Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории)
На правах рукописи
Кучерова Татьяна Евгеньевна
Нормативные акты
федеральных органов исполнительной власти
(вопросы общей теории)
Специальность 12.00.01 – теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2006
Работа выполнена в отделе теории законотворчества и систематизации законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Лазарев Валерий Васильевич |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор Арзамасов Юрий Геннадьевич кандидат юридических наук Волк Ирина Владимировна |
| Ведущая организация: | Академия управления МВД России |
Защита состоится «19» июня 2006 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: Россия, 117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «18» мая 2006 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Чертков А.Н.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В условиях проводимых в России государственно-правовых преобразований наблюдается повышенное внимание к праву, законности, правотворческой деятельности, что находит свое отражение в функционировании многих закономерностей социально-правового характера. Проблема совершенствования практики правотворчества обостряется, когда в обществе происходит изменение большинства институциональных и нормативных образцов, изменяются ценности, цели, средства реализации социальных потребностей, устанавливаются новые правила правового взаимодействия. Правотворческая деятельность государства не изолирована от социальных процессов, которые, так или иначе, влияют на формирование правовых норм. В практике правотворчества должна обеспечиваться внутренняя согласованность действующих законов и иных нормативных актов, составляющих единую систему правового регулирования общественных отношений.
Укрепление российской правовой системы невозможно без учета теоретических положений нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти. Механизм правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, прежде всего, важную его составляющую, необходимо анализировать в контексте теории разделения властей.
Процедура принятия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, как инструмента реализации предписаний законов и других нормативных актов, средства их развития и конкретизации настоятельно требует совершенствования.
В области ведомственного нормотворчества все еще сохраняются старые и возникает ряд новых проблем, вызывающих необходимость дополнительного исследования: несоответствие ряда положений актов федеральных органов исполнительной власти требованиям законности; включение норм, ставящих субъектов отношений в неравные условия; «чрезмерность» нормотворчества; дублирование или противоречивость содержащихся в них норм; их декларативность или абстрактность; нарушение правил юридической техники.
Действующее законодательство содержит весьма противоречивые положения о видах актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. В разных органах одни и те же виды актов используются в разном качестве. Сравнительно часто решения нормативного и ненормативного характера облекаются в одну и ту же форму, что является фактором, негативным образом влияющим на процесс правореализации. Опыт использования в ведомственном нормотворчестве различных форм (видов) актов сигнализирует о необходимости правотворческого вмешательства.
Актуальность темы настоящего исследования детерминирована тем, что в условиях проведения государственно-правовых преобразований требуется выяснение новых подходов к процессу подготовки и принятия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, поиск перспектив совершенствования процедур нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти от стадии проекта до официального опубликования.
Повышение эффективности нормотворчества федеральных органов исполнительной власти находится в прямой зависимости от комплексного исследования различных факторов. При этом выявляются как факторы, порождающие потребность в правовой регламентации, так и факторы, определяющие форму и содержание нормативного акта, и, что не менее важно, факторы, обусловливающие процесс подготовки и принятия акта.
В рамках исследования представляется возможным рассмотреть широкий спектр правовых проблем во взаимосвязи и единстве их теоретического и практического уровней.
Степень разработанности проблемы. Постоянно находится в центре внимания науки проблема теоретического осмысления правового положения исполнительной власти и ее органов. Основы научного исследования заложили здесь такие ученые-правоведы как А.Б. Агапов, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Калинина, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева.
Тема качества нормативных актов, совершенствования процесса их создания рассматривалась в работах А.И. Елистратова, Д.А. Керимова, А.В. Мицкевича, М.Н. Николаевой, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова. Значительный вклад в разработку проблем нормотворчества внесли А.И. Абрамова, С.С. Алексеев, С.В. Поленина, Т.Н. Рахманина, Г.А. Туманов, Е.А. Юртаева.
Проблемы ведомственного нормотворчества исследовались в трудах Ю.Г. Арзамасова, Р.Ф. Васильева, А.В. Мицкевича, М.Н.Николаевой, А.Ф. Ноздрачева, В.Д. Сорокина.
На формирование исходных положений настоящей работы определенное влияние оказали труды зарубежных авторов, обосновавших разделение властей в государстве.
Признавая научную и практическую значимость исследований, затрагивающих теоретические и практические аспекты правовой природы нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, диссертант полагает, что ведомственное нормотворчество как одна из важных тем правовой науки нуждается в дальнейшей разработке как с точки зрения теории права, так и в русле рассмотрения характеристик современного правотворчества с учетом анализа изменений, происходящих в свете проводимых реформ. Диссертант на основе изученного материала, не претендуя на категоричность и неоспоримость выдвинутых положений, предлагает собственное видение теоретических и сущностных аспектов российского нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, что отражается в поставленных в исследовании цели и задачах.
Объект исследования – федеральные органы исполнительной власти и их роль в правовом регулировании общественных отношений.
Предмет исследования составляют анализ сущностной характеристики места федеральных органов исполнительной власти в системе органов государственной власти, определение правовой природы и роли нормативных актов федеральных органов исполнительной власти[1] в системе источников права, а также общетеоретическая характеристика видов данных актов и стадий нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти от подготовки проекта до принятия и опубликования.
