Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации
На правах рукописи
Плюгина Инна Владимировна
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СТАТУСА МИГРАНТОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва - 2008
Работа выполнена в отделе правовых проблем федерализма Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
Андриченко Людмила Васильевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Конюхова Ирина Анатольевна
кандидат юридических наук, доцент
Васильева Татьяна Андреевна
Ведущая организация: Московский государственный
университет имени М.В. Ломоносова
Защита состоится « 24 » декабря 2008 года в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.03 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черёмушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «20» ноября 2008 года
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук А.А. Каширкина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Начиная с 1990-х годов Российская Федерация является активным участником миграционных процессов. По степени интенсивности миграционных потоков Россия является одним из лидеров, причем как среди государств – участников Содружества Независимых Государств, так и в мире в целом. По количеству иммигрантов Россия занимает третье место после Соединенных Штатов Америки и Германии. Следует отметить, что усиление миграционной активности характерно не только для внешней миграции, но и для внутригосударственной. Интенсивные миграционные процессы, по экспертным оценкам, будут сохраняться, как минимум, в течение ближайшего десятилетия.
Одним из последствий активизации миграционных процессов является концентрация на территории Российской Федерации значительного количества иммигрантов, проживающих на постоянной или временной основе. Согласно статистическим данным, предоставленным Федеральной миграционной службой Российской Федерации, только за первые шесть месяцев 2008 года иностранным гражданам и лицам без гражданства было выдано 12923815 миграционных карт, на учет поставлено 4178592 человек.
Фактическое присутствие в Российской Федерации такой значительной по численности категории населения как мигранты потребовало от российского законодателя создания адекватной нормативно-правовой базы, сформированной с учетом соответствующих международных норм и правил, и направленной на регулирование их правового статуса.
Современное российское миграционное законодательство было создано за относительно небольшой период времени, при этом, если в начале 1990-х годов его развитие было связано преимущественно с регулированием потока вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев), то в настоящее время внимание законодателя сосредоточено в большей степени на вопросах трудовой миграции и оптимизации статуса мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность, возвращения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, противодействия нелегальной миграции и обеспечения государственной безопасности через создание функционирующей системы миграционного контроля и учета.
В Конституции Российской Федерации права и свободы человека закреплены с учетом общепризнанных принципов и норм, а также положений ратифицированных международных актов, и в целом соответствуют современному демократическому подходу к регулированию статуса человека. Они закладывают основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации, которые в последующем дифференцируются в зависимости от наличия у мигрантов специального правового статуса, их принадлежности к той или иной категории (беженец, вынужденный переселенец, трудящийся-мигрант и иные).
Регулирование статуса мигрантов тесно связано с проводимой миграционной политикой, а также особенностями, характерными для специального правового статуса. Однако, учитывая, что на сегодняшний день в Российской Федерации единая, четко проработанная концепция регулирования миграционных процессов отсутствует, возникает необходимость определенной стабилизации правового статуса и защиты мигрантов, законно находящихся на российской территории. Весьма важным является уяснение возможных пределов ограничения прав мигрантов, что особенно актуально в случае существенного ухудшения политической ситуации с государством гражданской принадлежности мигрантов – иностранных граждан.
Кроме того, представляется необходимой разработка теоретических основ регулирования правового статуса мигрантов. В частности, до сих пор ни в международном праве, ни в российской правовой системе не выработано единое, нормативное определение понятия «мигрант». В доктрине также отсутствует единообразный подход к этому определению. Ряд других распространенных понятий, применяемых в российском миграционном законодательстве, требует корректировки и унификации с положениями ратифицированных международных актов. Остаются не до конца исследованными вопросы содержания правового статуса мигрантов, особенности правового статуса в зависимости от категории.
Принципиальные изменения миграционного законодательства в 2006-2007 годах определяют необходимость переосмысления основных вопросов, связанных с регулированием правового статуса мигрантов, а также определяют поиск оптимального решения трансформировавшихся или вновь возникших правовых проблем и противоречий в указанной сфере.
Выбор предмета диссертационного исследования обосновывается его значимостью для дальнейшей оптимизации регулирования правового статуса мигрантов, повышения степени эффективности их правовой защиты.
Цели и задачи исследования.
