Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства ульяновской области
На правах рукописи
СОРОЦКАЯ Сильвия Сумбатовна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Саратов, 2009
Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Гошуляк Виталий Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Комарова Валентина Викторовна
доктор юридических наук, профессор
Еремин Алексей Роальдович
Ведущая организация: ГОУ ВПО «Ульяновский государственный
университет»
Защита состоится «13» ноября 2009 г. в 14 часов 00 минут на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского» по адресу 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Зональной научной библиотеке ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н. Г. Чернышевского»
Автореферат разослан «____» ____________ 2009 г.
Учёный секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук Е.А.Тихон
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Современная российская правовая система состоит из двух уровней - федерального и регионального. Она выражает федеративную природу Российской Федерации.
Единство правовой системы федеративного государства обеспечивается согласованностью правовых норм федерального и регионального уровней. Это свидетельствует о том, что в каждом государстве, даже, если оно федеративное, существует единая правовая система. Субъекты федерации не имеют своей отдельной от федеративного государства правовой системы. Они имеют право только на собственное законодательство в пределах, установленных федерацией.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., которая провозгласила республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа равноправными субъектами Российской Федерации, начался процесс бурного развития регионального законодательства. Области, ставшие по Конституции РФ субъектами федерации, стали принимать свои уставы и в соответствии с ними свое законодательство. В Российской Федерации появился новый вид законодательства – уставное законодательство.
Под уставным законодательством области мы понимаем устав и принятые по предметам собственного ведения области и компетенции области в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации областные законы, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет конституционного права России. Следовательно, в данной работе речь будет идти о законодательстве в узком его понимании, включая законы, но исключая подзаконные акты.
Уставное законодательство областей на сегодняшний день остается наименее изученным в науке конституционного права. В научных публикациях и диссертациях в научный оборот вводятся нормативные правовые акты, главным образом, федерального уровня. Поэтому уставное законодательство субъектов РФ в целом и отдельных областей, в частности, требует своего научного изучения и осмысления. Отсюда избранная нами для исследования проблема имеет свою научно-теоретическую и практическую значимость.
В научно-теоретическом плане изучение настоящей проблеме позволит глубже понять региональный уровень правовой системы Российской Федерации, особенно той ее части, которая относится к отрасли конституционного права, проследить как на уровне области в уставе и уставном законодательстве нашли свое выражение современные конституционно-правовые теории и идеи, насколько устав и уставное законодательство представляют собой единую, согласованную и непротиворечивую систему различных правовых норм.
В практическом плане изучение проблемы диссертационного исследования позволит выявить современное состояние уставного законодательства Ульяновской области, наметить основные направления его дальнейшего совершенствования и развития, рассмотреть его соответствие федеральному законодательству, выработать практические рекомендации по внесению в него изменений.
Практическая значимость диссертационного исследования особенно важна для Ульяновской области. Области сравнительно недавно стали равноправными субъектами Российской Федерации. В них отсутствует такой опыт законотворческой работы, который накопили республики за период, когда они являлись автономными образованиями в составе Российской Федерации. Поэтому уставное законодательство областей начиналось практически с «чистого листа». Лишь немногие области в России имели свои известные и признанные научные юридические школы. В Ульяновской области до недавнего времени такая школа полностью отсутствовала, да и в настоящее время ее нельзя назвать свершимся фактом. Именно этим мы объясняем существенные недостатки Устава Ульяновской области как ее учредительного акта, который нуждается в своей значительной доработке и совершенствовании. Сказанное усиливает практическую значимость диссертационного исследования, прежде всего, для Ульяновской области.
Цель представленной диссертации состоит в попытке комплексного исследования конституционно-правовых проблем уставного законодательства Ульяновской области.
В соответствии с поставленной целью определился и объект исследования – общественные отношения, урегулированные Уставом и уставным законодательством Ульяновской области.
Предметом исследования стали конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Ульяновской области. К ним относятся: закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в Ульяновской области, определение правового статуса Ульяновской области как субъекта Российской Федерации, установление системы органов государственной власти Ульяновской области и их правового статуса. Эти проблемы составляют предмет науки конституционного права. Уставное законодательство Ульяновской области рассматривается нами как региональный источник конституционного права России, не представляющее собой так называемого регионального уставного права.
Предмет исследования определил и его основные задачи, которые состоят в следующем:
а) показать уставное законодательство Ульяновской области как источник конституционного права Российской Федерации, выявить юридическую природу и пределы соответствия Устава Ульяновской области Конституции Российской Федерации;
б) проанализировать закрепление института основ конституционного строя Российской Федерации в Уставе Ульяновской области;
в) рассмотреть конституционно-правовой статус Ульяновской области, определенный в Конституции РФ и правовой статус Ульяновской области, закрепленный на основе конституционных норм в Уставе Ульяновской области (уставный статус);
г) изучить систему органов государственной власти Ульяновской области и закрепление их правового статуса в Уставе и уставном законодательстве Ульяновской области, показать реализацию в законодательстве Ульяновской области принципа разделения властей;
д) выработать практические рекомендации для совершенствования Устава и уставного законодательства Ульяновской области по всем проблемам, рассматриваемым в диссертации.
Степень научной разработанности темы. Вопросы становления и развития конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации уже были предметом рассмотрения в юридической науке. При этом изданные по данной проблематике работы опирались на весь пласт достижений современной науки конституционного права. И это не случайно, поскольку особенностью научных работ, изучающих конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации, является то обстоятельство, что они посвящены не отдельному институту конституционного права, а охватывают значительную их часть. В этом смысле эти работы можно считать обобщающими и охватывающими региональный уровень науки конституционного права России.
