Взаимодействие министерства внутренних дел российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения : историко-правовой аспект
На правах рукописи
ЯНЧЕНКО Инесса Любомировна
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МИНИСТЕРСТВА
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ
И ОБЩЕСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ ПО
ВОПРОСАМ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ:
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2012
Диссертационная работа выполнена в Академии управления МВД России.
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Яковлев Константин Леонидович
Официальные оппоненты: Туманова Анастасия Сергеевна
доктор юридических наук, профессор,
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», профессор кафедры теории права и сравнительного правоведения
Тарасова Ирина Анатольевна
кандидат юридических наук, доцент
Московский областной филиал Московского университета МВД России, доцент кафедры теории и истории государства и права
Ведущая организация Академия права и управления Федеральной службы исполнения наказания
Защита состоится « 30 » мая 2012 г., в 14-30 час. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 при Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. 404.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан « 27 » апреля 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. На современном этапе развития органов внутренних дел многое делается для установления качественно новых взаимоотношений полиции и общества – на основе партнерства, открытости и доверия[1]. Осознается необходимость дальнейшего развития институтов гражданского общества, взаимодействующих с государственными органами в интересах правоохраны и социальной защиты населения.
В рамках этой деятельности Министерство внутренних дел Российской Федерации и его территориальные органы активизируют взаимодействие с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и общественными формированиями. В ряде регионов России функционируют социальные реабилитационные учреждения для лиц, подверженных алкоголизму и наркомании, где им оказывается психологическая, наркологическая и социальная помощь. Тем самым снижаются вероятность совершения данными лицами правонарушений, соблазн занятия попрошайничеством, бродяжничеством, ведения асоциального образа жизни.
В связи с этим приобретает актуальность выработка правовых и организационных мер, направленных на достижение достойного уровня жизни населения, высоких стандартов благосостояния человека, развитие механизмов социальной адаптации и социальной поддержки граждан, модернизацию и развитие сектора социальных услуг, адресных программ для бедных и лиц льготных категорий, снижение влияния негативных факторов социального неравенства, обеспечение доступности социальных услуг высокого качества, предоставляемых гражданам старших возрастов и инвалидам[2].
Между тем практика нормотворчества показывает, что социальное законодательство развивается не на пустом месте, а на основе уже накопленного исторического опыта – как отечественного, так и зарубежного. Тем более что нынешняя ситуация, когда в России бурно развиваются капиталистические отношения, имеет определенное сходство с событиями второй половиной XIX – начала XX вв. Число лиц, нуждающихся в социальной помощи, в том числе в форме общественного призрения тогда было крайне велико, а государство не всегда хотело и могло эту помощь оказывать. Результаты, полученные в ходе изучения дореволюционных правовых источников и иных данных, анализ положительных и отрицательных сторон социальной деятельности прошлого могут быть полезными и сейчас.
Несмотря на то, что главное заведование общественным призрением принадлежало Министерству внутренних дел – с момента образования и до революционных преобразований 1917 г., – роль и место данного ведомства в осуществлении общественного призрения в научной литературе освещались мало. Проведенный автором анализ дореволюционных правовых актов и иных источников, показал, что в Российской империи отсутствовали четкие критерии, характеризующие благотворительность и общественное призрение как правовые категории. Например, историко-понятийные интерпретации термина «общественное призрение» связаны с неоднозначным толкованием в различные эпохи исторической практики помощи и взаимопомощи.
Исследование содержательной стороны выбранной проблематики требует уяснения сущности понятий, относящихся к общественному призрению, и наиболее часто употреблявшихся в законодательстве, научной и публицистической литературе, изданной в России в XIX – начале XX вв. Проведение ретроспективных исследований совместной деятельности Министерства внутренних дел с другими государственными органами и общественными учреждениями, действовавшими в сфере общественного призрения, необходимо также в целях выявления её объективных характеристик, форм, методов, правовых и организационных основ, существовавших в то время проблем. Как представляется, это могло бы послужить историко-правовым обоснованием проводимых в России правоохранительных реформ.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемам общественного призрения посвящен обширный массив работ дореволюционных учёных, государственных и общественных деятелей, современных российских исследователей.
К одной из первых работ, посвященных приказам общественного призрения, относится сочинение И.Г. Георги, в котором содержатся сведения о состоянии таких учреждений в Санкт-Петербурге. Чиновники Министерства внутренних дел А.Д. Стог и К.А. Мушинский провели анализ предоставления помощи нуждающимся, не пытаясь, однако, вскрыть причины бедственного положения этой деятельности в большинстве губерний. Основной смысл их труда заключался в разработке методических указаний, рекомендаций, необходимых для управления заведениями общественного призрения[3].
Особо следует выделить работу А. Васильчикова, который, исследовав проблемы общественного призрения среди сельского населения Российской империи, указал на недостатки социальной политики правительства и внес конструктивные предложения по совершенствованию этой деятельности[4].
В историко-теоретических работах других дореволюционных авторов (П.И. Георгиевский, В.И. Герье, В.Ф. Дерюжинский, Д.А. Линев, Е.Д. Максимов) поднимались вопросы о необходимости объединения усилий государства и общества по организации помощи нуждающимся, предпринимались попытки выявить причины социальных болезней, предложить средства борьбы с ними, определить роль, значение и возможности общественного призрения. Однако эти работы носили публицистический, описательный характер.
В советский период вопросы призрения практически не исследовались, так как это противоречило идеологическим установкам. Новой модели социального обеспечения посвящены публикации А. Винокурова, где проиллюстрированы принципиальные отличия систем социального обеспечения, принятых в советском государстве, в царской России и за рубежом.
Фрагментарно отдельные аспекты этой проблемы рассматривались позднее, но, в основном, в контексте истории медицины, образования, деятельности Общества Красного Креста – одной из немногих оставшихся после 1917 г. общественных структур благотворительной направленности. Лишь в конце XX в. появился интерес к различным аспектам этой проблемы. Историю благотворительности в России рассматривал В.П. Власов, работа которого представляет собой справочное издание научно-популярного характера, что обусловило некоторую идеализацию феномена российской благотворительности, без учёта противоречий этого явления.
В большинстве современных работ рассматриваются исторические, социологические, философские вопросы благотворительности и общественного призрения. На юридический аспект деятельности Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения, пусть и частично, неоднократно обращали внимание такие исследователи, как Л.И Беляева, А.В. Борисов, А.Я. Малыгин, Р.С. Мулукаев, М.И. Сизиков, А.Е. Скрипилев, К.Л. Яковлев[5].
Правовые основы деятельности полиции в Российской империи в организации благотворительности освещалась в работе И.А. Тарасовой[6]. Роль Министерства внутренних дел в сфере благотворительности и общественного призрения освещали Е.Ю. Костина, А.Р. Соколов, Г.Н. Ульянова, однако работах упомянутых авторов в основном затрагивались исторический и социологический аспекты данной проблемы[7]. Организация общественного призрения Министерством внутренних дел, его взаимодействие с другими ведомствами, губернаторами, земскими структурами и общественными формированиями Российской империи по данным вопросам не получили достаточно полного и глубокого освещения.
