Организационно-правовой механизм пенсионного обеспечения в россии в xix – середине xx вв. (историко-правовое исследование)
На правах рукописи
Левшук Марина Викторовна
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИИ В XIX – СЕРЕДИНЕ XX ВВ.
(ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)
Специальность: 12.00.01 – Теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Курск 2012
Работа выполнена в Белгородском университете кооперации, экономики и права
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Сафронова Елена Викторовна
Официальные оппоненты:
Захаров Владимир Викторович, доктор юридических наук, профессор, Курский государственный университет, проректор по учебной части, заведующий кафедрой теории и истории государства и права
Ташбекова Ирина Юрьевна, кандидат юридических наук, доцент, Юго-Западный государственный университет, заведующий кафедрой административного и финансового права
Ведущая организация Воронежский государственный университет
Защита состоится 17 мая 2012 года в 14.00. часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.105.10 при Юго-Западном государственном университете по адресу: 305040, г. Курск, ул. 50 лет Октября, 94, ауд. Г-603.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Юго-Западного государственного университета
Автореферат разослан «13» апреля 2012 года
Ученый секретарь
диссертационного совета В. В. Богдан
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Защита нетрудоспособных слоев населения – важное направление политики социального государства. В 1990 г. началось кардинальное реформирование системы пенсионного обеспечения, стал складываться новый механизм финансирования и выплаты пенсий. Основное значение для увеличения размера пенсии теперь приобретал не общий трудовой стаж, а учтённый страховой и размеры платежей, которые осуществлял в интересах работника его работодатель.
Новая модель пенсионного обеспечения в целом сформировалась к 2002 г. Однако многолетняя реформа не избавила нашу страну от «пенсионной» нищеты и по сей день вызывает массу обоснованных нареканий. Она не устраивает ни ученых, ни правоприменителей, ни самих пенсионеров. Научное сообщество в лице таких выдающихся ученых, как М. Л. Захаров,
Э. Г. Тучкова, В. Б. Савостьянова и другие, предлагали альтернативные варианты, но так и не смогли «достучаться» до законодателя.
Несовершенство действующей системы пенсионного обеспечения опять порождает необходимость ее реформирования. По сообщениям СМИ новая пенсионная реформа должна начаться в 2014 г. В условиях ее подготовки особый интерес представляет исследование отечественного опыта организации и правового регулирования системы пенсионного обеспечения, выявление закономерностей ее эволюции, определение негативных и позитивных моментов. Только на основе апробированного десятилетиями опыта можно построить эффективный фундамент будущего.
Поиск оптимальной модели пенсионной системы ставит перед современной наукой проблему комплексного исследования эволюции организационно-правового механизма пенсионного обеспечения в России, тем более, что в отечественной истории были различные варианты его моделирования и осуществления.
Степень научной разработанности темы исследования. Зарождение отечественной доктрины права пенсионного обеспечения относится еще к дореволюционному периоду. Особый вклад в ее развитие внесли В. А. Гаген, П. И. Георгиевский, М. Я. Герценштейн, В. Ф. Дерюжинский, А. Н. Миклашевский, И. Х. Озеров, И. И. Янжул, В. Г. Яроцкий и др.
Теоретическая разработка понятия «социальное обеспечение» началась в 20-е гг. XX в. и представлена работами таких ученых, как: Н. А. Вигдорчик, В. М. Догадов, В. Н. Дурденевский, Л. Б. Забелин, Н. А. Семашко, З. Р. Теттерборн и др.
В советский период особый вклад в разработку теоретических проблем права социального обеспечения вообще и пенсионного обеспечения в частности внесли: Н. Г. Александров, В. С. Андреев, Е. И. Астрахан, В. А. Ачаркан, Л. К. Баева, К. С. Батыгин, Б. К. Бегичев, З. Д. Виноградова, А. Д. Зайкин, Т. В. Иванкина, Р. И. Иванова, П. М. Маргиев, М. И. Полупанов, В. А. Тарасова, Я. М. Фогель, В. Ш. Шайхатдинов и др.
Историко-правовые аспекты рассматриваемой проблемы затрагивались в общих трудах Е. Г. Азаровой, В. С. Аракчеева, К. Н. Гусова,
Е. Н. Доброхотовой, М. Л. Захарова, Е. Е. Мачульской, Э. Г. Тучковой, М. В. Филипповой, Е. И. Холостовой, М. А. Янтураевой и др. Детальная разработка проблемы генезиса и эволюции отечественной и зарубежной доктрины права социального обеспечения принадлежит А. М. Лушникову и М. В. Лушниковой.
