Эколого - правовое обеспечение охраны байкальской природной территории
На правах рукописи
Ангаев Баир Дугарович
ЭКОЛОГО - ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОХРАНЫ БАЙКАЛЬСКОЙ ПРИРОДНОЙ ТЕРРИТОРИИ
Специальность 12.00.06 - природоресурсное право; аграрное право; экологическое право
АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -
кандидат юридических наук
Шуплецова Ю.И.
Москва - 2008
Работа выполнена в отделе аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Научный руководитель: кандидат юридических наук
Шуплецова Юлия Игоревна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Винокуров Александр Юрьевич
кандидат юридических наук, доцент
Бажайкин Анатолий Леонидович
Ведущая организация: Юридический факультет Бурятского
государственного университета
Защита состоится «22» декабря 2008 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д. 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Автореферат разослан «_____» __________ 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент А.Н.Чертков
Актуальность исследуемой темы: Одним из важнейших прав человека, закрепленных в статье 42 Конституции Российской Федерации, является его право на благоприятную окружающую среду. Однако расширение сферы хозяйственной деятельности, активизация промышленности оказывают негативное воздействие на целостность сложных естественных экологических систем, влекут за собой ухудшение экологической обстановки в стране, истощение ее природных ресурсов.
Россия занимает особое место в глобальных экологических процессах и является одной из главных стабилизирующих сил в сфере охраны и восстановления окружающей природной среды на планете. Практически не тронутые хозяйственной деятельностью Арктика, Восточная Сибирь, север Дальнего Востока и высокогорья страны представляют собой чрезвычайную ценность для всего человечества. Стратегически важно сохранение этих регионов, обеспечивающих благоприятные условия жизнедеятельности современным и будущим поколениям.
Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни, здоровье населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения естественных экологических систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Одним из направлений в этой деятельности государства является развитие сети особо охраняемых природных территорий и совершенствование правового регулирования отношений, возникающих в процессе организации и функционирования отдельных категорий особо охраняемых природных территорий.
Проблема защиты уникальной экологической системы озера Байкал актуальна для общественности уже несколько десятилетий. Первоначально наиболее активно на защиту Байкала встали ученые Сибирского отделения Академии наук и, в результате, в СССР было издано постановление, которое объявило огромную территорию бассейна озера водоохранной зоной[1]. В настоящее время эта зона практически полностью совпадает с Буферной зоной Байкальской природной территории. Это решение было явно популистским, поскольку не могло быть исполнено ни при каких условиях. Не поддержанное другими актами, как в финансовом, так и в правовом отношении, оно совершенно не выполнялось на местах, т.к. исполнительные органы власти и хозяйствующие объекты были не в состоянии исполнить государственные нормативные требования, относящиеся к водоохранным зонам, на территории, равной по площади нескольким европейским государствам с многочисленным населением.
В 1996 году решением сессии Комитета по Всемирному Наследию ЮНЕСКО озеро Байкал признано Участком всемирного природного наследия. Таким образом, озеро Байкал имеет статус Участка всемирного наследия и, в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия, Россия взяла на себя ответственность перед мировым сообществом за его сохранение. Присвоение статуса Участка всемирного природного наследия не делает автоматически озеро Байкал и прилегающую территорию особо охраняемой природной территорией по терминологии российского законодательства. Следует признать, что в настоящее время не выполнено полностью практически ни одно из условий Комитета по Всемирному Наследию ЮНЕСКО, поставленные при присвоении указанного статуса, а те, что выполнены, носят во многом формальный характер.
Затянувшийся процесс реформирования органов управления охраной и использованием природных ресурсов в России также негативно сказывается на формировании законодательного обеспечения в данной сфере, являясь препятствием для осуществления эффективного экологического контроля и мониторинга.
Общественные организации добиваются признания факта невыполнения Россией международных обязательств в отношении озера Байкал и перевода его из номинации «Участок Всемирного наследия» в список «Всемирное наследие в опасности». В мае прошлого года Организация Объединенных Наций приняла специальную резолюцию, позволяющую Бурятии, Иркутской и Читинской областям выйти на мировой уровень как «Байкальской целевой территории устойчивого развития всемирного значения», что открывает перспективу участия мирового сообщества в деле охраны и устойчивого развития Байкальской природной территории. Все эти инициативы, как мы видим, носят противоречивый характер. С одной стороны – выдвигается безусловное требование охраны озера Байкал и прилегающих территорий, а с другой – осознается необходимость развивать его экономический потенциал.
Также следует отметить, что Байкальская природная территория в целом не является особо охраняемой территорией. Однако значительную часть данной территории составляют особо охраняемые природные территории различного правового режима. Так, в настоящее время в рамках Байкальской природной территории существуют 5 заповедников, 3 национальных парка, 23 заказника (в том числе 3 федеральных) и 200 памятников природы, 5 рекреационных территорий местного значения. Площадь ООПТ равна 38,7 тыс.кв.км, что составляет 10 % территории БПТ. В границах УВПН «Озеро Байкал» ООПТ занимают 24,8 тыс.кв.км. (27,8% от площади Участка[2].
