Правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти: административно-правовой аспект
На правах рукописи
СОКОЛОВА
ЮЛИЯ АЛЕКСАНДРОВНА
ПРАВОТВОРЧЕСКИЕ ПОЛНОМОЧИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ:
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
12.00.14 – административное право; финансовое право;
информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2012
Работа выполнена в Государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования
«Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)»
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Позднышов Алексей Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Шмалий Оксана Васильевна
Южно-Российский институт (филиал) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, профессор кафедры административного и служебного права;
кандидат юридических наук
Течиев Сослан Русланович
НОУ ВПО «Владикавказский институт
экономики, управления и права, г. Владикавказ», преподаватель
кафедры правовых дисциплин.
Ведущая организация – Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет»
Защита диссертации состоится 26 апреля 2012 г. в 12.00 час. на заседании диссертационного совета Д203.011.02 по юридическим наукам при ФГКОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу: 344015, г.Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 503.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России». Автореферат размещен на сайте ФГКОУ ВПО «РЮИ МВД России» - www.ruimvd.ru.
Автореферат разослан 24 марта 2012 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета А.Б. Мельниченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В современных условиях проведения активных государственно-правовых преобразований, поиска оптимальных моделей взаимодействия государства и общества на первый план выдвигаются вопросы создания эффективной системы исполнительной власти. Действующая концепция административного реформирования свидетельствует, что на исполнительную власть возлагаются значительные задачи и функции: федеральные органы исполнительной власти осуществляют выработку государственной политики и функцию нормативно-правового регулирования.
Очевиден факт признания за федеральными органами исполнительной власти статуса правотворческих органов, способных компетентно и оперативно реагировать на изменяющиеся условия общественной жизни. Кроме того, государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и правотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, то есть на его исполнение.
Однако следует констатировать, что правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти не имеет должной правовой основы. Законодательно не установлены формы нормативно-правовых актов, издаваемых данными органами, параметры правотворческого процесса и, главное, законодательно не закреплено само право на принятие нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти – право на правотворчество. Попытка нормативного установления права на принятие нормативных правовых актов федеральными министерствами посредством закрепления за ними функции нормативно-правового регулирования лишь усилила указанную проблему. Изначально закрепляемая в статусе федерального министерства, в настоящее время данная функция реализуется и иными федеральными органами исполнительной власти – федеральными службами и федеральными агентствами. Более того, все федеральные органы исполнительной власти, наделенные и не наделенные функцией нормативно-правового регулирования, принимают нормативные правовые акты. Указанные факты свидетельствуют об актуальности административно-правовых исследований, направленных на выяснение соотношения понятий «функция нормативно-правового регулирования» и «правотворческое полномочие» федерального органа исполнительной власти, научного обоснования их административно-правовой природы, а также анализа правовых основ установления и реализации правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти с целью выработки предложений по совершенствованию административно-правового регулирования в данной сфере.
Степень научной разработанности темы. Отечественная юридическая наука постоянно обращается к исследованию вопросов правотворчества органов государственной власти. Вместе с тем на современном этапе ее развития правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти не получили комплексного научного осмысления.
Значительный вклад в формирование теории государственно-властных полномочий органов государственного управления внесли такие ученые, как Ю.М. Козлов, И.Н. Кузнецов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.К. Мамутов, А.В. Мицкевич, Ц.А. Ямпольская и другие.
Теория правовых актов государственного управления изучалась в работах Р.Ф. Васильева, М.Н. Николаевой, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, З.М. Рахлина, Л.М. Розина, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова и других авторов. Процессуальные аспекты реализации правотворческих полномочий органами государственного управления рассматривались в работах Б.В. Дрейшева, В.А. Лории, В.Д. Сорокина, Н.С. Соколовой и других авторов.
Анализ современных административно-правовых исследований свидетельствует, что правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти в основном изучается через призму ее результатов. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежали научному изучению С.А. Кулинич, О.Н. Ординой и других. Производство по принятию нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти изучается С.М. Изосимовым, Л.А. Поляковой и другими авторами.
В рамках теории права материальные и процессуальные аспекты правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти исследованы Ю.Г. Арзамасовым, Р.Н. Ивановым, О.В. Квашой, Т.Е. Кучеровой, Е.В. Максимовой, Н.С. Шмаковой и другими.
Таким образом, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования административно-правовой теории правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также административно-правового регулирования их установления и реализации, что и определило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в связи с установлением и реализацией правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств).
Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих установление и реализацию правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств), научные концепции и положения, а также судебная практика в данной области.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы состоит в полном и комплексном исследовании административно-правовой природы правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти, в анализе административно-правового регулирования установления и реализации правотворческих полномочий на современном этапе функционирования федеральных органов исполнительной власти, а также в выработке рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации в данной сфере.