Целью диссертационного исследования является теоретический анализ конституционных основ регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации, а также разработка рекомендаций и предложений по совершенствованию правового регулирования статуса мигрантов, механизма реализации их прав и свобод на основе положений Конституции Российской Федерации.
При реализации поставленной цели будут решены следующие задачи:
- разработка предложений по совершенствованию понятийного аппарата, применяемого для обозначения категорий мигрантов; формирование авторского определения понятия «мигрант»;
- проведение классификации различных категорий мигрантов;
- определение особенностей правового статуса основных категорий мигрантов в Российской Федерации;
- комплексное исследование конституционных основ регулирования правового статуса мигрантов, а также конкретных прав, свобод и обязанностей;
- выявление пробелов и противоречий российского законодательства, препятствующих реализации мигрантами прав и свобод, разработка предложений по их преодолению;
- анализ видов ответственности, применяемых к мигрантам и иным участникам миграционных правоотношений за нарушение установленных прав и неисполнение обязанностей; предложения по совершенствованию их правового регулирования;
- разработка рекомендаций и предложений по оптимизации мер защиты прав и свобод мигрантов.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, правовые акты зарубежных государств, международные акты, полностью или частично направленные на регулирование статуса мигрантов; практика применения указанных актов, в том числе существующая судебная практика в данной сфере. Кроме того, предметом исследования являются имеющиеся научные исследования и разработки, посвященные правовому статусу отдельных категорий мигрантов и государственно-правовому регулированию миграции в целом.
Степень научной разработанности.
При проведении диссертационного исследования были изучены имеющиеся научные разработки общего характера, имеющие предметом анализа теоретические проблемы определения правового статуса человека и его отдельных элементов. Среди общетеоретических исследований несомненный интерес вызвали работы Александрова Н.Г., Алексеева С.С., Арбузкина А.М., Богдановой Н.А., Бондаря Н.С., Васильевой Т.А., Витрука Н.В., Воеводина Л.Д., Дмитриева Ю.А., Козлова М.Ю., Конюховой И.А., Лазарева Л.В., Лаптева П.А., Лукашевой Е.А., Малько А.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Сырых В.М., Тихомирова Ю.А., Шевцова В.С. и других. Общие проблемы конституционного регулирования статуса человека и гражданина анализировали Аникеева Е.Д., Басик В.П., Бутылин В.Н., Герасименко Ю.В., Козлова Е.И., Кутафин О.Е., Кочуков Т.В., Мархгейм М.В., Тиунов О.И. и иные.
При написании данного исследования были учтены имеющиеся научные разработки в сфере правового регулирования вопросов миграции, осуществленные такими учеными как Авакьян С.А., Андриченко Л.В., Галуза Е.В., Гулиев Н.Х., Зинченко Н.Н., Лялякин Ю.А., Паньшин А.И., Петров В.Н., Петровец М.В., Решетин В.М., Торохов А.Н., Тоцкий Н.Н., Тюркин М.Л., Хома С.П. и другими. Одним из наиболее полных и комплексных исследований современного периода развития миграционного законодательства и правового регулирования статуса мигрантов следует признать монографическое исследование Т.Я. Хабриевой «Миграционное право России: теория и практика».
Регулирование миграционных процессов тесно связано с обеспечением интересов государственной безопасности, противодействием незаконной миграции; исследованием миграции в данном аспекте занимались Баранов В.М., Витковская Г.С,, Вишневский А.Г., Джафаров С.А., Земскова А.В., Подшивалов В.Е., Тюрюканова Е.В. и иные ученые.
В последние годы был проведен ряд исследований, связанных с правовым регулированием статуса отдельных категорий мигрантов. Так, например, правовой статус вынужденных мигрантов и вопросы вынужденной миграции были исследованы в работах Анисимовой Н.Н., Басангова Д.А., Белоусовой Е.В., Губиной О.В., Евтушенко В.И., Искендерова Р.Р., Оздоева М.Д., Павловой Л.В., Петросян М.Е., Плещеевой М.В., Радула В.В., Селиванова А.В., Сокольниковой А.В. и других. Тематика трудовой миграции и правового статуса трудящихся-мигрантов разрабатывалась, в частности, Асриян Б.С., Жильцовой Ю.В., Куц А.Н., Литвиненко К.А., Овсюком А.М., Рязанцевым С.В., Тюниной И.И. и иными учеными.
