От 22 марта 2011 г. иванченко алексей григорьевич административно-правовое регулирование деятельности таможенных органов по охране и защите культурных ценностей в россии

На правах рукописи Исх. № 43/9/1139 от 22 марта 2011 г.

ИВАНЧЕНКО Алексей Григорьевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

ПО ОХРАНЕ И ЗАЩИТЕ КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ

В РОССИИ

Специальность 12.00.14 –

административное право, финансовое право;

информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва

2011

Работа выполнена на кафедре административного права

Московского университета МВД России.

Научный руководитель – кандидат юридических наук, профессор

ХАЗОВ Евгений Николаевич

Официальные оппоненты: - доктор юридических наук

ИЗМАЙЛОВ Дамир Салихович

- кандидат юридических наук, профессор

ЧУПРОВ Владимир Михайлович

Ведущая организация – Российская Таможенная Академия

Защита диссертации состоится 28 апреля 2011 г. в 11.00 час. на заседании диссертационного совета Д 203.019.01 при Московском университете МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан « » _____________2011 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета И.И. Лизикова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Диссертация посвящена исследованию административно-правового регулирования деятельности таможенных органов, в пределах их компетенции, по охране и защите культурных ценностей, выступающих не только составной частью культурного наследия в Российской Федерации, но и обладающих международно-правовым статусом.

Объекты культурно-исторического наследия обладают уникальным свойством – формировать основы культурной жизни народов, сохранять культурную идентичность России. Активный обмен культурными ценностями, в рамках закона и в соответствии с принципами национальной безопасности, способствует росту взаимного уважения и понимания между странами. И в связи с этим особо остро встает вопрос о создании эффективной системы защиты культурного наследия на общемировом уровне и на уровне конкретного государства; он приобретает особую значимость в связи с возросшей частотой перемещений имеющих историческую ценность произведений искусства через границу как частными владельцами, так и различными юридическими лицами, что обусловлено проведением многочисленных выставок и других просветительских мероприятий, широко развитой международной торговлей антиквариатом и по целому ряду других причин.

Культурные ценности, являющиеся предметом деятельности таможенных органов, стоят в одном ряду с такими особо опасными видами контрабанды, как контрабанда наркотиков, оружия, радиоактивных веществ, редких видов животных и растений и др.

В результате оценки ситуации противодействия указанным деяниям приходится констатировать, что таможенные органы являются последним рубежом, способным предотвратить контрабанду рассматриваемых предметов. В этой связи необходимо изыскать пути и средства повышения эффективности деятельности указанных органов, в том числе - с позиции правового обеспечения. Усиление борьбы с контрабандой сочетается с современной политикой совершенствования таможенных процедур, требующих обеспечения максимального комфорта участников внешнеэкономической деятельности и частных лиц, прибывающих в Россию или покидающих ее.

Актуальной является и проблема гармонизации международного и национального законодательства в области защиты и охраны культурных ценностей.

Обозначенные проблемы требуют научного осмысления, а их решение - правового оснащения. Требуется также оптимизировать правореализационные процессы в этой области.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе осуществления охраны и защиты культурных ценностей, являющихся национальным культурным наследием России.

Предмет исследования представляет собой деятельность таможенных органов в пределах своей компетенции по реализации правовых режимов, устанавливаемых для обеспечения охраны и защиты культурных ценностей от незаконного перемещения за пределы России.

Целью диссертационного исследования является оптимизация административно-правового механизма охраны и защиты культурных ценностей России и совершенствование на его основе деятельности таможенных органов в данной сфере.

Для достижения обозначенной цели необходимо решение следующих исследовательских задач:

• определение качественного состояния административно-правового обеспечения охраны и защиты культурных ценностей народов России,
• изучение действующего российского законодательства, материалов судебной практики, а также нормативно-правовой базы охраны и защиты культурных ценностей, созданной на международном уровне;
• разработка предложений и рекомендаций по оптимизации правового регулирования, организации и деятельности таможенных органов по защите и охране культурных ценностей;
• выявление современных тенденций в практике государств, касающихся ответственности за грубые нарушения норм национального права по защите культурных ценностей;
• обоснование необходимости использования новых, наиболее оптимальных форм контроля над соблюдением компетентными органами обязательств по охране и защите национально-культурного наследия.

Теоретическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых-юристов, в том числе: И.П. Блищенко, М.М. Богуславского, А.И. Гурова, Л.Н. Галенской, Р.А. Каламкаряна, А.В. Карпенко, Б.М. Клименко, Ю.М. Колосова, И.И. Котлярова, В.М. Курицына, И.И. Лукашука, Е.Г. Ляхова, А.Б. Мезяева, Н.В. Михайловой, С.Н. Молчанова, Н.А. Потаповой, А.С. Прудникова, А.П. Сергеева, А.Н, Талалаева, Г.И. Тункина, И.К. Углева и др.