Достижение указанной цели осуществлялось путем решения следующих задач:
- рассмотрение нормативно-правового регулирования и правотворчества как функций органов исполнительной власти;
- исследование правотворческого полномочия как элемента компетенции федерального органа исполнительной власти;
- выявление административно-правовой природы нормативного правового акта как результата реализации правотворческого полномочия федерального органа исполнительной власти;
- исследование и анализ административно-правового регулирования установления правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- исследование и анализ административно-правового регулирования установления сфер реализации правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- исследование и анализ процессуальных и процедурных аспектов реализации правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- выявление проблем административно-правового регулирования установления и реализации правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти.
Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы, базирующиеся на диалектической теории познания. В основу диссертации положены общенаучные методы: исторический, междисциплинарный, логический. В числе частнонаучных методов познания использован системно-структурный, структурно-функциональный, метод правового моделирования.
В процессе исследования сделаны выводы и обобщения, выявлены закономерности и логические связи между теми или иными явлениями правовой действительности. Специфика предмета исследования обусловила необходимость обращения к специально-юридическим методам. Формально–юридический и сравнительно-правовой методы применены с целью исследования и толкования нормативно-правовых актов, регулирующих правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти.
Теоретическая основа исследования. На формирование основных положений данного диссертационного исследования оказали влияние труды отечественных представителей административно-правовой науки, таких как А.П. Алехин, З.А. Багишаев, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, Р.Ф. Васильев, В.Г. Вишняков, В.А. Власов, А.А. Демин, Б.В. Дрейшев, И.Я. Дюрягин, И.И. Евтихиев, Н.А. Игнатюк, Л.И. Калинина, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.Н. Козырин, Н.М. Конин, А.П. Коренев, И.Н. Кузнецов, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, С.Н. Махина, И.М. Машаров, Ю.И. Мигачев, М.Н. Николаева, А.Ф. Ноздрачев, И.В. Панова, Н.И. Побежимова,
А.Н. Позднышов, Л.Л. Попов, В.С. Пронина, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, М.С. Студеникина, С.Р. Течиев, С.В. Тихомиров, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Б.Б. Хангельдыев, Н.Ю. Хаманева, О.В. Шмалий, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская, и других.
Анализ функциональной составляющей государственного управления производился на основе научных исследований Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Н.И. Глазуновой, В.И. Кнорринга, А. Файоль, Г.С. Яковлева.
В ходе исследования изучены научные представления российских ученых в области государственного и административного права дореволюционного периода: А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, И.Т. Тарасова, Г.Ф. Шершеневича и других.
С целью изучения материальных и процессуальных аспектов правотворчества федеральных органов исполнительной власти значительное внимание уделено научным исследованиям в области общей теории права: С.С. Алексеева, Ю.Г. Арзамасова, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, М.И. Байтина, С.В. Бошно, В.М. Горшенева, Л.Н. Завадской, С.Л. Зивса, В.Н. Карташева, Д.А. Ковачева, С.А. Комарова, В.М. Корельского, И.В. Котелевской, В.В. Лазарева, В.М. Левченко, А.В. Малько, Н.И. Матузова, А.В. Мицкевича, В.Д. Перевалова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, Н.В. Сильченко, Н.С. Соколовой, В.М. Сырых, Р.О. Халфиной, А.Ф. Шебанова, О.В. Яковенко и других авторов.
В процессе исследования были изучены научные труды представителей отраслевых юридических наук: О.Ю. Бакаевой, В.В. Гриценко, В.Е. Кузнеченковой, Э.Г. Липатова, Е.Н. Пастушенко, Е.В. Покачаловой, И.В. Рукавишниковой, Н.И. Химичевой и других ученых.
Нормативно-правовую и эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Научная новизна диссертации заключается в осуществлении комплексного исследования административно-правовой природы правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти, а также анализа современной системы административно-правового регулирования их установления и реализации. Разработаны рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в рассмотренной сфере.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Функция нормативно-правового регулирования, реализуемая органами исполнительной власти, обусловлена государственно-управленческой природой данной ветви государственной власти. Под функцией нормативно-правового регулирования, осуществляемой органом исполнительной власти, следует понимать юридически-властное упорядочивающее воздействие на государственно-управленческие отношения, осуществляемое посредством издания нормативных правовых актов.
2. Функция нормативно-правового регулирования реализуется органами исполнительной власти посредством правотворческой деятельности. Правотворческая функция, осуществляемая органом исполнительной власти в процессе государственно-властной деятельности по принятию нормативно-правовых актов, является неотъемлемой функцией органа исполнительной власти, обеспечивающей реализацию функции нормативно-правового регулирования.
3. Правотворческое полномочие как элемент компетенции федерального органа исполнительной власти можно определить как установленное законодательством право и обязанность данного органа самостоятельно издавать (принимать) нормативные правовые акты, вносить в них изменения, а также отменять ранее изданные им нормативные правовые акты, реализуемые в сфере своей компетенции с целью осуществления функции нормативно-правового регулирования.
4. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти можно рассматривать как результат реализации принадлежащего данному органу правотворческого полномочия, что придает этому акту свойства нормативности, иерархичности в системе нормативных правовых актов, а также обуславливает его управленческую природу.
5. Поддерживая идею принятия Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти», считаем необходимым закрепить в нем правотворческое полномочие федерального органа исполнительной власти в следующей формулировке: «Федеральный орган исполнительной власти принимает нормативные правовые акты в пределах своей компетенции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации».
6. С целью единообразного нормативного закрепления правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти предлагается дополнить раздел «Полномочия» действующих статусных положений о федеральных органах исполнительной власти пунктом следующего содержания: федеральный орган исполнительной власти «принимает нормативные правовые акты в пределах своей компетенции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации».
7. Под сферой реализации правотворческих полномочий федерального органа исполнительной власти предлагается понимать совокупность общественных отношений, входящих в компетенцию данного органа и подлежащих его регулирующему воздействию посредством издания нормативных правовых актов. Сферы реализации правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти устанавливаются нормами Конституции РФ, федеральных законов, Указов Президента РФ, статусных положений о данных органах, утверждаемых указами Президента РФ или Постановлениями Правительства РФ, а также постановлениями Правительства РФ, направленными на уточнение и конкретизацию круга общественных отношений, входящих в сферу правотворческих полномочий конкретных федеральных органов исполнительной власти.
8. Реализация правотворческих полномочий федеральным органом исполнительной власти осуществляется в административно-процессуальной форме, которую предлагается именовать административно-правотворческим процессом федерального органа исполнительной власти. Различие задач и функций каждого этапа административно-правотворческого процесса федерального органа исполнительной власти обуславливает выделение в нем следующих стадий: 1) стадия подготовки проекта акта; 2) стадия его рассмотрения и принятия; 3) стадия опубликования акта и вступления его в силу.
9. Правотворческое полномочие, принадлежащее федеральному органу исполнительной власти, реализуется в системе правотворческих процедур, сопровождающих все стадии административно-правотворческого процесса федерального органа исполнительной власти. Правотворческая процедура, урегулированная нормами административного права, выступает в качестве разновидности административных процедур. Административные процедуры правотворческого процесса федерального органа исполнительной власти предлагается именовать административно-правотворческими процедурами федерального органа исполнительной власти.
10. Административно-правотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти подлежит самостоятельному правовому регулированию нормами федерального законодательства, устанавливающего порядок принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, а также создающего основу административной регламентации правотворческих процедур, сопровождающих стадии данного правотворческого процесса.
11. С учетом наличия отношений подведомственности и связей координации между федеральными министерствами и соответствующими федеральными службами и федеральными агентствами требование согласования проектов нормативных правовых актов подведомственных органов федеральным министерством закреплено в п. 5.6 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452): «проекты нормативных правовых актов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства и наделенных соответствующими полномочиями, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством». Целесообразно ввести аналогичное положение в текст Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется тем, что комплексное исследование административно-правовой природы правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти и правового регулирования их установления и реализации в административно-правовой науке проводится впервые. Содержащиеся в диссертации авторские положения, выводы и рекомендации, а также уточненные определения отдельных базовых понятий восполняют существующие пробелы в теории административного права. Полученные автором результаты могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях. Основные положения проведенного исследования могут быть учтены в правотворческой практике при корректировке действующего законодательства, а также при подготовке федеральных законов, регулирующих правовое положение федеральных органов исполнительной власти.
Содержащиеся в диссертации положения могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях при преподавании курсов «Административное право», «Актуальные проблемы административного права», «Административный процесс», «Исполнительная власть», «Правовые акты органов государственной власти и управления», а также при подготовке учебников и учебных пособий по указанным дисциплинам.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры финансового и административного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)».
Основные положения исследования докладывались автором на международных, общероссийских, региональных и иных научно-практических конференциях: Общероссийской научно-практической конференции Российской академии юридических наук (Москва, 2003); Общероссийской научно-практической конференции Российской академии юридических наук «Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России» (Москва, 2004); Международной научно-практической конференции «Динамика научных достижений» (Днепропетровск, 2004); Региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) «Актуальные проблемы действующего законодательства РФ» (Ростов-на-Дону, 2005); Международной научно-практической конференции «Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России)» (Москва, 2005); Научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава «Актуальные проблемы действующего законодательства РФ» (Ростов-на-Дону, 2005); Научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) «Язык в контексте социально-правовых отношений современной России» (Ростов-на-Дону, 2006); Международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава «Изменяющаяся правовая система России в условиях современного социально-экономического развития» (Ростов-на-Дону, 2006); VI Международной научно-практической конференции «Современные концепции взаимодействия частного и публичного права: юридическая доктрина и правоприменительная практика» (Туапсе, 2011).
Основные результаты исследования отражены в научных публикациях, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных в перечне ВАК, а также использовались автором при подготовке учебников и учебных пособий.