Все указанные объекты имеют свой особый правовой режим. На законодательном уровне отсутствуют правовые основы, определяющие соотношение правового режима существующих ООПТ и иных участков Байкальской природной территории, не имеющих режима особой охраны. Поэтому представляется наиболее важным изучение правого режима ООПТ в целом и, особенно, расположенных в пределах Байкальской природной территории. В данном исследовании изучается вопрос о режиме осуществления хозяйственной и иной деятельности на участках Байкальской природной территории, прилегающих к границам существующих ООПТ.
При этом определение режима осуществления деятельности на различных участках Байкальской природной территории должно производиться с учетом уникального характера исследуемого природного объекта, а также установленного режима существующих ООПТ.
Степень разработанности темы: Специальные научные исследования по вопросам правового регулирования особо охраняемых природных территорий в России проводились преимущественно на базе законодательства Союза ССР и союзных республик. В рассматриваемый период было защищено несколько диссертаций по отдельным аспектам правовой охраны природно-заповедного фонда[3].
Теоретические исследования также проводились по общим вопросам охраны отдельных природных ресурсов и особо охраняемых природных территорий: Колбасов О.С. Теоретические основы права водопользования в СССР (1972); Красилич Н.Д. Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда (1989), Степаницкий В.Б. Комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (предисловие С.А. Боголюбова, 1997); Транин А.А. Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы (организационно-правовые аспекты)(1991), Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий (1999).
В настоящее время была выпущена книга «Правовая охрана озера Байкал» (под ред. Р.В. Буянова, С.В. Никитина. Иркутск, 2002). Однако данное издание представляет собой аннотированный сборник нормативных правовых актов по вопросам охраны озера Байкал.
Комплексных правовых научных исследований по данной тематике не проводилось.
Отправным моментом для новых исследований этой проблемы стало принятие Федеральных законов[4], создавших новую правовую базу для регулирования общественных отношений в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.
Ряд других научных исследований лишь отчасти касаются правовых проблем особо охраняемых природных территорий и совершенствования законодательства в этой сфере[5].
Специальных правовых исследований, посвященных проблемам особо охраняемых природных территорий федерального значения, в контексте нового законодательства об особо охраняемых природных территориях и практики его применения, до настоящего времени предпринято не было. Можно сделать вывод о том, что научные исследования, посвященные правовым проблемам организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, объективно необходимы и своевременны.
Данная тема в научной литературе недостаточно разработана. Принятый в 1999 году Федеральный закон «Об охране озера Байкал»[6] не дал исполнительной власти реальных механизмов реализации экологических требований при использовании природно-ресурсного потенциала для поддержания достойного уровня жизни для проживающего здесь населения. Наиболее остро стоит вопрос для Республики Бурятия, территория которой практически полностью вошла в зону особого режима природопользования. «Байкальский фактор» поставил Бурятию перед необходимостью провести вынужденную реструктуризацию экономики республики, так как с ужесточением нормативов охраны природы понижается рентабельность производства.
В настоящей работе предлагается исследование правовых аспектов природоохранной деятельности в Байкальском регионе, рассматриваются концептуальные правовые положения экологически безопасного природопользования в границах Байкальской природной территории с учетом интересов хозяйствующих субъектов и обязательств России перед международным сообществом.
Объектом диссертационного исследования является правовое обеспечение природоохранной деятельности на байкальской природной территории.
Предметом диссертационного исследования выступают правовые аспекты регулирования взаимодействия общества и природы в особо охраняемых природных территориях, каковым является Байкальский регион, и возникающие на их основе правоотношения.
Правовое обеспечение природоохранной деятельности в данном регионе является явно недостаточным и нуждается в дальнейшем совершенствовании.
В докладе министра природных ресурсов Российской Федерации отмечается, что в настоящее время 65% территории России (около 11 млн. кв. км.) не затронуто хозяйственной деятельностью. Около 7,5% территории страны имеют статус государственных природных заповедников, национальных и природных парков, заказников и памятников природы. Однако в сложившихся экономических условиях достаточно эффективно охраняются только государственные природные заповедники и национальные парки, которые составляют всего 2% территории Российской Федерации[7].
Большая территория государства, ее экологический потенциал не только определяют особое место России в решении глобальных экологических проблем, сохранении естественных экологических систем, но и налагают ответственность на органы государственной власти Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды.
Для Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (так же как и ранее действовавшего Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды) важнейшим направлением деятельности остается развитие и обеспечение функционирования системы особо охраняемых природных территорий.
Необходимость резервирования связана с процессами приватизации земель, изменением форм собственности на землю, расширением круга субъектов права собственности на земельные участки, повышением стоимости земли. Уже сегодня понятно, что после возможной приватизации этих земель потребуются значительные средства для их выкупа у граждан и юридических лиц.
