Организация правоохранительной деятельности по взаимодействию нотариальных и правоохранительных органов в городах федерального значения
На правах рукописи
Москаленко Мария Игоревна
Организация правоохранительной деятельности по взаимодействию нотариальных и правоохранительных органов в городах федерального значения
Специальность 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор,
организация правоохранительной деятельности
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва – 2011
Работа выполнена на кафедре адвокатуры и правоохранительной деятельности Российской Академии адвокатуры и нотариата
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ
Шамба Тарас Миронович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрист РФ
Винокуров Юрий Евгеньевич
кандидат юридических наук
Богданов Павел Викторович
Ведущая организация: Костромской Государственный
Университет имени Н.А. Некрасова
Защита диссертации состоится «27» января 2011г. в 16 часов 00 минут на заседании Диссертационного совета Д521.037.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Российской Академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, Малый Полуярославский переулок, дом 3/5.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской Академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, Малый Полуярославский переулок, дом 3/5.
Автореферат разослан «___» ________________ 2010г
Ученый секретарь
Диссертационного совета
кандидат юридических наук М.В. Плотникова
Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. Провозгласив федеративное устройство в качестве основы конституционного строя, Конституция Российской Федерации определила и основополагающие параметры организации правоохранительной деятельности. Так, особенности конституционно - правового статуса городов федерального значения, охарактеризованных как субъекты Российской Федерации в ст. 65 Конституции РФ, не могут игнорироваться при научном анализе правоохранительных органов и структур, к которым все большее число исследователей относит и нотариат.
В теории правоохранительной деятельности практически не исследованы проблемы сущности, содержания и специфики организации деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина, публичных интересов с учетом специфики тех субъектов федеративного государства, в которых сосредоточены властные полномочия. Вместе с тем, они актуализируются с развитием новых тенденций и подходов к принципам и порядку разграничения полномочий между уровнями публичной власти, к определению статуса публичного образования как субъекта государственной власти. Так, в современной России уже канули в лету попытки построения «собственных» правовых и правоохранительных систем, которые можно было наблюдать в конце ХХ века, к примеру, в республиках Башкортостан, Татарстан, Чечня. Однако специфические признаки и черты в правоохранительной деятельности в городах федерального значения, по убеждению автора диссертационного исследования, должны присутствовать, ибо они обусловлены конституционными нормами и, в частности, требованиями п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка – предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Здесь можно констатировать, что существующие правоохранительные системы городов федерального значения не являются оптимальными, содержат немало внутренних противоречий, что во многом предопределено отсутствием эффективного правового «инструментария», который бы учитывал особенности статуса таких городов.[1] Очевидно, что в настоящее время назрела необходимость разработки концепции организации публичной власти и ее правоохранительной деятельности в городах федерального значения, отвечающей требованиям правового демократического государства.
Соответствующие научные изыскания также должны учитывать, в целом, состояние российской правоохранительной системы, а здесь, как отмечено в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 ноября 2009 г., «далеко не все благополучно».[2] Для преодоления сложившейся ситуации необходимы комплексные теоретические исследования «правоохранительной» инфраструктуры, разработка практических предложений по оптимизации взаимодействия всех правоохранительных и правоприменительных органов, институтов гражданского общества. В этом плане представляется обоснованным мнение ученых о том, что необходимо переосмысление роли и места института нотариата среди правоохранительных институтов.[3] Здесь, как думается, своевременными будут рекомендации по такой организации взаимодействия нотариата с правоохранительными органами, которое будет основываться не на выполнении нотариусом запросов правоохранительных структур для предоставления им необходимой информации как в настоящее время, а на двухстороннем правовом сотрудничестве.
Вышеизложенное, как думается, свидетельствует об актуальности специального комплексного исследования тех процессов, которые обусловливают специфику правоохранительной деятельности в таких субъектах Российской Федерации как города Москва и Санкт-Петербург и характеристики нотариата как субъекта такой деятельности, в частности, в целях консолидации их усилий по обеспечению режима максимальной защищенности прав, свобод и законных интересов человека и гражданина как приоритетной ценности правового государства.
Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит в изучении сущности и специфики организации правоохранительной деятельности в городах федерального значения, выявлении резервов и путей ее совершенствования, в том числе, на основе оптимизации взаимодействия правоохранительных органов и нотариата.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие взаимосвязанные задачи, теоретическое решение которых составило суть и содержание диссертационной работы. В их числе:
- анализ актуальных теоретико-концептуальных подходов к пониманию сущности и специфики правоохранительной деятельности с позиций необходимости формирования максимальных гарантий защищенности прав и свобод человека и гражданина, а также воплощения конституционных принципов федерализма, народовластия, демократизма;
- выявление и системное описание характера взаимосвязи между основами конституционного строя России, правовым положением субъектов федеративного государства и организацией правоохранительной деятельности в городах федерального значения;
- изучение специфики, места и роли российского нотариата в правоохранительной системе городов Москвы и Санкт-Петербурга как субъектов Российской Федерации;
- исследование сущности и особенностей реализации судебной власти в городах федерального значения и ее взаимодействия с нотариатом; анализ контрольных (надзорных) полномочий правоохранительных органов г. Москвы и г. Санкт-Петербурга в отношении нотариата, а также выявление специфики подготовки кадров судебных и правоохранительных органов в городах федерального значения;
- формирование практических предложений по оптимизации правового регулирования деятельности нотариата в городах федерального значения на основе использования актуального научного и позитивного зарубежного опыта.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации правоохранительной деятельности в городах федерального значения как субъектах Российской Федерации, а также в сфере взаимодействия нотариальных и правоохранительных органов в городах Москве и Санкт-Петербурге.
Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты Российской Федерации и городов Москвы и Санкт-Петербурга, регулирующие процесс организации правоохранительной деятельности, судебная практика, в том числе, судов городов федерального значения (Уставного Суда Санкт – Петербурга, мировых судей г. Москвы и г. Санкт-Петербурга), а также нотариальная и, в целом, правоприменительная практика. В целях разработки предложений по использованию соответствующего позитивного зарубежного опыта изучены законы Федеративной Республики Германии, определяющие особенности организации правоохранительной деятельности в ее столице.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Теоретической основой диссертационного исследования стали научные труды ученых, внесших значительный вклад в развитие теории правоохранительной деятельности. В их числе такие авторы как: Безлепкин Б.Т., Бельский К.С., Божьев В.П., Галустьян О.А., Гуськова А.П., Гуценко К.Ф., Ендольцева А.В., Кизлык А.П., Ковалев М.А., Колесников И.И., Рыжаков А.П., Савюк Л.К., Фокин В.М., Черников В.В., Шамардин А.А. и многие другие.
Достижение поставленной в диссертационном исследовании цели, потребовало также обращения к трудам ученых специализирующихся в области проблем организации и функционирования института нотариата и осуществления нотариальной деятельности: Алферова И.А., А.Б., Гонгало Б.Н.. Жуйкова В.М., Зайцевой Т.И., Крашенинникова П.В., Кутафина О.Е., Медведева И.Г., Патращук Ж.В., Пиепу Ж.-Ф., Стешенко Л.А., Тарбагаевой Е.Б., Треушникова Ю.А., Фемилиди А.М., Черемных Г.Г., Черемных И.Г., Шамбы Т.М., Ягра Ж. и других ученых.