Основные теоретические положения и выводы диссертации использовались диссертантом при чтении лекций и проведении практических занятий по курсам «Административное право», «Актуальные проблемы административного права» на юридическом факультете ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)».
Выводы и рекомендации, полученные в ходе диссертационного исследования, внедрены в учебный процесс юридического факультета ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)» для преподавания дисциплин «Административное право», «Актуальные проблемы административного права», «Исполнительная власть», «Правовые акты органов государственной власти и управления» (акт внедрения утвержден на заседании Методического совета Юридического факультета ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)», протокол №3 от 21 декабря 2011г.).
Структура диссертация обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются степень ее научной разработанности, объект, предмет, цель и задачи диссертационной работы; раскрываются ее методологическая, теоретическая, нормативно-правовая и эмпирическая основы; обосновывается научная новизна; формулируются основные положения, выносимые на защиту; определяется теоретическая и практическая значимость исследования; приводятся сведения об апробации и внедрении результатов исследования.
Первая глава «Административно-правовая природа правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Нормативно-правовое регулирование и правотворчество в системе функций современной исполнительной власти» содержит комплексный анализ научных представлений о функциях управления, государственного управления и исполнительной власти. На его основе выяснено, что в административно-правовом аспекте государственное управление и государственное регулирование проявляются, прежде всего, как нормативно-правовое регулирование, осуществляемое полномочными субъектами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности посредством реализации возложенных на них правотворческих полномочий.
Анализ административно-правовых исследований, направленных на изучение функций современной исполнительной власти свидетельствует о том, что в их системе выделяется нормотворческая (правотворческая) функция, реализуя которую органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных правовых актов. Посредством нормативно-правовых актов как результатов реализации правотворчества (правотворческого процесса) осуществляется, прежде всего, регулятивная функция государственного управления, исполнительной власти. При этом сам процесс правотворчества имеет управленческую природу.
Функциональный подход к построению системы органов исполнительной власти имеет глубокую научную основу, однако до сегодняшнего дня не имеет надлежащего законодательного оформления, как, впрочем, и сама исполнительная власть в организационном единстве представляющих ее органов. Теория функциональной специализации органов государственного управления послужила основой реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и построения их современной системы[1]
. При этом следует акцентировать внимание на нормативном закреплении функции нормативно-правового регулирования, возложенной на федеральные органы исполнительной власти, как магистрального направления юридически-властного воздействия на соответствующую сферу управленческих общественных отношений, осуществляемого посредством принятия нормативных правовых актов.
Второй параграф «Правотворческое полномочие как элемент компетенции федерального органа исполнительной власти» содержит научный анализ фундаментальных исследований категории «компетенция» с целью последующего выявления административно-правовой природы правотворческого полномочия федерального органа исполнительной власти. Компетенция есть публично-правовая характеристика органа исполнительной власти. Под компетенцией органа исполнительной власти следует понимать систему государственно-властных полномочий (прав и обязанностей), которыми наделен данный орган для реализации управленческих целей, задач и функций, возложенных на него государством. Предметы ведения органа исполнительной власти (сферы общественных отношений), подведомственные и подконтрольные данному органу исполнительной власти объекты (органы) являются сферами реализации его прав и обязанностей (сферами компетенции), и выступают неотъемлемой составляющей компетенции. Включение в содержание понятия «компетенция» предметов ведения органа исполнительной власти позволяет классифицировать данные органы на органы общей и специальной компетенции.
С целью выявления административно-правовой природы правотворческого полномочия федерального органа исполнительной власти осуществлен научный анализ категории «государственно-властное полномочие». Правотворческое полномочие органа исполнительной власти имеет государственно-властную природу и является элементом его компетенции. Посредством реализации правотворческих полномочий органами исполнительной власти осуществляется волевое властное управляющее воздействие и реализуются цели государственного управления.
Наделенный правотворческим полномочием, федеральный орган исполнительной власти выступает как субъект правотворчества и наделен правотворческой правосубъектностью – способностью обладать и самостоятельно осуществлять права и обязанности в области подготовки, издания (принятия), опубликования нормативно-правового акта.
Правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти характеризуются следующими признаками: 1) устанавливаются компетенционными нормами административного права; 2) закреплены за данными органами на постоянной основе; 4) реализуются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ; 5) ограничены нормативно-установленной сферой компетенции органа; 6) осуществляются органом на основании прямого указания нормы действующего законодательства или по собственной инициативе; 7) осуществляются на коллегиальной или единоначальной основе;
8) реализуются в правотворческой процессуальной форме.
Теоретический анализ правотворческих полномочий и компетенции органов исполнительной власти в русле системы административно-правовых форм реализации исполнительной власти позволил сделать вывод о том, что осуществление правотворческих полномочий федеральным органом исполнительной власти посредством принятия (изменения и отмены) нормативного правового акта может рассматриваться как административно-правовая форма государственного управления (форма управленческой деятельности) и одновременно как форма реализации компетенции данного органа.