В последнее время в связи реформированием системы пенсионного обеспечения возрос интерес к историко-правовой проблематике. Появился целый ряд статей, авторы которых касались либо вопросов развития пенсионного законодательства (Е. А. Мидонова, И. В. Скаридова, Е. А. Баранова, О.В. Путрова, Е. В. Сапилов, И. Ю. Ташбекова, А. И. Торопкин и др.), либо эволюции пенсионных органов (М. С. Братановская, И. А. Кинашенко, В. М. Корякин и др.). Наиболее детальным историко-правовым исследованием следует признать работу И. Н. Сбитневой[1], в которой дан анализ развития законодательства о социальном обеспечении в России в конце XIX – начале XX вв.
Таким образом, в современной историко-правовой литературе отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию генезиса и эволюции правового регулирования и организации отечественного пенсионного обеспечения. Кроме того, в отечественной историографии нет работ, в которых давался бы диахронный сравнительный анализ двух моделей пенсионного обеспечения, осуществлявшихся в России.
Объект диссертационного исследования – общественные отношения в сфере социального обеспечения в России в XIX – середине XX вв.
Предмет диссертационного исследования – закономерности эволюции организационно-правового механизма пенсионного обеспечения, эффективность которого определяется степенью участия в нем государства.
Целью данного исследования является комплексный анализ организационно-правового механизма пенсионного обеспечения в России в XIX – середине XX вв.
Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:
– проанализировать процесс становления правового регулирования пенсионного обеспечения в дореволюционный период;
– исследовать эволюцию организационного механизма пенсионного обеспечения в Российской империи и выявить его специфические черты;
– дать периодизацию и исследовать процесс развития правовой базы советской государственной системы пенсионного обеспечения;
– определить специфические черты организации системы государственных органов пенсионного обеспечения в период 1917–1964 гг.;
– на основе взаимосвязи между степенью участия в пенсионном обеспечении государства и степенью эффективности пенсионной системы определить и обосновать направления совершенствования современной российской системы пенсионного обеспечения.
Хронологические рамки исследования обоснованы необходимостью проведения сравнительного диахронного анализа двух моделей правового регулирования и организации пенсионного обеспечения в России (дореволюционной и советской). Отправной точкой стало начало XIX в., так как именно в это время получила законодательное закрепление и приобрела форму пенсии государственная помощь некоторым категориям нетрудоспособных и престарелых граждан в России. В XIX – начале XX вв. оформилась смешанная децентрализованная модель пенсионного обеспечения, а в 1917–1964 гг. сложилась новая централизованная государственная пенсионная система.
Методологическая основа исследования представлена комплексом принципов и методов научного познания, позволившим изучить сложную природу процесса эволюции организации и правового регулирования пенсионного обеспечения в России. В основу историко-правового исследования положен методологический принцип историзма, позволяющий выявить динамику развития процессов на протяжении определенного периода.
Из всеобщих методов определяющее значение имеет диалектика, являющаяся философской мировоззренческой основой настоящего диссертационного исследования. Диалектический метод связывает причины появления, а также сам факт существования и развития общественных отношений, складывающихся в сфере отечественного пенсионного обеспечения. Исследуемое явление рассматривается в развитии и во взаимосвязи с другими правовыми явлениями.
Анализ проблемы потребовал применения общенаучных методов: системно-структурного, аналитического, функционального, логического анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования и восхождения от абстрактного к конкретному.
Основные подходы к определению понятия пенсионного обеспечения на различных исторических этапах рассматривались на основе диахронного сравнения. Кроме того, в работе использован системный метод, позволяющий выявить причины изменений правовых основ и специфические черты организационного механизма пенсионного обеспечения в конкретный исторический период.
Наряду с указанными в работе использованы частнонаучные методы, а именно: статистический, формально-догматический, сравнительно-правовой, историко-правовой методы и т.д.
Теоретическую основу исследования составляют труды по теории и истории права и государства таких авторов, как: М. М. Агаркин, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, Г.А. Борисов, С. Н. Братусь, А. Б. Венгеров, М. Д. Генкин, В. В. Захаров, О. С. Иоффе, И. А. Исаев, С. А. Комаров, В. Н. Корнев, А. В. Малько, Г. В. Мальцев, Л. А. Морозова, М. Н. Марченко, Н. И. Матузов, В. С. Нерсесянц, Е. В. Сафронова, Ю. В. Сорокина, Ю. П. Титов и др.; а также – работы по праву социального обеспечения и по трудовому праву В. С. Андреева, Е. И. Астрахана, Б. К. Бегичева, К. Н. Гусова, А. Д. Зайкина, М. Л. Захарова, Р. И. Ивановой, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, П. М. Маргиева, Е. Е. Мачульской, М. И. Полупанова, В. А. Тарасовой, Э. Г. Тучковой и др.