Особый интерес применительно к предмету исследования вызывают работы ученых и практиков, посвященные противодействию контрабанде культурных ценностей с участием таможенных органов. В эту группу входят: Ю.Е. Аврутин, Ю.С. Адушкин, А.Е. Акимов, А.П. Алехин, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь, А.Г. Бережнов, А.Д. Бойков, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, И.А. Галаган, М.С. Гринберг, А.А. Кармолицкий, В.Я. Кикоть, И.Ш. Килясханов, М.И. Ковалев, Б.И. Кожохин, Л.О. Красавчикова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, Л.Н. Линник, В.А. Лорий, А.В. Малько, Н.И. Матузов, В.М. Николайчик, В.А. Патюлин, И.В. Панова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, А.А. Пионтковский, В.И. Рохлин, В.Д. Сорокин, Ю.П. Соловей, П.Р. Стависский, М.С. Строгович, С.С. Студеникин, Ю.М. Ткачевский, Б.Н. Топорин, М.Д. Шаргородский, А.П. Шергин, Б.С. Эбзеев, А.Ю. Якимов, Ц.А. Ямпольская и др.

В их публикациях анализируется связь норм российского законодательства, регулирующих деятельность по сохранению культурного наследия, с нормами международного права, представлен генезис развития материальных норм административного и уголовного права, запрещающих незаконные операции с культурными ценностями, затронуты процессуальные вопросы производства по делам об административных правонарушениях и о преступлениях, посягающих на культурные ценности.

Нормативную основу исследования составили, наряду с российским законодательством в области охраны и защиты культурных ценностей, международно-правовые акты, международные договоры, совместные заявления государств, материалы дипломатических конференций, действующие конвенции или их проекты, рабочие документы ЮНЕСКО, решения международных и национальных судов.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания. Общая теоретическая концепция, изложенная в диссертации, базируется на основополагающих трудах отечественных ученых в области права. С учетом сложности рассматриваемой проблемы в диссертационном исследовании использовались различные специальные методы исследования: системно-функциональный и статистический анализ; социологический метод, а также методы экспертных оценок.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в первую очередь в следующем:

- в авторской позиции относительно содержания, структуры и соотношения правовых категорий охраны и защиты в сфере обеспечения безопасности культурных ценностей;

- в выделении сущностных признаков понятия «культурные ценности», когда они рассматриваются в качестве предмета, подлежащего административно-правовой охране и защите таможенными органами Российской Федерации;

- в предложениях по оптимизации административно-правовых норм, регулирующих защиту и охрану культурных ценностей, и их полной согласованности с нормами международного права и национальным законодательством иных государств;

- в предложениях по усилению административной ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере;

- в предложениях по совершенствованию правового статуса таможенных органов как субъектов административной юрисдикции;

- в рекомендациях по повышению эффективности охраны и защиты культурных ценностей таможенными органами.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В применении к определению компетенции таможенных органов в отношении охраны и защиты культурных ценностей само понятие культурных ценностей, а также понятия охраны и защиты культурных ценностей имеют более узкий и строгий смысл, что придает им значение терминов и делает способными для их нормативно-правового закрепления.

2. Эффективность деятельности таможенных органов по охране и защите культурных ценностей в пределах их компетенции непосредственным образом зависит от точности разграничения административно-правовых режимов, устанавливаемых в рассматриваемой сфере. Предложенная концепция развития нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность по охране и защите культурных ценностей, способна отразить многоуровневый и многофункциональный характер публичных интересов в рассматриваемой сфере.

3. Между законами и подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность таможенных органов в рассматриваемой сфере, существуют юридические коллизии, которые не носят непреодолимого характера и могут быть преодолены прежде всего за счет создания единой нормативной базы деятельности всех организаций, прямо или косвенно связанных с охраной и защитой культурных ценностей и устранения избыточной регламентации действий таможенных органов.

4. Основным принципом административно-правовой охраны и защиты культурных ценностей таможенными органами является оптимальное сочетание соблюдения интересов человека и интересов различных национальных образований как одно из важнейших условий их культурного самоопределения.

5. Современный организационно-правовой механизм, обеспечивающий соблюдение таможенными органами государственных интересов при охране и защите культурных ценностей, достаточно обеспечен системой позитивных административных институтов и процедур их реализации, поэтому основным направлением повышения эффективности его действия является улучшение профессиональной подготовки сотрудников таможенной службы, в том числе в осуществлении экспертных проверок.

6. Таможенный режим усиленной защиты, создание которого предусмотрено Протоколом II от 1999 г., полностью обеспечивает реализацию элементов общей и специальной защиты, разделенных Конвенцией 1954 г. и тем самым оптимизирует деятельность таможенных органов, способствует устранению технико-организационных неопределенностей в их действиях в условиях разных правовых режимов.

7. Эффективность деятельности таможенных органов по противодействию противоправным действиям, связанным с перемещением культурных ценностей через государственную границу, существенным образом зависит от точности перечня условий, способствующих совершению данных правонарушений, а также конкретности критериев дифференциации последних.