Третий параграф «Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти как результат реализации правотворческого полномочия и разновидность правовых актов управления» посвящен изучению правовой природы нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти через призму теории административного права. Традиционно в административно-правовой науке правовые акты управления рассматриваются в двух концептуальных направлениях. Во-первых, как основная правовая форма внешнего выражения деятельности органа исполнительной власти, при помощи которой реализуются цели, задачи, функции и методы государственного управления. Во-вторых, как результат реализации государственно-властных полномочий рассматривается нормативный правовой акт – элемент системы права с присущими ему юридическими свойствами и ролью в механизме правового регулирования. В ходе исследования изучены определения понятия правового акта органа исполнительной власти, сформулированные в науке административного права, его признаки как правового акта управления. Отмечено, что действующее законодательство не содержит определения понятия «нормативный правовой акт», что негативным образом сказывается на правотворческой практике федеральных органов исполнительной власти.
Рассмотрение нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в единстве его правовой и управленческой природы позволяет выделить ряд следующих его признаков: 1) как результат реализации правотворческого полномочия федерального органа исполнительной власти он имеет государственно-властный характер и выражает волю государства;
2) направлен на установление, изменение или отмену правовых норм; 3) издается на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ и Постановлений Правительства РФ. При этом указанные нормативные акты составляют правовую основу закрепления сфер компетенции федерального органа исполнительной власти, в том числе сфер реализации правотворческих полномочий; 4) издается с целью реализации и в пределах компетенции федерального органа исполнительной власти; 5) может быть издан совместно двумя или несколькими федеральными органами исполнительной власти, а также по согласованию; 6) принимается в коллегиальном или единоначальном порядке; 7) это письменный официальный документ, издаваемый в установленных законодательством формах (постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений). Его содержание и структура должны соответствовать правилам юридической техники; 8) он императивен, подлежит безусловному исполнению субъектами, которым он адресован. Обязательность его исполнения обеспечивается мерами государственного принуждения; 9) издается с соблюдением установленных законодательством правил, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения его проекта, принятия акта, его экспертизы, утверждения, регистрации и опубликования.
Рассмотрены классификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, имеющие значение для дальнейшего исследования, в частности: коллегиальные и единоначальные, совместные акты и акты, принятые по согласованию.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти часто, «по традиции» именуются ведомственными актами. На основе анализа положений теории права и административного права сделан вывод, что термин «ведомственный нормативно-правовой акт» корректнее использовать только для группы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, нормы которых направлены на регулирование внутриуправленческих (внутриорганизационных) административно-правовых отношений. Нормативные акты, регулирующие внешнеуправленческие общественные отношения, т.е. отношения, возникающие в рамках внешней среды управления, ведомственными не являются по своей сути и содержанию.
Вторая глава «Административно-правовое регулирование правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти» включает три параграфа.
В первом параграфе «Административно-правовое регулирование установления правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти» осуществлен анализ действующей системы нормативно-правового регулирования установления правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти. Проанализированы нормы Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. №314 (в последней ред. от 22.06.2010 г.), а также нормы положений о федеральных органах исполнительной власти, которые утверждены указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (статусных положений).
На основании введенной Указом Президента РФ № 314 функциональной специализации федеральных органов исполнительной власти можно констатировать, что федеральные министерства являются ведущими органами по реализации функции нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности и позиционируются как органы, наделенные правотворческими полномочиями. При этом в ходе исследования норм данного документа обращено внимание на то, что понятие «функция нормативно-правового регулирования» не имеет четкого определения, поскольку в ряду дефинитивных норм, определяющих понятия и содержание функций, возложенных на федеральные органы исполнительной власти, она заменена понятием «функция по принятию нормативных правовых актов» (п. 2, п/п «а» Указа Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314), и, таким образом, закрепляет именно право на принятие нормативного правового акта, то есть переводит функцию нормативно-правового регулирования в русло закрепления полномочия по принятию нормативного правового акта. Кроме того, согласно статусным положениям, осуществление данной функции возложено и на федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.
Анализ статусных положений о федеральных органах исполнительной власти позволят сделать вывод о наличии в данных актах различных вариантов закрепления функции нормативно-правового регулирования и права на принятие нормативных правовых актов. Так, в числе функций, осуществляемых отдельными органами, указываются функция нормативно-правового регулирования, функция правового регулирования, функция по принятию нормативно-правовых актов, функция разработки и утверждения нормативных правовых актов, и др. В статусных положениях об отдельных органах указаны задачи, в числе которых: нормативно-правовое регулирование, правовое регулирование. В перечне полномочий закрепляются следующие: «самостоятельно принимает нормативные правовые акты», «осуществляет самостоятельно правовое регулирование в установленной сфере деятельности», «самостоятельно принимает нормативные правовые акты», «принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности», «издает нормативные правовые и иные документы», «утверждает: (перечень документов)» и др.