Общие работы по конституционному праву составили прочный теоретический фундамент для изучения законодательства субъектов РФ. Без преувеличения можно сказать, что они для публикаций по региональной проблематике выполняют методологическую роль, поскольку используемые научные подходы при изучении проблем конституционного права на федеральном уровне в такой же степени применимы к региональному уровню. Среди работ обобщающего характера следует назвать монографии таких известных и признанных в науке конституционного права ученых как С.А.Авакьян, М.В. Баглай, О.Н. Булаков, Б.Н. Габричидзе, А.А. Белкин, А.И.Бобылев, С.И. Глушкова, В.В. Гошуляк, И.Г. Дудко, А.В. Зиновьев, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, А.Н. Кокотов, В.В. Комарова, А.Д. Керимов, Е.И. Козлова, И.А. Конюхова, О.Е. Кутафин, Е.В. Колесников, Г.Н.Комкова, В.А. Кряжков, В.О. Лучин, А.Ф. Малый, С.Э. Несмеянова, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, С.В. Поленина, Д.Л. Сурков, Ю. А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина и других. В них исследуются в обобщенном виде все основные институты конституционного права, конституционно-правовые основы современного российского федерализма, вопросы теории конституционного права. Выводы и положения работ этих ученых составили прочную научно-теоретическую базу для работ, рассматривающих региональную проблематику конституционного права. Они важны и для проведения нашего исследования.
Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации являлось предметом исследования научных публикаций таких авторов как М.В. Доцкевич, В.А. Лебедев, И.П. Метшин, Е.Е. Никитина, Н.В. Никифорова, А.А. Петров, М.В. Плеханов, И.Н. Плешивцев, М.Г. Потапов, А.Р. Еремин, В.И.Радченко, Р.А. Ромашов, С.Л. Сергевнин, М.С. Саликов, А.С. Сучилин, А.А. Тайбаков, И.В.Титов, И.И. Урвачева, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков и других.
В последнее время стали появляться работы, посвященные анализу конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов Российской Федерации. Это работы В.В. Гошуляка, И.Р. Метшина, И.Г. Дудко, А.Р. Еремина, С.Н. Чернова и других авторов[1]. Это означает, что исследование конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации пошло вглубь. Оно охватывает все большее число регионов России.
Появились и диссертационные работы, посвященные отдельным субъектам Российской Федерации[2]
. Все это свидетельствует о том, что избранная нами для исследования проблема сохраняет свою актуальность, как для науки конституционного права, так и для юридической практики. Интерес исследователей к данной проблеме достаточно высок.
Общий анализ литературы и научных исследователей показывает, что проблемы изучения уставного законодательства Ульяновской области не нашли в них достаточного изучения. Ульяновская область осталась за пределами этих исследований и нуждается в изучении конституционно-правовых проблем ее уставного законодательства.
Методологической основой исследования стали современные учения о методологии научного исследования, использование системного, исторического, сравнительно-правового, формально-юридического и других методов исследования. Использование системного метода дало возможность обеспечить целостное восприятие уставного законодательства Ульяновской области. Исторический метод позволил выявить тенденции развития уставного законодательства области. Сравнительно-правовой метод дал возможность сравнить уставное законодательство Ульяновской области с законами других субъектов Федерации, выявить общее, особенное и отдельное в нем. Формально-юридический метод позволил уяснить смыл правовых норм, содержащихся в уставном законодательстве Ульяновской области.
Теоретическую основу диссертации составили научные труды дореволюционных, советских и современных ученых в области теории конституционного права. Они позволили выявить основные институты конституционного прав и через их рассмотрение провести анализ уставного законодательства Ульяновской области.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Устав и уставное законодательство Ульяновской области. В качестве источников права привлекались постановления Конституционного Суда Российской Федерации, носящие нормативно-интерпретационный характер и являющиеся особым видом источников права.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является одним из первых в Российской Федерации исследований, комплексно освещающих конституционно-правовые проблемы уставного законодательства Ульяновской области как субъекта Российской Федерации. В нем впервые в комплексном и системном виде анализируется Устав и уставное законодательство Ульяновской области.
На основе анализа Устава и уставного законодательства Ульяновской области во взаимосвязи с наиболее актуальными теоретическими вопросами, относящимися к проблемам российского федерализма и регионального правотворчества, исследованы различные аспекты юридической природы уставного законодательства Ульяновской области, закрепление основных институтов конституционного права России на уровне субъекта Российской Федерации, выявлен конституционно-правовой и уставной статус Ульяновской области как субъекта Российской Федерации, раскрыта система органов государственной власти Ульяновской области.
В диссертации предложены обоснованные рекомендации по совершенствованию Устава и уставного законодательства Ульяновской области с целью укрепления конституционной законности в Российской Федерации.
Научную новизну диссертации выражают основные положения, выносимые на защиту:
1.Уставное законодательство области представляет собой устав и совокупность принятых по предметам собственного ведения области и компетенции области в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации областных законов, которые регулируют общественные отношения, составляющие предмет конституционного права России.
Уставное законодательство Ульяновской области составляет региональный уровень источников конституционного права Российской Федерации. Не все законы, принимаемые Ульяновской областью, являются источником конституционного права Российской Федерации, а только те из них, которые регулируют общественные отношения, связанные с предметом конституционного права. Это Устав и уставное законодательство (вытекающее из Устава и предусмотренное Уставом) Ульяновской области.
Другие законы и нормативные правовые акты Ульяновской области являются источниками иных отраслей российского права.