Целью диссертационного исследования является выявление юридической природы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, осмысление структуры, содержания и формы, специфики процесса их подготовки.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по отдельным, наиболее актуальным направлениям;
- выявить юридическую природу федеральных органов исполнительной власти в системе органов государственной власти;
- исследовать нормотворчество федеральных органов исполнительной власти как особую разновидность правотворческой практики;
- сформулировать определение понятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
- дать видовую характеристику нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;
- определить технико-юридические аспекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;
- выявить специфику подготовки проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти;
- провести анализ нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти от стадии подготовки проекта и принятия нормативного акта федерального органа исполнительной власти;
- изучить порядок регистрации и опубликования нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. При проведении настоящего исследования автором использовался разнообразный методологический арсенал правовой науки, включающий в себя общенаучные методы (метод восхождения от абстрактного к конкретному, анализ и синтез, системно-структурный подход), специальные методы (статистический, конкретно-социологический, метод моделирования) и частные методы (нормативно-правовой, сравнительно-правовой анализ).
Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных правоведов. При этом диссертант широко использовал не только исследования в области теории государства и права, но и отраслевых юридических наук, в которых рассматривалась в том или ином аспекте природа исполнительной власти или содержались положения, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме.
Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации, практика Конституционного Суда и др. судов, соответствующие аналитические материалы, статистические данные, корреспондирующие теме настоящего исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе системного исследования выявлены новые грани юридической природы нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, с учетом новейших установок изучена и обобщена практика реализации процесса создания нормы органом исполнительной власти от момента подготовки проекта до официального опубликования акта.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В силу конституционного принципа разделения властей органы исполнительной власти организуют практическое выполнение законов и иных правовых актов: они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность, которая носит подзаконный характер. Вместе с тем исполнительная власть самостоятельна и независима в реализации своих полномочий. Более того, исполнительная власть самим фактом собственной компетенции сдерживает другие ветви власти и по-своему контролирует их, имея конституционное право разрешения споров о компетенции в Конституционном Суде РФ.
2. В главе шестой Конституции РФ содержатся положения лишь об одном органе исполнительной власти и совсем не представлена структура и назначение исполнительной власти как самостоятельной ветви власти. В отличие от конституционного закрепления законодательной и судебной власти, ст. 77 Конституции РФ устанавливает единую для всей федерации систему исполнительной власти в лице федеральных органов и соответствующих органов субъектов РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такое конституционное регулирование места и роли федеральных органов исполнительной власти не может не сказываться на сути и характере исходящих от них актов, а также и на порядке их принятия. Более предметно на все содержательные характеристики нормативных актов влияет компетенция федеральных органов исполнительной власти.
3. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти содержат все основные признаки, присущие нормативным актам вообще. Было бы неправильно допустить по отношению к ним изъятия, которые делают, например, при выделении так называемых «частных» или «именных» законов. Одной из особенностей нормативных актов федеральных органов исполнительной власти является то, что они призваны в полной мере решать вопросы, входящие в компетенцию соответствующего органа и, в отличие от закона, не рассчитаны на материально-правовую конкретизацию.
4. В вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта органа исполнительной власти важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и нормативного правового акта органа исполнительной власти не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты находили четкое и однозначно сформулированное нормативное закрепление.
5. Правообразующей единицей в сфере непосредственного регулирования отношений в области государственного управления, в сфере формирования и развития всего массива ведомственных актов выступают акты Правительства Российской Федерации.
Для правительственных актов свойственно: а) отражение многопрофильности деятельности, межотраслевой характер; б) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти; в) прямая связь с законом и строгая подзаконность акта; г) общеобязательность действия на всей территории Российской Федерации; д) парное существование актов-постановлений, утверждающих положения и иные общенормативные документы.
6. Особое место нормативных актов федеральных министерств в системе нормативных актов обусловлено как положением данного органа исполнительной власти в механизме государства, так и характером выполняемых им функций и задач. Акты министерств призваны осуществлять более конкретное и оперативное регулирование, нежели это делают другие нормативные правовые акты. Отличительными чертами актов федеральных министерств можно назвать: широкий диапазон действия, конкретность и детальность регулирования общественных отношений, наибольшая степень динамичности и подвижности. Министерские нормативные акты могут содержать не только конкретизирующие нормы, но и первичные предписания преимущественно процессуального характера.
7. Нормативно установлен исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов федеральных министерств. Противоречит принципу законности практика отдельных министерств, издающих нормативные правовые документы в виде писем, телеграмм, резолюций, наставлений и др. Целесообразно отказаться от практики изложения рекомендательных норм в приказах федеральных министерств и избрать для этого иную, отличную от приказов форму, так как это противоречит правилам общей теории права.
В интересах повышения юридической культуры в сфере ведомственного правотворчества следовало бы отказаться от множественности видов актов, издаваемых федеральными министерствами. Поставленной цели можно добиться с помощью установления четкого, исчерпывающего перечня видов актов, издаваемых такими органами, а также выработки критериев соотношения между ними.