В 2006 году была защищена диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук Галиахметовой К.Д. «Конституционно-правовое регулирование положения мигрантов в Российской Федерации». Вместе с тем, указанное исследование в значительной своей части посвящено анализу общих вопросов регулирования миграционных процессов и развития иммиграционной политики.
Основу правового статуса любой категории мигрантов составляет конституционное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. В связи с этим при проведении диссертационного исследования отдельно было обращено внимание на комплексные разработки, посвященные регулированию указанного права, в том числе работы Кырова А.А., Лимоновой Н.А., Максименко С.В., Пенкина С.В., Рудневой К.И. и других.
При написании диссертации были использованы материалы исследований, разработанных в дореволюционный период (в частности, Дюги Л., Елиастровым А.И., Мулюкиным А.С.), а также проведенных современными зарубежными правоведами (Кёлин В., Маттерн Р., Мюсен Ш., Овсюком А.М. и другими).
Учитывая, что миграционные процессы изначально были объектом изучения преимущественно демографов и социологов, диссертантом были проанализированы труды специалистов иных отраслей науки, посвященные вопросам миграции, наибольший интерес вызвали работы Зайончковской Ж.А., Ионцева В.А., Мукомеля В.И., Рыбаковского Л. Л., Юдиной Т.Н.
Методологическая основа исследования.
При проведении диссертационного исследования были использованы такие философские методы исследования, как анализ, синтез, индукция, дедукция, восхождение от абстрактного к конкретному и некоторые другие. Помимо философских были применены общенаучные методы исследования: структурный, системный, сравнительный, исторический, диалектический. Среди частно-научных методов исследования в основном использовались методы сравнительного правоведения и формально-юридического анализа.
Диссертационное исследование было проведено с учетом таких базовых исследовательских принципов, как всесторонность и комплексность.
Нормативная и эмпирическая основы исследования.
В процессе исследования были проанализированы нормы Конституции Российской Федерации, положения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Кроме того, были изучены международные акты универсального и регионального характера в сфере миграции и регулирования статуса мигрантов, двусторонние договоры Российской Федерации с государствами-участниками Содружества Независимых Государств, учредительные документы международных организаций, осуществляющих защиту прав и свобод различных категорий мигрантов.
Помимо анализа содержания нормативных правовых актов была исследована практика их применения, изучены отдельные аспекты правоприменительной деятельности федеральных органов государственной власти (преимущественно Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов), органов государственной власти субъектов Российской Федерации, деятельности международных организаций.
Особое внимание уделено судебной практике по делам, связанным с защитой прав и свобод мигрантов, в том числе решениям Европейского Суда по правам человека, Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции Российской Федерации и иных.
При реализации поставленных задач на основе анализа нормативных правовых актов зарубежных государств и практики их применения был исследован зарубежный опыт правового регулирования статуса мигрантов.
В ходе исследования были также изучены аналитические материалы, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в рамках выбранной тематики, заключения на законопроекты, направленные на регулирование статуса мигрантов.
Было изучено содержание выступлений должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, в частности, сотрудников Федеральной миграционной службы Российской Федерации, доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Также при написании диссертации проанализированы рекомендации международных и российских конференций, отчеты деятельности правозащитных организаций, осуществляющих свою деятельность в Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования.
Новизна диссертации заключается в комплексном исследовании конституционных основ правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации, проведенном на основе системного анализа соответствующих положений общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, нормативных правовых актов Российской Федерации и сложившейся практики их реализации, а также в определении основных направлений развития правового статуса отдельных категорий мигрантов в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «мигрант» сформулировано, исходя из его понимания в широком и узком смысле. В широком смысле с учетом положений международных актов понятие «мигрант» определяется как лицо, осуществляющее территориальное перемещение независимо от причин, длительности и пространственных границ. В узком смысле понятие «мигрант» - это лицо, осуществляющее территориальное перемещение через государственные границы или границы субъектов Федерации, связанное с изменением места пребывания или жительства, и влекущее изменение правового статуса.
Факт перемещения должен устанавливаться на основе юридически зафиксированного изменения места пребывания или жительства. Применение фактического подхода возможно при определении незаконных мигрантов, до момента выявления факта незаконного пребывания.