К уставному законодательству относятся также законы, не перечисленные в Уставе Ульяновской области, но регулирующие обеспечение и защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина, развивающие правовой статус Ульяновской области как субъекта Федерации, устанавливающие вопросы организации и деятельности государственных органов и мировых судей Ульяновской области. Эти законы регулируют конституционно-правовые отношения и поэтому входят в уставное законодательство Ульяновской области.
2. Субъекты Федерации, включая и Ульяновскую область, не обладают государственным суверенитетом и не могут в этой связи иметь своих отраслей права. Государственная власть субъектов Федерации ограничена государственным суверенитетом Российской Федерации, и органы государственной власти субъекта РФ обладают правом на собственное законодательство и управление на территории субъекта Федерации только в тех пределах, которые установлены федеральной властью на федеральном уровне. Уставное законодательство Ульяновской области входит в состав законодательства и правовой системы России. Оно представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, принятых органами власти Ульяновской области в пределах их компетенции.
Уставное законодательство Ульяновской области является региональным источником конституционного права Российской Федерации и не представляет собой самостоятельной отрасли так называемого «регионального права». Право едино, а законодательство разноуровневое. В нашем случае речь идет о конституционном законодательстве России, которое состоит из двух уровней – федерального и уровня субъекта Федерации – Ульяновской области. И то, и другое относится к источникам одной отрасли - конституционного права Российской Федерации. Оно не составляет также самостоятельной правовой системы Ульяновской области, а входит в состав правовой системы Российской Федерации, поскольку правовую систему могут иметь только суверенные государства, а не их составные части.
3. Устав Ульяновской области обладает характером учредительного акта субъекта Федерации. Однако эта учредительность является вторичной, поскольку первичным характером обладает Конституция РФ. Поэтому правомерно говорить лишь об учредительной функции устава в рамках, определенных федеральной Конституцией, так как статус субъектов РФ определяется Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации (ч.1 и 2 ст. 66 Конституции РФ).
4. Проведенный в диссертации анализ основ конституционного строя Российской Федерации показал, что законодатель Ульяновской области совершенно справедливо отказался от включения в Устав Ульяновской области понятия «основы конституционного строя». Это избавило от необходимости текстуально воспроизводить в Уставе первую главу Конституции Российской Федерации. В этой связи является совершенно необязательным перечисление в Уставе области всех основ конституционного строя Российской Федерации. Они и так действуют, поскольку Конституция РФ имеет высшую юридическую силу.
Однако в Уставе Ульяновской области среди основ конституционного строя желательным было бы закрепить принцип разделения властей, поскольку область согласно конституционным установлениям самостоятельно образовывает свои органы государственной власти. Что касается основополагающего конституционного принципа народовластия, то он непосредственно не закреплен в Уставе, но в Ульяновской области сложилось законодательство, касающееся правовых механизмов его реализации. Оно, за исключением закона о референдуме Ульяновской области, является достаточным.
5. Анализ муниципального законодательства Ульяновской области показывает, что законодатель пошел по пути правового регулирования частных вопросов местного самоуправления, хотя такое правовое регулирование должно начинаться с принятия базового общего закона «О местном самоуправлении Ульяновской области», который пока не принят. Поэтому областное законодательство о местном самоуправлении нуждается в своем совершенствовании.
6. Составляющими элементами правового статуса Ульяновской области являются ее конституционно-правовой и уставной статус. Конституционно-правовой статус Ульяновской области определен федеральной Конституцией и является одинаковым для всех субъектов Российской Федерации. Закрепление правового статуса в Уставе Ульяновской области является производным от конституционных норм и целиком и полностью базируется на ее положениях.
Непосредственно на основе конституционных установлений определены такие слагаемые уставного статуса Ульяновской области: равноправие Ульяновской области с другими субъектами Федерации, наличие территории Ульяновской области, возможность изменения статуса области, компетенция области по вопросам совместного ведения.
Из смысла Конституции РФ вытекают следующие слагаемые уставного статуса Ульяновской области: наличие собственных предметов ведения, административно-территориальное деление Ульяновской области, наличие административного центра области, официальные символы. Конституция РФ установила правовые рамки для субъектов Федерации в определении ими в конституциях и уставах своего правового статуса. Однако ульяновский законодатель не в полной мере учел эти конституционные установления при определении правового статуса области в Уставе Ульяновской области, и многие его слагаемые не вошли в Устав области.
7. Новеллой Устава Ульяновской области является институт отзыва депутата Законодательного Собрания избирателями в порядке и по основаниям, установленным Законом области "Об отзыве депутата Законодательного Собрания Ульяновской области», в случае его принятия. Этим Ульяновская область установила императивный депутатский мандат. На уровне субъекта Федерации депутатский мандат и должен быть императивным, поскольку депутат законодательного органа здесь выражает не столько интересы государства, как при свободном депутатском мандате, сколько интересы своих избирателей. Однако большинство субъектов Федерации установили свободный депутатский мандат, без института отзыва депутата Законодательного Собрания.
Отзыв депутата законодательного органа возможен, как при мажоритарной, так и при пропорциональной системах выборов. В случае отзыва депутата, избранного по партийным спискам, его место переходит следующему в партийном списке депутату из числа тех, кто первоначально не прошел в Законодательное Собрание Ульяновской области. Однако для этого необходимо принять указанный областной закон, который пока не принят. Поэтому реализовать установленный Уставом Ульяновской области принцип отзыва депутата избирателями практически невозможно.
8. В Уставе Ульяновской области многие вопросы, касающиеся организации и деятельности Законодательного Собрания Ульяновской области, не нашли своего отражения, хотя в конституционной теории и практике признана необходимость правового регулирования статуса законодательного (представительного) органа субъекта Федерации именно в учредительном акте субъекта РФ, которым является его конституция (устав).
