Административная ответственность по законодательству субъектов российской федерации
На правах рукописи
Старостин Борис Алексеевич
Административная ответственность
по законодательству субъектов Российской Федерации
Специальность: 12.00.14 – административное право;
административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2013
Работа выполнена в федеральном государственном казенном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
| Научный руководитель - | Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Степаненко Юрий Викторович |
| Официальные оппоненты - | Дугенец Александр Сергеевич, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации, главный советник Аппарата Совета Безопасности Российской Федерации; Дёмин Алексей Афанасьевич, кандидат юридических наук, доцент, ФГОУ ВПО «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова», доцент кафедры административного права. |
| Ведущая организация - | ФГКОУ ВПО «Академия управления Министерства внутренних дел Российской Федерации» |
Защита диссертации состоится «__»________2013 г. в ___часов __ минут
на заседании диссертационного совета Д 203.005.02, созданного на базе ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации», по адресу: 123995, Г – 69 ГСП – 5, г. Москва, ул. Поварская, д. 25, стр. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКУ «ВНИИ МВД России».
Автореферат разослан ________________ года.
| Ученый секретарь диссертационного совета | Кулешов Р.В. |
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В правовом регулировании общественных отношений, складывающихся на современном этапе развития Российской Федерации, одно из важных мест занимает институт административной ответственности. Составной его частью является административно-деликтное законодательство субъектов Российской Федерации.
Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации связана с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, которая отнесла административное и административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72). Конституция Российской Федерации наделила субъекты Российской Федерации в данной сфере ведения полномочиями по принятию законов, иных нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 76) и предоставила субъектам Российской Федерации право осуществления собственного правового регулирования вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 4 ст. 76).
В период кардинальных изменений, происходивших в государственном устройстве нашей страны, КоАП РСФСР уже не отвечал требованиям складывающихся новых общественных отношений в различных сферах деятельности. Поэтому субъекты Российской Федерации, пользуясь предоставленными полномочиями, вынуждены были самостоятельно осуществлять правовое регулирование в сфере установления административной ответственности, нередко превышая степень своей компетенции. Введенный в действие с 1 июля 2002 года Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях урегулировал большинство вопросов в данной сфере и обязал субъектов Российской Федерации привести свое законодательство об административной ответственности в соответствие с требованиями КоАП РФ. Однако многие проблемы остались нерешенными. В статье 1.3 КоАП РФ были закреплены только предметы ведения Российской Федерации, что отрицательно сказалось на региональной законотворческой деятельности и правоприменительной практике.
Проблема необходимости четкого разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, поставленная научным сообществом, поддержанная органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, а также различными судебными инстанциями, была разрешена только в декабре 2009 года. КоАП РФ был дополнен статьей 1.3.1, установившей предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Однако, несмотря на трехлетний срок, прошедший с момента введения ее в действие (с 31 марта 2010 года), анализ регионального административно-деликтного законодательства свидетельствует о совершенно различных, нередко противоречивых и субъективных, подходах региональных законодателей к установлению и реализации административной ответственности, более других видов юридической ответственности связанной с повседневной жизнедеятельностью граждан, соблюдением их прав и охраняемых законом интересов.
Указанные проблемы находятся в центре внимания представителей российской административно-правовой науки. Как отмечает Н.Г. Салищева, «наряду с усовершенствованием норм КоАП РФ требуют обстоятельного изучения учеными-административистами законодательство субъектов Российской Федерации и практика его применения»[1].
Противодействие административным правонарушениям, как самому распространенному виду противоправного поведения, посредством реализации института административной ответственности нуждается в расширении научной теоретической и методологической базы, определении единого концептуального подхода к правовому регулированию административно-деликтных правоотношений.
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена необходимостью разработки новых теоретических положений, направленных на реформирование законодательного регулирования административной ответственности субъектами Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Общетеоретические правовые положения, посвященные как материальным, так и процессуальным составляющим института административной ответственности разработаны и исследованы многими учёными: А.Б. Агаповым, Ю.С. Адушкиным, А.П. Алехиным, Д.Н. Бахрахом, К.С. Бельским, И.И. Веремеенко, И.А. Галаганом, А.А. Дёминым, В.В. Денисенко, А.С. Дугенцом, М.И. Еропкиным, В.В. Игнатенко, И.Ш. Килясхановым, Ю.М. Козловым, А.П. Кореневым, Г.А. Кузьмичёвой, Б.М. Лазаревым, А.Е. Луневым, И.В. Максимовым, В.Н. Манохиным, М.Я. Масленниковым, Н.П. Мышляевым, И.В. Пановой, Л.Л. Поповым, Н.Ф. Поповой, Л.И. Поспеловой, Б.В. Россинским, Н.Г. Салищевой, В.Е. Севрюгиным, А.П. Солдатовым, В.Д. Сорокиным, Ю.Н. Стариловым, Ю.В. Степаненко, С.С. Студеникиным, М.С. Студеникиной, В.Г. Татаряном, Ю.А. Тихомировым, В.А. Тюриным, С.Д. Хазановым, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергиным, А.Ю. Якимовым, О.М. Якуба и др.