Хронологические рамки исследования охватывают период от начала XIX до начала XX вв., то есть с момента создания в 1802 г. системы министерского правления в России и до свержения самодержавия в 1917 г. Для сравнения и рассмотрении генезиса общественного призрения автор в некоторых случаях выходил за указанные рамки исследования. Выбор хронологических рамок позволил проследить основные события развития правовых и организационных форм деятельности по общественному призрению, находившейся в ведении Министерства внутренних дел Российской империи.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывавшиеся в Российской империи в сфере призрения неимущих в рамках компетенции Министерства внутренних дел.
Предметом исследования являются правовые и организационные основы взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения, а также нормативные правовые акты, архивные материалы, научные работы, характеризующие основные направления деятельности Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения, её конкретные формы и методы в рассматриваемый период.
Цель исследования: определение правовых и организационных основ общественного призрения, осуществлявшегося под руководством Министерства внутренних дел Российской империи во взаимодействии с иными государственными учреждениями и общественными организациями.
Достижение поставленной цели обусловило необходимость постановки следующих задач:
- сформулировать понятие общественного призрения в Российской империи, исследовать развитие его законодательной базы;
- проанализировать организационно-правовые основы и направления государственной социальной политики в России до образования Министерства внутренних дел;
- проследить генезис общественного призрения в Российской империи как социального института;
- охарактеризовать роль Министерства внутренних дел Российской империи в выполнении функции общественного призрения, определить правовые и организационные основы этой деятельности;
- с позиций системного анализа исследовать особенности правового регулирования взаимоотношений Министерства внутренних Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения;
- исследовать организационные формы совместной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения;
- обозначить место и роль Министерства внутренних дел Российской империи в межгосударственной деятельности по вопросам призрения.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений, в рамках которого применены общенаучные методы формально-логического и системного анализа и частнонаучные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового анализа.
Работа над диссертацией велась на основе принципа историзма. Общественные явления анализировались в динамике их возникновения и развития на различных этапах функционирования государства и его институтов. Это позволило рассмотреть становление и развитие правовых основ организации общественного призрения в Российской империи, органов, осуществляющих эту деятельность, с учетом особенностей конкретных общественно-политических и социально-экономических условий.
Формально-юридический метод применялся при толковании и выяснении внутреннего смысла текстов нормативных правовых актов, регламентирующих реализацию общественного призрения в России. Сравнительно-правовой метод позволил сопоставить характерные особенности данной деятельности на различных исторических этапах, выявить основные направления ее развития. Кроме того, в работе были использованы специальные методы. Так, терминологический анализ источников применялся при выявлении этапов генезиса категорий «призрение» и «благотворительность». Структурно-функциональный и конкретно-исторический методы использовались для выявления органов и учреждений Российской империи, участвовавших в осуществлении общественного призрения.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена кругом поставленных задач. На основе обобщения исторических источников предполагается раскрыть деятельность Министерства внутренних дел Российской империи в области общественного призрения, выполнение им административно-хозяйственной функции по преследованию и предупреждению нищенства и бродяжничества в рамках решения основной задачи – охраны общественного порядка.
Элемент новизны состоит в том, что в процессе исследования использовано значительное количество архивных материалов, часть из которых впервые вводится в научный оборот. В их числе источники, находящиеся в Государственном архиве Российской Федерации (ГАРФ), Российском государственном историческом архиве (РГИА), Центральном историческом архиве Москвы (ЦИАМ), отделе рукописей Российской национальной библиотеки (РНБ) и др. Это позволило проследить тесную взаимосвязь между социальными и правоохранительными функциями Министерства внутренних дел в сфере общественного призрения. В работе проанализировано влияние законодательных и иных нормативных правовых актов высших органов государственной власти Российской империи на эффективность деятельности Министерства внутренних дел в области общественного призрения в рассматриваемый период.
Выводы, характеризующие научную новизну исследования, отражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:
- Общественное призрение в Российской империи в рассматриваемый период, как социальная деятельность, представляло собой комплекс правовых и организационных мер, направленных на социальную поддержку и защиту нуждающихся, создание условий для реализации их трудовых способностей, а также мер правоохранительного, медицинского, религиозно-воспитательного характера, осуществлявшихся а) государственными учреждениями, подведомственными Министерству внутренних дел; б) негосударственными благотворительными организациями, находившимися под контролем государства; в) благотворительными учреждениями, которым покровительствовала императорская семья.
- Как вид государственной социально направленной деятельности общественное призрение в России начало формироваться в последней четверти XVIII века. Именно тогда были созданы правовые и организационные предпосылки деятельности приказов общественного призрения, функционировавших впоследствии, начиная с 1802 года, под руководством Министерства внутренних дел, которое можно считать первым государственным ведомством, отвечающим за организацию социального обеспечения.
- Деятельность по организации общественного призрения в Российской империи подвергалась строгой регламентации, а также надзору за благотворительными учреждениями со стороны Министерства внутренних дел как органа центрального управления, которое следило, чтобы осуществление призрения велось согласно действующему законодательству и административным предписаниям. Чиновники Министерства участвовали в заседаниях органов управления общественным призрением на местах, контролировали функционирование благотворительных учреждений.
- Под взаимодействием Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения следует понимать согласованную по целям, задачам, месту и времени, основанную на нормах законодательства совместную деятельность заинтересованных субъектов, направленную как на оказание помощи нуждающимся, так и на борьбу с такими негативными социальными явлениями, как профессиональное нищенство и бродяжничество.
- Необходимость в организации взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями наиболее остро ощущалась в период кризисов и социальных катаклизмов: неурожайных лет, эпидемий, войн. Вместе с тем, налаживая взаимодействие с различными государственными институтами по вопросам призрения, Министерство внутренних дел стремилось снять с себя часть нагрузки по финансированию данной деятельности, чаще всего, возлагая её на общественность и частных благотворителей.
- Круг вопросов, решаемых Министерством внутренних дел в социальной сфере, был весьма широк. Наряду с деятельностью по организации общественного призрения Министерство реализовывало комплекс мероприятий, направленных на борьбу с такими негативными социальными явлениями как профессиональное нищенство и бродяжничество, в ходе которых выявлялись и задерживались нищие, выяснялись обстоятельства, приведшие обнищанию, после чего данные лица высылались к месту постоянного проживания. Наиболее эффективными в этом смысле были мероприятия Министерства внутренних дел, осуществлявшиеся во второй половине XIX века.
- В международном сотрудничестве по вопросам общественного призрения Российскую империю представляло именно Министерство внутренних дел, которое участвовало в международных конференциях, конгрессах, в выработке межгосударственных соглашений. Министерство осуществляло полицейский надзор за пребывающими на территории России иностранными подданными, вело паспортный контроль, следило за перемещением иностранцев внутри страны. Выполняя контрольно-надзорные и карательные функции по предотвращению профессионального нищенства и бродяжничества, Министерство внутренних дел следовало требованиям международных соглашений, касавшихся высылки за пределы Российской империи иностранцев, не имевших средств к существованию, чем способствовало укреплению правопорядка в стране.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее актуальностью и новизной. Теоретическая значимость работы, в первую очередь, состоит в том, что многие аспекты, раскрывающиеся в диссертации, ранее не подвергались анализу, поэтому полученные в ходе ее подготовки результаты в определенной степени восполняют пробелы в освещении научно-теоретических вопросов организации общественного призрения.
