проблемы, которые порождают споры о подведомственности - о том, какому суду (общей юрисдикции или арбитражному) подведомственно данное дело. Вследствие этого на практике возникают ситуации, когда и суды общей юрисдикции и арбитражные суды признают те или иные дела неподведомственными им. В результате заинтересованные лица не могут реализовать свое конституционное право на судебную защиту.
Автор диссертации считает, что с обеспечением доступа к правосудию связана проблема, вытекающая из института подведомственности. В настоящее время и Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ устанавливают, что если в ходе разбирательства дела будет выявлена его неподведомственность суду данной судебной системы, то производство по делу прекращается (ст. 220 ГПК РФ, ст. 150 АПК РФ). В результате истец должен начинать процесс защиты своих прав заново (вновь составлять и подавать исковое заявление, уплачивать государственную пошлину, представлять доказательства и т.д.), а ответчик - готовить свои возражения. Все это, безусловно, неблагоприятно отражается на сторонах, не украшает правосудие и осложняет реальный доступ к нему.
В этой связи автор диссертации полагает, что эту проблему можно было бы разрешить путем дачи соответствующего разъяснения в совместном постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ (по аналогии с передачей дел по подсудности) либо путем внесения в Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ изменений, позволяющих суду передавать ошибочно принятые к своему производству дела по подведомственности - из суда общей юрисдикции в арбитражный суд и наоборот.
Завершая рассмотрение вопросов разграничения подведомственности финансово-правовых споров судам общей юрисдикции с иными судами в судебной системе России, автор диссертационного исследования делает вывод, что особенности структуры судебной системы Российской Федерации порождают ряд общих проблем, связанных с разграничением компетенции различных судебных органов. Наиболее серьезными из них являются следующие:
- отсутствует механизм, позволяющий определить, действует ли данный судебный орган «в пределах своей компетенции» или нет, так как именно от этого в первую очередь зависит законность вынесенного судом решения;
- отсутствует процессуальный порядок передачи дел между судами различных подсистем в случае, если дело первоначально направлено в судебный орган, которому оно не подсудно ( не исключен «двойной отказ» в защите права);
- критерии подсудности дел специализированными судами в действующем законодательстве определены зачастую нечетко или неполно и нуждаются в совершенствовании и уточнении.
Автор диссертационного исследования высказывает мнение о том, что есть потребность в создании автономной юрисдикционной процедуры разрешения спорных вопросов толкования и применения норм материального права (с учетом того, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды зачастую применяют одни и те же законы, например Гражданский кодекс РФ, но толкуют их нормы не всегда одинаково, что создает проблемы в реализации заинтересованными лицами права на доступ к правосудию) в целях обеспечения единства судебной практики во всей судебной системе Российской Федерации. Это позволило бы оперативно разрешать указанные проблемы и положительно отразилось на обеспечении доступа к правосудию заинтересованным лицам.
Параграф третий «Виды финансово-правовых споров, подсудных судам общей юрисдикции» содержит в себе исследование видов финансово-правовых споров и разграничения компетенции между судами общей юрисдикции по рассмотрению финансово-правовых споров.
В диссертации указывается, что подсудность представляет собой процессуальный институт, нормы которого регулируют разграничение компетенции между конкретными судами внутри судебной системы. В этом состоит главное отличие подсудности от подведомственности, правила которой позволяют распределить дела между различными юрисдикционными органами.
В гражданском судопроизводстве все подведомственные судам общей юрисдикции гражданские дела распределены между судами различных звеньев (уровней) судебной системы Российской Федерации. Так, одни гражданские дела отнесены законом к ведению мировых судей, другие — районных (городских) и т.д. Критерием отнесения конкретных гражданских дел к ведению судов того или иного уровня является характер (род) дела, предмет и субъектный состав спора.
Несмотря на то, что дело, принятое судьей к своему производству с соблюдением правил подсудности, должно быть разрешено им по существу, в зависимости от конкретных обстоятельств может возникнуть необходимость в изменении подсудности, что предусмотрено ст. 33 Гражданского процессуального кодекса РФ.
Автор отмечает, что сущность изменения подсудности заключается в том, что дело, принятое с соблюдением правил подсудности одним судом, передается на рассмотрение другому суду по основаниям, перечисленным в ст. 23, 33 Гражданского процессуального кодекса РФ.