Следует отметить, что региональное законодательство об административных правонарушениях уже анализировалось в диссертационных исследованиях М.Г. Акимова, А.А. Антонова, И.Р. Винаркевича, С.Н. Клепикова, А.Д. Майле, Д.О. Огородникова, Р.В. Сидорцова, К.Г. Филанта, А.В. Шевцова. Вместе с тем исследования А.Д. Майле и Р.В. Сидорцова были посвящены законодательству субъектов РФ об административных правонарушениях, направленных только на посягательства против установленного общественного порядка. Работы М.Г. Акимова, С.Н. Клепикова, Д.О. Огородникова написаны в период, связанный с начальным формированием законодательства регионов об административных правонарушениях. И.Р. Винаркевич исследовал проблемы по регулированию административной ответственности законами субъектов только Дальневосточного федерального округа. В диссертационных исследованиях А.А. Антонова и К.Г. Филанта проведен комплексный анализ регионального административно-деликтного законодательства, действовавшего до вступления в силу статьи 1.3.1 КоАП РФ, установившей предметы ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях. Кроме того, ни в одной из указанных работ не осуществлялся анализ составов правонарушений, закрепленных в законодательстве субъектов Российской Федерации, с учетом специфических региональных особенностей (социально-экономических, исторических, национальных, географических, геологических и т.д.), на которые ссылаются данные авторы. Исследование А.В. Шевцова связано с деятельностью органов внутренних дел по реализации административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации.
Необходимо подчеркнуть, что в настоящее время существенно изменился правовой статус органов внутренних дел. Вместе с тем должностные лица этих органов по-прежнему наделены во всех субъектах Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным законодательством.
Таким образом, исследование состояния института административной ответственности в субъектах Российской Федерации на современном этапе с учетом внесения в федеральное законодательство новых изменений и дополнений, а также анализ тенденций его развития и правоприменительных проблем, возникающих на региональном уровне, являются важными и актуальными в теоретическом и прикладном аспектах.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе законодательной и управленческой деятельности субъектов Российской Федерации по установлению и применению административной ответственности.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие административную ответственность; особенности реализации института административной ответственности в субъектах Российской Федерации; научные труды, посвященные указанной проблематике.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования являются разработка и обоснование теоретических положений, а также практических рекомендаций по реформированию законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и повышению его социальной эффективности.
Для достижения поставленной цели решались следующие исследовательские задачи:
анализ основных положений современных научных концепций института административной ответственности в Российской Федерации;
исследование историко-юридических предпосылок формирования административно-деликтного законодательства;
изучение действующего законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;
определение компетенции субъектов РФ, связанной с установлением административной ответственности на современном этапе;
установление особенностей правового регулирования административной ответственности на федеральном и региональном уровнях;
исследование деятельности субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию региональной системы органов административной юрисдикции;
обоснование мер по оптимизации правового регулирования административной ответственности.
Методологическая основа и методы исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания, способствующий обобщению имеющихся знаний о понятии и содержании административной ответственности. В процессе диссертационного исследования применялись методы анализа, синтеза, обобщения, прогнозирования, а также использовались сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический, технико-юридический, статистический методы. Данные методы научного познания позволили диссертанту охватить обширную нормативную, теоретическую и эмпирическую базы исследования.
В процессе работы над диссертацией проанализированы законы об административных правонарушениях всех субъектов Российской Федерации, на основании чего дана научная оценка норм, устанавливающих составы административных правонарушений, а также определяющих виды и полномочия региональных органов административной юрисдикции, закрепленных в 51 региональном законе.
Теоретическая и эмпирическая основы исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составили научные труды российских ученых-правоведов по вопросам теории права, административно-правового регулирования общественных отношений, административной деликтологии, иных областей научного знания, относящихся к теме исследования.