Правовую основу диссертационного исследования составили:
- Конституция Российской Федерации;
- нормативные правовые акты Российской Федерации, в том числе, Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2005) «О судебной системе Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ (ред. от 02.06.2009) «О Конституционном Суде Российской Федерации», Основы законодательства Российской Федерации о нотариате 11 февраля 1993 г.;
- законодательство городов федерального значения: уставы городов Москвы и Санкт - Петербурга, Закон г. Москвы от 13 февраля 2002 г. № 10 (ред. от 04.07.2007) «Об Уставном суде города Москвы», Закон Санкт-Петербурга от 5 июня 2000 г. № 241-21 (ред. от 27.05.2005) «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» и др.;
- подзаконные нормативные правовые акты (Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 05.10.2009) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» и т.д.).
Эмпирической базой диссертационного исследования послужили материалы обобщения правоприменительной и, в том числе, нотариальной практики в городах федерального значения, результаты изучения автором нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти г. Москвы и г. Санкт-Петербурга, органов и должностных лиц в сфере организации правоохранительной деятельности.
При подготовке диссертации использовался и личный опыт работы соискателя в качестве консультанта нотариуса. Методологическую основу диссертационной работы составляют диалектический метод научного познания, а также общенаучные и частно-научные методы теоретического анализа, такие как исторический, сравнительно-правовой, логический, статистический, метод правового моделирования, системного анализа и другие.
Поскольку автор диссертационного исследования предпринял попытку осуществить комплексный анализ организации правоохранительной деятельности в городах федерального значения, был использован системно - структурный метод, позволивший, в частности, выявить потенциал взаимодействия правоохранительных органов и нотариата в городах Москве и Санкт-Петербурге по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, а также общества и государства.
В работе применен конкретно - социологический метод, что обеспечило возможность выявить совокупность факторов и обстоятельств, которые оказывают влияние на правовое регулирование процесса организации правоохранительной деятельности в г. Москве и г. Санкт-Петербурге как субъектах Российской Федерации.
Диссертант использовал сравнительно - правовой метод, что позволило выявить наиболее характерные тенденции и закономерности при формировании и развитии теории правоохранительной деятельности городов федерального значения, выявить и обосновать возможность использования соответствующего зарубежного позитивного опыта и, прежде всего, Федеративной Республики Германия.
На основе применения формально - юридического метода исследован конституционно-правовой статус городов федерального значения, охарактеризована сущность и специфика организации правоохранительной деятельности в городах Москве и Санкт-Петербурге.
Автор использовал для достижения целей диссертационного исследования также и метод структурно-функционального анализа, статистический, прогностические и другие методы.
Научная новизна исследования заключается в том, что:
- обоснована необходимость не только наличия, но и развития специфических признаков, качеств и свойств в процессе организации правоохранительной деятельности в тех субъектах федеративного государства, в которых сосредоточены властные полномочия (столичные функции, функции города федерального значения, особого муниципального образования, финансового центра и т.п.);
- представлена авторская концепция понимания сущности и содержания организации правоохранительной деятельности в городах Москве и Санкт-Петербурге как субъектах Российской Федерации, базирующаяся на ее характеристике как субстанции, субъектами которой могут являться практически любые органы, структуры, институты, способствующие обеспечению прав и свобод человека и гражданина, включая нотариат;
- аргументируется научная позиция, согласно которой наделение крупнейших российских мегаполисов - городов Москвы и Санкт-Петербурга статусом городов федерального значения, т.е. субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации) способствует оптимизации процесса организации правоохранительной деятельности. Такой статус, в частности, позволяет им участвовать в правовом регулировании сил, средств и способов защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности; формировать административное и административно-процессуальное законодательство; обеспечивать кадры судебных и правоохранительных органов, регулировать статус и организацию деятельности адвокатуры и нотариата; устанавливать общие принципы организации правоохранительных органов (пп. «б», «н» и «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации);
- впервые в юридической литературе выявлена роль нотариата в процессе оптимизации правоохранительной деятельности в городах федерального значения как субъектах Российской Федерации, внесены конкретные предложения по оптимизации правового регулирования деятельности нотариата в городах Москве и Санкт-Петербурге;
- определена модель оптимального взаимодействия нотариата и уставных судов городов федерального значения, охарактеризована специфика и структура реализации контрольных (надзорных) полномочий правоохранительных органов по отношению к нотариату в г. Москве и г. Санкт-Петербурге, а также изучен процесс обеспечения деятельности и подготовки кадров судебных и правоохранительных органов в городах федерального значения.