В порядке преодоления отдельных негативных тенденций необходимо принятие унифицированных требований к наименованию акта и предмету правового регулирования, закрепление персональной ответственности за качество и соблюдение срока подготовки проектов правовых актов, за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов.
8. Принятие нормативного акта федерального органа исполнительной власти – это один из нескольких возможных путей достижения целей правительственной политики. Необходимы доказательства, что без издания нормативного правового акта задачу решить невозможно. Именно на это должно быть направлено обсуждение, согласование и процедура принятия акта. Разумеется, при обосновании должной необходимости нормативного акта возникают задачи выявления и устранения всех недоработок, возникших как при подготовке проекта, так по форме и содержанию. Необходимым условием на данной стадии нормотворческого процесса являются компетентные консультации специалистов.
9. Правила подготовки нормативных правовых актов должны закрепить возможность федеральных министерств обжаловать решение Минюста РФ об отказе в регистрации акта в Правительство РФ. Это не позволит Минюсту «возвышаться» над другими федеральными министерствами при принятии решений о судьбе нормативного правового акта.
Акт, признанный Минюстом РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом самим федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. Однако только некоторые органы исполнительной власти самостоятельно определили источники официального опубликования издаваемых ими актов, не нуждающихся в государственной регистрации. Представляется, что данный вопрос должен быть урегулирован в общем порядке.
Представляется необходимым устранить коллизии, возникающие в связи с неоднозначностью определения сроков вступления в силу, источников официального опубликования.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что анализ особенностей нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в современных условиях позволяет по-новому взглянуть на природу этого правового явления. Уточнение сущности нормотворчества федеральных органов исполнительной власти и процесса его создания дает возможность прогнозирования его эффективности. Полученные выводы и предложения дополняют и развивают отдельные разделы теории права и государства, конституционного, административного права и других отраслевых юридических наук.
Практическая значимость работы определяется тем, что комплексное изучение нормативных актов федеральных органов исполнительной власти с позиций общей теории права помогает решению ряда практических задач повышения их эффективности (в частности оптимизации правотворческого процесса в целом) и выработке ориентиров дальнейшего развития и совершенствования ведомственного нормотворчества, особенно в условиях проводимой административной реформы. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы в деятельности органов исполнительной власти, в частности, при подготовке и принятии ими нормативных правовых актов.
Дидактическое значение проведенной работы состоит в том, что ее результаты могут быть использованы при подготовке учебников, учебных и методических пособий, проведения занятий по курсам общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам, при написании студентами рефератов, курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертации обсуждены и одобрены на заседании отдела теории законотворчества и систематизации законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Основные положения диссертации нашли отражение в 6 научных публикациях автора по теме диссертационного исследования, а также в докладах на научных конференциях Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (Москва, 2001-2005 гг.).
Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения и списка использованных источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, указываются методологическая, теоретическая, нормативно-правовая и эмпирическая основы, раскрывается научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость, дидактическое значение, приводятся сведения об апробации полученных результатов исследования, отражается структура работы.
Первая глава «Исполнительная власть и ее федеральные органы в системе органов государственной власти» содержит два параграфа.
В первом параграфе «Исполнительная власть в свете теории разделения властей» предпринята попытка выявить юридическую природу исполнительной власти на основе принципа разделения властей, являющегося необходимым условием развития государства как правового, конституционного государства, важнейшим его признаком.
Анализируя различные точки зрения в правовой литературе, диссертант приходит к выводу, что теория разделения властей имела и имеет в настоящее время не только научную, академическую, но и практическую значимость. Она возникает и начинает "материализовываться" лишь на той стадии развития общества и государства, когда созревают все необходимые предпосылки для активного участия широких слоев общества в социально-политической жизни и политических процессах страны, торжествует хотя бы в формальном плане политический и идеологический плюрализм; среди интеллектуальных слоев общества идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных или граждан; предпринимаются попытки ограждения их, а вместе с ними всего общества и государства от возможной узурпации всей государственной власти как со стороны отдельных лиц, так и со стороны отдельных органов государства.
Автор отмечает, что принцип разделения властей на протяжении столетий имеет руководящее значение для организации государственного механизма. Вместе с тем, как ни удивительно, за три сотни лет не создано признанного понятия ветви государственной власти. Однако вместе с тем данный принцип выдержал испытание временем и занимает ведущее место в конституционном конструировании властных структур. Он является необходимой предпосылкой формирования правового государства.
Конституция Российской Федерации, провозглашая в качестве одного из важнейших принципов деятельности государства разделение властей, выделила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти и возложила ее осуществление на систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ.
В процессе исследования диссертант замечает, что в законодательстве РФ отсутствует определение понятия «орган исполнительной власти». В настоящий момент термины «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления» используются как равнозначные. Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражается на характере и определении органа исполнительной власти.
Проводя анализ научных определений различных ученых-правоведов, автор выявляет основные черты, присущие органу исполнительной власти и формулирует определение понятия «орган исполнительной власти». Это самостоятельная структурная часть системы исполнительной власти, выступающая от имени и по поручению государства, осуществляющая функции исполнительного и распорядительного характера, имеющая собственную компетенцию и структуру и применяющая присущие ей формы и методы деятельности.