Эмпирическую базу исследования составили: материалы судебной практики Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации (27 определений/постановлений), а также судов общей юрисдикции (31 постановление/решение); законопроекты о внесении изменений в КоАП РФ, внесенные на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; материалы рабочих групп и заседаний Комитета по законодательству, государственному строительству и правопорядку Орловского областного Совета народных депутатов (за 2009-2012 годы), по вопросам внесения изменений в закон Орловской области от 4 февраля 2003 года № 304-ОЗ «Об ответственности за административные правонарушения»; статистические данные ФГКУ «ВНИИ МВД России», Управления МВД России по Орловской области, районных (в городе) административных комиссий города Орла (за 2009-2011 годы).
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации проведено комплексное исследование регионального законодательства об административной ответственности с учетом последних изменений и дополнений административно-деликтного законодательства на основе научного анализа нормативных правовых актов, недостаточно исследованных в юридической литературе.
Дана научная оценка норм законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность за правонарушения, непосредственно отражающие региональные специфические особенности, существенно отличающаяся от мнения других авторов, диссертационные исследования которых посвящены данной проблематике. Диссертантом рассматриваются особенности реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ по вопросам установления и реализации административной ответственности, приводится аргументация в обоснование неправомочности указанных органов по ряду аспектов регулирования административной ответственности.
Автором обобщена судебная практика применения современного регионального административно-деликтного законодательства, не получившая должного внимания в научных исследованиях по данной тематике.
Научная новизна характеризуется также новым подходом к осмыслению правового регулирования административной ответственности и научно обоснованными предложениями по его совершенствованию.
В более конкретной форме научную новизну исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту.
1. Опираясь на позицию ряда ученых, автор отстаивает положение о том, что институт административной ответственности представляет собой обособленное правовое формирование, нормы которого образуют самостоятельную отрасль в системе российского права – административно-деликтное право. Конституция Российской Федерации не содержит конкретных указаний о том, что законодательство об административной ответственности является составной частью административного права. Следовательно, административно-деликтное право не отнесено напрямую Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Установление административной ответственности по аналогии с уголовной и гражданской ответственностью должно быть предметом ведения Российской Федерации.
2. В соответствии с конституционными требованиями регулирование, а также защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Следовательно, при реализации конституционных полномочий по защите прав и свобод граждан, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72), субъекты Российской Федерации, устанавливая административную ответственность, не вправе допускать снижение уровня правовых гарантий, провозглашённых Конституцией Российской Федерации.
На основании изложенного, а также согласно конституционному требованию об ограничении прав и свобод человека и гражданина исключительно федеральным законом (ч. 3 ст. 55), защита этих прав и свобод правовыми запретами, установленными региональными законами, является недопустимой. Эти правовые положения напрямую связаны с решением вопросов об установлении административной ответственности. Конституцией Российской Федерации провозглашены общие права и свободы. Следовательно, они не могут подразделяться на федеральные и региональные. Они должны быть едиными для всех граждан на территории всей Российской Федерации, что достигается, в том числе, единством норм, устанавливающих административную ответственность.
3. В результате исследования выявлено незначительное количество норм регионального административно-деликтного законодательства, непосредственно отражающих специфические особенности конкретных субъектов Российской Федерации. В целом это свидетельствует об отсутствии того значения, которое придаётся данному фактору в регулировании административной ответственности на региональном уровне. При этом в законах различных субъектов Российской Федерации содержатся нормы, имеющие общерегиональную распространенность. Однако, устанавливая административную ответственность за аналогичные по своему составу административные правонарушения, законы субъектов РФ предусматривают совершенно различные по жесткости административные санкции, ставя на законодательном уровне субъект административного правонарушения в зависимость от места совершения деликта.
Соблюдение принципа законности административной ответственности требует установления единых составов административных правонарушений и размеров штрафных санкций за совершение этих противоправных деяний на территории всей Российской Федерации. Для выполнения этого требования все нормы административно-деликтного законодательства должны быть сосредоточены в КоАП РФ.
4. Во всех субъектах Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных региональным административно-деликтным законодательством (а в некоторых субъектах также и по рассмотрению дел о таких правонарушениях), наделены должностные лица органов внутренних дел (полиции). Вместе с тем в связи с принятием Федерального закона «О полиции» существенно изменились правовая основа деятельности, структура и статус федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В отличие от утратившего силу Закона Российской Федерации «О милиции» Федеральный закон «О полиции» не содержит норм, наделяющих органы государственной власти субъектов РФ полномочиями по регулированию деятельности полиции. Автором обосновывается положение о неправомерности наделения субъектами Российской Федерации должностных лиц органов внутренних дел полномочиями по составлению протоколов, а также по рассмотрению дел об административных правонарушениях, установленных региональными законами. Нормы, наделяющие данными полномочиями должностных лиц органов внутренних дел (полиции), должны быть исключены из регионального административно-деликтного законодательства.