Опыт правового регулирования и организации общественного призрения в Российском государстве не утратил своей значимости и может быть учтен в рамках деятельности по дальнейшему совершенствованию системы органов внутренних дел, в том числе повышению эффективности профилактики правонарушений. Думается, что данная работа может послужить средством укрепления междисциплинарных связей и представлять определенный интерес для специалистов в области уголовного права и изучающих проблемы отраслевого управления подразделениями полиции.
Практическая значимость работы состоит в том, что научная разработка проблемы настоящего исследования позволит творчески использовать накопленный в Российской империи опыт правового регулирования социальной деятельности применительно к современным условиям, внедрить в практическую деятельность МВД России методов и способов противодействия противоправным формам бродяжничества и попрошайничества, разработать рекомендации по использованию исторического опыта общественного призрения в работе Министерства внутренних дел. Полученные данные представляют определенную ценность для отраслевых юридических наук и могут быть использованы для подготовки научных работ, а также в учебном процессе в образовательных учреждениях юридического профиля при изучении соответствующих тем по истории отечественного государства и права.
Источниковую базу диссертации составляют законодательные и ведомственные нормативные правовые акты, статистические сборники, циркуляры, официальные письма и доклады должностных лиц, периодическая печать. Важными источниками послужили материалы, полученные из Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Центрального исторического архива Москвы (ЦИАМ), отдела рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ) и др. Автором проанализированы нормативные правовые акты, вошедшие в Полное Собрание Законов Российской империи, Свод законов Российской империи, монографии, диссертации, иные научные труды, публикации в периодических изданиях.
Обоснованность и достоверность полученных результатов исследования определяется его комплексным характером, применением совокупности научных методов, таких как анализ и сопоставление сведений, взятых из разных источников: архивных материалов, нормативных правовых актов, периодических изданий, трудов историков и юристов.
Особое значение имело использование архивных источников, впервые вводимых в научный оборот, которые не были ранее предметом анализа и обобщения. Это подтверждает достоверность и обоснованность полученных результатов, которые также обусловлены выбором и применением диссертантом научной методологии при изучении работ по теории государства и права, истории отечественного государства и права, а также по истории органов внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В период проведения научного изыскания автором был сделан ряд научных сообщений на заседаниях кафедры. Основные положения работы содержатся в 8 научных работах автора, общим объемом 2,78 п.л. (из них 3 опубликованы в научных журналах, рекомендованных перечнем ВАК, 1 – в других научных журналах, 4 – изданы в сборниках по результатам конференций), а также докладывались автором на:
1) Межвузовском научном семинаре «Взаимодействие международного и внутригосударственного права Российской Федерации по обеспечению безопасности личности, общества и государства». 29 апреля 2010 г. Академия управления МВД России, г. Москва.
2) Международной межвузовской конференции «Российская экономика: новая реальность (экономика, предпринимательство, право)». 14-15 апреля 2011г. Московский институт предпринимательства и права, г. Москва.
3) Межвузовском научном семинаре «Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности органов внутренних дел». 20 апреля 2011 г. Академия управления МВД России, г. Москва.
4) Вузовской научно-практической конференции «Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел». 17.05.2011 г. Академия управления МВД России, г. Москва.
Имеются акты внедрения материалов диссертационного исследования:
В учебный процесс кафедры общеправовых дисциплин Калининградского юридического института МВД России при проведении учебных занятий по курсу «История государства и права», – акт от 10 февраля 2012 г.
В практическую деятельность полицейских подразделений по охране общественного порядка и общественной безопасности (ООД УУП и ПДН) управления МВД России по Ульяновской области на занятиях по служебной подготовке при изучении темы, посвященной историческому опыту участия полиции в мероприятиях по противодействию вовлечению несовершеннолетних в занятие бродяжничеством и попрошайничеством, – акт от 27 февраля 2012 г.
В законотворческую деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации при обсуждении и принятии законопроекта Федерального закона «О полиции» на заседании комитета Государственной Думы по безопасности, состоявшимся 7 декабря 2010 г. с участием депутата Государственной Думы А.Р. Саркисяна, – акт от 10 декабря 2010 г.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении работы обосновывается актуальность темы исследования; раскрывается степень ее научной разработанности; определяются объект, предмет, цели и задачи исследования; практическая и теоретическая значимость исследования; обосновывается научная новизна; формулируются положения, выносимые на защиту; характеризуется источниковая база исследования; приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В первой главе – «Правовое регулирование и организационные основы общественного призрения в Российской империи» – исследуются основные теоретические подходы к проблеме общественного призрения, как одного из направлений социальной деятельности государственных органов Российской империи в его сущностных характеристиках.
В первом параграфе главы – «Понятие общественного призрения в Российской империи» – исследуется этимология термина «общественное призрение», его соотношение с применяемым ныне в теории и на практике понятием «социальное обеспечение», а также с понятием «благотворительность», которое обозначает широкий спектр социальной деятельности, потому имеет не только историко-правовое наполнение, но и достаточно часто используется в юридической практике современной России.
Проведенный автором анализ многочисленных дореволюционных правовых актов и иных источников, мнений специалистов, показывает, что в Российской империи, по сути, отсутствовали четкие критерии, характеризующие благотворительность и общественное призрение как правовые категории.
Опираясь на труды учёных, исследовавших проблему общественного призрения в России, как социального явления, диссертант подчеркивает, что оно, будучи напрямую связанным с возникновением и становлением государственности, прошло долгий путь развития – от христианского милосердия и «нищелюбия» до организованной государственной поддержки нуждающихся слоёв населения Империи.
Предпринимаются попытки в историко-правовом аспекте дать представление о негативных сторонах характерного для России XVIII – начала XX вв. массовых проявлений «пауперизма» – бродяжничества, профессионального нищенства, порожденных низким уровнем материального положения населения, длительным сохранением феодальных пережитков.
Проиллюстрирована поэтапная трансформация «призрения» – от простого стремления дать приют и пропитанье страждущим, взять их под покровительство, до законодательно закрепленного «общественного призрения» как важнейшего направления реализации социальной и правоохранительной функций государства, с одной стороны в отношении беднейших обывателей, больных, увечных, умалишенных, с другой – лиц, ведущих асоциальный образ жизни и не желающих его менять, что требовало от органов государства иных, в том числе репрессивных и исправительно-трудовых мер.
В конце XVIII в. начали складываться две системы социальной помощи населению Империи: обязательного – «общественного» призрения, как совокупности организационно-правовых мер, предпринимаемых уполномоченными органами государства, и – «благотворительности», не столь строго привязанной к социальной политике государства, но, тем не менее, также находившейся под государственным контролем.