2. Государствам, между которыми существует наиболее интенсивный миграционный обмен, следует стремиться к гармонизации миграционного законодательства в части регулирования правового статуса мигрантов, а также к унификации ключевых правовых терминов общего характера, таких как «мигрант», «трудящийся-мигрант», «беженец», «вынужденный переселенец», «внутриперемещенное лицо». При этом в национальном законодательстве могут быть дополнительно установлены более узкие по содержанию термины, отражающие специфику регулирования статуса отдельных категорий мигрантов на их территории.
3. На теоретическом уровне можно выделить следующие особенности, обосновывающие существование общего правового статуса: мигранты являются категорией населения, специфика статуса которой связывается с осуществляемыми ими пространственными перемещениями через государственные границы или границы субъектов Федерации; практически всегда миграционное перемещение влечет изменение правового статуса лица; статус мигрантов носит временный, переходный характер.
Применительно к отдельным категориям мигрантов (беженцам, вынужденным переселенцам, трудящимся-мигрантам и иным) можно говорить о существовании специального правового статуса.
4. Права и свободы, провозглашенные в Конституции Российской Федерации и формально распространяющиеся на все категории мигрантов (это касается, в частности, свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства, свободы труда), фактически могут иметь различное содержание в зависимости от ряда факторов, в том числе наличия гражданства, времени пребывания на территории Российской Федерации, приобретенного специального правового статуса.
Системный анализ конституционных прав и свобод мигрантов позволяет сделать вывод, что с правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства тесно связана реализация иных конституционных прав и свобод мигрантов. Ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства могут быть причиной возникновения проблем в реализации иных конституционных прав, в частности, свободы труда: так, временно проживающий иностранный гражданин - работник вправе выбрать место работы только в пределах определенного субъекта, указанного в разрешении на временное проживание.
5. Необоснованно ограничение выбора места проживания в пределах субъекта Федерации для временной проживающих в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку существующая система квотирования построена с учетом территории субъекта, а не его части. В связи с этим следует разрешить указанной категории лиц по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого им разрешено временное проживание.
6. Действующая система привлечения и использования иностранной рабочей силы не дифференцирована в зависимости от профессиональных качеств работников. В результате большинство иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляющих в Российской Федерации трудовую деятельность, имеют низкую профессиональную квалификацию.
С целью повышения конкурентоспособности Российской Федерации в борьбе за высококвалифицированную рабочую силу, на законодательном уровне целесообразно закрепить преференциальный режим въезда и пребывания высококвалифицированных специалистов на территории Российской Федерации. В качестве основных критериев отнесения лица к числу высококвалифицированных специалистов можно рекомендовать для применения: уровень образования (квалификации), опыт работы по специальности либо в определенной сфере, выполняемые трудовые функции.
7. Предлагается расширить социально-экономические права мигрантов – иностранных работников, временно пребывающих на территории Российской Федерации, тесно связанные или производные от соответствующих трудовых прав. Учитывая, что основной целью пребывания иностранных работников в Российской Федерации является осуществление трудовой деятельности, целесообразно распространить на них действие норм законодательства, устанавливающих право на получение пособий по временной нетрудоспособности, выплат при несчастных случаях на производстве, а также в случае гибели работника при осуществлении трудовой деятельности.
8. По российскому законодательству мигрант - иностранный гражданин или лицо без гражданства может быть выслан за пределы Российской Федерации тремя способами: с помощью процедуры депортации, реадмиссии и через применение административного выдворения. Правовая природа указанных мер принуждения различна: процедуру депортации и реадмиссию можно считать мерами принуждения, направленными на пресечение незаконного пребывания на территории государства иностранных граждан и лиц без гражданства, в то время как административное выдворение – вид административного наказания. В связи с этим представляется необоснованным смешение депортации, реадмиссии и административного выдворения в нормах действующего миграционного законодательства, в том числе в части закрепления одинаковых правовых последствий их применения.
9. В целях повышения степени правовой защиты мигрантов целесообразно расширить возможность получения бесплатной юридической помощи малоимущими, а также оказавшимися в тяжелой жизненной ситуации иностранными гражданами и лицами без гражданства по делам, возникающим из миграционных правоотношений. Следует предусмотреть оказание бесплатной адвокатской юридической помощи малоимущим иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на территории Российской Федерации.
Теоретическое и практическое значение исследования.
Теоретические основы правового статуса мигрантов, разработанные в настоящей диссертации, могут быть положены в основу последующих научных разработок и исследований правового статуса мигрантов, прав и свобод человека и гражданина, а также конституционно-правового регулирования миграционных процессов.