Общий анализ положений о федеральных органах исполнительной власти свидетельствует, что они не имеют в своей основе единообразной модели. В основном построенные по схеме «Общие положения – Полномочия – Организация деятельности», в содержании этих разделов они имеют значительные различия. Указанная проблема требует своего решения посредством унификации подхода к формулированию целей, задач, функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, создания модели типового положения о федеральном органе исполнительной власти.
В результате анализа норм статусных положений о федеральных службах и федеральных агентствах, не осуществляющих функцию нормативно-правового регулирования, а также их правотворческой практики, было выяснено, что данные органы также принимают нормативные правовые акты. Общим правовым основанием принятия нормативных правовых актов федеральными службами и федеральными агентствами следует признать установленные п. 4 (п/п «в») и п. 5 (п/п «г») Указа Президента РФ № 314 нормы о том, что указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых Указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. На основе данных норм в статусных положениях о федеральных службах и федеральных агентствах, утверждаемых именно Указами Президента РФ или Постановлениями Правительства РФ, закрепляется право данных органов принимать нормативные правовые акты в установленной сфере ведения.
Во втором параграфе «Административно-правовое регулирование установления сфер реализации правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти» проведен анализ правового регулирования закрепления сфер реализации правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти. Правотворческие полномочия реализуются федеральным органом исполнительной власти в нормативно определенной для него сфере общественных отношений, в «сфере компетенции» органа управления. Анализ правового регулирования установления правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти позволяет вести речь об осуществлении функции нормативно-правового регулирования «в установленной сфере деятельности», в административно-правовом аспекте представляющей собой комплекс управленческих общественных отношений, входящих в компетенцию данного органа. Категория «установленная сфера деятельности», введенная в действующее законодательство в ходе реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, требует дополнительного научного осмысления. Принципы отраслевой и межотраслевой организации управления, длительное время являвшиеся основой построения системы органов государственного управления, заменены функциональной специализацией федеральных органов исполнительной власти в определенных сферах.
Федеральными законами регулируется весь комплекс сфер, подлежащих последующей нормативной регламентации подзаконными актами, создается первичная основа правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти. Однако полное представление о сфере правотворческих полномочий конкретных федеральных органов исполнительной власти можно получить на основе изучения комплекса подзаконных актов.
В результате анализа норм действующего законодательства выяснено, что распределение сфер реализации правотворческих полномочий в структуре федеральных органов исполнительной власти осуществляется: 1) Указом Президента РФ, устанавливающим структуру данных органов (в настоящее время Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. №724, в посл. ред. от 17.01.2012 г.); 2) Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ, устанавливающими правовой статус конкретных федеральных органов исполнительной власти (статусными положениями); 3) постановлениями Правительства РФ, направленными на уточнение и конкретизацию круга вопросов, входящих в сферу правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти. Перераспределение сфер правотворческих полномочий в структуре федеральных органов исполнительной власти осуществляется посредством внесения изменений в данные документы. На основе анализа конкретных примеров осуществленных реорганизационных мероприятий, следствием которых явилось перераспределение сфер нормативно-правового регулирования в структуре федеральных органов исполнительной власти, сделан вывод, что в связи с несвоевременным внесением изменений в статусные положения, перераспределяющие сферы реализации правотворческих полномочий, нарушается непрерывность осуществления функции нормативно-правового регулирования, стабильность реализации правотворческих полномочий. Одним из направлений решения данной проблемы является установление сфер правотворческой компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти нормами тематических федеральных законов.
В ходе исследования были изучены такие явления управленческой практики федеральных органов исполнительной власти, как совместное правотворчество и правотворчество, осуществляемое по согласованию. Правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о наличии значительного количества совместных нормативно-правовых актов. Они являются результатами совместного правотворчества двух или нескольких органов и прямым следствием «пересечения» сфер их компетенции. Указанные явления управленческой практики проанализированы в науке административного права в системе координационных административно-правовых отношений. Издание нормативного акта по согласованию осуществляется в пределах компетенции издающего его органа, а согласование является следствием некоторого совпадения сфер правотворческой компетенции и обеспечивает полноценную «компетентность» принимаемого нормативного правового акта. Обязанность согласования – это требование прохождения процедуры согласования, которая, в свою очередь, является одной из процедур правотворческого процесса, и носит характер контрольного мероприятия со стороны органа, осуществляющего согласование.