Научная новизна определяется также комплексным характером диссертационного исследования, посвященного теоретическому анализу организации правоохранительной деятельности в г. Москве и г. Санкт-Петербурге как субъектах Российской Федерации, наличием конкретных предложений по оптимизации взаимодействия нотариальных и правоохранительных структур в городах федерального значения.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования, обладающие элементами научной новизны:
1. Правоохранительная деятельность призвана обеспечить режим максимальной защищенности прав, свобод и законных интересов человека и гражданина и именно данная задача должна доминировать над иными вспомогательными ее задачами (обеспечение правопорядка, режима законности и т.п.). При таком теоретическом подходе нотариат может быть охарактеризован как правоохранительный орган, ибо он оказывает квалифицированную юридическую помощь, способствуя тем самым реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.
2. Правовое регулирование статуса нотариата, осуществляемое законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения, позволяет развивать и совершенствовать соответствующие федеральные нормы. Так, например, перечень прав нотариуса, установленный в законах о нотариате г. Москвы и Санкт-Петербурга является более широким, по сравнению с установленным в Основах законодательства о нотариате 1993 г. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении полномочий нотариальных палат городов федерального значения; так, нотариальная палата г. Санкт-Петербурга организует повышение профессиональной подготовки не только нотариусов (как указано в Основах законодательства о нотариате), но и их помощников, стажеров. Кроме того, контроль за осуществлением нотариальной деятельности, нередко, носит более эффективный характер в случае его правовой регламентации законодателем города федерального значения. В частности, в ст. 7 Закона г. Санкт-Петербург о нотариате указано, что проверка организации работы нотариусов проводится не реже одного раза в два года, а не один раз в четыре года, как это установлено в федеральном законодательстве о нотариате.
3. Сосредоточение властных полномочий в г. Москве (столичные функции, функции города федерального значения, особого муниципального образования и т.п.) обусловливает необходимость соответствующей сложной и иерархичной организации правоохранительной деятельности, что может, в конечном итоге, привести к снижению ее эффективности. Аргументировать данное суждение позволяет уже факт внесения изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в 2007 г. с целью изменения места нахождения этого Суда; это позволило, правда, пока в незначительной степени «разгрузить» столичную правоохранительную систему. Следующим шагом в данном позитивном направлении могло бы стать перемещение Федеральной нотариальной палаты из г. Москвы в г. Санкт-Петербург.
4. В юридической литературе доминирует мнение о том, что только при неукоснительном исполнении законодательства возможно обеспечение правопорядка и именно соответствующая деятельность отождествляется с правоохранительной. Однако установленные в нормативных правовых актах правила поведения могут соблюдаться и в тоталитарных государствах, что позволяет утверждать: не только соблюдение правовых норм, но, главное, формирование режима максимального обеспечения примата прав и свобод человека и гражданина над социальными, политическими, экономическими и иными ценностями и интересами является сущностью правоохранительной деятельности, преследующей цель оптимального сочетания публичных и частных интересов применительно к конкретным общественным отношениям. Такой научный подход к правоохранительной деятельности позволяет, в том числе, в городах федерального значения, консолидировать соответствующую деятельность практически всех структур, должностных лиц, объединений и организаций различной «ведомственной» принадлежности при условии ее направленности на защиту прав и свобод человека и гражданина.