8. Наиболее важными направлениями совершенствования взаимодействия ФТС и Минкультуры России следует считать выработку средств организации и осуществления экспертных оценок предметов контрабанды; уточнение совместных компетенций в противодействии административным правонарушениям в области таможенного дела; унификацию применяемого понятийного аппарата; выработку согласованного принятия актов правоприменения и осуществления иных юридически значимых действий; формирования единого государственного реестра культурных ценностей на основе их паспортизации.

Теоретическая значимость исследования определена тем, что содержащиеся в работе теоретические выводы о сущности, формах и содержании административно-правового регулирования деятельности таможенных органов в рассматриваемой сфере дополняют и развивают теорию защиты прав человека и национального достояния. Они дают достаточное полное представление о состоянии и перспективах развития административно-правовых отношений по охране и защите культурного наследия страны, о действенности мер этой охраны и защиты.

Практическая значимость исследования заключается в том, что оно позволило содержательно расширить и качественно усовершенствовать элементы административно-правового механизма борьбы с противоправными посягательствами на культурные ценности. Разработанные в ходе исследования предложения могут быть использованы при совершенствовании действующих и разработке новых нормативных правовых актов, реализуемых в данной области, а также при создании специализированной системы управления, выработке организационных форм борьбы с правонарушениями в изученной области, в том числе на международном уровне.

Результаты исследования могут быть использованы в учебном процессе в преподавании курсов «Административное право», «Информационное право», «Таможенное право» и «Финансовое право».

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования получили апробацию в докладах на международных научно-практических конференциях. Материалы исследования внедрены в практическую деятельность ФТС Российской Федерации, а также в научно-исследовательскую деятельность Санкт-Петербургского университета МЧС России и Московского университета МВД России.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного ис­следования, характеризуется степень ее научной разработанности, определя­ются цели, задачи, объект и предмет исследования, нормативная база, теоретическая и эмпирическая основы исследования, его научная новизна, положения, выноси­мые на защиту, теоретическая и практи­ческая значимость, а также указываются сведения об апробации его результатов.

В первой главе – «Теоретико-правовые основы противодействия правонарушениям, посягающим на культурные ценности в России» - исследуются общие условия организации деятельности таможенных органов по охране и защите культурных ценностей.

В первом параграфе – «Культурные ценности народов России как объект административно-правовой охраны и защиты» - устанавливается, что культурными ценностями применительно к рассматриваемой административно-правовой сфере могут считаться только материально выраженные достижения культуры, объективированные вовне в конкретно воспринимаемой предметной форме. Исходя из того, что в формировании правового режима культурных ценностей используется не только гражданское, но и иное законодательство, в том числе административное и уголовное, в структуре указанного понятия необходимо рассматривать именно объекты окружающей среды, преобразованные человеком или тесно связанные с его деятельностью. Кроме того, требуется учитывать наличие устойчивой обратной связи между человеком и объектом его воздействия, т.е. тем предметным миром, который обладает свойством культурного богатства.

Обращает на себя внимание, что в приведенных документах предусмотрено деление культурных ценностей на две категории: движимые и недвижимые.

Автором установлено, что именно к компетенции каждого государства должно быть отнесено опре­деление перечня категорий культурных ценностей, которые наиболее целесообразно классифицировать по характеру предмета, а не по его возрасту. Такое деление культурных ценностей способствует дальнейшему развитию нормативно-правового регулирования рассматриваемой сферы. Кроме того, заслуживает внимания Соглашение о вывозе и ввозе культурных ценностей, определяющее культурные ценности как «ценности религиозного или светского характера либо их коллекции, которые рассматриваются каждым из государств-сторон как представляющие значение для истории, культуры, искусства, науки и подпадают под действие законодательства государств-сторон о вывозе и ввозе культурных ценностей».

Сравнительный анализ национального законодательства различных государств показал, что установленный ими перечень категорий культурных ценностей в значительной степени совпадает. Однако в этих перечнях имеются и различия, нали­чие которых отражает исторические особенности, традиции нацио­нальных культур, а также место, которое в конкретной стране отводится охране культурных ценностей.

Каждое государство использует положение конвенций и других международных документов в национальном законодательстве, рассмотренных в диссертации. Без их знания законное разрешение возникающих юрисдикционных ситуаций становится невозможным.

Российское законодательство предусматривает следующие критерии, позволяющие выделить культурные ценности из общего массива движимых предметов материального мира: 1) пути получения; 2) культурное назначение; 3) время (давность) создания; 4) относительная редкость распространения.

Рассматривая проблемы обеспечения сохранения культурных ценностей таможенными органами, необходимо выделять ценности, которые запрещены законодателем к вывозу из Российской Федерации, поскольку именно они, в первую очередь, могут стать предметом контрабанды.