В большинстве случаев изменение подсудности финансово-правого спора происходит:
1. если при рассмотрении дела в данном суде выявилось, что оно было принято к производству с нарушением правил подсудности (п. 3 ч. 2 ст.33 ГПК РФ);
2. если подсудность дела изменилась в ходе его рассмотрения у мирового судьи (ч. 3 ст. 23 ГПК РФ).
Далее автор на основании данных судебной статистики пришел к выводу о том, что судам общей юрисдикции в настоящее время подсудны следующие виды финансово-правовых споров:
- споры, вытекающие из нарушений государственными, муниципальными органами прав граждан в области социального обеспечения (пенсионное обеспечение, обеспечение социальными пособиями, компенсационными и страховыми выплатами и т.п.);
- споры, вытекающие из нарушений налогового, таможенного законодательства (иски о взыскании с граждан недоимки по налогам и государственному обязательному страхованию, таможенных платежей и т.п.);
- споры о возмещении ущерба за нарушение природоохранного законодательства ( иски о взыскании ущерба с нарушителя за незаконную добычу объектов животного мира и т.п.);
- отдельные категории споров о праве государственной и муниципальной собственности (иски исполнительного органа государственной власти либо органа местного самоуправления о принудительном изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд; иски о возмещении убытков собственникам земли, землевладельцам и землепользователям при изъятии земельных участков и ограничении прав; иски о взыскании арендной платы за пользование государственной либо муниципальной собственностью и т.п. );
- споры, связанные с деятельностью правоохранительных органов ( иски о взыскании вреда, наступившего вследствие неправомерных действий органов дознания, предварительного следствия и суда);
- споры, связанные с реабилитацией жертв политических репрессий (включают в себя дела по спорам о возврате необоснованно конфискованного имущества либо о компенсации его стоимости);
- исковые дела, возникающие из финансовых правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда ( регрессные иски органов социального страхования и социального обеспечения о взыскании сумм пособий; иски граждан о взыскании детских пособий и т.п.).
В диссертации отмечается, что приведенный перечень видов финансово-правовых споров не является исчерпывающим, так как суды общей юрисдикции не имеют строго определенной предметной компетенции. Это обстоятельство зачастую осложняет заинтересованным лицам доступ к правосудию, является препятствием к выработке единообразной практики применения судами общей юрисдикции норм финансового права.
Выход из этого положения, по мнению автора диссертации, видится в более активном использовании высшими судебными инстанциями возможности издания постановлений по вопросам подсудности финансово-правовых споров. Отдавая отчет в том, что подготовка большого постановления предоставляется весьма трудоемкой задачей, представляется полезным более гибкое использование возможности издания информационных писем, достаточно хорошо зарекомендовавшей себя в плане ориентирования судебной практики судов.
Глава вторая «Особенности применения законодательства при разрешении основных видов финансово-правовых споров в судах общей юрисдикции» состоит из двух параграфов.
Параграф первый «Применение законодательства о государственных доходах при разрешении финансово-правовых споров» посвящен исследованию вопросов практического применения законодательства о налогах и сборах судами общей юрисдикции.
В диссертации отмечается, что круг отношений, регулируемых положениями законодательства о налогах и сборах, определен в ч. 1 ст. 2 Налогового кодекса РФ, который не подлежит применению к иным правоотношениям с участием налоговых органов, не связанным с установлением, введением и взиманием налогов и сборов в Российской Федерации, осуществлением налогового контроля, обжалованием актов налоговых органов (действий, бездействия их должностных лиц), принятых (осуществленных) в рамках налогового контроля, привлечением к ответственности за совершение налоговых правонарушений (например, к правоотношениям, связанным с осуществлением контроля за соблюдением условий работы с наличными деньгами и порядком ведения кассовых операций, а также с применением контрольно-кассовых машин при осуществлении расчетов с населением и т.д.).
Далее автор отмечает, что Налоговый кодекс РФ предоставляет налоговым органам широкие полномочия для реагирования в случае, если они посчитают, что налогоплательщик или иной участник налоговых правоотношений допускает нарушения законодательства о налогах и сборах. При этом применяемые меры относятся не только к судебным, но и к тем, которые можно назвать мерами оперативного реагирования: истребование документов, осуществление проверок и т.п. (ст.31 НК РФ).