Источниковую базу исследования составили:
– законодательные акты, официально опубликованные в Полном собрании законов Российской империи (издание первое, второе, третье), в Своде законов Российской империи, в Своде Уставов о службе гражданской, в Собрании Узаконений;
– нормативно-правовые акты Собрания Узаконений и Распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства, СУ РСФСР, СП РСФСР, СЗ СССР, СП СССР;
– нормативно-правовые акты, официально опубликованные в Известиях Народного Комиссариата Труда СССР, в Известиях ЦИК СССР и ВЦИК СССР, в Ведомостях Верховного Совета СССР;
– опубликованные и неопубликованные архивные материалы.
Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что в диссертации впервые в отечественной правовой науке предпринято комплексное историко-правовое исследование правового регулирования и организации пенсионного обеспечения в России в XIX – середине XX вв. Наиболее ярко научная новизна проявляется: 1) в предложении и обосновании периодизации эволюции правового регулирования пенсионного обеспечения в период
1827–1964 гг.; 2) выявлении специфических черт двух моделей организации пенсионного обеспечения: смешанной децентрализованной в дореволюционный период и централизованной государственной – в советский период; 3) обосновании направлений совершенствования современной российской системы пенсионного обеспечения через установление взаимосвязи между степенью эффективности системы пенсионного обеспечения и степенью участия в нем государства.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Организационно-правовой механизм пенсионного обеспечения – это совокупность взаимообусловленных, взаимосвязанных правовых норм и организационной деятельности уполномоченных органов по установлению и обеспечению пенсионных прав граждан.
2. На основе таких критериев государственного участия в общественных отношениях в сфере пенсионного обеспечения, как: обязательное государственное регулирование пенсионного обеспечения и обязательное государственное финансовое участие в пенсионном обеспечении; обязательное в полном объеме государственное финансовое обеспечение пенсионных прав граждан; единство пенсионного законодательства для всего, без исключений, населения государства, предлагается авторская периодизация эволюции правовых основ пенсионного обеспечения в России в XIX – середине XX вв.
I. Смешанная децентрализованная модель пенсионного обеспечения (1827–1917 гг.):
1) 1827–1894 гг. – период законодательного закрепления обязательной государственной помощи в форме пенсии некоторым категориям нетрудоспособных и престарелых лиц, а также членам их семей – в случае потери кормильца; появление актов прямого регулирования пенсионных отношений со стороны государства, в основе которых лежали принципы взаимного страхования участников пенсионных касс; нормативно-правовое закрепление государственных обязательств по частичному финансированию пенсионного обеспечения некоторых категорий граждан;
2) 1894–1903 гг. – период законодательного закрепления обязательств государства по непосредственному, в полном объеме, финансированию пенсионного обеспечения определенных категорий нетрудоспособных и престарелых граждан, и членов их семей – в случае потери кормильца, а также – вызревания объективных предпосылок законодательного закрепления обязательного государственного пенсионного обеспечения путем прямого нормативного предписания обязательных выплат из казны при наступлении длительной или постоянной нетрудоспособности и в случае потери кормильца, которые привели к закономерному появлению первого закона об обязательном страховании на случай инвалидности в Российской империи;
3) 1903–1917 гг. – период развития предпосылок для распространения обязательного государственного пенсионного страхования на случаи старости и инвалидности от общего и профессионального заболевания, которые в связи с революцией не успели прийти к логическому завершению.
II. Централизованная государственная модель пенсионного обеспечения (1917–1964 гг.):
4) 1917–1922 гг. – период законодательного закрепления пенсионного обеспечения всех лиц, источниками существования которых являлся исключительно их труд, в случаях наступления старости, инвалидности, потери кормильца;
5) 1922–1930 гг. – период законодательного введения страховых принципов пенсионного обеспечения, как составной части социального обеспечения, лиц наемного труда;
6) 1930–1936 гг. – период систематизации законодательства о пенсионном обеспечении и законодательного закрепления пенсионного обеспечения населения за счет государственного финансирования через органы государственной власти;
7) 1936–1964 гг. – период развития нормативно-правовой базы пенсионного обеспечения, результатом которого стало принятие первого единого законодательства о пенсионном обеспечении всего населения государства.
3. Исследование генезиса организационного механизма пенсионного обеспечения в Российской империи дает основание сделать вывод о том, что организованное в России в XIX в. пенсионное обеспечение чиновников и военнослужащих, ведомственное эмеритальное пенсионное обеспечение имело основополагающее значение для перехода от косвенного, избирательного государственного регулирования пенсионного обеспечения граждан Российской империи к механизму обязательного централизованного государственного пенсионного обеспечения всего населения.