Рекомендации по совершенствованию понятийного аппарата позволят более точно определить круг субъектов миграционных правоотношений, тем самым избежать последующих разночтений на практике. Предложения по оптимизации конституционного регулирования статуса мигрантов, совершенствованию механизма реализации конституционных прав и свобод могут быть использованы в целях устранения пробелов и противоречий действующего законодательства, а также при подготовке новых нормативных правовых актов, регулирующих вопросы миграции, формировании концепции миграционной политики в Российской Федерации.
Выявленные недостатки и противоречия практики реализации правового статуса мигрантов, а также предложения по их преодолению могут быть полезными для органов государственной власти, ведающих вопросами иностранных дел, или осуществляющих правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.
Материалы исследования могут быть использованы при разработке специализированного учебного курса, посвященного правовому статусу мигрантов и правовому регулированию миграции, а также применены в учебном процессе при преподавании дисциплин конституционного права.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Материалы диссертационного исследования апробированы на научных конференциях:
- выступление «Проблемы соответствия норм конституционного и иных отраслей права Российской Федерации в области регулирования прав и свобод мигрантов международно-правовым стандартам» на Вторых конституционных чтениях «Конституционное право и международное право: проблемы взаимодействия в современных условиях развития» (Москва. 14-17 октября 2008. Организаторы мероприятия: Российская академия правосудия, Институт научной информации по общественным наукам Российской академии наук);
- выступление «Влияние процесса централизации на развитие миграционного законодательства» на ежегодной конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей «Централизация и децентрализация правового регулирования» (Москва. 19 мая 2008. Организатор мероприятия: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации);
- выступление «Сближение и гармонизация законодательства в сфере миграции в государствах – участниках Содружества Независимых Государств» на Международной школе-практикуме молодых ученых-юристов «Влияние международного права на национальное законодательство» (Москва. 24-26 мая 2007. Организатор мероприятия: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ);
- выступление «Пробелы и коллизии правовых норм законодательства в миграционной сфере» на научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей «Проблемы юридических противоречий в законодательстве» (Москва. 17 мая 2006. Организатор мероприятия: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации)
- участие в Международной летней школе «Миграция и дискриминация: защита мигрантов и содействие толерантности» (Москва. 15-19 июля 2007. Организаторы мероприятия: Центр миграционных исследований, ЮНЕСКО) и др.
Кроме того, материалы диссертационного исследования были использованы при исполнении должностных обязанностей в качестве сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: при проведении научной правовой экспертизы концепций, проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов, а также проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, находящихся на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации; при участии в согласительных процедурах при осуществлении законопроектной деятельности; при выполнении иных задач, возложенных на Институт и вытекающих из необходимости научно-правового обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации.
Результаты проведенного исследования были обсуждены на расширенном заседании отдела правовых проблем федерализма Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Основные положения и выводы диссертационного исследования опубликованы в четырех научных статьях, опубликованных в Журнале российского права, Журнале зарубежного законодательства и сравнительного правоведения, а также в сборниках статей по материалам научных конференций.
Структура диссертационного исследования.
Структура диссертации определена поставленной целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
СОДЕРАЖНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, поставлена цель, определены основные задачи, установлены объект и предмет исследования, проанализирована степень научной разработанности темы, изложена методологическая и теоретическая основы, обоснована научная новизна диссертационного исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, показана теоретическая и практическая значимость исследования, предоставлены сведения об апробации.
Глава 1 «Теоретико-правовые основы статуса мигрантов» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Понятие «мигрант». Основные категории мигрантов» проведен анализ понятийного аппарата, применяемого для обозначения категорий мигрантов, разработаны предложения по его совершенствованию, сформулировано авторское определение понятия «мигрант», предложена классификация различных категорий мигрантов. Отмечено, что нормативное закрепление понятия «мигрант» и его категорий способствовало бы их единообразному применению и исключению разночтений на практике.
Диссертантом были выделены основные критерии, используемые для определения мигрантов: место рождения, гражданство, место проживания, критерий этнической принадлежности; выделены достоинства и недостатки применения каждого из них. Целевой критерий предложено использовать при определении отдельных категорий мигрантов, которым планируется предоставить специальный правовой статус (трудящегося-мигранта, беженца, вынужденного переселенца и иных).