Важным условием успешной деятельности общественного призрения в дореволюционной России считалось именно развитие благотворительности, хотя в трудах многих ученых понятие благотворительности и общественного призрения практически не различались. Подвергнув сравнительному анализу сложившиеся в XIX – начале ХХ вв. мнения, диссертант приходит к выводу, что интерпретации основных дефиниций, используемых как в законодательной практике, так и научно-публицистической литературе не отличались единством, но на необходимость участия государства в осуществлении общественного призрения и привлечения к этой деятельности общественности и частных лиц, даже с учетом нередко диаметрально противоположных суждений о сущности призрения, указывали все, без исключения, авторы.
Исследуются примеры наиболее распространённых градаций нуждающихся в призрении, смысл которых сводился, в принципе, к одному – разделению на лиц: а) совершенно к труду не способных (калеки, идиоты, сумасшедшие, старики, потерявшие трудоспособность); б) временно неспособных к труду (дети, больные – не хроники); в) трудоспособных, но не имеющих возможности приложить свой труд (безработные). К отдельным категориям (в период Первой мировой войны) относились увечные воины и члены их семей. Вместе с тем автор отмечает весьма слабую правовую регламентацию, «обрывочность» подобной классификации в Российской империи, что создает трудности и в теоретическом осмыслении данной проблемы.
Содержание общественного призрения проявлялось в усилиях органов государства в сфере общественного призрения, в первую очередь Министерства внутренних дел Российской империи, которое отвечало за его организацию на центральных и периферийных уровнях, стремившихся: а) дать приют нуждающимся, то есть удовлетворить их насущные физические потребности, принять меры по спасению от духовного разложения, а также иные меры воспитательного характера; с этой целью здоровых лиц, занимавшихся нищенством, направляли на принудительные работы, тем самым не допуская иждивенчества; б) обеспечить общественную безопасность, в первую очередь, путем защиты общества от негативных последствий распространения нищенства и бродяжничества, предупреждением и пресечением этих общественно вредных социальных явлений как одного из факторов распространения преступности и инфекционных болезней; в) принять пусть минимальные, но действенные меры по предупреждению обнищания населения, тем самым, сглаживая социальную напряженность, и в то же время защищая интересы господствующих классов.
Во втором параграфе главы – «Правовые и организационные основы деятельности государственных учреждений и общественных организаций Российской империи в сфере общественного призрения (IX – начало XIX вв.)» – рассматриваются основные параметры установления государственной помощи соотечественникам, не имевшим средств к существованию по причине болезни, старости, сиротства, со времен древнерусских княжеств до начала административных (министерских) реформ Александра I.
На примере ряда историко-правовых источников (Постановлений Церковных Соборов, великокняжеских и царских узаконений) показывается, что издревле социальная поддержка нуждающихся носила характер церковно-государственной помощи, именовавшейся «нищелюбием». Подчёркивается, что христианское милосердие на Руси положило начало благотворительной деятельности частных лиц и организации общественного призрения, сохранив через века неразрывную связь общества и церкви. Первые законодательные акты об общественном призрении относятся к X – XI вв., ими же определялись и источники расходов на «социальные нужды». Однако «нищелюбие» способствовало и появлению таких негативных явлений как профессиональное нищенство, бродяжничество. Лояльное отношение общества к нищим определялось господствующей православной моралью, что способствовало появлению обособленного слоя нищих – тунеядцев.
Первые попытки борьбы с этим асоциальным явлением были предприняты в эпоху Ивана IV на Стоглавом Соборе 1551 г., но успехом не увенчались, и до начала реформ Петра I не получили распространения. Автор полагает, что к середине XVII в., с принятием Соборного Уложения, уже были созданы зачатки системы организации государственной и светской социальной помощи, а предложение отделять действительно нуждающихся от здоровых, притворных нищих – о постепенной трансформации бытовавшего на Руси мнения о сущности нищенства.
Для второй половины XVII в. – последней четверти XVIII в. была характерна активизация государственного участия в организации общественного призрения. К историко-правовым источникам того времени можно отнести указ Царя Федора Алексеевича от 27 января 1682 г., который предусматривал устройство больниц и домов призрения для бедных людей, богаделен для раненых, отставных солдат, убогих, больных неизлечимыми болезнями, а также воспитательных домов. Начиная с 1694 г. принимались меры не только против нищих-тунеядцев, но и против лиц, подававших милостыню, – под угрозой большого денежного штрафа. Лицам, склонным к милосердию, было рекомендовано передавать пожертвования непосредственно в богадельни.
Сказалось на истории общественного призрения и создание Петром I в 1718 г. регулярной полиции, одной из задач которой являлось избавление городов от бродяг и нищих. Способные работать, служить, но уклоняющиеся от этого, и занимающиеся нищенством рассматривались как преступники. Генерал-полицмейстеру была вменена обязанность предупреждения и пресечения нищенства. В то же время, Петр I указывает, что полиция, принуждая каждого к трудам, «призирает нищих, бедных, больных, увечных и прочих неимущих, защищает вдовиц, сирых и чужестранных».
Важным направлением в борьбе с нищенством автор называет создание учреждений, в которых они могли быть обеспечены работой: смирительных домов и госпитальных школ – прообразов учреждений общественного призрения. Создавая новую систему государственных органов, Петр I строго регламентировал их деятельность, в том числе и по вопросам борьбы с нищенством посредством системы норм полицейского контроля и надзора над благотворительностью, которые выполняли социальные и карательно-право-охранительные функции, с преобладанием последних.
Диссертант полагает, что основы государственно-правового регулирования создания и деятельности учреждений общественного призрения заложила всё же Екатерина II. В 1763 г. Императрица подписала Манифест об учреждении в Москве «Сиропитательного дома» с госпиталем для бедных рожениц. Устройство и содержание приюта мыслилось исключительно на частные пожертвования, в казне денег на это не было. В августе 1775 г. был издан указ «Об учреждении под ведомством тамошней полиции особой больницы, богадельни и работных домов». С введением приказной системы местного управления благотворительные учреждения перешли из полицейского ведомства в ведение Московского приказа общественного призрения.
Таким образом, в период с 1775 г. по 1802 г. была создана государственная система общественного призрения с участием государственных учреждений, общественных организаций и частных лиц, распространившаяся на всю Империю. В 1782 г. в соответствии с «Уставом благочиния или полицейским», стала создаваться сеть рабочих и работных домов. Приказы общественного призрения стали основой для проведения в дальнейшем социальной политики государства, т.к. они являлись единственными государственными учреждениями, в компетенцию которых входило решение социальных и правоохранительных вопросов. По мнению диссертанта, именно в последней четверти XVIII в. образованием приказов общественного призрения были созданы правовые и организационные предпосылки деятельности учреждений призрения, которые впоследствии функционировали под руководством Министерства внутренних дел.
В третьем параграфе главы – «Правовые и организационные основы деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в сфере общественного призрения» – путем анализа нормативных правовых актов XIX – начала XX вв., иных исторических документов и публикаций рассматривается процесс формирования и развития основ данной деятельности.
Автор обращает внимание на то, что Министерству внутренних дел практически с момента образования в 1802 г. было поручено управление не только приказами общественного призрения, но и главное заведывание всеми делами призрения. Это было проявлением стремлением власти реализовать правоохранительную и социальную функции силами одного ведомства.