5. Результаты анализа выявленных противоречий регионального административно-деликтного законодательства конституционным требованиям и нормам федерального законодательства свидетельствуют о необходимости его реформирования. На первоначальном этапе интеграции федерального закона об административных правонарушениях и соответствующих законов субъектов Российской Федерации автором обосновывается необходимость включения в КоАП РФ из норм регионального законодательства наиболее распространенных (общерегиональных) составов административных правонарушений. На конкретных примерах предлагается несколько вариантов закрепления таких норм в КоАП РФ. В частности, представлены новые редакции статей 8.35, 11.18, 17.10 КоАП РФ.
Кроме того, регулирование данных правоотношений только на федеральном уровне будет, на наш взгляд, способствовать повышению эффективности института административной ответственности, поскольку появляется возможность применения к правонарушителям не только предупреждения и административного штрафа, но и других административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ.
6. В обеспечение конституционных гарантий об охране законом права частной собственности (ч. 1 ст. 35) и недопустимости лишения собственника имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35) применение штрафных санкций, по нашему мнению, целесообразно осуществлять в судебном порядке – по постановлениям мировых судей.
Логическим завершением реформирования существующей системы законодательства об административной ответственности должно стать выделение административно-процессуальных норм из КоАП РФ в отдельный кодифицированный акт.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в приросте знаний о современном состоянии института административной ответственности, формулировании автором теоретических положений о необходимости его совершенствования, а также предложений по оптимизации правового регулирования административной ответственности в Российской Федерации.
Практическая значимость заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения нашли применение в законодательной деятельности Орловского областного Совета народных депутатов, в учебном процессе и научной деятельности Орловского юридического института МВД России (что подтверждается актами о внедрении), могут использоваться при подготовке проектов соответствующих нормативных правовых актов, в процессе совершенствования механизма правового регулирования административной ответственности, в правоприменительной деятельности. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейшем совершенствовании нормативного обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению и применению административной ответственности; в научно-исследовательской деятельности по проблемам административно-деликтного законодательства; в учебном процессе высших образовательных учреждений по учебным дисциплинам «Административное право», «Административная ответственность», а также «Административная деятельность органов внутренних дел»; при разработке научно-методических и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Основные идеи и теоретические положения диссертации опубликованы в пяти научных статьях. Отдельные положения диссертации изложены в форме докладов на Всероссийской научно-практической конференции «Профилактика правонарушений в молодежной среде: опыт, проблемы, перспективы» (г. Воронеж, декабрь 2009 года), на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями: история и современность» (г. Орел, март 2010 года), а также использовались автором в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «Административная ответственность в Российской Федерации» в Орловском юридическом институте МВД России.
Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации автора использованы в ряде судебных процессов, связанных с оспариванием нормативных правовых актов Орловской области; в деятельности рабочей группы по подготовке Закона Орловской области от 3 февраля 2011 года № 1168-ОЗ «О внесении изменений в Закон Орловской области «Об ответственности за административные правонарушения»; при подготовке материалов для доклада Председателя Орловского областного Совета народных депутатов.
Структура диссертации. Работа включает в себя введение, две главы, содержащие шесть параграфов, заключение и список использованных источников.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, характеризуется степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, раскрывается научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показывается теоретическая и практическая значимость работы, указываются сведения об апробации результатов проведенного исследования.
Первая глава – «Теоретико-методологические основы института административной ответственности в субъектах Российской Федерации» – состоит из трех параграфов: «Основные положения современных научных концепций института административной ответственности в Российской Федерации», «Историко-юридические предпосылки формирования регионального административно-деликтного законодательства», «Компетенция субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности».
Первый параграф посвящен научному анализу содержания института административной ответственности, осмыслению его основных положений, содержащихся в современных научных концепциях, уяснению сущности административной ответственности, необходимых для дальнейшего проведения комплексного исследования состояния и проблем административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации. Автором отмечается, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит конкретного понятия «административная ответственность», а административно-правовой наукой еще не выработано единого общепризнанного понятия административной ответственности. На основе анализа различных точек зрения, имеющихся в научной литературе, в наиболее общем виде административную ответственность можно представить как: 1) применение предусмотренной административно-правовой нормой санкции в виде административного наказания; 2) обязанность лица, совершившего административное правонарушение, претерпевать лишения, ограничения; 3) реакцию общества на административное правонарушение, оценку (осуждение) государством, компетентными органами деятельности правонарушителя; 4) меру (разновидность) административного принуждения. Также диссертантом указываются специфические признаки, присущие только административной ответственности и отличающие ее от других видов юридической ответственности.