В то же время аналогичных возможностей у иных участников налоговых правоотношений как таковых нет: из всех прав, предоставленных Налоговым кодексом РФ, можно отметить право на обжалование актов налоговых органов и их действий в суде или вышестоящему налоговому органу, что вряд ли можно отнести к мерам оперативного воздействия, учитывая длительность их применения. И это несмотря на то, что в настоящее время Гражданский процессуальный кодекс РФ содержит специальный порядок регулирования рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений. Конечно, у налогоплательщика есть право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие Налоговому кодексу или иным федеральным законам (подп.11 п.1 ст.21 НК РФ), однако на практике такое невыполнение лишь предшествует обжалованию незаконных действий в суд.
Автор полагает возможным поставить в настоящее время вопрос о закреплении в Налоговом кодексе РФ мер оперативного воздействия, которые участники налоговых правоотношений могут применять в случае нарушения законодательства о налогах и сборах со стороны государственных органов. В противном случае налоговые органы и налогоплательщики будут находиться в состоянии фактического неравенства, т.к. налоговый орган имеет возможность оперативно реагировать на те или иные действия участников налоговых правоотношений, которые вынуждены часто только в суде доказывать неправоту налоговых органов.
В диссертационном исследовании отмечено, что суды общей юрисдикции по-прежнему удовлетворяют большое количество исков о взыскании с налогоплательщиков суммы недоимки по налогам.
По мнению автора значительный рост количества рассмотренных дел данной категории вызван тем, что законодатель в ст.104 НК РФ предусмотрел возможность взыскания с налогоплательщика налоговым органом санкции исключительно в судебном порядке. При этом взыскание в судебном порядке налоговой санкции, когда сам налогоплательщик с нею согласен, обременяет последнего необходимостью уплаты еще государственной пошлины, которая по искам имущественного характера бывает довольно значительной.
Автор отмечает, что уплата в добровольном порядке налоговой санкции порой бывает проблематичной, поскольку ст.104 НК РФ не устанавливает сроки ее уплаты, а налоговые органы указывают зачастую нереальные сроки - в 5 или 10 дней, что не позволяет налогоплательщику своевременно изыскать необходимые денежные средства.
В этой связи автор диссертационного исследования высказывает мнение о необходимости возврата к ранее действовавшему порядку, когда налоговому органу было предоставлено в случае согласия налогоплательщика право на бесспорное списание признанных сумм налоговых санкций. Гарантией защиты прав налогоплательщиков по таким случаям могло бы быть законодательное закрепление возможности последующей судебной защиты независимо от первоначального согласия с решением налогового органа о взыскании налоговой санкции.
Параграф второй «Применение социального законодательства при разрешении финансово-правовых споров» посвящен исследованию проблем, возникающих в законодательной и правоприменительной практике в ходе правового регулирования спорных отношений в области пенсионного обеспечения.
В диссертационном исследовании автором отмечается, что непосредственными субъектами пенсионного правоотношения в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» являются:
1. гражданин (работник, являющийся застрахованным лицом в системе обязательного пенсионного страхования, и иные лица в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ»);
2. государство в лице органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, т.е. Пенсионный фонд РФ и его управления, выступающие в роли страховщика в системе обязательного пенсионного страхования;
3. организация или индивидуальный предприниматель и приравненные к ним в данных отношениях лица - нотариусы, адвокаты и другие лица, выступающие в качестве работодателя и страхователя в системе обязательного пенсионного страхования;
4. к отдельной группе можно отнести физических лиц, самостоятельно уплачивающих страховые взносы в Пенсионный фонд РФ на обязательное пенсионное страхование, которые одновременно являются страхователями и застрахованными лицами. К ним относятся: индивидуальные предприниматели, адвокаты, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы и иные категории граждан.
Далее автор на основе изученной судебной практики по искам граждан о защите прав на пенсионное обеспечение приходит к следующим выводам.
1. В большинстве случаев возникновение дел, рассмотренных судом, было обусловлено переложением органами пенсионного обеспечения и работодателями бремени доказывания обстоятельств, связанных с назначением льготной пенсии, на граждан.