Обращено внимание на то, что соответствующий Федеральный закон неоправданно ограничивает перечень культурных ценностей, сводя их к недвижимым объектам, и не предусматривает обязательного учета иных движимых предметов, относящихся к рассматриваемой категории.

Негативную роль в деле сохранности культурных ценностей играет также несвоевременное формирование соответствующего правового механизма. Анализ позволяет сделать вывод о наличии необходимости выработки и нормативного закрепления единого механизма учета рассматриваемых культурных ценностей, включающего Регламент формирования и ведения соответствующего реестра.

Отмечено, что в большинстве случаев о попытке вывоза культурных ценностей за пределы страны правоохранительным органам становится известно при перемещении ценностей через таможенную границу России. В силу объективных обстоятельств это не позволяет использовать возможности специалистов и одновременно требует оперативного решения возникающих проблем на основе юридической оценки события, которую невозможно осуществить без определения категории культурной ценности имущества, являющегося предметом внезапно возникшего административного спора.

Сложилась практика, когда экспертные функции вынужденно приходится выполнять должностным лицам таможенных органов России, которые, руководствуясь обозначенными выше законами и подзаконными нормативными правовыми актами, не обладая специальными познаниями, используя примерные предварительные критерии, в рамках проведения таможенного контроля решают вопрос об отнесении товара, перемещаемого через таможенную границу, к культурным ценностям. Это затрудняет эффективную защиту и охрану таможенными органами культурных ценностей.

Автором делается вывод, что, реализуя национальную задачу сохранности культурного наследия России, необходимо совершенствовать административно-правовой механизм его охраны и защиты. При этом под охраной понимается деятельность, включающая в себя соответствующие обеспечительные процедуры, поддержание установленного таможенного режима и защиту законных прав и интересов граждан и страны.

Во втором параграфе – «Общая характеристика законодательства по охране и защите культурных ценностей» - на основе анализа существующей правоохранительной практики в рассматриваемой сфере дается оценка содержания, значимости и эффективности наиболее важных нормативных правовых актов, определяющих и регламентирующих деятельности таможенных органов. Указывается, что правовые нормы, содержащиеся в вышеуказанных нормативных правовых актах, в своей совокупности достаточно успешно регулируют различные отношения в сфере внутринационального и международного оборота культурных ценностей.

На их основе строится реализация как правоохранительных, так и регулятивных функций соответствующих государственных, в том числе и таможенных органов. При этом правоохранительная функция охватывает контрольную, надзорную и юрисдикционную деятельность органов, а содержание регулятивной функции раскрывается при оформлении соответствующих разрешительных документов, допускающих открытое перемещение культурных ценностей за границу и обратно. Такие нормы являются правовой основой противодействия контрабанде культурных ценностей всеми правоохранительными структурами, в том числе и таможенными органами.

Анализируя совокупность нормативных правовых актов, регулирующих деятельность таможенных органов в рассматриваемой сфере, можно говорить о том, что основополагающее место среди источников правового регулирования борьбы с контрабандой культурных ценностей принадлежит рассмотренным выше административно-правовым нормативным актам, а также КоАП РФ, Уголовному и Уголовно-процессуальному Кодексам РФ. В развитие указанного законодательства Таможенным Кодексом РФ определен ряд специальных функций, возлагаемых на таможенные органы.

Более детально права и обязанности по осуществлению таможенными органами оперативно-розыскной деятельности прописаны в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности», который, регулируя такую деятельность, в свою очередь, служит правовой базой для издания ведомственных нормативных актов, определяющих организацию и тактику негласной работы таможенных органов, в том числе в сфере борьбы с незаконным вывозом культурных ценностей через границу.

Говоря о правовой основе противодействия нарушениям, посягающим на культурные ценности России, следует упомянуть и Закон РФ «О безопасности», который к основным функциям системы безопасности относит такие, реализация которых допускается с использованием специальных сил и средств, в число которых по праву включены и таможенные органы, осуществляющие полномочия по обеспечению безопасности личности, общества и государства в пределах своей компетенции.

Большую группу нормативно-правовых актов, регламентирующих борьбу с контрабандой культурных ценностей, составляют Указы Президента и Постановления Правительства РФ

Последнюю группу нормативно-правовых источников, регламентирующих борьбу с контрабандой культурных ценностей, составляют ведомственные и межведомственные акты (приказы, инструкции) Федеральной Таможенной Службы России (ФТС).

Особое внимание обращается на то, что в соответствии с имеющимися юридическими основами правоохранительная деятельность по предупреждению и раскрытию хищений предметов, имеющих культурную ценность, а также их контрабанды, осуществляется в тесном взаимодействии с Росохранкультурой, ФСБ и МВД России, правоохранительными, в том числе таможенными органами, из стран СНГ, с использованием возможностей Интерпола и партнеров из дальнего зарубежья, что существенно повышает ее эффективность.