На основе анализа концептуальных подходов различных ученых исследуется содержание наиболее дискуссионных вопросов, отражающих проблемы современного состояния института административной ответственности (о статусе норм, соотношении материальных и процессуальных норм, принципах, функциях административной ответственности, понятии вины юридических лиц, степени общественной опасности административных правонарушений, необходимости принятия в Российской Федерации концепции административной политики). Разделяя суждение ряда ученых (А.П. Шергина, А.С. Дугенца, Н.П. Мышляева, В.В. Денисенко, И.В. Максимова, В.Г. Татаряна, Л.И. Поспеловой и др.) о самостоятельном статусе норм административной ответственности по отношению к нормам административного права и выделении их в отдельную отрасль права – административно-деликтное право, автор приходит к следующему выводу. Институт административной ответственности представляет собой обособленное правовое формирование в системе российского права – административно-деликтное право. Конституция Российской Федерации не содержит конкретных указаний о том, что законодательство об административной ответственности является составной частью административного права. Следовательно, административно-деликтное право не отнесено Конституцией Российской Федерации к сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Установление административной ответственности, по аналогии с уголовной и гражданской ответственностью, должно быть предметом ведения Российской Федерации. Диссертант поддерживает также точку зрения о необходимости раздельной кодификации материальных и процессуальных норм об административной ответственности.
Разделяя позицию многих ученых о необходимости укрепления правопорядка и принятия концепции административной политики Российской Федерации, автор делает следующий вывод.
Поскольку государство не только устанавливает правила надлежащего поведения субъектов общественных отношений, но и защищает их интересы, оно, несомненно, должно предвидеть возможные отклонения от установленных правил, а, следовательно, формировать и реализовывать государственную политику противодействия административным правонарушениям.
Во втором параграфе проводится исследование различных взглядов ученых на периодизацию основных этапов формирования и развития в нашей стране законодательства об административной ответственности в целом и как неотъемлемой его части — регионального административно-деликтного законодательства. Большинство ученых сходится во мнении о том, что прообраз современного понимания института административной ответственности возник в годы образования Советского государства.
Анализ нормативных актов и юридической литературы показывает, что начальный этап зарождения института административной ответственности характеризуется многообразием органов, устанавливавших административную ответственность, и хаотичностью применения административных санкций. В дальнейшем центральными органами государственной власти была проведена систематизация административных взысканий, определен круг органов, применявших меры административного принуждения, и ограничены полномочия субъектов (в современном их понимании), входивших в состав РСФСР. К их компетенции было отнесено право принятия обязательных постановлений, предусматривавших меры административной ответственности, посредством которых осуществлялась реализация решений высших органов Советской власти, а также регулировались вопросы местного значения. Аналогичные решения, но в законодательном порядке, принимали только автономные республики, входившие в состав РСФСР. Такое положение с незначительными изменениями сохранялось на протяжении всего советского периода, существовавшего в нашей стране.
Завершая исследование данного вопроса, автор приходит к следующему выводу. На всех этапах развития института административной ответственности в нашей стране органы государственной власти ее административно-территориальных образований были вправе принимать решения лишь по ограниченному кругу вопросов с установлением административных санкций, изменявшихся в зависимости от исторического периода, но в основном сводившихся к предупреждению и административному штрафу. И только принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации предоставила ставшим равноправными субъектам Российской Федерации полномочия в законодательном порядке решать вопросы, отнесенные к их компетенции.
В третьем параграфе решается исследовательская задача определения компетенции субъектов Российской Федерации по установлению административной ответственности на основании комплексного анализа положений Конституции Российской Федерации и норм федерального законодательства, наделяющих органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями в рассматриваемой сфере деятельности.