Далее исследуются порядок правового регулирования общественного призрения и относящиеся к нему административно-регламентные меры, предпринятые в рамках внутренней организации Министерства внутренних дел. Отмечается, что заведование общественным призрением осуществлялось преимущественно Департаментом хозяйственным и ещё несколькими подразделениями Министерства, дается характеристика их полномочий. По мнению автора, уже в начальный период становления новой модели организации общественного призрения в Империи к этой деятельности активно привлекались чиновники местных учреждений, предводители дворянства, председатели и члены земских управ и т.п., однако его структурная основа была представлена лицами, состоявшими в штате приказов общественного призрения, преимущественно из числа дворян.
Диссертант отмечает, что в рамках осуществления социальной функции государства Министерство внутренних дел решало кадровые, финансовые вопросы, стремилось улучшить деятельность приказов общественного призрения и учреждений им подведомственных (народные школы, сиротские дома, больницы, богадельни, дома для сумасшедших, работные и смирительные дома), контролировало финансово-хозяйственную деятельность приказов. Выполняя правоохранительную функцию, Министерство внутренних дел решало задачи полицейского надзора и контроля над благотворительной деятельностью обществ и частных лиц, осуществляло мероприятия по предупреждению и пресечению бродяжничества и нищенства.
Особое внимание Министерство внутренних дел уделяло решению организационно-штатных вопросов общественного призрения. Присвоение чиновникам приказов прав гражданской службы с постоянным жалованием делало службу в приказах привлекательней. Создание же в приказах общественного призрения в январе 1821 г. канцелярий, а в 1829 г. – должности архитектора, ввиду острой необходимости реконструкции имеющихся и строительстве новых заведений, добавило работе приказов системности и целенаправленности. Вместе с тем, единого подхода к организации общественного призрения вплоть до 1917 г. достичь не удалось. Чаще всего организация призрения состояла лишь в выделении определенных сумм из казны местным попечительным советам заведений общественного призрения и благотворительным учреждениям. Тем не менее, организационно-штатная и кадровая политика Министерства внутренних дел в отношении приказов общественного призрения постоянно развивалась, в первую очередь – в направлении усиления контроля их деятельности.
Благодаря этому Министерством внутренних дел постоянно выявлялись недостатки в организации общественного призрения в губерниях и областях, более всего – в части материально-хозяйственного обеспечения. Предпринятые Министерством административные меры позволили к 1817 году (несмотря на нашествие Наполеона) частично исправить положение, за что губернаторы были удостоены поощрения Александром I.
Определённую роль в организации общественного призрения как социальной деятельности сыграло введение Александром I «Наставления для строения богоугодных заведений Приказов общественного призрения» от 25 июня 1823 г. На принятие данного акта повлияли не только неудовлетворительное состояние «богоугодных заведений», но и рост числа приказов общественного призрения, а также учреждений, находящихся в их ведении. Однако, несмотря на дальнейшие усилия, направленные, включая эпоху царствования Николая I, на совершенствование правовых и организационных основ общественного призрения, данное направление деятельности государства до начала второй половины XIX в. существенных изменений не претерпело.
Как полагает диссертант, хотя Министерство внутренних дел инициировало принятие новых узаконений (например в 1826 г. «Правил при определении воспитанников приказов общественного призрения в гражданскую службу», в 1835 г. «Примерного устава для сиропитательных заведений» приказов общественного призрения и т.п.), заботилось об улучшении финансового положения учреждений призрения, разрабатывая соответствующие правила, инструкции и усиливало контроль их деятельности, феодально-крепостнический строй Российского государства порождал массовое обнищание населения, рост числа нуждающихся, то есть те имманентно присущие Империи социальные язвы, с которыми система общественного призрения, сложившаяся в тот период, справиться была не в состоянии.
Только после отмены крепостничества, проведения в 1864-1870 гг. земской и городской реформ Александра II, сопровождавшихся передачей приказов общественного призрения местным органам управления, освобождая от основного объёма полномочий в этой сфере центральные государственные учреждения, появилась надежда на переход практики организации призрения от сугубого администрирования со всеми его изъянами к действительно социально направленной деятельности, что до конца реализовано не было. Министерство внутренних дел сохранило за собой контрольно-надзорные полномочия в отношении учреждений призрения.
Обращая внимание на вопросы общественного призрения, решаемые в рамках реализации правоохранительной функции государства, автор доказывает, что в этом плане деятельность Министерством внутренних дел была не менее значимой. Возложенная на II отделение Экспедиции спокойствия и благочиния, с 1811 г. на особенную канцелярию при Министре полиции (с 1819 г. Министерства внутренних дел), а с 1898 г. – на Особый отдел Департамента полиции, эта функция заключалась в: а) осуществлении надзора за благотворительностью; б) проверке политической благонадежности членов благотворительных заведений, обществ и соответствия их деятельности законам Российской империи; в) выявлении финансовых злоупотреблений со стороны руководства общественных и частных благотворительных учреждений; г) борьбе с профессиональным нищенством и бродяжничеством.
Диссертант приходит к выводу, что, не смотря на целенаправленный, организованный характер управления Министерством внутренних дел Российской империи общественным призрением эта деятельность страдала излишним формализмом, мелочной опекой. В работе преобладал бюрократический, «канцелярский» стиль. Инициатива с мест учитывалась слабо и реальных результатов не приносила. В числе препятствий развитию общественного призрения, следует назвать также недостаточное его финансирование, что постоянно побуждало Министерство внутренних дел обращаться к ресурсам местных обществ и учреждений частной благотворительности.
Вторая глава – «Организационно-правовые формы взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения» – посвящена исследованию роли Министерства внутренних дел в государственном механизме в части совместной с иными ведомствами, негосударственными структурами и международными организациями деятельности по общественному призрению.
В первом параграфе главы – «Правовое регулирование взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения» – исследуется правовые основы взаимодействия Министерства внутренних дел с различными государственными и общественными институтами, участвующими в благотворительности и общественном призрении.
Диссертант отмечает, что взаимодействие между государственными ведомствами и общественностью в интересах правоохраны является объективной необходимостью во все времена, что убедительно проиллюстрировано в работах ряда современных исследователей. От его качества напрямую зависит эф фективность правоохранительной деятельности. Взаимодействие органов государства и общественных учреждений, как инструмент социального управления в Российской империи, также признавалось необходимым, хотя имело ряд особенностей, характерных для рассматриваемого периода.
Под взаимодействием Министерства внутренних дел Российской империи с иными государственными учреждениями и общественными организациями в сфере общественного призрения автор понимает согласованную по целям, задачам, месту и времени, основанную на нормах законодательства, совместную деятельность заинтересованных субъектов, направленную как на оказание помощи нуждающимся, так и на борьбу с такими негативными явлениями, как профессиональное нищенство и бродяжничество.