В диссертации выделены наиболее общие черты, характерные для отношений, в которые ФТС вступает с другими государственными органами и организациями.

Отмечено, что специфика использования нормативно закрепленных возможностей таможенных органов в правоохранительной деятельности, связанной с охраной и защитой культурных ценностей, заключается в том, что такая деятельность осуществляется, как правило, вне уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений и обеспечивается преимущественно полномочиями указанных органов и их сотрудников по применению мер административного принуждения, перечень и порядок реализации которых должны быть определены не ведомственным нормативным актом, а Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Таможенным Кодексом России либо статутным федеральным законом. Но совершенствование правовых основ деятельности таможенных органов в рассматриваемой сфере нельзя связывать исключительно с правовым регулированием оснований и порядка применения ими мер административного принуждения, расширения административно-юрисдикционных полномочий.

В третьем параграфе – «Виды и юридическая характеристика административно-правовых режимов, применяемых таможенными органами Российской Федерации по охране и защите культурных ценностей» - выясняется, что по опыту развитых зарубежных стран деятельность таможенных органов больше ассоциируется с борьбой против контрабанды наркотиков, оружия, культурных ценностей. Однако в современных условиях деятельность российских таможенных органов гораздо более экономически сориентирована.

Административ­ные режимы вводятся в интересах обеспечения общегосударствен­ных потребностей и предусматривают установление бессудных (ад­министративных) ограничений частноправовой и публичной дея­тельности. Административные режимы вводятся только в тех случаях, когда цели общегосударственного воздействия не могут быть достигнуты на основе иных методов публичного регулирова­ния.

Таможенный режим как институт таможенного права представляет собой совокупность правовых норм, определяющих правила перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу государства и использования таких товаров и транспортных средств. Институт таможенных режимов состоит из норм, определяющих: а) конкретный порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу с учетом предназначения или цели перемещения; б) условия нахождения или содержания и допустимое использование товаров и транспортных средств на либо вне таможенной территории; в) права и обязанности бенефициара таможенного режима; г) правовой статус лица, перемещающего товары и транспортные средства через таможенную границу.

В работе рассмотрена законодательная классификация таможенных режимов. Первую группу составляют основные таможенные режимы. К ним законодатель отнес так называемые простые или обычные таможенные режимы, предусмотренные законодательством многих стран. Вторая группа включает экономические таможенные режимы. Эти режимы предназначены для развития предпринимательской деятельности в сфере промышленности, торговли и транспорта, а также для привлечения иностранных инвестиций. В третью группу объединены завершающие таможенные режимы, призванные завершить начавшийся так называемый таможенный оборот товаров. В четвертую группу вошли все оставшиеся таможенные режимы. Законодатель назвал их специальными таможенными режимами. Эти режимы допускают использование товаров только для строго определенных целей и при соблюдении установленных таможенными органами условий.

Рассмотренная законодательная классификация таможенных режимов установлена только в отношении перемещаемых через таможенную границу РФ товаров. Помещение транспортных средств под эти таможенные режимы представляет собой специальную процедуру, отличную от  процедуры собственно таможенных режимов, и регламентируется нормами главы 22 ТК РФ.

Единственным международно-правовым документом, который регламентирует различные аспекты применения таможенных режимов, является Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1973). Киотская конвенция (1999 г.) устанавливает унифицированные правила и стандарты по применению следующих таможенных режимов

Унификация нормативных положений, касающихся применения таможенных режимов, произошла и на уровне государств — участников Европейского Союза (ЕС).

Далее исследована деятельность таможенных органов РФ с позиций охраны культурного наследия на основе анализа содержания правовых норм и положений нормативных документов, регламентирующих перемещение культурных ценностей физическими и юридическими лицами.

Таможенное оформление культурных ценностей является одним из элементов системы деятельности таможенных органов по отношению к ввозу и вывозу культурных ценностей, о чем свидетельствуют права таможенных органов по оформлению культурных ценностей, а также перечень процедур таможенного оформления, обязательных в отношении культурных ценностей. Вместе с тем, нормативная регламентация деятельности таможенных органов по таможенному оформлению культурных ценностей, перемещаемых юридическими лицами, пока недостаточна.

Эффективность работы таможенных органов при проведении контроля законно перемещаемых культурных ценностей зависит как от должностного лица таможенного органа, так и от своевременно разработанного порядка учета и выдачи необходимых для таможенных целей документов. К сожалению, до настоящего времени Росохранкультурой не разработан порядок регистрации ввозимых культурных ценностей при их ввозе и порядок специальной регистрации культурных ценностей, ввозимых без цели обратного вывоза за пределы таможенной территории Российской Федерации, поэтому не определена и роль инспектора при таможенном оформлении ввозимых культурных ценностей.