4. Советская система юридических гарантий пенсионных прав граждан была вполне эффективна и действенна, ввиду того, что советские пенсионные органы, кроме правовой оценки представляемых гражданами для назначения пенсий документов, подтверждающих те или иные факты, были правомочны сами устанавливать факты, которые в совокупности с другими фактами являлись основанием для решения вопроса о праве на пенсионное обеспечение во внесудебном порядке. То, что советские государственные органы пенсионного обеспечения имели сильные позиции в механизме государственной власти, связанные с расширенной ведомственной компетенцией, дает нам основания рассматривать государство в сфере пенсионного обеспечения в качестве основного гаранта реализации пенсионных прав граждан.
5. Приоритетным принципом советской государственной системы пенсионного обеспечения на протяжении всего периода становления и развития государственных пенсионных органов являлся ее государственный характер, проявлявшийся в централизованном управлении и контроле, государственном финансировании и государственном планировании пенсионного обеспечения, правовой определенности общественных отношений в сфере пенсионного обеспечения, тесном взаимодействии государственной системы пенсионного обеспечения с другими государственными системами, что в целом и привело к стабильности, прогнозируемости и финансовой устойчивости системы пенсионного обеспечения.
6. Выявлена взаимосвязь между степенью участия государства как в виде государственного правового регулирования, так и в виде государственного финансирования, в сфере отечественного пенсионного обеспечения и степенью эффективности системы пенсионного обеспечения, проявляющейся в полноте и гарантированности реализации пенсионных прав граждан. Это позволило сделать вывод о том, что полнота и бесспорная реализация прав граждан на пенсионное обеспечение в современной России могут быть обеспечены правовым регулированием и исключительными государственными финансовыми обязательствами в области пенсионного обеспечения.
7. В целях модернизации современной российской пенсионной системы автор предлагает заимствовать некоторые элементы организационно-правового механизма пенсионного обеспечения советского периода, в частности, такие, как: во-первых, расширенные полномочия органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, по установлению необходимых для назначения пенсии юридических фактов во внесудебном порядке; во-вторых, придание органам, осуществляющим пенсионное обеспечение, правового статуса государственных органов; в-третьих, полное государственное финансирование пенсионного обеспечения.
Теоретическая значимость исследования заключается в развитии историко-правовых представлений об эволюции отечественного пенсионного законодательства и организации пенсионного обеспечения. Выводы, полученные в результате исследования, обогащают понятийно-категориальный аппарат теории государства и права. В частности, вводится понятие организационно-правового механизма пенсионного обеспечения и определяется место права пенсионного обеспечения в системе права.
Практическое значение работы заключается в возможности использования ее результатов в процессе реформирования современной системы пенсионного обеспечения. Материалы проведенного исследования могут быть использованы в преподавании курсов теории и истории государства и права, отечественной истории, права социального обеспечения, для подготовки учебной и учебно-методической литературы.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории и истории государства и права Белгородского университета кооперации, экономики и права.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные материалы которой изложены в десяти публикациях общим объемом
5,13 п. л., в том числе в пяти статьях в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях.
Отдельные положения работы обсуждались на международных научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы права и правоприменения» (март 2010 г., Липецк), «Теория и практика инновационного развития кооперативного образования и науки» (апрель 2010 г., Белгород), на научно-практической конференции юридического факультета Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина (май 2010 г., Елец).
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка источников и используемой литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; дается характеристика степени ее разработанности; устанавливаются объект и предмет исследования, определяются его цели и задачи; описывается источниковая база; рассматривается методология исследования; раскрывается научная новизна; формулируются положения, выносимые на защиту; обозначается теоретическая и практическая значимость работы и дается информация о результатах ее апробации.
Первая глава – «Генезис отечественной системы пенсионного обеспечения в XIX – начале XX веках» – состоит из двух параграфов и посвящена анализу начального этапа формирования законодательства о пенсионном обеспечении в Российской империи, общей характеристике эволюции как правового регулирования в данной сфере общественных отношений, так и организационных форм пенсионного обеспечения. В диссертации дается оценка качественных изменений в юридической технике нормативно-правовых актов и проработанность законодательства в отношении установления и выплаты пенсии некоторым категориям граждан, организации пенсионного обеспечения; проводится анализ материалов документов Государственного архива Белгородской области по организации пенсионного обеспечения; выявляются проблемы, сопряженные с ней.
В первом параграфе – «Становление правовой основы дореволюционного государственного пенсионного обеспечения» – исследуется проблема развития законодательства о пенсионном обеспечении в России в аспекте становления правовой основы дореволюционного государственного пенсионного обеспечения.