В третьем параграфе «Административно-правовое регулирование процессуальных и процедурных аспектов реализации правотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти» осуществлен анализ административно-правового регулирования реализации правотворческих полномочий федеральными органами исполнительной власти. В административно-правовой науке деятельность органов исполнительной власти по принятию нормативно-правовых актов традиционно изучается в разрезе административно-правовых форм реализации исполнительной власти. В то же время данный вид государственно-управленческой деятельности имеет свою процессуальную форму, что позволяет ученым-административистам рассматривать его в системе административно-процессуальных отношений. При этом, «встроенный» в систему административно-процессуальной деятельности, он в полной мере испытывает на себе проблемы теоретической несогласованности содержания и соотношения понятий «административный процесс», «административное производство», «административная процедура». В результате изучения различных научных позиций, выработанных в теории права и в административно-правовой науке, была взята за основу концепция «широкого» понимания административного процесса. На данной основе можно вести речь о том, что административно-правотворческий процесс является самостоятельным видом административного процесса, реализуемого органами исполнительной власти при осуществлении возложенных на них правотворческих полномочий. Как разновидность юридического процесса, он обладает всеми признаками последнего: стадийность, властный характер, регламентация процессуальными нормами, целевой характер, документальное оформление. Как вид административного процесса он характеризуется следующими признаками: носит позитивный (неюрисдикционный) характер; его целевое назначение – принятие (изменение, отмена) нормативного правового акта; он представляет собой совокупность административно-правовых отношений участников правотворческого процесса (органов исполнительной власти, их должностных лиц, иных субъектов, не обладающих властными полномочиями).
Реализация правотворческих полномочий федеральным органом исполнительной власти осуществляется в административно-процессуальной форме, которую можно назвать административно-правотворческим процессом федерального органа исполнительной власти. Основаниями выделения данного вида административно-правотворческого процесса считаем следующие: 1) субъектом, обладающим правотворческим полномочием, является федеральный орган исполнительной власти (федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство); 2) правотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти урегулирован едиными правилами, адресованными этой системе органов исполнительной власти федерального уровня (в настоящее время – Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009; порядок вступления в силу – Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»); 3) результатом данного правотворческого процесса являются нормативные правовые акты, составляющие самостоятельную группу иерархической системы российского законодательства. На этой основе считаем, что административно-правотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти подлежит самостоятельному правовому регулированию нормами федерального закона, устанавливающего порядок принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.
Базовой характеристикой административно-правотворческого процесса является его стадийный характер. Различие задач и функций каждого этапа правотворческого процесса федерального органа исполнительной власти обуславливает выделение в нем следующих стадий:
1) стадия подготовки проекта акта; 2) стадия его рассмотрения и принятия;
3) стадия опубликования акта и вступления его в силу.
Право на правотворчество, принадлежащее органу исполнительной власти, реализуется в системе правотворческих процедур, сопровождающих каждую стадию правотворческого процесса. Применительно к деятельности органов исполнительной власти в современной административно-правовой науке уже традиционно используется термин «административная процедура». С учетом существующих в науке административного права классификаций административных процедур административные процедуры, сопровождающие правотворческий процесс органа исполнительной власти, можно назвать административно-правотворческими процедурами.
Анализ системы нормативно-правовых актов, регулирующих правотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти, позволяет сделать вывод о том, что к административно-правотворческим процедурам относятся процедуры согласования проекта акта, процедуры направления его на заключения, процедура визирования проекта акта, процедура подписания, направления на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ, и другие. Встроенные в систему стадий правотворческого процесса, они реализуются посредством деятельности участников правотворческого процесса и имеют управленческую природу. На основе проведенного исследования правовой регламентации осуществления правотворческих процедур административно-правотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти сделан вывод, что на современном этапе она находится на стадии своего формирования. Система административно-правового регулирования данных правотворческих процедур представлена нормами постановлений Правительства РФ, направленных на регламентацию внутренней организации и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также нормами регламентов и правил подготовки нормативных правовых актов, разработанных федеральными органами исполнительной власти. Считаем, что административная регламентация правотворческих процедур требует унификации подходов к порядку их осуществления, в том числе на уровне законодательных норм.
В заключении подводятся итоги исследования, делаются обобщения, формулируются теоретические и практические выводы, а также предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства, регулирующего правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, перечень которых утвержден ВАК
1. Соколова Ю.А. Нормотворчество органов исполнительной власти: теоретические аспекты и правовая регламентация // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 8. – 0,3 п.л. (С. 51-54).
2. Соколова Ю.А. Правовое регулирование нормотворческой компетенции Министерства финансов РФ // Финансовое право. 2011. № 10. – 0,4 п.л. (С. 8-11).
Учебники, учебные пособия
3. Правоведение (полный курс): Учебник / Под ред. проф. М.Б. Смоленского. Ростов н/Д, 2002. (автор главы 7 – Соколова Ю.А.) – 25 п.л./1 п.л.
4. Бровко Н.В., Григорян С.А., Соколова Ю.А. Административное право: Учебное пособие / Под ред. С.А. Григоряна. Ростов н/Д, 2002. – 14 п.л./3 п.л.
5. Бровко Н.В., Смоленский М.Б., Соколова Ю.А. Административное право: Учебник. М.; Ростов н/Д, 2003. – 21п.л./8 п.л.
6. Правоведение: Учебник / Под ред. И.В. Рукавишниковой и И.Г. Напалковой. М., 2009. (автор параграфов 1, 2, 3 главы 7 – Соколова Ю.А.) – 24 п.л./1 п.л.