9. Устав и уставное законодательство Ульяновской области в полной мере выражают юридическую природу и предназначение исполнительной власти, как власти исполняющей законы, и определяет роль и место исполнительной власти в системе разделения властей. В этой части уставное законодательство Ульяновской области вытекает из федерального законодательства, опирается на его правовые нормы и конкретизирует их.
Принятие закона «О Губернаторе Ульяновской области» завершило правовое оформление статуса Губернатора Ульяновской области и законодательство Ульяновской области в этой части является достаточным. Во многих других субъектах Федерации законы о высших должностных лицах субъектов РФ еще не приняты, хотя эта сфера требует своего правового регулирования.
Правовые нормы, регулирующие полномочия Правительства Ульяновской области в основных сферах его деятельности являются типовыми и ничем не отличаются от норм, принятых в других субъектах Федерации. Возражение вызывают только полномочия Правительства Ульяновской области в сфере международных отношений. Они нам представляются противоречащими Конституции РФ, ее статье 72, согласно которой субъекты Федерации могут вступать не в международные отношения, а только в международные связи.
10. Учреждение Уставного суда Ульяновской области позволило бы повысить роль и место судебной власти области в системе разделения властей и сделать эту ветвь государственной власти равноценной законодательной и исполнительной властям. А пока мы делаем вывод о том, что судебная власть Ульяновской области не является свершившимся фактом.
11. На основе проведенного анализа диссертант предлагает внести следующие изменения в Устав Ульяновской области:
а) определить юридическую силу Устава области и установить систему областного законодательства;
б) включить принцип разделения властей как правовую основу организации и деятельности органов государственной власти Ульяновской области;
в) больше внимания уделить судебной власти Ульяновской области, поскольку она является равноценной ветвью государственной власти и в обязательном порядке входит в правовую доктрину разделения властей;
г) определить полномочия Ульяновской области в предметах совместного ведения Российской Федерации и Ульяновской области;
д) установить основания и процедуру роспуска Законодательного Собрания Ульяновской области Губернатором Ульяновской области;
е) установить процедуры, связанные с наделением полномочиями Губернатора Ульяновской области, выражения ему недоверия, избрания и прекращения полномочий Председателя Законодательного Собрания и его заместителей.
Теоретическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее результатов при дальнейшем научно-теоретическом изучении конституционно-правовых проблем конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации, проблем организации и деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в субъектах Российской Федерации.
Практическая значимость диссертации состоит в ее ориентации на совершенствование уставного законодательства Ульяновской области, в части касающейся его конституционно-правовых проблем. Материалы диссертации могут быть использованы депутатами Законодательного Собрания Ульяновской области, членами Правительства Ульяновской области, должностными лицами иных исполнительных органов в их практической работе при разработке законопроектов и внесении поправок в действующее уставное законодательство Ульяновской области. Они могут служить основой для разработки курса лекций, посвященных уставному законодательству Ульяновской области на юридических факультетах высших учебных заведений, а также использоваться при подготовке и повышении квалификации специалистов в сфере государственного и муниципального управления.
Апробация диссертации осуществлялась путем обсуждения ее результатов на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного университета, в выступлениях автора на научных конференциях, опубликования материалов диссертации в ряде научных статей. Результаты исследования внедрены в учебный процесс Ульяновского государственного университета.
Структура диссертации определяется ее темой и содержанием. Работа состоит из введения, трех глав, девяти параграфов, библиографии. Основные выводы и предложения представлены в самом содержании работы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, выявляется степень изучения проблемы в науке конституционного права, определяются цель, задачи, объект, предмет исследования, научная новизна, научно-теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава диссертации «Уставное законодательство Ульяновской области – источник конституционного права Российской Федерации» рассматривает вопросы, связанные с понятием и юридической силой региональных источников конституционного права, с пределами соответствия Устава Ульяновской области Конституции РФ, с общей характеристикой уставного законодательства Ульяновской области и состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Региональные источники конституционного права и их юридическая сила» изучает на примере Ульяновской области региональные источники конституционного права. В нем представлены дискуссионные в науке конституционного права вопросы о наличии собственной правовой системы у субъектов РФ и сделан вывод о том, что законодательство субъектов Федерации входит в состав законодательства и правовой системы России. Оно представляет собой совокупность нормативно-правовых актов, принятых органами власти субъектов Федерации в пределах их компетенции.
В параграфе разрешен вопрос о юридической силе региональных источников конституционного права и обоснован дифференцированный подход к юридической силе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по отношению к федеральному законодательству и по отношению друг к другу. Относительно Устава Ульяновской области сделан вывод о том, что он составляет юридическую основу всего уставного законодательства области и является первичным, исходным правовым актом, имеющим конституционное значение, поскольку он регулирует ту же сферу общественных отношений, что и Конституция РФ. Устав области обладает характером учредительного акта субъекта Федерации. В этой связи правомерно говорить лишь об учредительной функции устава в рамках, определенных федеральной Конституцией.
Второй параграф «Пределы соответствия Устава Ульяновской области Конституции РФ» рассматривает, по каким вопросам Устав Ульяновской области должен соответствовать, а по каким не противоречить Конституции РФ. В нем показано, что правовые нормы, устанавливающие основы конституционного строя на федеральном уровне, являются учредительными. Перечисление их в конституциях и уставах субъектов РФ означает потерю ими такого качества. Не обладающие государственным суверенитетом субъекты Федерации, не вправе самостоятельно учреждать основы конституционного строя. Они могут только закрепить в своих конституциях и уставах основы конституционного строя, учрежденные на федеральном уровне. Однако, учитывая определенную самостоятельность субъектов Федерации в рамках конституционных установлений, субъекты РФ могут устанавливать свои конституционные устои, не противоречащие федеральной конституции, обеспечивать правовое наполнение федеральных норм. В этом случае такие правовые нормы могут носить учредительный характер.