В диссертации отмечается, что в XIX в. государственно-организованная помощь нетрудоспособным гражданам в России отсутствовала, основной формой обеспечения таких граждан была благотворительность. В XIX в. пенсиями называли не производимые государством выплаты (ввиду отсутствия таковых), а обязательные периодически продолжительные или постоянные платежи, производимые в пользу нетрудоспособных индивидов или семей умерших рабочих. И частная, и общественная благотворительность не были детально регламентированы со стороны государства.
Получение пенсионного обеспечения от государства в России на протяжении длительного срока, начиная с XVIII в., имели лишь чиновники некоторых ведомств и лица, получившие увечья вследствие исполнения обязанностей военной службы и их семьи в случае смерти вышеназванных лиц на основании специального законодательства. В XIX в. в Российской империи государственная помощь нетрудоспособным и престарелым указанной категории лицам, а также членам их семей – в случае потери кормильца, получила законодательное закрепление и приобрела юридическую форму пенсии.
Так же в форме пенсий в XIX в. оказывалась помощь нетрудоспособным гражданам Российской империи из специально учрежденных в некоторых ведомствах пенсионных капиталов – эмеритальных касс. Пенсионное обеспечение в форме эмеритальных пенсий уже было достаточно развитым и обеспечивало определенный уровень материальной помощи чиновникам различных ведомств в случае оставления ими службы по возрасту или по состоянию здоровья и членам их семей в случае потери кормильца.
Основываясь на анализе нормативно-правовых актов XIX в., автор приходит к выводу о том, что в Российской империи к началу XX в. уже назрели объективные предпосылки перехода от косвенной заботы государства в форме благотворительности для инвалидов, стариков, вдов и сирот к государственному правовому регулированию вопросов пенсионного обеспечения названных категорий граждан государства. Правовая основа такого перехода была уже заложена в правовых актах прямого регулирования пенсионных отношений со стороны государства, принятых в XIX в. Более того, государство в XIX в. стало осуществлять не только прямое правовое регулирование в области пенсионного обеспечения некоторых категорий граждан, но и – непосредственное финансирование этого обеспечения.
Диссертант считает, что, несмотря на то, что Российская империя стояла в самом начале пути формирования обязательств государства перед личностью в сфере пенсионного обеспечения, с принятием закона 1903 г. в России был сделан первый шаг к нормативному закреплению пенсионных прав граждан. Тем не менее, автор признает, что указанный закон носил принципиально прогрессивный характер, но регламентировал только пенсионное обеспечение рабочих и служащих по инвалидности, наступившей вследствие увечья при несчастных случаях на производстве, и пенсионное обеспечение в случае смерти рабочего и служащего на производстве членов его семьи. Что касается общей или профессиональной инвалидности и старости, то государство обошло своим вниманием эти вопросы.
В диссертации приводится авторская периодизация эволюции правовых основ дореволюционного пенсионного обеспечения:
1) 1827–1894 гг. – период законодательного закрепления обязательной государственной помощи в форме пенсии некоторым категориям нетрудоспособных и престарелых лиц, а также членам их семей – в случае потери кормильца; появление актов прямого регулирования пенсионных отношений со стороны государства, в основе которых лежали принципы взаимного страхования участников пенсионных касс; нормативно-правовое закрепление государственных обязательств по частичному финансированию пенсионного обеспечения некоторых категорий граждан;
2) 1894–1903 гг. – период законодательного закрепления обязательств государства по непосредственному, в полном объеме, финансированию пенсионного обеспечения определенных категорий нетрудоспособных и престарелых граждан, и членов их семей – в случае потери кормильца, а также – вызревания объективных предпосылок законодательного закрепления обязательного государственного пенсионного обеспечения путем прямого нормативного предписания обязательных выплат из казны при наступлении длительной или постоянной нетрудоспособности и в случае потери кормильца, которые привели к закономерному появлению первого закона об обязательном страховании на случай инвалидности в Российской империи;
3) 1903–1917 гг. – период развития предпосылок для распространения обязательного государственного пенсионного страхования на случаи старости и инвалидности от общего и профессионального заболевания, которые в связи с революцией не успели прийти к логическому завершению.
Во втором параграфе – «Генезис организационного механизма пенсионного обеспечения в Российской империи» – анализируется процесс зарождения организационного механизма пенсионного обеспечения в Российской империи в XIX в. и его эволюционного развития.
Проанализировав материалы официального делопроизводства, представленные документами Государственного архива Белгородской области, материалы журналов заседаний Корочанского уездного земского собрания за 1914 г., автор приходит к выводу о том, что и частная, и общественная благотворительность были неэффективными формами пенсионного обеспечения в Царской империи, так как не подвергались нормативно-правовой регламентации со стороны государства.