Работы, опубликованные в иных изданиях
7. Соколова Ю.А. Правовое регулирование нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти // Юридический вестник. 2001. № 3. – 0,5 п.л. (С. 13-18).
8. Соколова Ю.А. Проблемы правового регулирования нормотворчества федеральных органов исполнительной власти // Сборник трудов молодых ученых РГЭУ (РИНХ). Ростов н/Д, 2001. – 0.2 п.л. (С. 15-17).
9. Соколова Ю.А. О юридической силе нормативных актов органов исполнительной власти (федеральный уровень) // Эволюция государственных и правовых институтов в современной России: Ученые записки. РГЭУ «РИНХ». Ростов н/Д, 2003. Вып. I. – 0,3 п.л. (С. 55-59).
10. Соколова Ю.А. О иерархии в системе нормативных актов органов исполнительной власти // Вопросы экономики и права: Сборник статей аспирантов и соискателей РГЭУ «РИНХ». Ростов н/Д, 2003. – 0,3 п.л. (С. 117-120).
11. Соколова Ю.А. Нормативные акты органов исполнительной власти в юридическом механизме реализации закона // Юридический вестник. 2003. № 3. –0,3 п.л. (С. 5-7).
12. Соколова Ю.А. Актуальные вопросы нормотворчества органов исполнительной власти // Эволюция государственных и правовых институтов в современной России: Ученые записки. РГЭУ «РИНХ». Ростов н/Д, 2004. Вып. II. –0,3 п.л. (С. 117-122).
13. Соколова Ю.А. Теоретические аспекты нормотворчества органов исполнительной власти // Фундаментальные исследования. 2005. № 3. – 0,1 п.л. (С. 78-79).
14. Соколова Ю.А. Нормотворчество органов исполнительной власти и механизм реализации закона // Финансовое право. 2006. № 6. – 0,4 п.л. (С. 9-11).
15. Соколова Ю.А. Актуальные вопросы правовой регламентации нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти // Эволюция государственных и правовых институтов в современной России: Ученые записки. РГЭУ «РИНХ». Ростов н/Д., 2006. Вып. IV. – 0,2 п.л. (С. 77-80).
Материалы международных, общероссийских, региональных научно-практических конференций
16. Соколова Ю.А. Нормативные акты органов исполнительной власти в механизме правового регулирования // Материалы Общероссийской научно-практической конференции РАЮН, прошедшей в Москве 18-19 декабря 2003 г. / Сборник научных трудов. Российская академия юридических наук. Вып. 4. М., 2004. Т. 1. – 0.2 п.л. (С. 156-157).
17. Соколова Ю.А. К вопросу о нормотворчестве органов исполнительной власти // «Динамiка наукових дослiджень' 2004»: Материалы третьей международной научно-практической конференции. Днепропетровск, 2004. Т. 3. Право. – 0,1 п.л. (С. 52-53).
18. Соколова Ю.А. К вопросу о системе нормативных актов федеральных органов исполнительной власти // Правовые проблемы экономической, административной и судебной реформы в России: Материалы Общероссийской научно-практической конференции РАЮН, прошедшей в Москве 20-21 декабря 2004 года // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 5. М., 2005. Т. 1. – 0,2 п.л. (С. 249-251).
19. Соколова Ю.А. К вопросу о правотворческой компетенции органов исполнительной власти //Актуальные проблемы действующего законодательства РФ: Материалы региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава 28 февраля 2005 г. Ростов н/Д, 2005. – 0,1 п.л. (С. 106-109).
20. Соколова Ю.А. Административная реформа и правотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти // Современное законотворчество: теория и практика (к 100-летию Государственной Думы России): Материалы Международной научно-практической конференции РАЮН, прошедшей в Москве 22-23 декабря 2005 г. / Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 6. М., 2006. Т. 2. – 0, 2 п.л. (С. 291-293).
21. Соколова Ю.А. Административная реформа и вопросы нормотворчества федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы действующего законодательства РФ: Материалы научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, прошедшей 9 декабря 2005 г. Ростов н/Д, 2006. – 0,4 п.л. (С. 99-101).
22. Соколова Ю.А. К вопросу о формах нормативно-правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти // Изменяющаяся правовая система России в условиях современного социально-экономического развития: Материалы международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, состоявшейся 3-5 октября 2006 г. Ростов н/Д, 2006. – 1,5 п.л. (С. 58-59).
23. Соколова Ю.А. Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти в механизме правового регулирования финансовых отношений // Язык в контексте социально-правовых отношений современной России: Материалы Международной научно-практической конференции 22 марта 2006 г. Ростов н/Д, 2006. – 0.3 п.л. (С. 219-222).
24. Соколова Ю.А. К вопросу о понятии и признаках органа исполнительной власти // Современные концепции взаимодействия частного и публичного права: юридическая доктрина и правоприменительная практика: Сборник научных статей по материалам VI Международной практической конференции. Ростов н/Д, 2011. – 0,3 п.л. (С. 160-162).
[1] Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