К мерам нормативно-правого регулирования в сфере общественного призрения, направленным на совершенствование взаимодействия Министерства внутренних дел с другими государственными органами и негосударственными институтами, автор относит: а) нормативное закрепление задач, функций, принципов взаимодействия, определение его форм, методов, статуса субъектов взаимодействия, разграничение их компетенции, а также установление типовых процедур согласования интересов взаимодействующих структур; б) законодательное закрепление централизованного порядка согласования кандидатур, выдвигаемых на должность руководителей периферийных структур, ведающих вопросами общественного призрения; в) издание актов толкования и применения правовых норм, касающихся взаимодействия в сфере общественного призрения и т.п.
Переход согласно «Манифесту об учреждении Министерств» 1802 г. дел общественного призрения в ведение Министерства внутренних дел, и утверждение нового порядка управления потребовали модернизации законодательных основ этой деятельности. Возникла необходимость в издании нормативных актов, касающихся налаживания межведомственных контактов, организации взаимодействия Министерства с другими государственными органами и иными структурами. Порядок межведомственного взаимодействия был установлен не сразу. Лишь изданием 25 июня 1810 г. «Манифеста о разделении государственных дел на особые управления с означением предметов каждому управлению принадлежащих» разграничение межведомственной компетенции приобрело правовую форму. Тогда же определились и основные задачи Министерства полиции в сфере общественного призрения. Однако на деятельность этого ведомства приходило много жалоб от центральной и местной администрации. Была проведена ревизия местных полицейских, тюремных учреждений, смирительных и работных домов, их деятельность была признана неэффективной. По мнению диссертанта, низкий уровень организации взаимодействия Министерства полиции с другими государственными органами также стал одной из причин упразднения данного ведомства и передачи в 1819 г. его функций Министерству внутренних дел.
С этого момента Министерством внутренних дел были предприняты шаги в направлении налаживания внутриведомственных отношений, контактов с другими министерствами и начальниками губерний, на тот период нередко находившимися в неведении относительно своих полномочий в сфере общественного призрения. Об этом, в частности, свидетельствует циркуляр Министерства от 28 июня 1826 г. «О формах сношений Министерства внутренних дел с лицами оному подведомственному». Взаимодействие с губернаторами, как высшими должностными лицами в губерниях, Министр внутренних дел предполагал осуществлять на основе сотрудничества, партнерства, в то же время, подчеркивая свою руководящую роль. При этом Министр наделялся правом законодательной инициативы и издания ведомственных нормативных актов: циркуляров, инструкций, распоряжений для подведомственных учреждений. Например, циркулярным предписанием Министра внутренних дел от 3 октября 1836 г. был определен порядок взаимодействия губернаторов с приказами общественного призрения.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим правоотношения в исследуемой сфере, являлся «Устав об общественном призрении», включенный в Т. XIII Свода законов Российской империи, однако при этом правовые нормы, касающиеся общественного призрения, не были сконцентрированы в одном месте, а нашли своё отражение во всех частях Свода. По мнению автора, внимание к законодательной регламентации общественного призрения было продиктовано тем, что правительство рассматривало призрение как даруемую властью милость и постоянно это подчеркивало.
Предпринимались также попытки правовыми средствами распределить полномочия по вопросам общественного призрения между гражданскими властями и полицией. Так, утвержденный 3 июня 1837 г. «Общий наказ гражданским губернаторам» разграничил компетенцию гражданских губернаторов и полицейских управлений в сфере прекращения и предупреждения бродяжничества. В правоохранительных целях была произведена классификация нищих на несколько разрядов – от тех, кто оказался в таком состоянии вследствие стечения неблагоприятных обстоятельств, до тех, кто «по лености, привычке к праздности и дурному своему поведению бродяжничают, составив для себя из прошения милостыни род ремесла». Отдельные элементы механизма противодействия профессиональному нищенству и бродяжничеству присутствовали также в: «Уставе о паспортах», содержащем «Правила о беспаспортных, бродягах и беглых»; «Уставе о предупреждении и пресечении преступлений», конкретно в его Главе V «О нищенстве»; «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных», устанавливающим ответственность лиц, виновных в несоблюдении законодательства, касающегося общественного призрения и т.п. Однако основным нормативным правовым актом, по-прежнему оставался «Устав об общественном призрении».
В 1897 г. правовая основа деятельности по организации общественного призрения была стандартизирована. Министр внутренних дел утвердил Примерный устав обществ пособия бедным, который благотворительные общества брали за основу. Кроме того, Министерство внутренних дел принимало непосредственное участие в разработке законодательства, адресованного городским и земским учреждениям, которым было передано заведование делами общественного призрения. Вместе с тем власть не хотела расширять права органов самоуправления, предоставить им больше возможностей для организации благотворительности. На это указывает, в частности, то, что на протяжении всей своей истории Министерство внутренних дел Российской империи осуществляло надзор над благотворительными учреждениями через подконтрольных ему губернаторов, местные же органы обязаны были неукоснительно выполнять их предписания. Даже в начале XX в., когда учреждение благотворительных обществ было упрощено, окончательное решение этих вопросов оставалось за Министерством внутренних дел.
Проанализировав нормативные правовые акты Российской империи, затрагивающие вопросы общественного призрения, диссертант приходит к выводу о том, что сословный характер российского общества, неспособность и незаинтересованность царского правительства разрешить многие существующие проблемы, сложность и «запутанность» российского законодательства не позволили должным образом нормативно определить цели, задачи общественного призрения, исчерпывающе определить функции участвующих в нем субъектов, и разделить их компетенцию, что в конечном итоге негативно сказывалось на организации межведомственного взаимодействия по вопросам общественного призрения.
Во втором параграфе главы – «Организационные формы совместной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи с государственными учреждениями и общественными организациями по вопросам общественного призрения» – исследуется предметная деятельность Министерства внутренних дел в направлении организации межведомственных и иных внешних контактов в сфере общественного призрения.
Автор обращает внимание на то, что, не смотря на ведомственную принадлежность приказов общественного призрения Министерству внутренних дел, реально управление делами призрения осуществлялось по горизонтали – на уровне создаваемых в губерниях, областях комиссий, комитетов, съездов, союзов. На основе взаимодействия строилось также членство представителей Министерства внутренних дел в Попечительских советах благотворительных обществ, заведений и не носило характера вертикальных связей.
Одной из форм взаимодействия центральных, провинциальных институтов царской администрации и негосударственных структур, действующих в сфере общественного призрения, стали различные комитеты и комиссии – как подразделения аппарата Министерства внутренних дел, так и создаваемые на иных уровнях системы государственного управления. Это было продиктовано необходимостью координации усилий различных государственных органов, учреждений, общественных организаций и частных лиц в целях повышения эффективности работы в сфере общественного призрения. Автор подробно характеризует полномочия Комитета о приказах, ответственного за организацию общественного призрения в первой четверти XIX века.
Роль Министерства внутренних дел в организации совместной деятельности различных ведомств Империи проявилась также в том, что Министр внутренних дел с 1819 г. по 1895 г. по должности являлся президентом созданного под высочайшим покровительством Попечительного общества о тюрьмах, полномочия которого распространялись не только на тюрьмы и иные места заключения, но и на рабочие и смирительные дома.