Стратегической целью государственной политики в области охраны окружающей среды, определенной в «Экологической доктрине Российской Федерации»[8], является сохранение естественных экологических систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
Согласно указанной Доктрине, сохранение и восстановление естественных экологических систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества. Для этого необходимыми являются научные исследования, а также совершенствование юридических механизмов, направленных на сохранение существующих и образование новых особо охраняемых природных территорий. Рассмотрение вопросов, связанных с исследованием правового обеспечения в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, представляется в связи с этим важным и актуальным.
Комитетом по природным ресурсам и охране окружающей среды Совета Федерации Федерального Собрания РФ был проведен 16.06.03 Круглый стол «Байкал – мировое наследие». В рекомендациях Круглого стола, как цель развития системы правового обеспечения охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории, декларировалось «формирование единого правового поля, стимулирующего общество и отдельные субъекты правоотношений сохранять озеро Байкал и устанавливающего границы развития, не позволяющие нарушить саморегулирующий механизм «экосистема озера Байкал – общество». Рекомендации Круглого стола также содержали предложения по созданию «Конвенции об экологической безопасности Байкальской природной территории» для совместного принятия Правительствами Российской Федерации и Республики Монголия и по разработке компенсационных экономических механизмов для Республики Бурятия в связи с присвоением большей части ее территории особого режима природопользования.
Целями диссертационного исследования являются:
- исследование экологического законодательства Российской Федерации, регулирующего правовой режим особо охраняемых природных территорий;
- исследование современного состояния правового обеспечения природоохранной деятельности конкретно на Байкальской природной территории;
- определение путей повышения эффективности государственного управления и контроля за режимом особо охраняемых природных территорий;
- разработка теоретических положений по совершенствованию правового регулирования общественных отношений в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, в частности, в Байкальском регионе и путей его дальнейшего совершенствования для оптимизации всей экологической обстановки
- выработка практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования охраны природно-заповедных территорий и объектов.
В соответствии с поставленными целями в работе решаются следующие основные задачи:
рассмотреть проблемы взаимодействия общества и природы в Байкальском регионе в исторической ретроспективе и обоснование необходимости усиления правового обеспечения природоохранительной деятельности в Байкальском регионе;
показать современное состояние правового обеспечения природоохранительной деятельности в Байкальском регионе;
изучить специфику правового обеспечения природоохранной деятельности на Байкальской природной территории;
сопоставить различные точки зрения на решение данной проблемы и практическую деятельность по их осуществлению;
предложить конкретные пути для реализации правовой защиты Байкальской природной территории, как участка Всемирного культурного наследия.
Методологическую основу диссертации составляет в первую очередь сочетание общенаучных способов и приемов исследования, применяемых в различных областях знания – это юридическая интерпретация правовых природоохранных актов, экологическая характеристика состояния природной среды и взаимодействия человека с природой, междисциплинарный подход. К исследованию привлекаются современные естественнонаучные и философские взгляды на взаимодействие общества и природы, механизм их реализации, общие принципы охраны природной среды, выработанные мировым сообществом, конституционные основы экологического законодательства.
При изучении конкретных источников, содержащих сведения о правовом регулировании особо охраняемых природных территорий, применялись частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический методы.
Теоретическую основу диссертации составили работы специалистов в области теории права и государства, экологического и природоресурсного права, а также в области естественно-научных знаний, в том числе Алексеева С.С., Башмакова Г.С., Боголюбова С.А., Бринчука М.М., Быстрова Г.Е., Голиченкова А.К., Дубовик О.Л., Клеандрова М.И., Клюкина Б.Д., Колбасова О.С., Красновой И.О., Крассова О.И., Лисковца Б.А., Марченко М.Н., Мухитдинова Н.Б., Нересянца В.С., Новиковой Е.В., Панкратова И.Ф., Певзнера М.Е., Петрова В.В., Реймерса Н.Ф., Сыродоева Н.А. и других авторов.
Научная новизна работы состоит в том, что в работе впервые исследованы проблемы взаимодействия общества и природы в Байкальском регионе в исторической ретроспективе и обоснована необходимость усиления правового обеспечения природоохранительной деятельности в Байкальском регионе. Впервые проведен анализ и сформулированы принципы, на которых должна формироваться нормативная правовая база в области охраны окружающей среды на Байкальской природной территории с учетом ее особенностей. Сформулированы предложения по совершенствованию правовых норм в области охраны окружающей среды, как субъекта РФ, так и федеральных норм, отражающих специфику региона и особенности взаимодействия различных органов осуществляющих полномочия в указанной сфере.