Вместе с тем учредительность правовых норм, регулирующих конституционные устои субъектов РФ, не может распространяться на определение конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что, во-первых, конституционно-правовой статус субъектов РФ в значительной степени уже определен Конституцией России, а во-вторых, все субъекты РФ учредила сама Российская Федерация.
Самостоятельное определение в конституциях и уставах собственных предметов ведения субъектами РФ показывает, что в данной сфере от учредительных актов субъектов РФ нельзя требовать их соответствия Конституции России, которая отнесла этот вопрос к ведению субъектов Федерации. Здесь уместнее применить термин “не противоречие” Конституции РФ. Под ним в приведенном выше случае понимается уже не строгое соответствие, имеющимся в Конституции РФ, правовым нормам, а соответствие положений конституций и уставов субъектов РФ в части, касающейся предметов собственного ведения, идеям и принципам федеративного устройства России, заложенным в федеральной Конституции.
Следовательно, по основам конституционного строя Российской Федерации, закрепленным в конституциях и уставах субъектов РФ, они должны соответствовать Конституции Российской Федерации, а по предметам ведения субъектов Федерации их учредительные акты должны не противоречить Конституции РФ.
Соответствие правовых норм конституций и уставов субъектов РФ Конституции Российской Федерации в части, касающейся системы органов государственной власти субъектов РФ, определяется не противоречием организации органов государственной власти субъектов РФ общим принципам, установленными Конституцией РФ и федеральным законодательством.
Третий параграф «Законы и иные нормативные правовые акты уставного законодательства Ульяновской области» дает общую характеристику уставного законодательства Ульяновской области как источника конституционного права России. В нем показано, что к источникам конституционного права Российской Федерации относятся не только законы Ульяновской области, которые перечислены в Уставе Ульяновской области, но и те законы, которые не перечислены в Уставе, но регулируют общественные отношения, касающиеся предмета конституционного права. И те, и другие законы составляют уставное законодательство Ульяновской области, которое в целом является источником конституционного права. Законы Ульяновской области, не относящиеся к уставному законодательству, являются источниками других отраслей права.
Общим выводом по главе в целом стало утверждение автора о том, что уставное законодательство Ульяновской области является региональным источником конституционного права Российской Федерации и не представляет собой самостоятельной отрасли так называемого «регионального права». Право едино, а законодательство разноуровневое. В нашем случае речь идет о конституционном законодательстве России, которое состоит из двух уровней – федерального и уровня субъекта Федерации – Ульяновской области. И то, и другое относится к источникам одной отрасли - конституционного права Российской Федерации. Оно не составляет также самостоятельной правовой системы Ульяновской области, а входит в состав правовой системы Российской Федерации, поскольку правовую систему могут иметь только суверенные государства, а не их составные части.
Вторая глава «Правовой статус Ульяновской области как субъекта Российской Федерации» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Закрепление основ конституционного строя Российской Федерации в Ульяновской области» рассматривает теоретические и дискуссионные в науке конституционного права вопросы, связанные с определением понятия конституционного строя. Автор приводит различные точки зрения и выражает свое отношение к ним.
В параграфе сделан вывод о том, что субъекты Федерации не вправе устанавливать свои основы конституционного строя. Все основы конституционного строя Российской Федерации едины, а повторение их в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации производны.
Проведенный общий анализ основ конституционного строя показал, что ульяновский законодатель совершенно справедливо отказался от включения в Устав Ульяновской области понятия «основы конституционного строя». Это избавило от необходимости текстуально воспроизвести в Уставе первую главу Конституции Российской Федерации. А в первой главе Устава является необязательным перечисление всех основ конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, перечисление или не перечисление основ конституционного строя Российской Федерации в субъектах РФ не имеет принципиального значения, поскольку Конституция Российской Федерации имеет прямое действие на всей территории России и представляется совсем не важным, какие из основ конституционного строя текстуально воспроизведены в субъектах Российской Федерации, а какие нет.
В параграфе подвергнуты подробному анализу законы Ульяновской области о местном референдуме, об Избирательной комиссии, об Общественной палате. Сделан вывод о том, что, хотя принцип народовластия непосредственно не закреплен в Уставе Ульяновской области, в области сложилось законодательство, касающееся правовых механизмов его реализации. Оно, за исключением закона о референдуме Ульяновской области, является достаточным.
В данном параграфе не было необходимости анализировать концепцию разделения властей и дискуссии в юридической науке, которые ведутся вокруг нее. Отмечено лишь, что идея разделения властей, в отличие от идеи единства государственной власти, получила свое закрепление в демократических конституциях государств мира, в том числе и в Конституции Российской Федерации. По примеру российской Конституции такое закрепление принципа разделения властей содержится практически во всех, за исключением Ульяновской области, субъектах Российской Федерации. Между тем, на наш взгляд, в учредительных актах субъектов Российской Федерации следовало бы вести речь не только о разделении властей, но и о единстве власти, сотрудничестве и взаимодействии различных ее ветвей.
В юридической науке в дополнение к разделению властей в последние годы появилась и получила свое научно-теоретическое развитие концепция взаимодействия ветвей власти. Органы государственной власти должны взаимодействовать, поскольку они призваны решать общие задачи. Однако Устав Ульяновской области в том или ином виде не закрепляет принцип разделения властей. Принцип разделения властей в Уставе Ульяновской области выражается в определении органов государственной власти, в число которых не включены мировые судьи. Все это отнесено нами к недостаткам уставного регулирования.