5. Вывод о том, что перспективным направлением совершенствования механизмов обеспечения прав и свобод человека является практически не исследованное в юридической литературе взаимодействие нотариата и уставных судов городов федерального значения. К сожалению, в Законе «Об Уставном Суде Санкт-Петербурга» нотариат не указан в перечне субъектов, имеющих право на обращение в этот Суд (ст. 78). Вместе с тем, как показывает осуществленный диссертантом анализ судебной практики данного органа, именно нотариус при совершении нотариальных действий наиболее часто сталкивается с необходимостью толкования основного закона города федерального значения или проверки на соответствие уставу нормативных правовых актов г. Москвы и г. Санкт-Петербурга; в этом плане нотариус должен иметь возможность непосредственного обращения в уставные суды городов федерального значения и такие его полномочия необходимо закрепить в законодательстве субъектов Российской Федерации.
6. В городах федерального значения правовое регулирование взаимодействия правоохранительных органов и нотариата должно основываться на положениях п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которым нотариат – предмет совместного ведения Федерации и городов Москвы и Санкт-Петербурга. В настоящее время оно фактически отсутствует, если, разумеется, не принимать в расчет такие односторонние «контакты» как выполнение нотариусом запросов правоохранительных структур для предоставления им необходимой информации. Вместе с тем, в силу указанной конституционной нормы может иметь место формирование в законодательстве городов федерального значения основы для соответствующего правового сотрудничества, основывающегося, в том числе, на закреплении права нотариусов направлять запросы в правоохранительные органы для проверки безопасности удостоверяемых ими сделок и возможности осуществлять последующий контроль за выполнением этих поручений.
7. В городах федерального значения органы государственной власти и управления осуществляют не только материально – техническое обеспечение деятельности правоохранительных структур; здесь имеет место и уникальный нормотворческий процесс по обеспечения правоохранительной деятельности, ибо может иметь место совместное федеральное и региональное регулирование защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Целесообразно также и принятие в городах федерального значения единых этических кодексов для сотрудников правоохранительных органов, адвокатов и нотариусов, выполняющих общую миссию обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина.
8. В процессе совершенствования нотариальной деятельности в городах федерального значения может быть использован соответствующий позитивный зарубежный опыт. Так, в столице Федеративной Республики Германия служебный надзор в отношении нотариата со стороны управления юстиции имеет предупредительный характер и призван обеспечить, в первую очередь, интересы лиц, обратившихся к нотариусу, а также выполнение нотариусом своих функций в соответствии с законными предписаниями. Кроме того, надзор осуществляется также и в интересах самого нотариуса, так как выявление ошибок в исполнении служебных обязательств помогает избежать тех же ошибок в будущем. Таким образом, здесь служебный надзор представляет собой не только «проверку» нотариуса, а, скорее, своего рода сотрудничество между нотариусом и управлением юстиции в интересах всех участников общественных отношений.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные выводы и сформулированные автором теоретические положения представляют собой основу процесса оптимизации организации правоохранительной деятельности с учетом не только федеративного характера российского государства, но и сосредоточения властных и иных полномочий в городах федерального значения, а также развивают и дополняют ряд разделов теории правоохранительной деятельности в части совершенствования взаимодействия нотариальных и правоохранительных структур.
Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные диссертантом предложения призваны оптимизировать правовое регулирование общественных отношений в сфере консолидации сил, средств и способов защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности, а также могут быть использованы в учебном процессе в высших и средних специальных учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации изложены в опубликованных автором работах.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы, нормативных правовых актов и приложений.
II. Основное содержание диссертационной работы
В первой главе – «Сущность и специфика правоохранительной деятельности в городах федерального значения» – автором диссертационного исследования охарактеризован конституционно - правовой статус городов Москвы и Санкт-Петербурга, выявлено его влияние на организацию правоохранительной деятельности, а также осуществлен теоретико-правовой анализ организации правоохранительной деятельности в этих городах.