Анализируя положения о взаимодействии различных ветвей власти, диссертант отмечает, что речь идет не о параллельно существующих и абсолютно независимо друг от друга развивающихся властях, а об их сотрудничестве и даже единстве, в рамках которых сохраняется и конституционно обеспечивается различие и самостоятельность органов, осуществляющих законодательство, управление и правосудие.
Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей и является объективной необходимостью, выступающей как организующая деятельность государства. Основным назначением исполнительной власти является организация исполнения актов законодательной власти и других нормативных актов, отсюда и вытекает название «исполнительная власть». Данное предназначение органов исполнительной власти составляет сущность всей их деятельности, содержание и характер полномочий.
Во втором параграфе «Федеральные органы исполнительной власти в механизме российской государственности» рассматривается специфика федеральных органов исполнительной власти в механизме российской государственности, определятся место и роль федеральных органов исполнительной власти как органов государства и как субъектов правотворческой деятельности.
Глава 6 Конституции РФ содержит нормы лишь об одном органе исполнительной власти – Правительстве РФ – и совсем не отражает структуру и назначение исполнительной власти как самостоятельной ветви власти. В качестве преодоления подобного негативного фактора автор предлагает принятие федеральных законов, конкретизирующих системный подход к определению видов федеральных органов исполнительной власти, их назначения и функций. К таким законам можно отнести: закон об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации, закон о системе федеральных органов исполнительной власти. Это позволит разрешить многие противоречия, возникающие в связи с неопределенностью места органов исполнительной власти в механизме российской государственности.
Система федеральных органов исполнительной власти состоит из Правительства РФ, образуемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации и являющегося высшим исполнительным органом государственной власти в Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти – федеральных министерств и иных органов исполнительной власти, перечень которых на основе Конституции РФ определяется на сегодняшний день Президентом РФ. Необходимо отметить, что, начиная с 1992 года, этот перечень периодически менялся и оформлялся соответствующими указами Президента РФ. Также была сделана попытка определить общее понятие конкретного вида органов (министерство, государственный комитет, федеральная служба).
С целью определения места и роли федеральных органов исполнительной власти в механизме правотворческой деятельности, выяснения специфики их нормотворчества диссертант рассматривает их деятельность во взаимодействии с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и судами.
Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации. Правительство, осуществляя исполнительную власть в стране, является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. При этом согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" оно возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Говоря о совершенствовании нормотворчества исполнительной власти в нашей стране, автор предлагает выделить и подчеркнуть важность роли Председателя Правительства. Именно он должен определять политику Правительства в данной сфере. Его необходимо сделать ключевой фигурой, центром, который окружает команда профессионалов-единомышленников. Однако подобрать такую команду можно, имея продуманную и обоснованную структуру федеральных органов исполнительной власти, закрепленную на законодательном уровне.
Следует скорректировать статус Президиума Правительства РФ в сторону придания ему дополнительной значимости как коллегиального органа, формируемого Председателем Правительства РФ, органа, принимающего решения по многим важным вопросам от имени Правительства РФ. Именно это структурное подразделение Правительства страны может стать мощной опорой Председателя Правительства РФ и его заместителей.
Автор отмечает, что в настоящее время возникла необходимость произвести некоторые изменения в Аппарате Правительства РФ. Нельзя отрицать тот факт, что в целом управленческий аппарат с каждым годом увеличивается; особенно это касается сферы исполнительной власти. Однако многолетняя практика механического сокращения работников аппарата убедительно доказала, что такой метод не дает положительных результатов, так как по прошествии небольшого отрезка времени аппарат снова восстанавливается и становится еще объемней. Поэтому первостепенное значение имеет сквозной сопоставительный анализ функций и полномочий различных подразделений и структур аппарата, в частности, Аппарата Правительства РФ. Его структура не должна дублировать действующие федеральные органы исполнительной власти.
Диссертант считает, что закрепление строгой типологии органов, образующих систему федеральных органов исполнительной власти, на законодательном уровне позволит:
- обоснованно, на четких основаниях разграничить федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства;
- обоснованно проводить реорганизацию исполнительной власти с учетом новых задач государства, минимизируя при этом роль субъективного фактора.
Анализируя положения о федеральных министерствах, автор выявляет, что формально требования к разработке положений соблюдаются. Можно сделать вывод о единообразии подготовки положений, что является позитивным фактором. Однако нельзя утверждать, что имеется достаточная правовая основа организации и деятельности федеральных министерств, ибо существующая структура федеральных органов исполнительной власти создана совсем недавно и существенно отличается от установленной ранее.
Вторая глава «Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти как разновидность правовых актов» включает в себя четыре параграфа.
В первом параграфе «Классификация нормативных актов федеральных органов исполнительной власти: понятие, природа, содержание» проводится анализ существующих в правовой науке подходов относительно юридической природы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Выявление места нормативных правовых актов органов исполнительной власти в системе нормативных актов требует исследования различных аспектов соотношения между ними.
В вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта органа исполнительной власти важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и нормативного правового акта органа исполнительной власти не может существовать сам по себе, не может быть изолирован один от другого, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты находили четкое и однозначно сформулированное нормативное закрепление.