Автор указывает, что все обозначенные режимы защиты культурных ценностей опираются на один общий принцип - принцип защиты культурных ценностей, предусматривающий обязанность охранять и уважать эти ценности. Уважение культурных ценностей означает необходимость воздерживаться от какого-либо враждебного акта, направленного против них, обязанность предупреждать, соблюдать, запрещать и пресекать акты кражи, грабежа или незаконного присвоения культурных ценностей, а также акты вандализма в отношении этих ценностей. Наконец, обязанность уважать культурные ценности включает в себя запрещение использовать эти ценности таким образом, чтобы это привело к их разрушению или повреждению.

Специальная защита наделяет культурную ценность иммунитетом от любого враждебного акта и любого использования этой ценности.

Помимо общей и специальной защиты предусматри­вается и новый режим усиленной защиты.

Делается вывод, что совершенствование административно-правовых режимов позволит найти адекватные решения для сохранения значительной части наиболее важных движимых культурных ценностей, находящихся в государственной собственности.

Вторая глава – «Организация и тактика административно-правовой охраны и защиты культурных ценностей таможенными органами Российской Федерации» - посвящена анализу правоприменительной деятельности таможенных органов и выработке предложений по ее совершенствованию.

В первом параграфе – «Организационные формы и методы деятельности таможенных органов по охране и защите культурных ценностей» - выявляются основные тенденции в рассматриваемой области. Выясняется, что одной из ведущих тенденций на современном этапе является усиление координации действий всех компетентных государственных структур по совершенствованию работы, направленной на сохранение культурного достояния страны.

Чтобы применять законодательные меры, необходимо привлекать разных специалистов, призванных охранять, поддерживать и изучать культурное достояние. Для осуществления этого необходимо последовательное и комплексное развитие соответствующей политики и планирования деятельности таможенных органов в указанном аспекте.

Таможенный контроль традиционно считается наиболее важным пунктом по выявлению незаконной торговли культурными ценностями и выполнению законов по ее запрещению. В этом смысле серьезной проблемой является то, что во многих странах таможенные службы, занятые раскрытием более серьезных преступлений - наркоторговли, незаконной иммиграции и контрабанды валюты, - уделяют мало внимания предотвращению незаконном торговли культурными ценностями. Для усиления понимания сотрудниками полиции и таможни серьезности проблемы незаконной торговли культурными ценностями нужны специальные образовательные программы.

Отмечается также важность и полезность полного и подробного документирования предметов, считающихся культурными ценностями. Такая документация тесно связана с определением культурных ценностей в стране и с их надежной охраной.

Во многих странах нет адекватного определения культурных ценностей, а это способствует вывозу таких предметов, как не подлежащих контролю над их экспортом. Большинство прежних законодательных актов о культурном наследии касалось только «древностей», и страны, законодательства которых основаны на нормативных актах подобного рода, продолжают недооценивать свое культурное достояние.

Наиболее серьезной проблемой являются предметы, находящиеся в ведении религиозных учреждений.

Анализ позволяет утверждать, что независимо от того, запрещена или регламентирована продажа, невозможно полностью предотвратить незаконное отчуждение культурных ценностей. Даже при всей суровости закона и реальных усилиях по его осуществлению он не будет соблюдаться в полной мере, пока цены на международных рынках искусства будут оставаться такими же высокими, как сейчас. Сам объем культурных ценностей делает недостижимым полный контроль над ними во многих странах.

Во втором параграфе – «Обеспечение международного сотрудничества при охране и защите культурных ценностей» - указывается, что международное сотрудничество в данной области необходимо для обмена опытом, для оказания необходимой помощи, для предотвращения уничтожения ценностей и борьбы с хищениями. Это сотрудничество координируется ЮНЕСКО, в рамках которой вырабатываются рекомендации и конвенции по рассматриваемому вопросу.

Сотрудничество государств в области контроля над нарушениями международно-правовых норм по защите культурных ценностей ведется с использованием выработанных международной практикой методов и средств, т.е. заключается договоры по разным вопросам, принимаются решения международными организациями, созываются международные конференции. Оно ведется и во всемирном масштабе, и на региональном уровне; имеет место двустороннее сотрудничество государств.

В области контроля над надлежащей имплементацией Конвенции 1954 г. и Протоколов к ней обязанности государств-участников оказываются менее сложными, чем это может показаться на первый взгляд, при ознакомлении с различными документами. Выполнение этих обязанностей может сочетаться с мероприятиями, которые уже осуществляются в сфере планирования и подготовки к стихийным бедствиям и другим чрезвычайным ситуациям.

Для содействия имплементации международного гуманитарного права многие государства учредили Межведомственные комиссии по гуманитарному праву, которые оказывают помощь, в том числе консультативную, правительственным структурам в распространении и имплементации этого права. Среди приоритетных задач этих органов должны быть координация и стимулирование деятельности заинтересованных или отвечающих за охрану культурных ценностей, в случае вооруженного конфликта, министерств и ведомств, например, в области выявления и описи культурных ценностей местными властями и другими компетентными органами.