Также в параграфе рассматривается дискуссионный вопрос о количестве ветвей власти в субъектах РФ и выражается отношение автора к нему.
Значительная часть параграфа посвящена местному самоуправлению как одной из основ конституционного строя России и закреплению его в Уставе и уставном законодательстве Ульяновской области. Здесь же анализируется юридическая практика.
Изучение муниципального законодательства Ульяновской области показало, что законодатель пошел по пути правового регулирования частных вопросов местного самоуправления, хотя такое правовое регулирование должно начинаться с принятия базового общего закона «О местном самоуправлении в Ульяновской области», который пока не принят. Поэтому областное законодательство о местном самоуправлении нуждается в своем совершенствовании.
Второй параграф «Конституционно-правовой статус Ульяновской области» изучает слагаемые статуса области, закрепленного в Конституции Российской Федерации и касающегося всех субъектов Российской Федерации, без учета особенностей отдельных их видов.
В параграфе рассматриваются теоретические вопросы, связанные с разграничением понятий «правовой статус субъекта Федерации» и «конституционно-правовой статус субъекта Федерации». По нашему мнению, «правовой статус субъекта Федерации» понятие более широкое. Исходя из смысла ст. 66 Конституции РФ под статусом субъекта Федерации понимаются те основы его правового положения, которые урегулированы на двух уровнях – федеральном и субъекта Федерации. Конституционно-правовой статус субъекта Федерации регулируется только на федеральном уровне – в Конституции РФ и исходя из смысла ст. 137 Конституции РФ – федеральными конституционными законами. Следовательно, понятие «конституционно-правовой статус субъекта РФ» более узкое и может рассматриваться как составная часть правового статуса субъекта Федерации.
Конституционно-правовой статус субъекта Федерации как научная категория представляет собой установленные нормами Конституции РФ и федеральными законами права, обязанности и ответственность субъекта Федерации. Правовой статус субъекта Федерации – это совокупность установленных Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Федерации прав, обязанностей и ответственности субъекта Федерации.
Далее в параграфе подробно, по пунктам, анализируются все одиннадцать слагаемых конституционно-правового статуса Ульяновской области как субъекта Российской Федерации и их конкретизация в федеральном и областном законодательстве.
Сделан вывод о том, что конституционно-правовой статус субъекта РФ является определяющим, поскольку Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, а закрепление правового статуса субъектов РФ в конституциях и уставах субъектов Федерации является производным от конституционных норм и целиком и полностью базирующимся на их положениях.
Третий параграф «Уставной статус Ульяновской области» анализирует слагаемые статуса Ульяновской области, закрепленные в Уставе области.
В параграфе подчеркивается, что степень самостоятельности субъектов Федерации в определении своего статуса ограничивается конституционно-правовым статусом субъектов РФ, установленным в Конституции РФ и государственным суверенитетом Российской Федерации. При этом в одних случаях Конституция РФ определила правовые рамки для установления правового статуса субъектов Российской Федерации в их конституциях и уставах, в других случаях – вынесла этот вопрос на решение самих субъектов Федерации, которым вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предоставляется вся полнота государственной власти (ст. 73). Здесь субъекты Федерации должны исходить не из конкретных конституционных установлений, а из самого смысла Конституции Российской Федерации.
В параграфе подробно проанализированы положения Устава и уставного законодательства Ульяновской области, касающиеся уставного статуса области как субъекта РФ.
Итогом проведенного анализа стал общий вывод о том, что правовой статус Ульяновской области состоит из конституционно-правового статуса области как субъекта Российской Федерации, установленного Конституцией РФ, и уставного статуса области, закрепленного Уставом Ульяновской области и вытекающего из конституционных положений и смысла Конституции Российской Федерации.
На основе конституционных положений можно определить слагаемые уставного статуса Ульяновской области: равноправие Ульяновской области с другими субъектами Федерации, наличие территории Ульяновской области, возможность изменения статуса области, компетенция области по вопросам совместного ведения.
Из смысла Конституции РФ вытекают следующие слагаемые уставного статуса Ульяновской области: наличие собственных предметов ведения, административно-территориальное деление Ульяновской области, наличие административного центра области, официальные символы. Эти слагаемые правового статуса непосредственно не закреплены в Конституции РФ, но вытекают из ее смысла. Конституция РФ при этом установила правовые рамки для субъектов Федерации в определении ими в конституциях и уставах своего правового статуса. Однако ульяновский законодатель не в полной мере учел эти конституционные установления при определении правового статуса области в Уставе Ульяновской области.
Третья глава «Система органов государственной власти Ульяновской области» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Законодательная власть в Ульяновской области» анализирует правовой статус, организацию, основные направления деятельности Законодательного Собрания Ульяновской области, законодательство о нем.
В параграфе также анализируются конституционно-правовые основы законодательства Российской Федерации и Ульяновской области о выборах законодательных органов субъектов РФ и сделан вывод о том, что недостатки пропорциональной системы выборов дают основание полагать, что на региональном уровне она введена федеральным законодателем преждевременно и диктовалась политической целесообразностью.
Семипроцентный барьер, установленный региональным законодателем для прохождения в Законодательное Собрание Ульяновской области кандидатов от политической партии, вполне соответствует числу депутатов, избираемых по пропорциональной системе выборов (пятнадцать депутатов). Если политическая партия получает семь процентов голосов, то она вправе рассчитывать минимум на один депутатский мандат. В соседней Пензенской области также установлен семипроцентный барьер, но числу депутатов, избираемых по пропорциональной системе выборов там всего тринадцать. Это означает, что при определенных обстоятельствах партия, набравшая семь процентов голосов избирателей, может быть и не представлена в Законодательном Собрании. В Ульяновской области это исключено.