Диссертант рассматривает сущность, правовую природу и классификацию правовых актов управления как достаточно сложного, комплексного правового явления, с присущими ему особенностями. Анализируя различные точки зрения современных ученых-правоведов, автор предлагает следующее определение правового акта управления - это правовой акт, содержащий властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, принимаемый в соответствии с установленной процедурой, направленный на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение правоотношений с целью осуществления задач и функций исполнительной власти. Правовые особенности актов управления во многом проявляются в их классификации. Наиболее распространенным является деление правовых актов управления на нормативные и индивидуальные, причем в основу данной классификации положен такой критерий, как юридические свойства актов.
Характер полномочий федеральных министерств в осуществлении нормативно-правового регулирования в закрепленных за ними сферах деятельности позволяет высказать мнение, что в современных условиях при реализации этими органами своей компетенции будет перемещаться акцент в их правотворческой деятельности. В предыдущий период правотворческая работа федеральных министерств была результатом правоприменения этими органами норм федеральных законов и актов Правительства РФ. Теперь наряду с этим в значительно большей степени необходима правотворческая инициатива как задача федеральных министерств по выработке государственной политики и организации государственного управления.
Автор отмечает, что одной из актуальных задач в настоящее время является развитие теории права применительно к четкой типизации актов органов исполнительной власти и выработке критериев их создания и принятия на основе системного подхода. Актуальность проблематики заключается еще и в том, правовые акты (и это акцентируется при функционировании современных федеральных органов исполнительной власти) соответствующим образом связаны друг с другом, взаимообеспечивают друг друга в процессе правового регулирования государственного управления.
В настоящее время необходимо произвести упорядочение правотворческих полномочий в системе федеральных органов исполнительной власти. Такая необходимость вызвана отчетливым проявлением пробелов и незаконченных подходов к регулированию специфики правовых актов.
По мнению диссертанта разрешить большинство вопросов помог бы Федеральный закон «О нормативных правовых актах», который так и не дошел до второго чтения в Государственной Думе РФ. Было бы целесообразным возобновить процесс по его детальной проработке с учетом сложившейся на сегодняшний день практики и вывести его из статуса «проекта закона» к полноценному федеральному закону, закрепляющему основополагающие постулаты в сфере нормотворчества.
Во втором параграфе «Нормативные акты Правительства Российской Федерации» диссертант рассматривает специфику нормативных актов Правительства РФ, которые занимают важнейшее место в системе источников многих отраслей права.
В соответствии с конституционной формулировкой Правительство РФ издает постановления на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента. Издание правительственных постановлений на основании и во исполнение федерального закона осуществляется в соответствии с основополагающим конституционным принципом разделения властей, основным требованием которого является то, что исполнительная власть призвана исполнять законы. Не совсем логичным представляется издание постановлений Правительства РФ на основании и во исполнение нормативных указов Президента РФ. Получается, что Правительство РФ не вправе издавать свои нормативные правовые акты в отсутствие нормативных указов Президента РФ.Статью 115 Конституции РФ более логичным было изложить в следующей редакции: "Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Нормативные постановления Правительства Российской Федерации не должны противоречить нормативным указам Президента Российской Федерации". В этом случае нормативные акты Правительства РФ будут иметь жесткую зависимость только от Конституции и федеральных законов, а также соответствующую зависимость от нормативных указов Президента РФ.
Акты Правительства обладают высокой степенью нормативности. Юридическое наполнение актов Правительства РФ в решающей мере определяется объемом и характером его компетенции.
Из смысла статьи 115 Конституции РФ диссертанту очевидны следующие свойства нормативных актов Правительства: а) непосредственная (прямая) связь с Правительством; б) обеспечение их исполнения; в) обязательность к исполнению в Российской Федерации; г) возможность отмены Президентом в случае их противоречия Конституции, законам и указам.
Автор отмечает, что иногда в современной правотворческой практике наблюдается картина, когда в нормативных указах Президента РФ зачастую регулируются вопросы, входящие в сферу регулирования актами Правительства РФ.
Несмотря на то, что соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации закреплено при помощи традиционной формулировки "на основании и во исполнение федерального закона", это не изменило в лучшую сторону ситуацию с основаниями издания правительственных нормативных актов. Всего только 1/5 часть всех нормативных постановлений Правительства РФ издается на основании и во исполнение федерального закона. Этого, конечно же, недостаточно. В данном случае необходима, во-первых, строгая дисциплина при издании правительственных нормативных правовых актов, которую можно сформировать введением института персональной юридической ответственности ответственных должностных лиц за нарушения издания подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации. Было бы целесообразным установление различных видов юридической ответственности за несвоевременное выполнение предписаний федеральных законов или несвоевременное приведение подзаконных актов в соответствие с федеральным законом для правотворческих органов, издающих подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации. Во-вторых, необходимо налаживание функционального взаимодействия на правовой основе органов, издающих нормативные правовые акты различной юридической силы, а не их соперничество. Только в таком случае количество правительственных постановлений, издающихся на основании и во исполнение федерального закона, на наш взгляд, может существенно увеличиться.