Так, в первом параграфе – «Конституционно - правовой статус городов федерального значения и его влияние на организацию правоохранительной деятельности (на примере нотариата)» - на основе анализа конституционных норм аргументируется суждение о том, что города федерального значения наделены особым статусом (статусом субъектов Российской Федерации) и, соответственно, в их совместном с Российской Федерацией ведении находится организация правоохранительной деятельности в части обеспечения кадров правоохранительных органов и детализации статуса нотариата. Также обоснован вывод о том, что нотариат, обеспечивая защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, выполняет функции по реализации конституционного права на получение квалифицированной юридической помощи и осуществляет правоохранительную деятельность посредством совершения закрепленных законодательством нотариальных действий.
Наделение крупнейших российских мегаполисов - городов Москвы и Санкт-Петербурга статусом городов федерального значения, т.е. субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации) способствует оптимизации процесса организации правоохранительной деятельности. Такой статус, в частности, позволяет им участвовать в правовом регулировании сил, средств и способов защиты прав и свобод человека и гражданина, в регулировании статуса и организации деятельности нотариата.
Во втором параграфе – «Организация правоохранительной деятельности в городах федерального значения: теоретико-правовой анализ» - обоснован вывод о том, что в современном мире, характеризующимся особым динамизмом общественных отношений, разновариантностью самых различных противоправных явлений наиболее обоснованным является «широкий» подход к правоохранительной деятельности, позволяющий, в конечном итоге консолидировать усилия по защите прав и свобод человека и гражданина различных структур, должностных лиц, объединений и организаций, невзирая на их «ведомственную» принадлежность.
Нотариат не обладает правом на применение принуждения, однако его назначение свидетельствует об осуществлении правоохранительной функции - защите прав и законных интересов граждан и организаций. Нотариальные и квазинотариальные органы являются правоприменительными органами, которые могут, вместе с тем, рассматриваться и как звено системы правоохранительных органов, поскольку обеспечивает защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина и, тем самым, содействуют обеспечению правопорядка. Характеристика автором диссертационного исследования нотариата (квазинотариата) как субъекта правоохранительной деятельности основывается на следующей ее научной позиции. Актуальным является такой научный подход к правоохранительной деятельности, который позволяет, в том числе, в городах федерального значения, консолидировать соответствующую деятельность практически всех структур, должностных лиц, объединений и организаций, включая и нотариат (квазинотариат), при условии ее направленности на защиту прав и свобод человека и гражданина.
Во второй главе диссертационного исследования – «Основные направления взаимодействия правоохранительной и нотариальной деятельности в Москве и Санкт-Петербурге» - охарактеризована сущность и особенности реализации судебной власти в городах федерального значения, а также ее взаимодействие с нотариатом; правоохранительные органы г. Москвы и г. Санкт-Петербурга проанализированы в контексте реализации контрольных (надзорных) полномочий по отношению к нотариату. Также здесь выявлена роль нотариата по обеспечению деятельности и подготовки кадров судебных и правоохранительных органов в городах федерального значения и внесены конкретные теоретические и практические предложения по оптимизация правового регулирования статуса нотариата в городах Москве и Санкт-Петербурге.
В первом параграфе второй главы диссертационного исследования - «Особенности реализации судебной власти в городах федерального значения и ее взаимодействия с нотариатом» - обращено внимание на то обстоятельство, что федеральные органы государственной судебной власти (Московский городской суд, Санкт – Петербургский городской суд) не могут быть охарактеризованы как суды субъектов Российской Федерации и, следовательно, как суды городов федерального значения; таким статусом обладают только уставные суды и мировые судьи городов федерального значения.
Здесь выделены и охарактеризованы две модели конституционного (уставного) контроля в городах федерального значения:
-модель судебного уставного контроля г. Москвы, где Уставный Суд не создан и вопросы соответствия законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, нормативных правовых актов органов местного самоуправления Уставу города Москвы, разрешает, прежде всего, Московский городской суд и иные федеральные суды;
- модель судебного уставного контроля г. Санкт-Петербурга, где функционирует Уставный Суд данного города федерального значения.