2. В ходе судебного разбирательства зачастую оказывалось, что для подтверждения обстоятельств, необходимых для назначения льготной пенсии, существует возможность получения гражданином в ином внесудебном порядке надлежащих документов, удостоверяющих эти факты, или возможность восстановления утраченных документов, в т.ч. посредством обращения за содействием в управление Пенсионного фонда РФ и реализации последним полномочий, предоставленных ему законодательством.
3. В соответствии с п. 3 ст. 19 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» в случае, если в данных индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования отсутствуют необходимые для назначения трудовой пенсии сведения и (или) к заявлению приложены не все необходимые документы, орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, дает лицу, обратившемуся за трудовой пенсией, разъяснение, какие документы он должен представить дополнительно. Если такие документы будут представлены не позднее чем через три месяца со дня получения соответствующего разъяснения, днем обращения за трудовой пенсией (частью трудовой пенсии) считается день приема заявления о назначении трудовой пенсии (части трудовой пенсии) или дата, указанная на почтовом штемпеле организации федеральной почтовой связи по месту отправления данного заявления.
Поэтому в случае установления судом факта пропуска гражданином трехмесячного срока для представления дополнительных документов не по его вине, что имело место в большинстве случаев, и при отсутствии других препятствий для назначения пенсии, предусмотренных ст. 19 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» и ст. 23 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ «О государственном пенсионом обеспечении в РФ», с учетом требования гражданина пенсия должна быть назначена с даты обращения последнего в пенсионный орган с заявлением о назначении пенсии.
4. В соответствии с п. 1 ст. 19 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» со дня обращения заявителя в пенсионные органы в большинстве случаев возникает право на назначение пенсии, и при этом кажется странным отсутствие в решении комиссии (в протоколе об отказе в назначении пенсии) в качестве обязательного реквизита указания даты обращения гражданина с заявлением о назначении пенсии.
И хотя это юридически значимое обстоятельство в большинстве случаев не оспаривается сторонами, суд при рассмотрении каждого дела затрачивает время на выяснение этого факта в судебном заседании и на его обоснование при изготовлении судебного решения, что не способствует осуществлению эффективной защиты прав участников судебного процесса.
Автор диссертации полагает, что увеличение в суде дел данной категории свидетельствует о том, что пенсионные органы не предоставляют гражданам в полном объеме разъяснения о том, какие имеются препятствия для назначения пенсии и какие документы необходимо представить, а ограничиваются лишь разъяснением права обжалования в вышестоящий орган или в суд принятого ими решения об отказе в назначении пенсии и фактически понуждают граждан обращаться в суд за защитой права на пенсионное обеспечение.
Учитывая специфику лиц, обращающихся за защитой в судебные органы (в основном это престарелые и нетрудоспособные граждане), представляются возможными в целях совершенствования механизма защиты их прав в области пенсионного обеспечения два варианта решения проблемы: либо создать специальную систему судов, рассматривающих споры, касающиеся социального (в том числе и пенсионного) обеспечения граждан, или провести специализацию судей в рамках существующей судебной системы, либо усовершенствовать административный порядок обжалования решений и действий органов и должностных лиц, осуществляющих пенсионное обеспечение, усилив гарантии независимости и объективности при вынесении решения.
Глава третья «Деятельность судов общей юрисдикции по разрешению финансово-правовых споров» состоит из двух параграфов.
Параграф первый «Порядок рассмотрения финансово-правовых споров» содержит исследование существующего механизма разрешения финансово-правовых споров судами общей юрисдикции.
В диссертационном исследовании отмечается, что разрешение финансово-правого спора судом общей юрисдикции представляет собой последовательный, определенный нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ), порядок рассмотрения и разрешения гражданского дела, для которого характерны следующие стадии.
1. Возбуждение производства по делу, которое происходит в случае, если истец обращается в суд с исковым заявлением, оформленным в соответствии с требованиями ст. 88, 131, 132 ГПК РФ, т.е. заявление должно содержать перечисленные в указанных статьях реквизиты, иметь копии по числу участвующих в деле лиц и уплаченную государственную пошлину, если она предусмотрена законом, а судья, приняв его документы, начинает процессуальную деятельность.