Диссертант отмечает, что если общественная помощь нетрудоспособным и престарелым лицам существовала еще с древних времен, и в определенных исторических условиях не требовала обязательного государственного регулирования, то государственная помощь инвалидам и престарелым в России появилась и приобрела форму пенсии с утверждением 6 декабря 1827 г. Устава о пенсиях и единовременных пособиях государственным (военным и гражданским) служащим и введением его в действие с 1 января 1828 г. Выплата пенсий и единовременных пособий стала производиться из Государственного казначейства.
Другой формой пенсионно-правового обеспечения в Российской империи XIX в. являлись эмеритальные пенсии, которые выплачивались из специально учрежденных в некоторых ведомствах пенсионных капиталов – эмеритальных касс.
Следующей организационно-правовой формой пенсионного обеспечения в России в XIX в. являлась материальная помощь из учреждаемых в соответствии с законом от 8 марта 1861 г. при казенных горных заводах особых товариществ, имевших целью попечение рабочих в болезни и старости, призрение вдов и сирот рабочих. Кроме казенных горных заводов обязательные пенсионные кассы, в соответствии с законом от 30 мая 1888 г., существовали также на российских частных железных дорогах. Учреждение и последующее функционирование пенсионных касс служащих на частных железных дорогах происходило исключительно на принципах взаимного страхования участников пенсионных касс. Пенсионные кассы служащих на казенных железных дорогах стали учреждаться с 3 июня 1894 г., с момента утверждения Положения о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах. Несмотря на то, что основную часть средств, направляемых на пенсионное обеспечение нетрудоспособных участников пенсионной кассы, составляли страховые взносы работников, представлявшие капитализированную часть их заработной платы, государство уже вносило свой вклад в их пенсионное обеспечение в виде средств из казны. Автор обращает особое внимание на то, что государство, совершая первые попытки по организации и урегулированию отношений в области пенсионного обеспечения некоторых категорий нетрудоспособных граждан, уже часть обязательств по пенсионному обеспечению, хоть и не большую, возложило на себя.
У работников казенных и горных заводов и рудников, утративших способность к продолжению заводских или рудничных работ в связи с увечьем или профессиональным заболеванием, полученными во время или вследствие указанных работ, а также у семей этих рабочих, в случае их смерти, с 15 мая 1901 г. появились законные основания на получение пенсии из казны согласно Временным правилам о пенсиях рабочим казенных горных заводов и рудников, утративших трудоспособность на заводских или рудничных работах. Таким образом, государство взяло на себя обязательства не только по урегулированию отношений в сфере пенсионного обеспечения указанной категории лиц, но и обязательства по их полному финансированию.
Нормы первого закона об обязательном страховании на случай инвалидности в Российской империи – утвержденных 2 июня 1903 г. Правил о вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, на предприятиях фабрично-заводской, горной и горнозаводской промышленности, распространялись только на названные в Правилах предприятия. Исключения составляли предприятия, принадлежащие казне и правительственным установлениям, по отношению к которым сохраняли силу законы и положения, изданные в
1861 г. и дополненные правилами 1901 г.
Законом 23 июня 1912 г. «О страховании рабочих от несчастных случаев» пенсионное обеспечение в случае потери трудоспособности вследствие старости, общего или профессионального заболевания не было предусмотрено. В соответствии с указанным законом, так же, как и законом 1903 г., устанавливались пенсии лишь в случае утраты трудоспособности в результате несчастного случая. Назначались и выплачивались пенсии страховыми товариществами.
Диссертант приходит к принципиальному выводу о том, что в дореволюционный период в Российской империи государство, не имея никаких обязательств перед гражданами в сфере пенсионного обеспечения, лишь косвенно и весьма избирательно касалось проблемы пенсионного обеспечения граждан. Автор считает, что организованное в России в XIX в. пенсионное обеспечение чиновников и военнослужащих, ведомственное эмеритальное пенсионное обеспечение имело основополагающее значение для последующего образования и развития механизма обязательного централизованного государственного пенсионного обеспечения всего населения.
Вторая глава – «Эволюция советской государственной системы пенсионного обеспечения» – состоит из двух параграфов и посвящена анализу начального этапа формирования советского законодательства о пенсионном обеспечении, общей характеристике как эволюции правового регулирования в данной сфере общественных отношений, так и организационной эволюции пенсионного обеспечения.
В первом параграфе – «Генезис законодательства о пенсионном обеспечении в 1917–1964 гг.» – исследуется процесс становления и развития законодательства о пенсионном обеспечении в 1917–1964 гг.; анализируется обоснованность принятия нормативно-правовых актов о пенсионном обеспечении; дается подробная характеристика структуры законодательных актов, регулировавших пенсионные правоотношения в указанный период.