В параграфе проанализированы основы правового статуса депутата Законодательного Собрания Ульяновской области. Несмотря на то, что законодательство Ульяновской области различает правовой статус депутата, работающего на постоянной основе и депутата, работающего без отрыва от производства, в диссертации сделан вывод о том, что указанные различия в статусе депутата Законодательного Собрания Ульяновской области не имеют принципиального значения и не влияют на единый правовой статус депутатов. В правах, обязанностях и ответственности различий в правовом статусе депутатов работающих на постоянной основе и без отрыва от производства Закон не установил. Следовательно, все депутаты Законодательного Собрания Ульяновской области имеют единый правовой статус.
Депутат может быть отозван избирателями. Отзыв депутата может быть осуществлен в порядке и по основаниям, установленным Законом области «Об отзыве депутата Законодательного Собрания Ульяновской области». Этим Ульяновская область установила императивный депутатский мандат. На уровне субъекта Федерации депутатский мандат и должен быть императивным, поскольку депутат законодательного органа здесь выражает не столько интересы государства, как при свободном депутатском мандате, сколько интересы своих избирателей. Однако большинство субъектов Федерации установили свободный депутатский мандат, без института отзыва депутата Законодательного Собрания.
Отзыв депутата законодательного органа возможен, как при мажоритарной, так и при пропорциональной системе выборов. В случае отзыва депутата, избранного по партийным спискам, его место переходит следующему в партийном списке депутату из числа тех, кто первоначально не прошел в Законодательное Собрание Ульяновской области. Однако для этого необходимо принятие областного закона, который пока не принят, и реализовать, установленный Уставом Ульяновской области, принцип отзыва депутата избирателями практически невозможно.
В параграфе подробно проанализирована компетенция Законодательного Собрания Ульяновской области, стадии законодательного процесса, парламентские процедуры, ответственность и регламент Законодательного Собрания Ульяновской области.
Общий анализ уставного законодательства Ульяновской области показал, что оно в целом соответствует федеральному законодательству и вытекает из его положений. Однако некоторые его правовые нормы нуждаются в совершенствовании и конкретизации. Это касается, прежде всего, Устава Ульяновской области, в котором многие вопросы, касающиеся организации и деятельности Законодательного Собрания Ульяновской области не нашли своего отражения, хотя в конституционной теории и практики признана необходимость правового регулирования статуса законодательного (представительного) органа субъекта Федерации именно в учредительном акте субъекта РФ, которым является его конституция (устав).
Второй параграф «Исполнительная власть в Ульяновской области», исходя из новых концептуальных подходов, используемых Конституцией РФ относительно исполнительной власти, анализирует систему и структуру исполнительных органов государственной власти Ульяновской области. Она включает в себя высшее должностное лицо – Губернатора Ульяновской области, Правительство Ульяновской области, иные исполнительные органы государственной власти Ульяновской области, формируемые в соответствии с установленной законом Ульяновской области системой исполнительных органов государственной власти и определенной Губернатором структурой указанных органов.
В параграфе подробно рассмотрены правовой статус Губернатора и правовой статус Правительства Ульяновской области.
Относительно изменения процедуры избрания Губернатора Ульяновской области сделан вывод о том, что подход федерального законодателя к порядку замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ нам представляется не завершенным. Им сделан только первый шаг к формированию на уровне субъектов РФ парламентской республики, при которой парламент не только наделяет полномочиями высшее должностное лицо субъекта Федерации, но и должен формировать правительство субъекта РФ и заслушивать доклады о его работе.
Наделение полномочиями высшего должностного лица законодательным органом, а не населением в процессе всенародных выборов является необходимым условием парламентской, а не президентской республики. Если вводится принцип отказа от всенародных выборов, то и полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации должны соответствовать парламентской форме правления. Такое должностное лицо не может иметь права роспуска законодательного органа. В парламентской республике это невозможно.
Принятие областного закона «О Губернаторе Ульяновской области» завершило правовое оформление статуса Губернатора, и законодательство Ульяновской области в этой части является достаточным. Во многих других субъектах Федерации законы о высших должностных лицах не приняты, хотя эта сфера требует своего правового регулирования.
В параграфе сделан вывод о том, что для завершения правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти Ульяновской области следовало бы принять областной закон «О системе исполнительных органов государственной власти Ульяновской области», который бы установил систему исполнительных органов области, включив в ее состав министерства, департаменты, управления, комитеты, отделы и другие органы, осуществляющие отраслевое и межотраслевое управление, контрольные и иные функции, представительства Ульяновской области, которые уполномочены представлять интересы Правительства Ульяновской области в Правительстве Российской Федерации, Федеральном Собрании Российской Федерации, иных государственных органах Российской Федерации, субъектах Российской Федерации. Эта сфера общественных отношений в Ульяновской области пока находится за пределами правового регулирования, в то время как в других субъектах Федерации такие законы приняты и действуют.
В целом же Устав и уставное законодательство Ульяновской области в полной мере выражают юридическую природу и предназначение исполнительной власти, как власти исполняющей законы, и определяет роль и место исполнительной власти в системе разделения властей. В этой части уставное законодательство Ульяновской области вытекает из федерального законодательства, опирается на его правовые нормы и конкретизирует их.