До настоящего времени проблема правового режима особо охраняемых природных территорий не была исследована в достаточной мере, особенно в отношении особо охраняемых территорий, расположенных на Байкальской природной территории. В целом ряде работ лишь в небольшой степени затрагиваются вопросы правового регулирования деятельности человека на особо охраняемых природных территориях. В основном они написаны до принятия Федерального закона Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях»[9], и поэтому не учитывают особенности их правового режима.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В настоящее время на законодательном уровне отсутствует закрепление режима участков Байкальской природной территории как объектов земельных правоотношений. Поэтому в работе делается вывод, что одним из обстоятельств, делающих неэффективной осуществление природоохранной деятельности на Байкальской природной территории, является отсутствие специальных правил осуществления деятельности на данной территории, как на законодательном уровне, так и при заключении договоров на природопользование.
2. Исходя из анализа законодательства и подзаконных нормативных актов в исследуемой сфере автором предлагается в рамках имеющегося территориального деления Байкальской природной территории устанавливать критерии осуществления хозяйственной и иной деятельности.
Для этих целей предлагается установить следующие ограничения:
- для режима абсолютного заповедования – исключение хозяйственной и рекреационной деятельности, а также любого вмешательства в ход естественных процессов, если они не совместимы с целями и задачами заповедования данного природного объекта или природного комплекса. Режим абсолютного заповедования присущ природным заповедникам и памятникам природы;
- для относительно-заповедного режима - возможность ограниченной хозяйственной и рекреационной деятельности в рамках выполнения тех задач, которые поставлены перед соответствующим природным комплексом или объектом, устанавливается на территории природных заказников;
- для смешанного природно-заповедного режима – сочетание в пределах одного природного комплекса абсолютных запретов, распространяемые на отдельные участки территории или виды деятельности, с ограничением и согласованным рекреационным использованием заповедной территории, смешанный режим присущ национальным и природным паркам.
3. При установлении того или иного вида особо охраняемой природной территории в границах Байкальской природной территории необходимо иметь ввиду присвоенный озеру статус Участка всемирного природного наследия «Озеро Байкал».
Неопределенность данного статуса и нерешенность на практике вопроса об установлении ограничений и запретов в границах Центральной экологической зоны Байкальской природной территории зачастую приводит к несоответствию режима особо охраняемой природной территории и центральной экологической зоны.
4. В связи с отсутствием четкого разграничения компетенции органов управления и охраны Байкальской природной территории автором предлагается возложить на Межведомственную комиссию по вопросам охраны озера Байкал реальные полномочия по координации процесса создания единого правового поля в границах Байкальской природной территории.
5. На Байкальской природной территории в установленном законодательством Российской Федерации порядке определяются территории традиционного природопользования. До настоящего времени правовой режим таких территорий и их границы четко не установлены. Автором предлагается решить вопрос об определении территорий традиционного природопользования с учетом этно-социальных особенностей природопользования народов, населяющих Байкальскую природную территорию.
6. Основой для осуществления хозяйственной и иной деятельности на Байкальской природной территории являются комплексные схемы охраны и использования ее природных ресурсов, разрабатываемые и утверждаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Однако такие схемы в настоящее время практически не действуют, поскольку отсутствует финансирование данной деятельности. Кроме того, с 2005 года специальных средств из федерального бюджета на деятельность по охране озера Байкал практически не выделяется.
Поэтому, по мнению автора необходимо ввести в ФЗ «Об охране озера Байкал» правовую норму, которая закрепляла бы административную ответственность федеральных органов государственной власти за ненадлежащее финансовое обеспечение реализации данного закона и подзаконных актов, принятых в его исполнение.
Теоретическая значимость работы состоит в том, что определен ряд особенностей организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения на примере Байкальского региона, как участке Всемирного наследия. На основе анализа научной литературы и нормативных правовых актов даны определения основных понятий, используемых в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, каким является зона Байкала.
Практическая значимость исследования. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы при разработке актов федерального экологического законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, в том числе о Байкальской природной территории. Также отдельные положения могут быть использованы в деятельности государственного управления и контроля в сфере рационального природопользования охраны окружающей среды на Байкальской природной территории.
Результаты проведенного исследования используются в преподавании курса «Экологическое право» студентам Восточно-Сибирского государственного технологического университета.
Апробация результатов исследования осуществлена в процессе разработки законопроектов, по вопросам охраны природы Байкальской территории, а также выступлений автора на Всероссийской научно-практической конференции «Социализация молодежи: опыт, проблемы, перспективы» (г. Улан-Удэ, 21-25 августа 2000 г.), Межрегиональной научно-практической конференции (г. Улан-Удэ, 29-30 ноября 2000 г.); Международной научно-практической конференции (г. Чита, 18-20 октября 2006 г.); Международном симпозиуме XXI век: диалог цивилизаций и устойчивое развитие (г.Улан-Удэ, 3-5 июля 2001 г.); Межрегиональной научно-практической конференции «Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране» (г. Улан-Удэ, 2001 г.); Международной научной конференции «Трансграничные аспекты использования природно-ресурсного потенциала бассейна реки Селенги в новой социально-экономической и геополитической ситуации» (г. Улан-Удэ, 26-27 июня 2006 г.); Круглом столе, посвященном 10-летию включения озера Байкал в Список Участков Всемирного природного наследия ЮНЕСКО (г. Улан-Удэ, 14 декабря 2006 г.); Международной научно-практической конференции «Трансграничные особо охраняемые природные территории» (г. Улан-Удэ, 27-30 июня 2007г.); Пятом Байкальском экономическом форуме (г. Иркутск, 8-11 сентября 2008 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, библиографического перечня и приложений.