На основе анализа законодательства о пенсионном обеспечении в
1917–1964 гг. автор приходит к выводу о последовательном и комплексном характере совершенствования правового механизма пенсионного обеспечения, направленного:
– во-первых, на обязательное в полном объеме государственное финансовое обеспечение пенсионных прав граждан;
– во-вторых, на единство пенсионного законодательства для всего, без исключений, населения государства.
В диссертации приводится авторская периодизация процесса эволюции правовых основ пенсионного обеспечения в период 1917–1964 гг.:
1) 1917–1922 гг. – период законодательного закрепления пенсионного обеспечения всех лиц, источниками существования которых являлся исключительно их труд, в случаях наступления старости, инвалидности, потери кормильца;
2) 1922–1930 гг. – период законодательного введения страховых принципов пенсионного обеспечения, как составной части социального обеспечения, лиц наемного труда;
3) 1930–1936 гг. – период систематизации законодательства о пенсионном обеспечении и законодательного закрепления пенсионного обеспечения населения за счет государственного финансирования через органы государственной власти;
4) 1936–1964 гг. – период развития нормативно-правовой базы пенсионного обеспечения, результатом которого стало принятие первого единого законодательства о пенсионном обеспечении всего населения государства.
Во втором параграфе – «Становление и развитие государственных органов пенсионного обеспечения в период 1917–1964 гг.» – исследуется процесс становления и развития государственных органов пенсионного обеспечения в период 1917–1956 гг.; дается общая характеристика законодательной регламентации правового положения советских государственных органов пенсионного обеспечения; выявляются специфические черты организации системы государственных органов пенсионного обеспечения в период
1917–1964 гг.
Автор отмечает, что на момент совершения революции 1917 г. единой государственной системы социального (в том числе пенсионного) обеспечения в России не существовало. Начиная с 1936 г., основные задачи, функции, полномочия, система организации деятельности государственных органов пенсионного обеспечения стали основываться на принципах конституционно гарантированного государственного пенсионного обеспечения, а не на принципах государственного пенсионного страхования, как это было ранее. С 1956 г., к числу государственных органов пенсионного обеспечения стали относиться специализированные органы, непосредственно выполнявшие функции пенсионного обеспечения, – отделы социального обеспечения рай(гор)исполкомов, которые организовывали назначение и выплату различных пенсий и пособий, а также социальное обслуживание инвалидов, престарелых людей и семей, потерявших кормильца. Районные и городские отделы социального обеспечения образовывались соответственно районными и городскими Советами народных депутатов и подчинялись в своей деятельности как исполкому соответствующего Совета народных депутатов, так и вышестоящим органам социального обеспечения.
В результате предпринятого исследования процесса эволюции советских государственных органов пенсионного обеспечения диссертант пришел к выводу о том, что советская система юридических гарантий пенсионных прав граждан была вполне эффективна, ввиду того, что советские пенсионные органы, кроме правовой оценки представляемых гражданами для назначения пенсий документов, подтверждающих те или иные факты, были правомочны сами устанавливать факты, которые в совокупности с другими фактами являлись основанием для решения вопроса о праве на пенсионное обеспечение во внесудебном порядке. В связи с расширенной ведомственной компетенцией советские государственные органы пенсионного обеспечения имели сильные позиции в механизме государственной власти, что дает основания рассматривать деятельность государства в сфере пенсионного обеспечения в качестве государственной системы пенсионного обеспечения.
Автор считает, что приоритетным принципом советской государственной системы пенсионного обеспечения на протяжении всего периода становления и развития государственных пенсионных органов являлся ее государственный характер, проявлявшийся в централизованном управлении, контроле, государственном финансировании и государственном планировании социального обеспечения, тесном взаимодействии государственной системы социального обеспечения с другими государственными системами, что и привело к стабильности, прогнозируемости и финансовой устойчивости системы пенсионного обеспечения.
Третья глава – «Эволюция отечественной доктрины о месте права пенсионного обеспечения в системе права» – посвящена исследованию теоретической проблемы – определению места пенсионного обеспечения в системе права. В данной главе на основе диахронного сравнительного анализа рассматриваются основные подходы к определению пенсионного обеспечения; дается соотношение терминологической базы, используемой в дореволюционной, советской и современной науке; анализируются различные точки зрения на проблему определения места права пенсионного обеспечения в системе права, существующие в отечественной правовой науке.
В правовой науке общепризнано, что пенсионное обеспечение является самым значимым видом социального обеспечения по числу его субъектов и по объему расходуемых на него денежных средств. В диссертации отмечается, что теоретическая разработка понятия «социальное обеспечение» началась лишь в советскую эпоху, так как в российской юриспруденции XIX – начала XX вв. такого понятия не существовало.