В 1837 г. был подписан указ «Об искоренении нищенства в здешней столице» (Санкт-Петербурге), в котором содержались «Правила для руководства Комитету о разборе нищих и изыскания способов к искоренению нищенства», определяющие цели и задачи, состав, права и обязанности Комитета, а также порядок финансирования предназначенных для этого заведений призрения. Комитет находился «под главным управлением и начальством» Президента общества попечительного о тюрьмах, то есть Министра внутренних дел. Иллюстрируются основные направления работы Комитета, к деятельности которого привлекались многие государственные органы и учреждения, в том числе полиция, с целью: а) предоставить нетрудоспособным нищим призрение, б) содействовать уничтожению в городе нищенства и бродяжничества. Деятельность Комитета признается эффективной, и в 1838 г. в Москве также учрежден «Комитет для разбора и призрения просящих милостыню».
Другой формой взаимодействия в сфере общественного призрения стала созданная в 1875 г. Особая комиссия, которая состояла из чиновников Министерства внутренних дел, Военного и Морского министерств, а также Комитета о нищих. Ей было поручено обсуждение вопроса о призрении нищих в сельских, городских обществах и лиц, не принадлежащих ни к каким обществам, так как согласно отчетам Комитета для разбора и призрения нищих, в Санкт-Петербурге наблюдалось увеличение числа нищенствующих из других местностей. Комиссия установила неэффективность предпринимаемых в отношении профессиональных нищих репрессивных мер и поставила вопрос о необходимости учреждения Домов труда и Рабочих домов.
Передача учреждений приказов общественного призрения, благотворительных учреждений, реформа системы общественного призрения, начавшаяся в середине XIX в., коснулась и Комитетов для разбора и призрения, просящих милостыню, как Петербурге, так и Москве. Автор подчеркивает, что созданные, как временные учреждения, эти комитеты просуществовали около 50 лет, но, по мнению современников, были слишком бюрократизированы, снабжались незначительными денежными средствами, не имели прочной связи с городским управлением, потому постепенно утратили свою роль.
Ввиду того что общественное призрение, борьба против нищенства и бродяжничества были отнесены к предметам ведения земских и городских учреждений в 1885 г., Министру внутренних дел было поручено подготовить предложения по дальнейшей деятельности Комитетов по разбору и призрению нищих, для чего было образовано Особое совещание, состоящее из членов Комитетов, и чиновников столичных городских управлений. Московский комитет в 1893 г. был упразднен, его обязанности были возложены на учрежденное при городском управлении Городское присутствие по разбору и призрению нищих, в состав которого наряду с представителями от города вошли чины полиции, и ряд иных новых структур управления призрением. Приводятся примеры непосредственного участия Министерства внутренних дел в их деятельности, включая организацию общественных работ.
На основе анализа историко-правовых источников автор приходит к выводу, что к концу XIX в. в России осуществлялись преобразования в сфере призрения, постепенно создавались новые, как постоянные, так и временные учреждения, деятельность которых была направлена, на улучшение системы общественного призрения, сокращение числа нищих и бродяг. Такая деятельность не могла быть эффективной без тесного взаимодействия Министерства внутренних дел с иными государственными учреждениями и общественных организациями. Министерство принимало активное участие в работе Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению и частной благотворительности, созданного в 1909 г., Съезда русских деятелей по общественному и частному призрению в марте 1910 г., созыв которого был вызван «расстройством благотворительной деятельности и увеличением нужд населения», а с началом Первой мировой войны – Верховного совета по призрению семей лиц, призванных на войну, а также семей раненых и павших воинов и т.п.
В третьем параграфе главы – «Взаимодействие Министерства внутренних дел Российской империи с международными организациями в сфере общественного призрения» рассматривается роль Министерства внутренних дел в организации международного сотрудничества в сфере призрения.
Правительственные органы различных государств уже в начале XIX в. пришли к мнению о необходимости объединения усилий не только в направлении собственно призрения, но выработки системы мер, направленных на борьбу с такими негативными явлениями как профессиональное нищенство и бродяжничество. Одно из первых международных соглашений по взаимной передаче подданных, задержанных за бродяжничество, было заключено между Россией и Австрией в 1815 г., хотя на практике оно не выполнялось.
В декабре 1860 г. между Россией и Соединенными Королевствами Шведским и Норвежским была заключена «Конвенция о взаимной высылке бродяг, нищих и преступников». Договаривающиеся государства допускали к проживанию на своей территории лиц, которые могли принести пользу государству и обществу, и избавлялись от тех нищих, тунеядцев, которые не хотели трудиться, вели антиобщественный образ жизни. Высылку осуществляло Министерство внутренних дел согласно разработанной им же инструкции.
Попытки государств выработать механизм взаимодействия государственных органов по высылке иностранных подданных зачастую приводили к излишней и длительной переписке, не всегда дающей положительные результаты. Так, в 1872 г. Россия и Германия предусмотрели упрощенный порядок высылки лиц, имеющих просроченные документы сроком не более одного года. Аналогичное положение было включено в международное соглашение по вопросу взаимной высылке бродяг и беспаспортных между Россией и Австро-Венгрией 1886 г. Удаление за границу пребывающих в России иностранцев опять-таки производилось на усмотрение и по распоряжению Министра внутренних дел. Предварительное сношение с правительством иностранного государства относительно удаляемого осуществляло также Министерство внутренних дел.
Если со стороны правительства иностранного государства следовал отказ в принятии своего подданного либо гражданина или в течение года со дня возбуждения предварительных сношений не последовало согласия на его принятие, то по распоряжению Министра внутренних дел такие иностранцы могли быть принудительно отправлены на проживание в определенную местность. Список таких местностей по представлению Комитета министров утверждался Императором.
Препятствуя въезду на территорию Российской империи неимущих граждан, высочайшая власть способствовала переселению на свою территорию иностранных граждан, которые могли принести пользу государству. Поощряя развитие торговых отношений с иностранными государствами, а также переселение поданных других государств на определенные территории Российской империи, правительственная власть предоставляла определенные налоговые льготы переселенцам.
Непосредственное наблюдение за приезжими иностранцами, а в случаях, предусмотренных законодательством, возбуждение процедуры их выдворения за пределы страны, возлагались на начальников губерний. С 1860 г. каждый иностранец, приехавший в Россию, обязан был явиться к губернатору ближайшего губернского города для получения взамен своего паспорта «паспорт для жительства и переездов в Империи» сроком на один год.
В отношении иностранцев, легально находящихся на территории Российской империи и не промышляющих профессиональным нищенством и бродяжничеством, государством принимались меры по призрению. Также на территории Российской империи под надзором полиции действовало несколько благотворительных обществ, образованных иностранцами, оказывавших помощь своим согражданам. Автор приводит ряд примеров таких обществ и обращает внимание на то, что все они действовали под строгим контролем Министерства внутренних дел.
Обращено внимание на то, что в отношении русских подданных, находящихся за границей, Министерство внутренних дел, совместно с Министерством иностранных дел, разрабатывали подробнейшие инструкции для Императорских миссий и консульств, находящихся на территории зарубежных государств. В основном, разъяснения касались возмещению издержек за призрение русских подданных в иностранных богадельнях.