Автор отмечает, что принятый в соответствии с конституционными положениями о полномочиях по предметам совместного ведения Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях на момент вступления в его в силу (с 1 июля 2002 года) в статье 1.3 не определил четко компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере установления административной ответственности. Неопределенность в данном вопросе стала предметом оживленной научной дискуссии о необходимости разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере административного и административно-процессуального законодательства, проявлялась в разночтениях правоприменительной практики, в том числе в решениях судебных инстанций. По мнению диссертанта, с введением в декабре 2009 года в КоАП РФ статьи 1.3.1 полномочия субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях, безусловно, были конкретизированы, однако это не разрешило актуальных проблем в правовом регулировании административной ответственности. Автор приводит конкретные примеры превышения своей компетенции региональными законодателями по установлению административной ответственности.
В работе обобщается судебная практика последних лет о признании противоречащими федеральному законодательству положений отдельных региональных законов, устанавливающих административную ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом диссертант констатирует, что аналогичные нормы продолжают действовать и не отменяются в других субъектах Российской Федерации.
Компетенция субъектов Российской Федерации в сфере административной ответственности установлена федеральным законодательством на основании конституционных норм, содержащихся в статьях 72, 76. Вместе с тем многие ученые справедливо отмечают, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только на основании федерального закона. Следовательно, и законодательное регулирование института административной ответственности должно осуществляться только на федеральном уровне.
На основании комплексного анализа конституционных норм, суждений ряда ведущих ученых о нарушении региональным административно-деликтным законодательством прав и свобод граждан России диссертант солидаризируется с данной позицией и формулирует следующий вывод. В соответствии с конституционными требованиями регулирование, а также защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации (п. «в» ст. 71). Следовательно, при реализации конституционных полномочий по защите прав и свобод граждан, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72), субъекты Российской Федерации, устанавливая административную ответственность, не вправе допускать снижение уровня правовых гарантий, провозглашенных Конституцией Российской Федерации.
На основании изложенного, а также согласно конституционному требованию об ограничении прав и свобод человека и гражданина исключительно федеральным законом (ч. 3 ст. 55), защита этих прав и свобод правовыми запретами, установленными региональными законами, является недопустимой. Эти правовые положения напрямую связаны с решением вопросов об установлении административной ответственности. Конституцией Российской Федерации провозглашены общие права и свободы. Следовательно, они не могут подразделяться на федеральные и региональные. Они должны быть едиными для всех граждан на территории всей Российской федерации, что достигается, в том числе, единством норм, устанавливающих административную ответственность.
Вторая глава диссертации – «Особенности законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях и меры по совершенствованию правового регулирования административной ответственности» – включает в себя три параграфа: «Особенности правового регулирования административной ответственности за совершение административных правонарушений на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации», «Деятельность субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию региональной системы органов административной юрисдикции», «Меры по совершенствованию правового регулирования административной ответственности».
В первом параграфе на основе комплексного исследования норм федерального законодательства и административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации диссертант выявляет существующие на данном этапе особенности в правовом регулировании административной ответственности на федеральном и региональном уровнях. Автор устанавливает, что наряду с КоАП РФ налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации, а также ряд других федеральных законов содержат нормы, устанавливающие ответственность, имеющую ярко выраженный административный характер, поскольку предусматривают фактически административно-правовую санкцию – штраф. Вопрос о правовой природе налоговых взысканий в виде штрафных санкций неоднократно поднимался Конституционным Судом Российской Федерации. Опираясь на конституционно-правовую позицию суда высшей инстанции относительно того, что штрафные санкции, применяемые налоговыми органами за нарушение норм законодательства, направленного на обеспечение фискальных интересов государства, относятся к мерам взыскания административно-правового характера (за административные правонарушения) и осуществляются в рамках административной юрисдикции посредством административного судопроизводства, диссертант приходит к следующему выводу. Все нормы, имеющие явно выраженный административный характер, предусматривающие ответственность за правонарушения как в налоговом и бюджетном законодательстве, так и в других федеральных законах, должны быть установлены только в КоАП РФ. Это согласуется с положением ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ.
Исследование показывает, что на региональном уровне особенности проявляются в различных подходах субъектов Российской Федерации к форме и содержанию (в том числе количеству и видам юридических составов) своих законодательных актов об административных правонарушениях. В нескольких регионах действуют отдельные тематические законы, устанавливающие административную ответственность за определенные виды административных правонарушений в конкретных сферах деятельности. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты комплексные законы, предусматривающие административную ответственность за различные виды административных правонарушений в различных сферах общественных отношений. В семнадцати регионах законодательство об административных правонарушениях представлено в форме кодексов. Автор подвергает критическому анализу различные подходы региональных законодателей к установлению административной ответственности в своих законах. В работе приводятся конкретные примеры установления административной ответственности за правонарушения без учета деликтологического анализа распространенности данного противоправного деяния на территории региона.