Правовые основы организации и деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга и осуществления судопроизводства в этом Суде определяет соответствующий Закон, характеризующий его как судебный орган, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть, входящий в единую судебную систему Российской Федерации и являющийся юридическим лицом.
Изучение специфики организации правоохранительной деятельности в городах федерального значения потребовало также анализа статуса мировых судей, ибо они также охарактеризованы законодателем как суды городов федерального значения. Так, например, мировые судьи Санкт-Петербурга являются судьями общей юрисдикции Санкт-Петербурга и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Полномочия, порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей и порядок создания судебных участков и должностей мировых судей устанавливаются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», иными федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации», иными федеральными законами и указанным Законом Санкт-Петербурга.
При характеристике основ взаимодействия судебной власти и нотариата в городах федерального значения обращено внимание на то обстоятельство, что развитие нотариата способно стать важным элементом судебной реформы, поскольку разрешение одной из ключевых проблем судебной деятельности - обеспечение рассмотрения всех дел, отнесенных к их подведомственности, - невозможно без снижения нагрузки на судебные органы.
Во втором параграфе – «Правоохранительные органы г. Москвы и г. Санкт-Петербурга: специфика и структура в контексте реализации контрольных (надзорных) полномочий по отношению к нотариату» - обосновано суждение о том, что отождествление этих органов с «полицейскими органами» и «полицейской деятельностью» не соответствует концепции демократического правового государства, в котором более уместно говорить о правоохранительных структурах. Так, например, нотариат не обладает правом на применение принуждения, явно не является «полицейской» структурой; однако его назначение свидетельствует об осуществлении правоохранительной функции (в широком понимании этого слова), которая состоит в защите прав и законных интересов граждан и организаций.
В данном параграфе осуществлен научный анализ таких правоохранительных органов городов федерального значения в контексте их взаимоотношений с нотариатом как: органы прокуратуры; органы милиции; органы предварительного расследования уголовных дел; органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность и т.д.
Здесь сформулировано суждение о том, что принципиальным является не вопрос о том, можно ли охарактеризовать нотариат как правоохранительный орган, а вопрос о сущности и содержании его взаимоотношений с этими правоохранительными органами. Проблема заключается в другом: взаимодействие нотариата с правоохранительными органами в настоящее время фактически отсутствует, если, разумеется, не принимать в расчет такие «односторонние контакты» как выполнение нотариусом запросов правоохранительных структур в части предоставления им необходимой информации. Так, например, взаимодействие прокуратуры и нотариата, в том числе, в городах федерального значения должно основываться на наличии возможности нотариусов направлять запросы в органы прокуратуры (в частности, для проверки безопасности совершаемых сделок и т.п.) и их возможности осуществлять контроль за выполнением этих поручений. В целом, именно в городах федерального значения потенциал правоохранительных структур в контексте оптимизации их взаимодействия с нотариатом может быть раскрыт в наибольшем объеме. Как известно, город федерального значения совместно с Российской Федерацией участвует в разрешении таких вопросов как защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). В этом плане именно создаваемые в г. Москве и г. Санкт-Петербурге «региональные» правоохранительные органы и структуры (например, народные дружины охраны правопорядка) могут более активно сотрудничать с нотариатом.
Третий параграф диссертационного исследования – «Обеспечение деятельности и подготовка кадров судебных и правоохранительных органов в городах федерального значения» - содержит ряд теоретических и практических выводов, базирующихся на положениях Конституции Российской Федерации (п. «б», «л» ч. 1 с. 72), согласно которым защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов – представляют собой предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в том числе, городов федерального значения; здесь органы государственной власти и управления осуществляют не только материально – техническое, но и нормативное обеспечение деятельности правоохранительных структур. Так, например, Управлением по обеспечению деятельности столичных мировых судей принята Инструкция о порядке отбора, хранения и сдачи документов в архив мирового судьи города Москвы. Вместе с тем, аналогичная деятельность в отношении нотариата вряд ли может иметь место; соответствующие акты в городах федерального значения вполне обоснованно принимают представители нотариального сообщества. Так, например, на заседании Правления Московской городской нотариальной палаты от 11 октября 2001 г. № 16 утвержден «Порядок замещения временно отсутствующего нотариуса».