Результаты исследования отражены в публикациях автора.
Содержание работы
Глава 1 диссертации «Историко-правовые аспекты природозаповедного дела» посвящена историко-правовому анализу возникновения и развития природозаповедного дела.
В данной главе автором глубоко исследуются этно-социальные основы природопользования на Байкальской природной территории.
Несомненно, прагматичность обрядов и предписанных действий заключается в стремлении (с учетом особенностей традиционного природопользования) сохранить резерв диких животных на последующие годы, не утратить эффективности своих охотничьих угодий. Например, автором приводится 5 эко-этических принципов поведения, сложившихся у народов, населяющих байкальскую территорию:
«Не навреди». Не причиняй вред живым существам или экосистемам.
«Не вмешивайся». Не ограничивай свободу живых существ или экосистем, ибо свобода это отсутствие человеческого вмешательства в их дела.
«Будь порядочным». Не обманывай диких и не предавай домашних животных.
«Соблюдай права природы». Признавай и уважай «права природы».
«Компенсируй ущерб». Если человек причиняет природе ущерб, то должен его компенсировать создавать охраняемые территории, восстанавливать нарушенные экосистемы, помогать растениям и животным.
Охотничьи обряды, правила, запреты, выработанные сибирскими аборигенами на протяжении веков, являлись изначально элементами промысловой этики и технологии, удачно сочетаемыми с требованиями природы. Эта этика, освященная шаманами, превратилась в свод таёжных законов. Примитивный, но, в общем-то, правильный подход к регламентации поведения охотника в окружающей среде обеспечивал ту гармонию человека и природы. К сожалению, на сегодняшний день эта этика гармоничного взаимоотношения человека с природой утрачена.
Принципы традиционной этики также выражены и в бурятском жилище. Например, юрта является жилищем, в котором утилитарные функции и сакральное значение тесно сплетены воедино. Это символ мироздания со сводом, повторяющим небесный свод, пространством, воспроизводящим земной круг, плоскостью, указывающей на земную твердь.
Таким образом, экологические традиции бурятского народа вошли в систему традиционных ценностей, в основу национального мировоззрения. Экологическое поведение населения Байкальского региона было выработано многовековой традицией и являлось выражением ментальности народа, живущего в согласии с законами местной природы.
Автором также исследуются основные понятия природозаповедного дела. Понятие «особо охраняемые природные территории» можно считать общепринятым в юридической науке и законодательстве. Это родовое понятие по отношению к целой группе территорий, природные комплексы которых в силу своей особой значимости (природоохранной, научной, культурной, эстетической, рекреационной, оздоровительной) изымаются полностью или частично из хозяйственного использования решениями органов государственной власти.
Юридическое определение понятия «особо охраняемые природные территории» закреплено в преамбуле Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». Однако оно критикуется многими учеными. В работе приводятся различные точки зрения по данному вопросу, и высказывается мнение автора о том, что же необходимо понимать под особо охраняемой природной территорией.
По мнению автора, общее определение особо охраняемых природных территорий в определенной степени противоречит последующему содержанию Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»[10]. Оно должно содержать указание на рекреационное и оздоровительное значение территорий с изъятиями, формулируемыми либо в общем виде (что соответствует стилю преамбулы), либо по конкретным видам таких территорий.
Федеральный закон «Об охране озера Байкал» ввел понятие Байкальской природной территории (БПТ). В состав БПТ входят: озеро Байкал, его водосборный бассейн в пределах Российской Федерации, исток реки Ангары и Иркутское водохранилище, водоохранная зона и особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также территория вне водосборного бассейна озера, так называемая зона атмосферного влияния, шириной до 200 км на запад и северо-запад от него. В каждой из этих трех зон предусматривается регламентация хозяйственной деятельности.
Расширение сети особо охраняемых природных территорий, решение новых задач вызывает необходимость учитывать изменения, происходящие в сфере организации и функционирования существующих особо охраняемых природных территорий. Требуется уточнение основных понятий законодательства об особо охраняемых природных территориях применительно к ООПТ, расположенным на Байкальской природной территории.
При формулировании определения необходимо обратить внимание на обязательные характеристики особо охраняемых природных территорий такие, как:
наличие общей, основной цели, присущей каждой категории особо охраняемых природных объектов, природных комплексов, биоразнообразия и окружающей среды в целом;
разнообразие задач, возлагаемых на различные категории особо охраняемых природных территорий, в зависимости от установленных для них целей;
запрещение или ограничение хозяйственной деятельности на особо охраняемых природных территориях в зависимости от их категорий;
установление особого правового режима категориям особо охраняемых природных территорий в зависимости от поставленных целей и решаемых задач.