В диссертации особое внимание уделяется анализу составов административных правонарушений, закрепленных в законах субъектов Российской Федерации, с учетом специфических региональных особенностей (социально-экономических, исторических, национальных, географических, геологических и т.п.), на которые указывают многие авторы, исследовавшие институт административной ответственности в субъектах Российской Федерации. Диссертант не разделяет такую позицию, поскольку в результате исследования выявлено весьма незначительное количество норм регионального административно-деликтного законодательства, непосредственно отражающих специфические особенности конкретных субъектов Российской Федерации. В целом это позволяет говорить об отсутствии того значения, которое придается данному фактору в регулировании административной ответственности на региональном уровне.
В работе обобщены наиболее распространенные (общерегиональные) объекты административно-правовой охраны. Административные правонарушения, посягающие на данные общественные отношения, имеют типизированный характер, но незначительные отличия в юридических составах. Однако, устанавливая административную ответственность за данные правонарушения, законы субъектов Российской Федерации предусматривают совершенно различные по жесткости административные санкции, ставя на законодательном уровне субъект административного правонарушения в зависимость от места совершения деликта.
Исходя из изложенного диссертант делает вывод о необходимости установления единых составов административных правонарушений и размеров штрафных санкций за совершение этих противоправных деяний на всей территории Российской Федерации, для чего все нормы административно-деликтного законодательства должны быть сосредоточены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
Второй параграф посвящен исследованию деятельности субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию региональной системы органов административной юрисдикции. Автор проводит анализ практической реализации субъектами Российской Федерации полномочий, отнесенных ч. 2 ст. 22.1, ч. 6 ст. 22.2, ст. 22.3, ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ к их компетенции. Проведенное исследование показывает, что из «рекомендованного» Кодексом перечня органов административной юрисдикции во всех субъектах Российской Федерации полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных региональными законами, наделены только мировые судьи и комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В работе отмечается, что вопросы о компетенции, статусе административных комиссий, наделении их субъектами Российской Федерации полномочиями по рассмотрению дел об административной ответственности до недавнего времени являлись наиболее дискуссионными, а также неоднократно становились предметом рассмотрения различных судебных инстанций. Диссертант приводит практику вынесения Верховным Судом Российской Федерации необоснованных решений о признании незаконности передачи органам местного самоуправления полномочий по созданию и организации административных комиссий. Однако, несмотря на изменение в настоящее время данной позиции одного из судов высшей инстанции Российской Федерации, не все субъекты Российской Федерации используют предоставленные полномочия. Например, в Пермском крае и Ульяновской области административные комиссии не включены в число региональных органов административной юрисдикции. Во многих субъектах, наоборот, наряду с административными комиссиями муниципального уровня действуют краевые, областные административные комиссии. В результате исследования также установлено, что законодатели Свердловской и Томской областей не наделили свои органы исполнительной государственной власти и их должностных лиц полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
В ходе исследования диссертант обращает внимание на более актуальную проблему, ставящую под вопрос существующий порядок реализации административной ответственности, установленной законами субъектов Российской Федерации, а потому требующую, по его мнению, безотлагательного разрешения. Во всех субъектах Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях наделены должностные лица органов внутренних дел (полиции). Более того, Закон Ленинградской области «Об административных правонарушениях» наделяет должностных лиц органов внутренних дел даже полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Следует отметить, что буквально до недавнего времени Кодекс города Москвы об административных правонарушениях и Кодекс Тюменской области об административной ответственности содержали аналогичные нормы. Вместе с тем в связи с принятием Федерального закона «О полиции» существенно изменились правовая основа деятельности, структура и статус федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В отличие от утратившего силу Закона Российской Федерации «О милиции» Федеральный закон «О полиции» не содержит норм, наделяющих органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по регулированию деятельности полиции. Следовательно, субъекты Российской Федерации выходят за пределы своих полномочий. Правильность данного суждения находит подтверждение и в последних решениях Верховного Суда Российской Федерации. Дело осложняется тем, что именно на должностных лиц полиции возложена наибольшая по объему часть составов административных правонарушений, по которым они составляют протоколы об административных правонарушениях. Диссертант вынужден констатировать следующее.