С 1889 года Министерство внутренних дел принимало участие и в международных конференциях по вопросам призрения, в разработке совместных международно-правовых актов с другими заинтересованными министерствами и ведомствами Российской империи по данным вопросам. По инициативе Главного управления по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел к участию в конгрессе были привлечены земства крупных городов, так как многие из них достигли существенных результатов в деле общественного призрения. Автор приводит ряд примеров участия чиновников Министерства внутренних дел в работе международных форумов (Миланский, Парижский конгрессы и т.п.).
Диссертант приходит к выводу, что, выполняя контрольно-надзорные и карательные функции по борьбе и предотвращению нищенства и бродяжничества в Российской империи, Министерство внутренних дел выполняло и международные соглашения, касающиеся высылке за пределы Российской империи иностранных граждан, не имеющих средств к существованию и ведущих асоциальный образ жизни, что способствовало укреплению правопорядка в стране.
В заключении диссертации подводятся общие итоги проведенного исследования и излагаются основные его результаты. Проведенное исследование показывает роль Министерства внутренних дел Российской империи в организации общественного призрения. Делается ряд обобщающих выводов, наиболее важными из которых являются следующие:
Развитие общественного призрения в Российской Империи рассматривалось государством и обществом как одно из средств снижения остроты социальных противоречий, и профилактики правонарушений.
В усилиях органов государства в сфере общественного призрения, в первую очередь Министерства внутренних дел Российской империи, которое отвечало за его организацию на центральных и периферийных уровнях, прослеживалось стремление: а) дать приют нуждающимся, а также принять иные меры, включая принудительные работы; б) обеспечить общественную безопасность путем защиты общества от негативных социальных последствий распространения нищенства и бродяжничества; в) предупреждать обнищание населения, тем самым, сглаживая социальную напряженность, и в то же время – защищая интересы господствующих классов.
Роль государства в организации общественного призрения начала чётко прослеживаться в период правления Екатерины II. Создание по её повелению приказов общественного призрения стало основой для дальнейшей социальной политики государства в отношении нищих, бродяг, иных нуждающихся. Их деятельность имела определенную законодательную основу. Вместе с тем вопросы материального обеспечения общественного призрения, первоначально взятые на себя государством, оставались нерешенными.
Сословный характер российского общества, неспособность и незаинтересованность царского правительства разрешить многие существующие проблемы, сложность и «запутанность» законодательства не позволили должным образом нормативно определить цели, задачи общественного призрения, исчерпывающе определить функции участвующих в нем субъектов, и разделить их компетенцию. Это негативно сказывалось на организации межведомственного взаимодействия по вопросам общественного призрения.
В числе множества причин, осложнявших организацию общественного призрения, можно назвать постоянный бюджетный дефицит Российской империи, нежелание и неспособность властей решать социальные вопросы за счет государственных средств. Создавая многочисленные комитеты и комиссии по вопросам общественного призрения, в работе которых участвовало Министерство внутренних дел, государство на их деятельность выделяло крайне ограниченные средства. При этом, стремясь объединить усилия благотворительных учреждений и, тем самым, активизировать их работу, правительство опиралось на общественную и частную благотворительность.
Полнота изложения материалов диссертации нашла отражение в 8 научных публикациях, общим объемом 2,78 п.л.
Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК:
1. Янченко И.Л. Поощрительная политика благотворительной деятельности в Российской империи // История государства и права. 2011. № 16. – 0,39 п.л.
2. Янченко И.Л. Правовые основы деятельности государственных органов по борьбе с нищенством в России (середина XVI-первая четверть XVIII вв.) // Труды Академии управления МВД России 2011. – № 4 (20). – 0,33 п.л.
3. Яковлев К.Л., Янченко И.Л. Участие Министерства внутренних дел Российской империи в международном сотрудничестве по вопросам общественного призрения // Труды Академии управления МВД России. 2011. № 1 (21). – 0,38 п.л.
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:
4. Янченко И.Л. Наградная система как эффективный механизм развития благотворительной деятельности в Российской империи. // Доктрина права. 2010. № 3-4 (7-8). – 0,28 п.л.
5. Яковлев К.Л., Янченко И.Л. К вопросу о роли общественного призрения в обеспечении социальной безопасности в Российском государстве // Взаимодействие норм международного и внутригосударственного права Российской Федерации по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Сборник трудов межвузовского научного семинара М.: Академия управления МВД России, 2011. – 0,33 п.л.
6. Янченко И.Л. Экономическая основа благотворительной деятельности в Российской империи // Российская экономика: новая реальность (экономика, предпринимательство, право). Сборник научных трудов аспирантов, студентов, научных руководителей Международной межвузовской научно-практической конференции. М.: НОУ ВПО «Московский институт предпринимательства и права», 2011. – 0,43 п.л.
7. Янченко И.Л. Правовые основы деятельности государственных органов по пресечению и искоренению нищенства в царствование Петра Великого // Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности органов внутренних дел. Сборник трудов межвузовского научного семинара. Материалы научно-практической конференции слушателей и адъюнктов. М.: Академия управления МВД России, 2011. – 0,29 п.л.
8. Янченко И.Л. Эффективность взаимодействия Министерства внутренних дел Российской империи с благотворительными учреждениями по вопросам общественного // Проблемы совершенствования организационно-правовых основ управления органами внутренних дел. Материалы научно-практической конференции. М.: Изд-во «Спутник», 2011. – 0,35 п.л.
[1] См.: О полиции: Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. // Рос. газ. 2011. 8 июня.
[2] Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
[3] См.: Георги И.Г. Описание Российского императорского столичного города Санкт-Петербурга и достопримечательностей в окрестностях оного. СПб, 1794; Стог А.Д. Об общественном призрении в России. – М., 1818; Мушинский К. Устройство общественного призрения в России. СПб, 1862.
[4] См.: Васильчиков А. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.II. СПб, 1872.
[5] См.: Беляева Л.И. Воспитание несовершеннолетних правонарушителей в России. В 3-х ч. Ч. I. Учреждения для несовершеннолетних правонарушителей в Российской империи. М., 2007; Борисов А.В., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л., Ермакова Е.Г. Развитие организационно-правовых основ управления полицией России в XVIII – начале XX в. / Под ред. Р.С. Мулукаева. М., 2002; Сизиков М.И. История полиции в России (1718-1917): Становление и развитие. М., 1998; Сизиков М.И., Борисов А.В., Скрипилев А.Е. История полиции в России (1718-1917). М., 1992.
[6] Тарасова И.А. Роль полиции в обеспечении благотворительной деятельности в дореволюционной России (XVIII – начало XX вв.): Историко-правовой аспект: Дисс…канд. юрид. наук. М., 2001.
[7] См.: Костина Е.Ю. Благотворительность в российском обществе как социальный институт и вид социальной деятельности (на материалах Приморского края): Дисс…. канд. социолог. наук. Владивосток: Дальневосточный государственный университет. 2005; Соколов А.Р. Благотворительность в России как механизм взаимодействия общества и государства (Начало XVIII– конец XIX вв.): Дисс…докт. историч. наук. СПб, 2006; Ульянова Г.Н. Благотворительность в Российской империи: Дисс…докт. историч. наук. М., 2005.