Исходя из сказанного, можно предложить следующее определение особо охраняемой природной территории. Особо охраняемые природные территории - это участки земли, участки недр, водного и воздушного пространства, в пределах которых ограничиваются или запрещаются хозяйственная и иная деятельность в зависимости от категории особо охраняемой природной территории и выполняемых ею задач, в целях сохранения естественных экологических систем.
Несмотря на существующие указания в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» и иных нормативных правовых актах остается неясность, почему та или иная особо охраняемая природная территория может быть отнесена к территории, имеющей федеральное значение.
Можно было бы выделить следующие критерии для разграничения особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения в качестве основных:
территориальный критерий:
это – нахождение особо охраняемых природных объектов и комплексов на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;[11]
нахождение особо охраняемых природных объектов и комплексов в непосредственной близости от государственной границы Российской Федерации;
нахождение особо охраняемых природных объектов и комплексов в пределах территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, подпадающих под юрисдикцию Российской Федерации. Это основано на п. «н» ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которой определение статуса территориального моря, исключительной экономической зоны, и континентального шельфа Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации.
Критерий уникальности:
необходимость сохранения и защиты выдающихся, репрезентативных (показательных) образцов каждого из природных ландшафтов России;
уникальность природных объектов и комплексов, ценных в экологическом, научном, историко-культурном, эстетическом и эколого-просветительском отношениях[12].
Критерий значимости, основанный на обязательности учета интересов других государств:
необходимость сохранения объектов животного мира, естественно мигрирующих по территории России и территории сопредельных государств;
обязательность выполнения международных обязательств Российской Федерацией в области создания сети особо охраняемых природных территорий, отнесения особо охраняемых природных объектов к объектам всемирного природного наследия и к водно-болотным угодьям международного значения.
На наш взгляд, представляется целесообразным в дальнейшем при внесении дополнений в действующее законодательство Российской Федерации установить предложенные критерии для отнесения особо охраняемых природных территорий к объектам федерального значения.
При этом автором отмечается, что Создание единой системы управления в структуре Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации даст возможность осуществления непосредственного государственного экологического контроля на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также на объектах, расположенных за пределами этих территорий, но оказывающих на них вредное техногенное воздействие. Это позволит более эффективно сохранять экологический потенциал объектов общенационального достояния.
Во второй главе работы исследуются вопросы правового режима взаимодействия природы и общества в Байкальском регионе.
Охрана и использование природных объектов должна опираться на определенную правовую базу, совокупность правовых актов, в целом, на экологическое право. Составляющими экологического права являются нормативные акты по вопросам природопользования, охраны окружающей среды и экологической безопасности, принимаемые органами представительной и исполнительной власти всех уровней, органами местного самоуправления, государственными органами управления всех уровней, а также руководителями предприятий, учреждений и организаций.
Государственное управление особо охраняемыми природными территориями в границах Байкальской природной территории в зависимости от их вида осуществляют:
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации – в пределах своей компетенции, государственными природными заповедниками, национальными парками и иными ООПТ, находящиеся в ведении Росприроднадзора;
Министерство природных ресурсов Республики Бурятия- в пределах своей компетенции -государственными заказниками регионального значения;
государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – памятники природы и иные виды ООПТ регионального значения;
местное самоуправление – ООПТ местного значения.
Новой формой управления развитием ООПТ на региональном уровне является создание Ассоциаций ООПТ – Ассоциация заповедников и национальных парков Байкальского региона (1999 г.).
Состав и структура особо охраняемых природных территорий имеют огромное значение для сохранения биоразнообразия Байкальской природной территории и особенно уникальной экосистемы озера Байкал. Особый режим охраны участков водосборного бассейна озера Байкал в центральной и буферной экологических зонах, на территории которых наиболее остро проявляется антропогенное воздействие на его экосистемы, является самым эффективным механизмом сохранения.
Из рассмотрения современного состояния исполнения норм законодательного обеспечения охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории видно, что отсутствует согласованная политика федеральных, региональных и муниципальных властей. Недостаточно используется научный потенциал, потенциал российской и мировой общественности. Необходимость создания эффективных систем юридической и организационной регламентации охраны и использования природных ресурсов в Байкальском регионе требует кардинального изменения ФЗ «Об охране озера Байкал» и более плодотворного участия международного сообщества в решении поставленных задач.
Первым шагом на пути к этому по мнению автора является воссоздание Байкальской комиссии на более высоком международном уровне с объединением представителей всех заинтересованных Сторон, наделением Комиссии рядом полномочий, свойственных федеральным органам исполнительной власти. Основные функции Байкальской комиссии – координация действий по формированию согласованной и целенаправленной управляющей системы охраны Байкальской природной территории с учетом выполнения международных обязательств по УВПН «Озеро Байкал».