Третий параграф «Нормативные акты федеральных министерств» отражает юридическую природу, место и роль нормативных актов министерств в системе нормативных правовых актов.
Нормативные акты федеральных министерств занимают особое место в системе нормативных актов. Это обусловлено как положением данного органа исполнительной власти в механизме государства, так и характером выполняемых им функций и задач. Традиционно акты федеральных органов исполнительной власти ранее назывались «ведомственными». Ныне это наименование уже не используется в законодательстве и постепенно уходит из научного оборота.
Акты министерств достаточно многочисленны, т.к. призваны осуществлять более конкретное и оперативное регулирование, нежели это делает закон, а также нормативные указы Президента РФ и нормативные постановления Правительства РФ, отражающие лишь самые значимые и устойчивые отношения. Подобные акты позволяют охватить спектр подробностей и особенностей, которые не могут быть учтены в рамках закона и нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ. Отличительными чертами актов федеральных министерств автор называет: широкий диапазон действия, конкретность и детальность регулирования общественных отношений, наибольшая степень динамичности и подвижности. Подобные акты издаются на основе и во исполнение закона, т.е. конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки.
Анализ правовой природы нормативных актов федеральных министерств дает основание утверждать, что данные акты выполняют такие же функции, как и все другие нормативные акты, то есть закрепляют нормы права, изменяют и дополняют действующие нормы, а в отдельных случаях и отменяют их. Однако министерским нормам присущи и свои характерные особенности, которые и отличают их от других норм права. Такие нормы, как правило, регламентируют отношения внутри министерства, которые возникают в процессе выполнения министерствами своих функций. Тем не менее, министерские нормы могут регулировать отношения и с другими органами власти, в которые вступает министерство, то есть носить «межминистерский» (межведомственный) характер. При этом между различными министерствами возникают координационные отношения.
Диссертант отмечает, что министерские нормативные акты могут содержать не только конкретизирующие нормы, но и первичные предписания преимущественно процессуального характера.
На основе анализа признаков нормативных актов министерств предлагается следующая авторская дефиниция нормативного акта министерства – это подзаконный нормативный акт, изданный компетентными органами, на основании и во исполнение федеральных законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, и содержащий нормы права, конкретизирующие эти нормативные акты, а также устанавливающий, изменяющий или отменяющий иные нормы права в собственных актах или актах подчиненных органов.
В контексте проводимой административной реформы, совершенствования правовой базы классификация видов актов министерств и ведомств приобретает все большую теоретическую и практическую значимость. Она предоставляет возможность уяснить природу каждого вида актов, его отличительные признаки, назначение, соотношение вида акта и его содержание.
В настоящее время положения об отдельных федеральных министерствах содержат более широкий перечень издаваемых нормативных правовых актов, чем предусматривают Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Автор предполагает, что подобное регулирование можно назвать не совсем целесообразным, в связи с чем можно предложить, чтобы исчерпывающий перечень видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти нашел свое отражение в унифицированном нормативном правовом акте, обязательным к применению для всех федеральных органов исполнительной власти.
Среди всего многообразия существующих нормативных правовых актов федеральных министерств автор выделяет и детально исследует такие акты как: приказ, распоряжение, инструкция, правила, положение.
Автором отмечается, что развитие правотворческой практики федеральных министерств достаточно противоречиво. Различные министерства используют одни и те же виды актов в различном качестве. Решения нормативного и ненормативного характера облекают в одну и ту же форму, что отрицательно сказывается на процессе правореализации. В интересах повышения юридической культуры в сфере ведомственного правотворчества следовало бы отказаться от множественности видов актов, издаваемых федеральными министерствами. Поставленной цели можно добиться с помощью установления четкого, исчерпывающего перечня видов актов, издаваемых такими органами, а также выработки критериев соотношения между ними.
Четвертый параграф «Технико-юридические аспекты нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» посвящен выявлению специфических особенностей нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, в десятки раз превышая количество законов, подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Значимость научной проработки системы этих актов предопределяется неуклонным ростом количества такого рода документов. Сложность изучения таких актов обусловлена подвижностью наименований и функций самих органов исполнительной власти. Вместе с тем для целей исследования типовых правотворческих форм эти обстоятельства не имеют решающего значения. Текущие структурные изменения в системе органов государственной власти еще не привели к изменениям в системе нормативных правовых актов, что подтверждается последующей правотворческой практикой. Реформирование затронуло лишь органы, уполномоченные на правотворчество, сведя их только к министерствам. Виды принимаемых актов также не изменены.
Автор отмечает, что совершенствование органов исполнительной власти позволяет рассчитывать на последующие изменения системы подзаконных актов. В этом случае очевидна потребность в глубоком научном анализе сложившейся правотворческой практики. Важной является проблема обеспечения единства формы и содержания, которая состоит в необходимости принятия унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования - с другой. Решению этих вопросов должны способствовать единообразие и законность форм, запрет на множественность наименований одного и того же акта, единство процедурной и предметной сторон. Диссертантом сделан вывод, что решением вопроса о системе подзаконных нормативных правовых актов могло стать принятие ФЗ "О нормативных правовых актах Российской Федерации".