Государство, которое преднамеренно разрушает культурное наследие, имеющее большое значение для человечества, как внесенное, так и не внесенное в список, составляемый ЮНЕСКО или другой международной организацией, либо преднамеренно не принимает соответствующих мер для запрещения, предупреждения, прекращения и наказания любых действий по преднамеренному разрушению такого культурного наследия, несет ответственность за такое разрушение в той мере, в которой это предусмотрено международным правом.

Анализ указанных документов и существующей международной практики позволяет сделать следующие выводы: 1) контрольный механизм, предусмотренный Конвенцией 1954 г., не всегда может быть эффективным, так как государства располагают более широкими возможностями и полномочиями для защиты культурных ценностей; он чрезвычайно громоздок и сложен, многие его составляющие дублируют друг друга; 2) следует предусмотреть совершенно новый контрольный механизм; 3) целесообразно воспользоваться примером некоторых стран (например, Голландии), создав специальную службу, инспектора которой имели бы права инспектировать музеи и другие учреждения и предписания которых носили бы обязательный характер; 4) создать в государствах органы, призванные следить за имплементацией норм гуманитарного права и защитой культурных ценностей; 5) следует принять специальный закон, полностью посвященный проблеме уголовного преследования за совершение преступлений в отношении культурных ценностей во время вооружённого конфликта.

Автором отмечена важная роль Совета таможенного со­трудничества (СТС) в области международного сотрудничества. Основным направлением деятельности СТС является создание единой унифицированной номенклатуры для классификации това­ров в таможенных тарифах, которая позволяет не только сопостав­лять уровень таможенного обложения и размеры взаимных уступок, но также единообразно толковать ограничения и льготы в отноше­нии отдельных товаров, обращающихся в мировой торговле.

Международное значение деятельности СТС особенно возросло в современных условиях, что во многом обусловлено сдвигами в структуре международного товарооборота, существенным расширением внутрифирменного обмена транснациональных корпораций и возросшей в связи с этим заинтересованностью в унификации таможенного учета в разных странах Обусловлено оно и дальнейшим развитием экономических взаимо­связей в рамках региональных объединений и организаций.

Обращается внимание на то, что СТС уже в течение нескольких лет применяет страте­гию, состоящую из трех направлений: сотрудничество и оказание взаимопомощи таможенным орга­низациям всех стран; обмен информацией и координация деятельности таможенных органов; сотрудничество с другими международными организациями в правоохранительной сфере.

Самым важным инструментом СТС в сфере правовой деятель­ности является Международная конвенция по административной взаимопомощи в профилактике, расследовании и пресечении тамо­женных правонарушений.

В заключение утверждается, что таможенные организации всего мира стремятся оказывать со­действие международной торговле путем облегчения законного пе­ремещения товаров через границы, но при этом им приходится бороться со все более возрастающим чис­лом самых изощренных видов таможенных правонарушений.

В третьем параграфе – «Государственный контроль в сфере охраны и защиты культурных ценностей» - отмечается, что поддержание и сохранение культурного наследия становится сегодня сложной задачей. С одной стороны, актуализируются идеи возрождения традиционных национальных ценностей, с другой стороны, на фоне экономического и идеологического кризиса возникают финансовые и правовые ограничения для конкретной государственной деятельности по охране памятников.

В силу требований п. 3 ст. 360, п. п. 1, 3, 6 ст. 403 Таможенного кодекса РФ таможенные органы должны обеспечивать контроль над исполнением обязательств лиц об обратном ввозе вывезенных ранее с таможенной территории РФ товаров, в том числе культурных ценностей, если такие товары подлежат обязательному обратному ввозу в соответствии с законодательством РФ. Статья 358 ТК РФ устанавливает следующие принципы прове­дения таможенного контроля: 1) при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выборочности и, как правило, ограничивают­ся только теми формами таможенного контроля, которые доста­точны для обеспечения соблюдения таможенного законодательст­ва РФ; 2) при выборе форм таможенного контроля используется сис­тема управления рисками. При этом под риском понимается веро­ятность несоблюдения таможенного законодательства РФ; 3) таможенные органы применяют методы анализа рисков для определения товаров, транспортных средств, документов и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки; 4) ФТС определяет стратегию таможенного контроля исходя из системы мер оценки рисков; 5) в целях совершенствования таможенного контроля ФТС со­трудничает с таможенными органами иностранных государств, за­ключает с ними соглашения о взаимной помощи; 6) ФТС в целях повышения эффективности таможенного кон­троля стремятся к взаимодействию с участниками ВЭД, перевозчи­ками и иными организациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, и их профессиональ­ными объединениями (ассоциациями); 7) таможенный контроль проводится исключительно таможен­ными органами в соответствии с ТК РФ.

Автор делает вывод о целесообразности сохранения принципа выборочности, означающего, что нет надобности прово­дить контроль в полном объеме, проверку всех товаров. Однако избрание формы таможенного контроля является исключитель­ным правом таможенных органов. Данный принцип полностью отвечает международной практике.