Автором исследуются основные проблемы законодательного обеспечения землепользования в границах Байкальской природной территории. К числу таких проблем относятся, например, отсутствие комплексных нормативно-правовых актов об организации и поддержке эффективного и экологически безопасного землепользования; недостаточная реализация законодательного обеспечения разграничения государственной собственности на землю; неопределенность статуса земель населенных пунктов, расположенных на территориях особого режима охраны и природопользования; неэффективное использование земельных участков (заброшенные сельскохозяйственные угодья, общая засоренность побережья, возникновение несанкционированных свалок и пр.); зачастую отсутствие схем территориального планирования развития территорий.
Существующее нормативно-правовое обеспечение не содержит базы для обеспечения позиции экономической ответственности государства, его органов, за установленный особый режим Байкальской природной территории, что не позволяет сбалансировать экономические условия деятельности хозяйствующих субъектов, поддержать конкурентоспособность производимой ими продукции.
В заключении автором делаются выводы по основным теоретическим положениям работы.
Передача приоритетов в развитии системы особо охраняемых природных территорий субъектам Российской Федерации влечет за собой принятие в регионах нормативных правовых актов и распоряжений, прямо противоречащих природоохранному законодательству. Целенаправленно используются имеющиеся в нем пробелы и противоречия. Отсутствует эффективное противодействие посягательству транснациональных компаний и иных коммерческих структур на особо охраняемые природные территории, в том числе федерального значения.
Одним из барьеров на пути разрушения системы особо охраняемых природных территорий является совершенствование экологического законодательства и на его основе защита в судебном порядке территорий и объектов, имеющих особый природоохранный статус. Решения судов общей юрисдикции Российской Федерации, арбитражных судов Российской Федерации, Конституционных судов Российской Федерации свидетельствует о возможности и эффективности данного способа.
Закон «Об охране озера Байкал» и ряд сопутствующих ему законодательных актов федерального уровня содержат в себе комплекс ограничительных требований и нормативных предписаний экономического и природоохранного характера, реализация которых требует дополнительных затрат, либо приводит к возникновению экономических потерь.
Поэтому, по мнению автора необходимо ввести в ФЗ «Об охране озера Байкал» правовую норму, которая закрепляла бы административную ответственность федеральных органов государственной власти за ненадлежащее финансовое обеспечение реализации данного закона и подзаконных актов, принятых в его исполнение.
Исследование законодательного обеспечения охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории направлено на анализ и создание эффективной системы юридической и организационной регламентации охраны и использования природных ресурсов в Байкальском регионе.
Основные положения работы отражены в следующих публикациях автора:
Ангаев Б.Д. Экологическое образование и воспитание в Байкальском регионе //Сборник тезисов Всероссийской научно-практической конференции «Социализация молодежи: опыт, проблемы, перспективы» / г. Улан-Удэ, 21-25 августа 2000 г. 0,3 п.л., с.82-85.
Ангаев Б.Д. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в вопросах охраны окружающей среды и рационального природопользования. Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления: опыт, проблемы, перспективы // Материалы межрегиональной научно-практической конференции / г. Улан-Удэ 29-30 ноября 2000 г. 0,4 п.л.,с.141-143.
Ангаев Б.Д. К вопросу законодательного обеспечения охраны участка Всемирного природного наследия озера Байкал // Вестник Бурятского гос. университета. (реферированный журнал) Выпуск 2. г. Улан-Удэ 2006 г. 0,5 п.л., с.41-50.
Ангаев Б.Д. О работе с управленческими кадрами в Республике Бурятия в условиях перехода к модельной территории устойчивого развития. Социально-экономические проблемы управления // Сборник научных трудов факультета экономики и управления. Издательство Бурятского университета / г. Улан-Удэ 2001 г. 0,2 п.л., с.44-46.
Ангаев Б.Д. Правовые проблемы сохранения и использования Байкальской природной территории. Трансграничье в изменяющемся мире: Россия-Китай-Монголия. Теоретико-методологическое осмысление феномена трансграничья, региональная экономика, международное сотрудничество // Материалы международной научно-практической конференции / г. Чита, 18-20 октября 2006 г. 0,4 п.л.,с.182-185.
Ангаев Б.Д. Правовые основы перехода к устойчивому развитию // Международный симпозиум. XXI век: диалог цивилизаций и устойчивое развитие / г.Улан-Удэ, 3-5 июля 2001 г. 0,45 п.л., с.34-37.
Ангаев Б.Д. Укрепление органов государственного управления // Программа TAСIS по Байкальскому региону. Роль органов государственной власти местного самоуправления в обеспечении устойчивого экономического и экологического развития в Байкальском регионе / г. Улан-Удэ, 8-9 октября 1998 г. 0,38 п.л.,с.76-79..
Ангаев Б.Д. Об итогах аттестации государственных и муниципальных служащих органов исполнительной власти и местного самоуправления Республики Бурятия // Республика Бурятия – сегодня (некоторые нормативно-правовые акты по кадровой работе) / г. Улан-Удэ, 2001 г. 0,4 п.л., с.48-49.