Многолетняя правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти позволила выявить следующие негативные тенденции: а) акты принимаются в формах, не разрешенных (наставления, указания) и прямо запрещенных (письма и телеграммы) вышестоящими органами; б) официальные наименования дополняются оценочными категориями (методические, примерные, временные и др.); в) имеются заблуждения относительно формы и содержания (например, разъяснение используется как самостоятельная форма); г) локальным правоприменительным актам (например, приказ, распоряжение) придается нормативный характер.
Анализируя подзаконные нормативные правовых акты диссертантом формулируется вывод, что правотворческие решения федеральных органов исполнительной власти необходимо четко регламентировать на законодательном уровне. Необходимо проведение линии чистоты наименований без взаимного утверждения одного документа другим. Это позволит избежать двойного, а то и тройного учета одного и того же акта, проходящего под разными названиями. Правило законодательной техники в данной сфере правотворчества должно быть следующим: один документ - одно название; один номер - одна регистрация. Автор предполагает, что решение проблемы "форма - содержание" будет способствовать установлению системности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, их иерархичности.
Глава третья «Стадии нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти» содержит три параграфа.
В первом параграфе «Подготовка проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» рассматриваются основные мероприятия процесса подготовки проектов нормативных актов Правительства РФ и федеральных министерств.
Создание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является одним из важных направлений их деятельности. Говоря о нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти, диссертантом отмечено, что в юридической деятельности указанных органов существуют и конкретные особенности нормотворческого процесса. К сожалению, этому направлению в науке не всегда уделяется должное внимание. Анализ современных трудов показал, что существующие работы чаще раскрывают структуру и содержание нормотворческого процесса в каком-либо одном министерстве.
Важным шагом в области совершенствования работы по подготовке нормативных правовых актов министерств и иных федеральных органов исполнительной власти стало закрепление некоторыми федеральными министерствами в своих регламентах порядка подготовки и принятия нормативных актов при осуществлении своих полномочий в установленной сфере деятельности.
Нормотворческий процесс федеральных органов исполнительной власти начинается со стадии нормотворческой инициативы. Отметим, что в законодательстве отсутствует определение понятия нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, в отличие от законодательного процесса. Подготовка проекта нормативного акта - это начальный этап процесса по принятию нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. В зависимости от того, каким органом предполагается принять нормативный акт – Правительством или федеральным министерством, действующим в определенной сфере деятельности, определяются основные направления нормотворческой деятельности, цель издания акта.
Подготовка проекта нормативного акта Правительства РФ имеет свою специфику. Проект нормативного акта Правительства, затрагивающий интересы нескольких федеральных органов исполнительной власти подлежит согласованию с руководителями заинтересованных структур, а сам факт согласования оформляется визами. Автор считает эту процедуру целесообразной, так как это позволяет избежать несогласованности в процессе последующего правоприменения установленных норм.
При подготовке проекта актов важно соблюдать сроки разработки подзаконного акта, установленные правилами. Так, для подготовки проекта и издания этих актов во исполнение федерального закона, указа или распоряжения Президента РФ, постановления или распоряжения Правительства РФ предусмотрен срок, не превышающий месяца, если иное не установлено вышестоящим правовым актом. Однако это требование часто нарушается. Между поручением и указанием в законе о необходимости подготовить и принять определенный акт иногда проходят месяцы, а порой и годы. В связи с этим необходимо закрепить персональную ответственность за качество и соблюдение срока подготовки проектов правовых актов, за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов.
При подготовке акта органа исполнительной власти важно не только правильно оформить основное содержание проекта, выбрать нужные формы и методы волеизъявления составителя и того, кто будет принимать этот акт, но и оформить его с учетом требований юридической техники. Это предполагает выбор точного названия акта, его структуры, последовательности изложения его нормативной части, решения вопроса о преамбуле, выверки терминологии, применяемой законодателем в данной области и т.д.
Параграф второй «Процедура обсуждения, согласования и принятия нормативного правового акта» затрагивает проблемы, связанные с процессом «эволюции» акта от проекта до его принятия.
Принятие нормативного акта – это один из нескольких возможных путей достижения целей правительственной политики.
Порядок рассмотрения и принятия (утверждения) нормативного акта органа исполнительной власти в значительной степени зависит от того, каким - коллегиальным или единоначальным - является данный орган исполнительной власти.
Стадией, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом, является утверждение, путем подписания, правового акта управления. В коллегиальных органах публичного управления моментом принятия акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решения большинством голосов; в единоначальных органах моментом принятия акта является момент его утверждения путем подписания руководителем соответствующего органа публичного управления.
Диссертант отмечает, что процедура «прохождения» проекта нормативного правового акта до его утверждения является важной составляющей нормотворческого процесса федеральных органов исполнительной власти. На этой стадии должны быть выявлены и устранены все недоработки, возникшие при подготовке проекта, как по форме, так и по содержанию. Необходимым условием на данной стадии нормотворческого процесса являются компетентные консультации специалистов.
Автором делается вывод: чтобы не «порождать» бессмысленные, нелогичные нормативные акты, «оторванные» от существующей реальности, следует четко и основательно закрепить нормы, регулирующие столь важный процесс.