При выборе формы таможен­ного контроля также используется система управления рисками, применяется метод анализа рисков для определения товаров и лиц, подлежащих проверке, и степени такой проверки.

Как правило, таможенный контроль товаров и транспортных средств заканчивается после завершения таможенного оформле­ния и проставления должностным лицом таможенного органа на соответствующих документах штампа «выпуск разрешен» и личной номерной печати. Вместе с тем, таможенные органы наделены пра­вом осуществлять проверку достоверности представленных при тамо­женном оформлении сведений после выпуска, а также вправе за­прашивать и получать информацию, относящуюся к внешнеэко­номическим операциям с товарами.

Зона таможенного контроля (как постоянная, так и временная) представляет собой четко ограниченную террито­рию, предназначенную для нахождения товаров, подлежащих таможенному контролю. Соответственно, осуществление производственной и иной коммерческой деятель­ности, перемещение товаров, транспортных средств, лиц через гра­ницы зон таможенного контроля и в их пределах допускаются с разрешения таможенных органов и под их надзором. В этих условиях таможенным и другим правоохранительным органам приходится вести в той или иной степени соответствующие требованиям времени и качества различные учеты, в рамках которых отражается информация, имеющая отношение к криминальному обороту культурных ценностей. Такие учеты являются одной из форм регистрации и идентификации объектов культурного наследия.

Другими формами достижений контроля над сохранением культурных ценностей является проведение технических экспертиз, имеющих целью установление возраста, химического состава и иных свойств исследуемых объектов. В этом плане приходится констатировать, что в настоящее время учетно-регистрационные функции пока регламентированы слабо.

Диссертант утверждает, что в настоящее время сложно переоценить значение специальных познаний в различных областях жизни и деятельности человека при раскрытии и расследовании преступной деятельности. Вместе с тем, имеет смысл специально рассмотреть отличительные моменты и особенности привлечения таких лиц к раскрытию и расследованию преступлений в области культурного наследия.

Еще одним немаловажным аспектом является то, что для правильного принятия решений по уголовному делу информация, получаемая от лиц, обладающих специальными познаниями, чрезвычайно важна и является в ряде случаев определяющей для разрешения дела по существу, но при этом следует постоянно учитывать ее справочно-рекомендательный характер и возможность ошибки сведущего лица.

Таким образом, делается вывод, что российское законодательство о ввозе и вывозе культурных ценностей предусматривает необходимые меры, направ­ленные на пресечение незаконного перемещение культурных ценностей, ус­танавливает разрешительный порядок их вывоза из страны. Особо отмечается, что в послед­ние годы была упрощена процедура получения разрешения на вывоз и прохождение таможенного контроля.

В заключении сформулированы основные выводы диссертационного исследования, в концентрированном виде представлены выработанные предложения и рекомендации по совершенствованию деятельности таможенных органов по защите и охране культурных ценностей.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:

1. В изданиях рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Иванченко А.Г. Международно-правовые акты по охране и защите культурных ценностей // Вестник Санкт-Петербургского института ГПС МЧС России. 2006, № 4 (15) С. 100-102. (0,25 п.л.)

2.Иванченко А.Г. Нормативно-правовые основания деятельности таможенных подразделений по охране и защите культурных ценностей в России и пути их совершенствования // Вестник Московского университета МВД России. 2010, № 4. С. 161-166. (0,4 п.л.)

3.Иванченко А.Г. Роль и участие таможенных органов по идентификации и оценке культурных ценностей // Вестник Московского университета МВД России. 2010, № 11. С. 81-84. (0,3 п.л.)

11. В иных изданиях:

1. Иванченко А.Г. Понятие, виды культурных ценностей и их классификация // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. 2008г. М.: Московский университет МВД России, 2008. С. 90-93. (0,2 п.л.)

2. Иванченко А.Г. Правовые основы и механизм реализации возвращения культурных ценностей в Российскую Федерацию перемещенных в годы мировой войны 1939-1945г. в Германию // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. 2009г. М.: Московский университет МВД России, 2009. С. 9-11. (0,25 п.л.)

3. Иванченко А.Г. Правовое обеспечение по защите и охране культурных ценностей // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. 2009г. М.: Московский университет МВД России, 2009. С. 149-153. (0,3 п.л.)

4.Иванченко А.Г. Развитие и значение международного прав охране и защите культурных ценностей // Актуальные вопросы теории и практики совершенствования деятельности правоохранительных органов: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов, докторантов и соискателей. 2010г. М.: Московский университет МВД России, 2010. С. 346-349. (0,2п.л.)

5.Иванченко А.Г. Правовые основания деятельности таможенных подразделений по охране и защите культурных ценностей // Актуальные вопросы теории и практики совершенствования деятельности правоохранительных органов: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов, докторантов и соискателей. 2010г. М.: Московский университет МВД России, 2010 С. 373-380. (0,35 п.л.)