Признано необходимым дифференцировать объем прав и обязанностей, составляющих правовой статус мигранта, в зависимости от срока проживания на территории государства. При этом целесообразно предоставить максимально возможный объем прав мигрантам, переселяющимся на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.
На основе проведенного сравнительного анализа положений международных актов и национального законодательства государств, их ратифицировавших, был сделан вывод, что существует проблема унификации и единообразного применения понятий, определяющих основные категории мигрантов. Подчеркивается необходимость гармонизации национального миграционного законодательства государств, между которыми существует наиболее интенсивный миграционный обмен, в том числе в части регулирования правового статуса различных категорий мигрантов.
Учитывая дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов, отмечается важность закрепления их классификации. При этом в неё следует включить лишь те категории мигрантов, для которых предполагается осуществлять специальное правовое регулирование. Предлагаются базовые основания для классификации мигрантов (по территориальному признаку, в зависимости от сроков перемещения, по цели прибытия и иные)
Во втором параграфе «Особенности конституционно-правового регулирования статуса отдельных категорий мигрантов» исследуется содержание категории «правовой статус», выделяются особенности конституционно-правового регулирования статуса различных категорий мигрантов.
Проанализировав существующие подходы к определению содержания категории «правовой статус», диссертант признает обоснованным один из наиболее распространенных подходов, согласно которому элементами, составляющими основу правового статуса, являются права, свободы и обязанности.
В параграфе выделяются особенности специального правового статуса беженцев, вынужденных переселенцев, трудящихся-мигрантов, незаконных мигрантов; кроме того, отмечены особенности, позволяющие на теоретическом уровне говорить о наличии родового правового статуса, объединяющего видовые категории мигрантов.
Отмечается тенденция формирования нетрадиционных статусов мигрантов, характерная для некоторых зарубежных государств.
В главе 2 «Содержание правового статуса мигрантов: конституционно-правовые основы» раскрываются основные конституционные права, свободы и обязанности мигрантов, а также рассматривается ответственность за нарушение миграционного законодательства.
В первом параграфе «Конституционные права и обязанности мигрантов» проведена классификация конституционных прав и свобод мигрантов; исследованы конституционные основы регулирования правового статуса мигрантов, конкретные права, свободы и обязанности; выявлены пробелы и противоречия российского законодательства, препятствующие реализации мигрантами конституционных прав и свобод.
Отмечается, что объем предоставляемых мигрантам прав и свобод зависит от ряда факторов: наличия гражданства, времени пребывания на территории Российской Федерации, приобретенного специального статуса и иных. В данном случае нельзя считать нарушенным конституционный принцип равенства, поскольку различия между категориями мигрантов являются достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование.
Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства является основной составляющей правового статуса любой категории мигрантов. В параграфе выделяются основные проблемы, связанные с его реализацией различными категориями мигрантов, предлагаются рекомендации по их решению.
Признается необоснованным существенное ограничение отдельных социально-экономических прав мигрантов – иностранных работников, временно пребывающих на территории Российской Федерации, тесно связанных или производных от соответствующих трудовых прав.
Учитывая практику регулирования трудовой миграции зарубежными странами, отмечается, что важно не столько ограничение общего количества лиц, осуществляющих трудовую деятельность, сколько неквалифицированной рабочей силы. В параграфе выделены критерии отнесения лица к числу высококвалифицированных специалистов, предложены правовые меры и способы привлечения в Российскую Федерацию высококвалифицированных специалистов.
Во втором параграфе «Ответственность мигрантов в соответствии с российским законодательством» вопрос об ответственности за нарушение миграционного законодательства рассматривается в двух аспектах: с позиции ответственности мигрантов за нарушения установленных российским законодательством норм и правил, а также с позиции ответственности органов государственной власти, местного самоуправления, организаций, учреждений и иных субъектов за нарушение прав и свобод мигрантов. Также предлагаются меры по совершенствованию существующей системы наказаний за правонарушения в сфере миграции.
Признается целесообразным расширение круга субъектов, на которых распространяется ответственность за нарушение законодательства о труде и об охране труда, за счет включения в него физических лиц. Одновременно отмечается необходимость совершенствования механизма контроля за использованием труда работников – мигрантов, на сегодняшний день он в полном объеме не функционирует.