Нормы, устанавливающие полномочия должностных лиц органов внутренних дел по составлению протоколов, а также по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должны быть исключены из регионального административно-деликтного законодательства. Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составленные должностными лицами органов внутренних дел, должны признаваться составленными неправомочным лицом (ненадлежащим субъектом). Разрешение данного вопроса подчеркивает необходимость закрепления всех составов административных правонарушений в едином федеральном законе – Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. В таком случае должностные лица полиции в силу своих функциональных обязанностей будут исполнять полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях за нарушение федеральных норм.
Третий параграф данной главы является логическим завершением диссертационного исследования. На основе полученных знаний о состоянии регионального административно-деликтного законодательства соискатель формулирует предложения по совершенствованию (оптимизации) правового регулирования всей системы законодательства об административной ответственности и обосновывает их.
Результаты анализа выявленных противоречий регионального административно-деликтного законодательства конституционным требованиям и нормам федерального законодательства свидетельствуют о необходимости его реформирования. Автор приходит к выводу о том, что институт административной ответственности субъектов Российской Федерации своим возникновением обязан принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации и сыграл свою важную роль в регулировании общественных отношений в переходный постсоветский период. Однако в целях неукоснительного соблюдения требований Конституции Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, соответствия международно-правовым стандартам, нарастающим тенденциям усложнения федерального законодательства дальнейшее существование в нынешнем его виде надо признать не соответствующим Конституции Российской Федерации. По мнению диссертанта, именно в обстановке стабильных социально-экономических отношений, сложившихся к настоящему времени в Российской Федерации, созданы условия для реформирования административно-деликтного законодательства субъектов Российской Федерации. Поскольку региональное административно-деликтное законодательство совместно с федеральным законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях составляют единую правовую систему, такие преобразования невозможны без внесения существенных изменений и в федеральное законодательство.
На первоначальном этапе интеграции федерального закона об административных правонарушениях и соответствующих законов субъектов Российской Федерации автором обосновывается необходимость включения в КоАП РФ из норм регионального законодательства наиболее распространенных (общерегиональных) составов административных правонарушений. На конкретных примерах предлагается несколько вариантов закрепления таких норм в КоАП РФ. В частности, представлены новые редакции статей 8.35, 11.18, 17.10 КоАП РФ.
В обеспечение конституционных гарантий об охране законом права частной собственности (ч. 1 ст. 35) и недопустимости лишения собственника имущества кроме как на основании судебного решения (ч. 3 ст. 35) полагаем целесообразным применять штрафные санкции в судебном порядке — по постановлениям мировых судей. При наделении мировых судей полномочиями по рассмотрению всех дел об административных правонарушениях целесообразно использовать опыт Пермского края и Ульяновской области, которые отказались от создания административных комиссий, а также опыт Свердловской и Томской областей, не наделивших органы исполнительной государственной власти и их должностных лиц полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Основную нагрузку по рассмотрению дел об административных правонарушениях в этих регионах в настоящее время выполняют мировые судьи.
Логическим завершением реформирования существующей правовой системы административной ответственности должно стать выделение административно-процессуальных норм из КоАП РФ в отдельный кодифицированный акт.
В заключении формулируются основные выводы и предложения диссертанта по результатам исследования, направленные на разрешение выявленных проблем.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора.
I. Научные статьи, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для опубликования результатов диссертационных исследований.
1. Старостин Б.А. Об административной ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и о техническом регулировании // Административное право и процесс. 2011. № 8. – 0,2 п.л.
2. Старостин Б.А. О необходимости внесения изменений в КоАП России // Административное право и процесс. 2011. № 6. – 0,2 п.л.
3. Болотин В.С., Старостин Б.А. Проблемы правового регулирования субъектами России вопросов административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ // Административное право и процесс. 2010. № 4. – 0,4/0,2 п.л.
II. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях.
1. Старостин Б.А. К вопросу о соотношении компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам административной ответственности // Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями: история и современность: Сборник научных докладов и сообщений Международной научно-практической конференции (19 марта 2010 года) / Под общ. ред. Н.И. Сретенцева. – Орел: Издательство ОРАГС, 2010. – 0,2 п.л.
2. Старостин Б.А. К вопросу профилактики административных правонарушений посредством регионального административно-деликтного законодательства (на примере Орловской области) // Профилактика правонарушений в молодежной среде: опыт, проблемы, перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Воронеж: МИКТ, 2009. – 0,2 п.л.
Подписано в печать «___»________2013 г. Формат 60х84 1/16 Заказ №
Тираж 80 экз. Авт. л. 1,0
Отпечатано на УОП РИО ФГКУ «ВНИИ МВД России»
[1] Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: Вопросы теории и практики. М., 2004. С. 17.