В третьем параграфе «Регистрация и опубликование нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» рассматривается специфика государственной регистрации и официального опубликования нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.
По мнению автора, немаловажным признаком нормативного правового акта выступает его официальный характер. Издаваемый федеральными органами исполнительной власти акт несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду их связи с государством. Тот факт, что нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе "государство - общество". Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием. Поэтому устанавливаются повышенные требования к процедуре доведения их содержания до сведения других лиц.
Возникновение института государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов в самом начале демократических преобразований в нашей стране было оправдано тем, что министерства и ведомства регламентировали практически любые вопросы в регулируемой ими сфере, подменяя ведомственными предписаниями не только нормы, которые должны устанавливаться Президентом, Правительством, но, в некоторых случаях, и нормы законов. В нынешних условиях важность и значение государственной регистрации обусловлены не только контролем за законностью нормотворчества федеральных органов исполнительной власти - сам ее факт является необходимым условием для вступления ведомственных нормативных правовых актов в силу.
Диссертант обращает внимание, что государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти играет важную роль в обеспечении законности актов государственного управления. Тем самым ограничивается ведомственный произвол, пресекается бесконтрольность в осуществлении органами исполнительной власти своих нормотворческих функций.
Являясь заключительной стадией правотворческого процесса, опубликование нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти оказывает непосредственное влияние на механизм их реализации и тем самым воздействует на правоприменительную практику в целом.
По мнению автора, официальное опубликование нормативного правового акта и вступление его в силу имеет особо важное значение, поскольку оно: а) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) вступления правового акта в юридическую силу; б) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом вступления его в силу; в) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами; г) выполняет важную информационную функцию, ибо только после опубликования субъекты права имеют возможность ознакомиться с нормативными актами; д) обеспечивает демократизм, доступность и открытость нормативного материала.
Регистрация и опубликование нормативных актов федеральных органов исполнительной власти являются очень важными стадиями нормотворческого процесса. Требования, предъявляемые к порядку регламентации этих стадий, должны быть четко регламентированы и не содержать правовых коллизий. Установление единообразных предписаний для регистрации и опубликования нормативных актов федеральных органов исполнительной власти позволит нормам акта реально воздействовать на общественные отношения, закрепляя необходимые для общества, пресекая вредные и в то же время обеспечивая прогрессивное развитие общества. Регламентация процесса опубликования актов на законодательном уровне оградила бы неотъемлемые права и свободы человека и гражданина от вторжения неправомерными актами федеральных органов исполнительной власти.
Правила подготовки нормативных правовых актов должны закрепить возможность федеральных министерств обжаловать решение Минюста РФ об отказе в регистрации акта в Правительство РФ. Это не позволит Минюсту «возвышаться» над другими федеральными министерствами при принятии решений о судьбе нормативного правового акта.
Акт, признанный Минюстом РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом самим федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. Однако только некоторые органы исполнительной власти самостоятельно определили источники официального опубликования издаваемых ими актов, не нуждающихся в государственной регистрации. Автору представляется, что данный вопрос должен быть урегулирован в общем порядке.
В заключении диссертации формулируются основные теоретические выводы и суждения, основанные на материалах проведенного исследования, излагаются основные задачи дальнейшего исследования данной проблемы. Практика нормотворчества федеральных органов исполнительной власти представляет сложное явление правовой жизни, находящееся в постоянном движении и развитии. В связи с этим одно исследование не может охватить все ее многообразие. Диссертанту представляется, что дальнейшему самостоятельному анализу должны быть подвергнуты порядок вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их толкование.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:
- Кучерова Т.Е. Защита деловой репутации юридических лиц // Судебная защита прав граждан и юридических лиц. Материалы конференции аспирантов и соискателей. М., ИЗиСП, 2002. С. 138-141. 0,2 п.л.
- Кучерова Т.Е. Акты федеральных органов исполнительной власти: современная трактовка // Материалы научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей на тему: Проблемы реализации закона. – М.: Издательство «Олита», 2004. С. 26-37. 0,9 п.л.
- Кучерова Т.Е. Совершенствование актов федеральных органов исполнительной власти в области инновационной деятельности // Материалы международной школы-конференции с участием молодых ученых и аспирантов по теме: Совершенствование нормативно-правового и научно-методического обеспечения в области инновационной деятельности, охраны и коммерческого использования объектов интеллектуальной собственности. – М., МИВТ-Центр, 2005 г. 0,3 п.л.
- Кучерова Т.Е. Технико-юридические особенности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти // Черные дыры в российском законодательстве. 2006. № 1. с. 60-63. 0,6 п.л.
- Кучерова Т.Е. Подготовка проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти // Право: теория и практика. 2006. № 4. с. 42-47. 0,6 п.л.
- Кучерова Т.Е. Регистрация и опубликование нормативных актов федеральных органов исполнительной власти // Федерация. 2006. № 3. с. 25-31. 0,8 п.л.
Общий объем опубликованных работ – 3,4 п.л.
[1] В рамках данного исследования рассматриваются не только нормативные акты федеральных министерств, но и нормативные акты Правительства РФ.