В четвертом параграфе – «Оптимизация правового регулирования статуса нотариата в городах федерального значения» - охарактеризована возможность использования позитивного зарубежного опыта в целях оптимизации правоохранительной и нотариальной деятельности в городах федерального значения.
Так, организация правоохранительной деятельности в столице Германии учитывает федеративный характер немецкого государства и сложившиеся традиции в сфере местного самоуправления. Особый интерес вызывает то обстоятельство, что здесь окружные органы обладают правом на судебную защиту в установленных Конституцией и законодательством пределах; в частности, округ имеет право на подачу запроса в Конституционный суд Берлина о разрешении спора о компетенции между головной и окружной администрациями (ст. 84, абз. 2 п. 3, Конституции Берлина). Нетрудно заметить, что аналогичные возможности реализации права на судебную защиту можно обнаружить только в одном из российских городов федерального значения – Санкт-Петербурге, где создан Уставный Суд. В этом плане представляется необходимым скорейшее создание регионального органа уставного контроля и в столице Российской Федерации.
Также здесь аргументирован вывод о том, что любые новации в сфере совершенствования правоохранительной деятельности, в том числе, в городах федерального значения, должны обеспечивать надлежащие правовые основы взаимодействия правоохранительных органов и нотариальных структур. Обосновать данное суждение можно на основе общности целей и задач, стоящих перед ними; так, согласно ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, нотариат призван обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий. Таким образом, на законодательном уровне нотариат фактически охарактеризован как правоохранительный институт. В этом плане целесообразно принятие единых этических норм для сотрудников правоохранительных органов, адвокатов и нотариусов, выполняющих общую миссию обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина. Возможно, в качестве эксперимента такой кодекс следовало бы принять в одном из городов федерального значения.
В заключении подводятся итоги, формулируются выводы и определяются перспективы дальнейшей разработки исследуемой тематики.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в следующих научных публикациях автора:
В научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Москаленко М.И. Конституционно-правовой статус городов федерального значения и его влияние на организацию правоохранительной деятельности (на примере нотариата). // Ученые труды Российской Академии адвокатуры и нотариата. 2010. № 1, 0,1 п.л.
2. Москаленко М.И. Сущность и специфика организации правоохранительной деятельности в городах федерального значения. // Нотариус. 2010. № 1, 0,5 п.л.
3. Москаленко М.И. К вопросу об организации правоохранительной деятельности в Москве и Санкт-Петербурге. // Нотариальный вестникъ. 2010. № 3, 0,4 п.л.
4. Москаленко М.И. Особенности реализации судебной власти в городах федерального значения и ее взаимодействия с нотариатом. // Нотариальный вестникъ. 2010. № 8, 1,6 п.л.
5. Москаленко М.И. Правоохранительные органы городов Москвы и Санкт-Петербурга: специфика и структура в контексте реализации контрольных (надзорных) полномочий по отношению к нотариату. // Нотариальный вестникъ. 2010. № 11, 1,5 п.л.
В иных изданиях:
6. Москаленко М.И. Правоохранительные органы г. Москвы и г. Санкт-Петербурга: специфика и структура в контексте реализации контрольных (надзорных) полномочий по отношению к нотариату. // Гражданин и право. 2010. № 5, 0,3 п.л.
[1] См.: Гриценко Е.В. Организация публичной власти в городах федерального значения: в поиске оптимальной модели //Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 27-29
[2] Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации //Рос. газета. № 214. 13.11.2009
[3] См.: Горбункова И.М. Особенности правоохранительной деятельности российского нотариата в сфере наследственных правоотношений. М., 2007. С. 3