2. Подготовка дела к судебному разбирательству, в ходе которой судья уточняет заявленные требования, помогает сторонам и третьим лицам в сборе необходимых доказательств и привлекает к процессу заинтересованных лиц, экспертов, переводчиков, свидетелей, проводит предварительное судебное заседание и назначает дело к судебному разбирательству.
3. Судебное разбирательство, при котором суд (судья единолично) рассматривает материалы дела в судебном заседании, выслушивает вызванных лиц и разрешает дело по существу принятием решения либо завершает производство по делу.
В соответствии с установленной законом процедурой рассмотрения и разрешения гражданских дел стадия разбирательства дела в суде первой инстанции сама состоит из нескольких относительно самостоятельных этапов процессуальной деятельности, последовательно осуществляемой судом и другими субъектами процесса. Всего таких этапов четыре: подготовительная часть; исследование обстоятельств дела (рассмотрение дела по существу); судебные прения и заключение прокурора, если он участвует по делу; вынесение и объявление решения.
Далее автор отмечает, что основной задачей разбирательства гражданского дела в суде первой инстанции является исследование доказательств по делу, которое входит в структуру гражданского процессуального доказывания. В его структуру также включаются действия по определению предмета доказывания, собиранию, представлению, оценке доказательств. При нормальном развитии процесса первые три элемента доказывания должны осуществляться при подготовке дела к судебному разбирательству, исследование доказательств осуществляется в стадии судебного разбирательства при рассмотрении дела по существу, окончательную оценку доказательствам суд дает в совещательной комнате при вынесении решения.
Между тем, в силу п. 6 ст. 108 Налогового кодекса РФ лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в совершении налогового правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте налогового правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на налоговые органы. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица.
Таким образом, Налоговый кодекс РФ закрепляет презумпцию добросовестности налогоплательщика, то есть налогоплательщик считается добросовестно исполняющим свои обязанности, пока налоговые органы не докажут иного.
В этой связи при рассмотрении споров о взыскании налоговых санкций в судах возникает вопрос о том, кто из сторон и что должен доказывать, так как налогоплательщики зачастую понимают обязанность налогового органа по доказыванию обстоятельств, служащих основанием для исчисления налогов, как обязанность доказывать все обстоятельства уплаты налогов.
Автор полагает, что такую позицию налогоплательщика нельзя признать правильной по следующим основаниям.
В соответствии с действующим законодательством о налогах и сборах в ряде случаев обязанность доказывания лежит на налогоплательщике. Это, во-первых, право на пользование льготами. Во-вторых, предусмотренные законодательством о налогах и сборах случаи уменьшения налогооблагаемой базы либо суммы налога, подлежащей уплате в бюджет (например, налоговые вычеты и т.п.).
Именно налогоплательщик должен доказывать те обстоятельства, которые предусмотрены законодательством как уменьшающие его налоговое бремя либо иным образом улучшающие его положение по сравнению с обычными условиями исчисления и уплаты налогов. При наличии у налогоплательщика первичных документов, подтверждающих эти обстоятельства, на нем не лежит обязанности доказывания их правомерности и действительности.
Разбирательство гражданских дел, как правило, заканчивается вынесением решения, которое выносится от имени Российской Федерации и является итоговым актом применения норм материального и процессуального права (ст. 194 ГПК РФ).
В диссертации отмечается, что закон (ст. 198 ГПК РФ) обязывает суд в резолютивной части решения четко и понятно сформулировать ответ на исковые требования: удовлетворение исковых требований (полностью или частично), отказ в иске (полностью или частично). При этом суд должен дать ответ как по первоначально заявленному иску, так и по встречному требованию, если оно было заявлено, указав, за какой из сторон признается оспариваемое право, кто конкретно, какие действия и в чью пользу должен произвести.
Четкость в изложении резолютивной части решения необходима, чтобы у сторон и других лиц, участвующих в деле, судебного пристава-исполнителя не возникло сомнений в ее содержании, поскольку эта часть судебного решения полностью переносится в исполнительный лист.
В качестве примера автор указывает, что в делах по искам к казне Российской Федерации резолютивная часть решения суда должна содержать выводы суда об удовлетворении иска за счет какой именно казны: Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования через соответствующие финансовые органы.