Общим выводом по параграфу в целом стало положение о том, что изменения в федеральном законодательстве, а вслед за ним и в уставном законодательстве Ульяновской области, меняют форму правления в субъекте Федерации. Модель разделения законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ приобретает наиболее важный признак парламентской формы правления. Предложения о представлении Президентом РФ кандидатуры для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ от партии, победившей на региональных выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации только усиливают тенденцию на переход к парламентской форме правления на уровне субъекта Российской Федерации. Логическим ее завершением может стать формирование исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не их высшими должностными лицами, а парламентами субъектов РФ.
Третий параграф «Судебная власть в Ульяновской области» посвящен анализу правовых основ организации и деятельности мировой юстиции в Ульяновской области. Устав области не содержит главы, посвященной судебной власти, в то время как именно в ней должны содержится указания на порядок формирования института мировых судей, устанавливаться срок их полномочий, перечисляться требования к кандидатам на должность мировых судей.
В параграфе проанализированы три основных фактора, повлиявших на появление мировой юстиции в России. Во-первых, это необходимость усиления гарантий доступности правосудия и приближения его к населению. Во-вторых, развитие федеративных отношений в России и необходимость в этой связи предоставить субъектам РФ возможность создавать собственные судебные органы. И, в-третьих, стремление увеличить количество судей, освободив районные суды от «малозначительных» дел.
В диссертации изучены нормативные правовые акты Ульяновской области, касающиеся мировых судей. Их анализ показал, что в Ульяновской области создана система мировой юстиции и обеспечено надлежащее правовое регулирование этой сферы, поскольку мировые судьи отнесены к судам субъектов Российской Федерации. Уставное законодательство Ульяновской области в части, касающейся учреждения и деятельности мировых судей, сложилось и является достаточным.
Вместе с тем судебная власть в Ульяновской области не представлена Уставным судом. О необходимости учреждения такого суда в Уставе области ничего не говорится. Однако федеративное устройство России объективно ставит проблему двух уровней судебного конституционного контроля – уровня Федерации и уровня субъектов Федерации. При этом на наш взгляд, в условиях современной России должна возрасти роль именно конституционных и уставных судов субъектов Федерации. Это связано с огромным массивом законодательных актов субъектов Федерации, которые могут быть объектом проверки органов конституционной юстиции на предмет их соответствия учредительным актам субъектов РФ.
Общим выводом по параграфу в целом стало положение о том, что судебная власть в Ульяновской области представлена только мировыми судьями. В этой связи мы не можем ее отнести к полноценной ветви власти, которая уравновешивала бы другие ветви государственной власти. К полномочиям мировых судей такие вопросы не относятся. Мировой судья не может отменить нормативно-правовой акт, изданный законодательным либо исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Такими полномочиями обладают суды общей юрисдикции и арбитражные суды, которые являются федеральными судами и не относятся к судам субъектов Федерации. Однако они могут признать эти акты только недействующими с момента вынесения решения суда, но не могут их признавать недействительными с момента их принятия. Последнее относится к компетенции конституционных и уставных судов субъектов РФ.
Учреждение Уставного суда Ульяновской области позволило бы повысить роль и место судебной власти области в системе разделения властей и сделать эту ветвь государственной власти равноценной законодательной и исполнительной властям. А пока мы делаем вывод о том, что судебная власть Ульяновской области не является свершившимся фактом.
В заключении сформулированы выводы и основные положения, выносимые автором на защиту.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
Публикации в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для опубликования результатов диссертационных исследований:
1.Сороцкая С. С. Уставный статус Ульяновской области как субъекта Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2008. № 2. – 0,5 п.л.
2. Сороцкая С. С. Пределы соответствия Устава Ульяновской области Конституции РФ // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2009. № 3. – 0, 4 п.л.
Публикации в иных научных изданиях:
1. Сороцкая С. С. Юридическая природа учредительных актов субъектов Российской Федерации // Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе /Сб. статей VI Всероссийской научн.практ.конф. Пенза, Знание, 2007. – 0,4 п.л.
2. Сороцкая С. С. Принцип разделения властей в субъектах Российской Федерации //Вестник Ульяновского государственного педагогического университета. 2007. Вып. 3. – 0,7 п.л.
3. Сороцкая С. С. Особенности закрепления принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права на современном этапе/ Сб. статей VIII Всероссийской научн.практ.конф. Пенза, Знание, 2009. – 0,2 п.л.
4. Сороцкая С. С. К вопросу о «правовой системе» субъекта Российской Федерации (на примере уставного законодательства Ульяновской области) // Актуальные проблемы российского права на современном этапе/ Сб. статей VIII Всероссийской научн.практ.конф. Пенза, Знание, 2009. – 0,3 п.л.
СОРОЦКАЯ Сильвия Сумбатовна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА УЛЬЯНОВСКОЙ ОБЛАСТИ
12.00.02 – конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
[1] Гошуляк В. В. Уставное законодательство Пензенской области. М., 2006; Метшин И. П. Правовая система республики в составе Российской Федерации. (На примере Республики Татарстан).М., 2002; Правотворчество в Республике Мордовия // Авт. Кол. И. Г. Дудко, С. Я. Буянкина, А. Р. Еремин и др. Саранск,2000; Чернов С. Н. Конституционно-правовой статус Республики Карелия. СПб., 2003.
[2] Курмаева А. А. Уставное законодательство Астраханской области: конституционно-правовое исследование//Автореф. дис… к.ю.н. Саратов, 2007; Крылов В. М. Становление и развитие Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации. (Конституционно-правовые аспекты) //Автореф. дис… к.ю.н. М., 2007; Латкина М. А. Правовая охрана Устава субъекта Российской Федерации (опыт Самарской области) //Автореф. дис… к.ю.н. М., 2004.