Ангаев Б.Д. Противоречия в федеральном экологическом законодательстве // Межрегиональная научно-практическая конференция. Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого правового пространства в стране / г. Улан-Удэ, 2001 г. 0,35 п.л.,с.12-14.
Ангаев Б.Д. Проблемы законодательного обеспечения охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории //Международная научная конференция «Трансграничные аспекты использования природно-ресурсного потенциала бассейна реки Селенги в новой социально-экономической и геополитической ситуации» / г. Улан-Удэ, 26-27 июня 2006 г. 0,5 п.л.,с.42-45.
Ангаев Б.Д. Проблемы законодательного обеспечения охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории // Материалы круглого стола, посвященного 10-летию включения озера Байкал в Список Участков Всемирного природного наследия ЮНЕСКО / г. Улан-Удэ, 14 декабря 2006 г. 0,4 п.л, с.23-27.
Ангаев Б.Д. Законодательное обеспечение охраны участка Всемирного природного наследия «Озера Байкал». //Материалы международной научно-практической конференции. Трансграничные особо охраняемые природные территории// г.Улан-Удэ, 27-30 июня 2007г. 0,4 п.л., с.3-7.
Ангаев Б.Д. Правовые проблемы сохранения и использования Байкальской природной территории: опыт России и Монголии.//Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008, № 3. 0,5 п.л. с. 77-80.
Подписано в печать 19.11.2008г. Тираж 80 экз.
Издательство типография БНЦ СО РАН
[1] Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 13 апреля 1987 г. N 434 «О мерах по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна озера Байкал в 1987 - 1995 годах». "Свод законов СССР", т. 4, с. 30-6, 1990 г.
[2] Государственный доклад О состоянии озера Байкали мерах по его охране в 2006 году. Москва 2007 г.
[3] Окорокова Л.Я. Правовой режим государственных заповедников в СССР. (1971 г.); Емельянова В.Г. Законодательство о заповедниках, заказниках, памятниках природы (1971 г.); Демина С.А.Правовые формы заповедной охраны природы в СССР (1980 г.); Даукштас А.Я. Правовая охрана природно-заповедных территорий республик Советской Прибалтики (1982 г.); Бриньке И.А. Правовая охрана ландшафта в Латвийской ССР (1984 г.); Красилич Н.Д. Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда (1989 г.); Скрябин С.Н. Правовой режим государственных заказников в СССР (1989 г); Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий (1999 г.); РазгельдеевН.Т. Теоретические проблемы правоотношений природоохранительной ответственности. (1989); Зозуля В.В. Правовой режим заповедников (2007 г.)
[4] «Об особо охраняемых природных территориях» (1995 г.), «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (1995 г.), «О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии» (1995 г.), «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2001 г.)
[5] Архипкин СВ. Государственно-правовое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды. 1999; Бородавкина Н.М «Правовое регулирование экологических отношений в субъектах Российской Федерации», 1999; Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства. 1997; Шеретдинов Э.Ф. Концепция развития природоохранного законодательства Республики Башкортостан. 1995; Дехтерева Л.П.Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий. 2002, Щеколодкин А.Н. Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях, 2006; Кротик А.С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения, 2003; Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков, 2006
[6] Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ (ред. от 18.12.2006) "Об охране озера Байкал"// СЗ РФ. 1999, N 18, ст. 2220
[7] Доклад министра природных ресурсов Российской Федерации «О мерах по совершенствованию природоохранной деятельности в Российской Федерации» от 29 декабря 2000 г. // Зеленый мир. - 2001. - № 3-4.
[8] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. №1225 - р «Экологическая доктрина Российской Федерации» // Российская газета. - 2002. - 18 сентября.
[9] СЗ РФ. 1995, N 12, ст. 1024
[10] Игнатьева И.А. Законотворческие ошибки и иные недостатки действующего экологического законодательства, причины их появления // Экологическое право. - 2002. - № 1. - С. 34.
[11] Так, на 1 декабря 2002 г. в России имелось 7 государственных природных заповедников, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации: Воронежский (Воронежская и Липецкая области), Дарвинский (Вологодская и Ярославская области), Кавказский (Краснодарский край, Республика Адыгея и Карачаево-Черкесская Республика), Кандалакшский (Мурманская область и Республика Карелия), «Путоранский» (Таймырский и Эвенкийский автономные округа), «Южно-Уральский» (Республика Бащкорстан и Челябинская область), Имеются 2 национальных парка, которые расположены на территориях двух субъектов Российской Федерации: «Водлозерский» (Республика Карелия и Архангельская обл.) и «Лосиный остров» (Московская область и г. Москва).
[12] Так, в качестве примера можно сослаться на создание государственного природного заповедника «Пинежский» с целью сохранения в естественном состоянии типичных и уникальных карстовых ландшафтов Беломорско-Кулойского плато в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 20.08.74. № 474