В параграфе проводится сравнительный анализ правовой природы процедур депортации, реадмиссии и административного выдворения, на основе которого делается вывод о необоснованном смешении данных мер принуждения в действующем законодательстве.
Отмечается комплексный характер ответственности за нарушение миграционного законодательства. Рассмотрение вопроса о возможности формирования специфической миграционной ответственности привело к отрицательному результату.
В главе 3 «Защита прав и свобод мигрантов» исследованы конституционные основы регулирования защиты прав и свобод мигрантов, предложены рекомендации по её совершенствованию.
Первый параграф «Конституционные основы регулирования защиты прав и свобод мигрантов» содержит анализ двух основных уровней защиты прав и свобод мигрантов - международного и внутригосударственного.
Несмотря на то, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации право на получение квалифицированной юридической помощи гарантируется каждому, большинство актов, содержащих нормы об оказании юридической или правовой помощи в сфере миграции, формально ориентированы именно на граждан Российской Федерации.
В числе причин несовершенства механизма защиты прав и свобод мигрантов указывается изначальная неопределенность в разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по защите прав мигрантов.
Существенным недостатком защиты мигрантов признается сложность получения бесплатной юридической помощи. Органы государственной власти осуществляют оказание юридической помощи на безвозмездной основе, однако в ограниченном объеме - в пределах своих полномочий. В большинстве случаев она сводится к консультированию о предоставляемых государственных услугах.
В диссертационном исследовании предлагается комплекс мер, направленных на расширение возможности получения бесплатной юридической помощи (в том числе через представительства в органах государственной власти) малоимущими иностранными гражданами и лицами без гражданства.
В качестве положительного примера приводится российский эксперимент по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи гражданам, проводимый в 2005-2007 годах в 10 субъектах Российской Федерации. Подобная система государственной юридической помощи малоимущим уже существует в Израиле, Франции, Германии и многих других государствах. Высказано предложение о её распространении в том числе на малоимущих иностранных граждан и лиц без гражданства.
Отмечается особая роль организационно-правовых механизмов при осуществлении защиты прав мигрантов. В параграфе рассмотрены основные проблемы, возникающие при защите прав мигрантов на международном уровне, а также российскими органами государственной власти и должностными лицами.
Во втором параграфе «Судебная защита прав и свобод мигрантов» проведен анализ реализации конституционных норм, устанавливающих право на судебную защиту, а также судебной практики по делам, связанным с защитой прав и свобод мигрантов, разрешаемым российскими и международными судами.
Исследование практики рассмотрения российскими судами дел в сфере защиты прав и свобод мигрантов позволило выделить основные группы наиболее часто встречающихся правонарушений:
- принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нормативных правовых актов в сфере миграции, противоречащих федеральному законодательству;
- отказ в предоставлении мигранту специального статуса;
- отказ в предоставлении какого-либо права либо жалоба на невозможность его реализации (в частности, права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, включая процедуру регистрации, а также специальных прав, предоставленных в рамках правового статуса);
- обжалование решений, действий или бездействия органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Несмотря на то, что основное количество дел в указанной сфере рассматривается судами общей юрисдикции, отмечается особая роль Конституционного Суда Российской Федерации, а также влияние решений Европейского Суда по правам человека.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие научные работы:
- Плюгина И.В. Унификация отдельных понятий, применяемых в области правового регулирования статуса мигрантов в нормативных актах Содружества Независимых Государств // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. №4. С.16-21. – 0,7 п.л.;
- Плюгина И.В. Понятие мигранта и основные категории мигрантов // Журнал российского права. 2007. № 8. С.107-115. – 0,6 п.л.;
- Плюгина И.В. Пробелы и коллизии правовых норм законодательства в миграционной сфере / Проблемы юридических противоречий в законодательстве (Материалы научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей, Москва 17 мая 2006 г.). – Москва: Юристъ, 2007. С. 65-71.– 0,3 п.л.;
- Плюгина И.В. Сближение и гармонизация законодательства в сфере миграции в государствах – участниках СНГ // Влияние международного права на национальное законодательство (материалы международной Школы-практикума молодых ученых-юристов. Москва. 24-26 мая 2007) / отв. ред. Т.Я. Хабриева и Ю.А. Тихомиров. – М.: Юриспруденция, 2007. С.264-270. – 0,4 п.л.