Параграф второй «Вопросы совершенствования исполнения судебных решений, принятых при разрешении финансово-правовых споров» посвящается исследованию существующего порядка исполнения решений судов по финансово-правовым спорам в части взыскания денежных средств из федерального, регионального и местного бюджетов.
В диссертации автор отмечает, что несмотря на принятый Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» до настоящего времени не предусмотрен механизм ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение должностными лицами Минфина РФ и соответствующими должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации решения суда - возложенной на них публичной функции. На это было обращено внимание в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти», в котором было отмечено, что Правительство Российской Федерации не предусмотрело механизма ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение Министерством финансов Российской Федерации возложенной на него публичной функции - исполнение судебных актов.
Автор полагает, что с целью своевременного исполнения судебных актов к казне должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления можно предусмотреть конкретную статью об ответственности этих лиц за несвоевременное исполнение судебных актов.
Далее автор отмечает, что согласно Бюджетному кодексу РФ в настоящее время единственным механизмом принуждения к исполнению судебных актов у физического или юридического лица остается только право вновь обратиться в суд в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ с заявлением об оспаривании бездействия Министерства финансов РФ, не исполняющего судебное решение, и получить новый исполнительный лист на исполнение решения суда. Такое правовое положение противоречит правовой изложенной в Постановлении Европейского Суда по правам человека "Burdov v. Russia" от 07 мая 2001г. правовой позиции.
По мнению автора, разработанные законодателем нормы о механизме исполнения решений по искам к государству и бюджетополучателям должны свести на нет необходимость обращения взыскателей повторно в суд по поводу неисполнения государством, его органами и учреждениями, равно как и местными органами власти, вступившего в законную силу судебного решения.
Автор придерживается мнения, что в Российской Федерации пока нет единого нормативного правового акта, регламентирующего порядок реализации права гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов (должностных лиц). При этом вопросы ответственности в разных законах решены с разной степенью детализации и не всегда единообразно. Так, в одних актах прямо указано на возмещение за счет бюджета соответствующего уровня убытков от незаконных действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц (например, ст. 35, 37 Налогового кодекса РФ ), другие акты содержат лишь общую отсылку к гражданскому законодательству (например, ст. 40 Закона РФ «О милиции»).
В диссертации отмечается, что система исполнения судебных актов в нашей стране по-прежнему остается децентрализованной: нет единого государственного органа, ответственного за проведение государственной политики в сфере исполнения судебных актов. Более того, деятельность государственных органов, вовлеченных в исполнительное производство, зачастую никак не координируется, а служба судебных приставов оказывается бессильной, когда взыскание производится с государства.
Автор полагает, что с точки зрения системности права лучше, чтобы в одном основополагающем законе были прописаны особенности исполнения исполнительных документов, в которых должником являются государство или получатели средств бюджетов всех уровней, отвечающие перед взыскателями этими средствами. Данные особенности должны инициировать погашение долгов государством и всеми его органами в понимании Европейского суда по правам человека в окончательном решении по вопросу приемлемости жалобы N 24669/02 «Галина Петровна Герасимова против Российской Федерации».
В заключении подводятся итоги исследования, аргументируются практические выводы и рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях.
Работы, опубликованные в научных изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Ворочевская О.В. О понятии финансово-правого спора // Налоги и финансовое право. 2008. № 6.
Работы, опубликованные в иных научных изданиях:
2. Ворочевская О.В. Вопросы подсудности финансово-правых споров // Мировой судья. 2007. № 11.
3. Ворочевская О.В. «Финансовая ответственность государства за акты власти»//Материалы второй региональной научно-практической конференции. Т.2: «Северо-Восток России: прошлое, настоящее, будущее»/ Отв. ред. Н.А. Горячев, Е.М. Кокорев, Ю.И. Муморцев.-Магадан: Изд-во Кордис, 2004. - С. 288-291.
На правах рукописи
Ворочевская Оксана Викторовна
ФИНАНСОВО-ПРАВОВОЙ СПОР В ДЕЯТЕЛЬНОCТИ СУДОВ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ
Специальность: 12.00.14 – Административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Оперативная полиграфия
Российской академии правосудия
Тираж 150 экз.