До 60-х гг. XX в. в правовой науке считалось, что отношения по материальному обеспечению граждан в старости и в случае утраты трудоспособности регулируются нормами трудового, колхозного, административного права в зависимости от характера общественно-полезной деятельности гражданина.
Диссертантом отмечено, что основоположником идеи выделения права социального обеспечения как самостоятельной отрасли права стал заслуженный деятель науки, профессор В. С. Андреев, который впервые разработал учение о предмете, методе отрасли, обосновал систему норм отрасли, сформулировал принципы социального обеспечения. Основным видом общественных отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, В. С. Андреев считал пенсионные правоотношения. Право социального обеспечения в качестве самостоятельной отрасли права признавали также Н. Г. Александров, А. Д. Зайкин, П. М. Маргиев, М. И. Полупанов и др.
Б. К. Бегичев, В. И. Смолярчук и другие считали право социального обеспечения подотраслью трудового права.
Некоторые ученые (В. А. Ачаркан) не уточняли свое отношение к данной проблеме.
Диссертант особое внимание обращает на то, что содержание понятия социального обеспечения формировалось по мере становления и развития советской системы государственных органов социального (пенсионного) обеспечения. В правовой науке понятие социального обеспечения трактуется неоднозначно и до сих пор не является общепринятым.
Пенсионное право ведущими учеными М. Л. Захаровым и Э. Г. Тучковой, учениками В. С. Андреева рассматривается как подотрасль права социального обеспечения, имеющая относительно самостоятельный основной предмет правового регулирования – пенсионные отношения и наиболее обширный массив правовых предписаний.
Автор придерживается точки зрения В. А. Аракчеева о том, что пенсионное право располагает всем необходимым и достаточным для признания самостоятельной отраслью российского права, которая в правовом и социальном государстве должна занимать особое место в иерархии правовых отраслей.
Предпринятое в данном параграфе исследование проблемы становления и развития отечественной доктрины о месте права пенсионного обеспечения в системе права дает основание определить пенсионное обеспечение как наиболее значимый по числу обеспечиваемых субъектов и по объему расходуемых на это обеспечение денежных средств вид социального обеспечения, т. е. способ, при помощи которого государство прямо или косвенно содействует гражданину в удовлетворении потребности в материальном обеспечении в качестве денежной компенсации потери трудоспособности или источников средств к существованию соответственно в старости, при наступлении инвалидности или в случае потери кормильца.
В заключении подводятся итоги исследования, обобщаются диссертационные выводы, вынесенные в качестве положений на защиту.
Основные публикации по теме диссертации
I. Статьи в рецензируемых научных журналах и изданиях:
1. Левшук, М. В. Проблемы правоприменительной практики органов Пенсионного фонда Российской Федерации / М. В. Левшук // Вестник Тамбовского университета. Сер. Гуманитарные науки. 2009. Вып. 10 (78). С. 352-355. (0,23 п. л.).
2. Левшук, М. В. Гарантии реализации гражданами права на пенсионное обеспечение по обязательному пенсионному страхованию / М. В. Левшук // Закон и право. 2009. № 10. С. 38-40. (0,17 п. л.).
3. Левшук, М. В. Источники и правовые механизмы финансирования социального обеспечения в советский и постсоветский периоды: сравнительно-правовой анализ / М. В. Левшук // Научные ведомости БелГУ. Сер. Философия. Социология. Право. 2010. № 14 (85). Вып. 13. С. 166-175. (0,58 п. л.).
4. Левшук, М. В. Генезис организационного механизма пенсионного обеспечения в России в XIX – начале XX вв. / М. В. Левшук // Научные ведомости БелГУ. Сер. Философия. Социология. Право. 2011. № 8 (103). Вып. 16. С. 138-152. (0,86 п. л.).
5. Левшук, М. В. Становление правовой основы дореволюционного государственного пенсионного обеспечения / М. В. Левшук // Научные ведомости БелГУ. Сер. Философия. Социология. Право. 2011. № 14 (109). Вып. 17. С. 125-138. (0,81 п. л.).
II. Публикации в других изданиях:
6. Левшук, М. В. Функции Пенсионного фонда Российской Федерации: историко-правовой аспект / М. В. Левшук // Инновационные процессы в экономической, правовой и гуманитарной сферах : межвуз. сб. науч. тр. Воронеж: Воронеж. фил. МГЭИ, 2010. Вып. 1. Ч. 1. С. 255-261. (0,4 п. л.).
7. Левшук, М. В. Единая пенсионная служба: историко-правовой аспект / М. В. Левшук // Актуальные проблемы права и правоприменения : сб. материалов междунар. науч.-практ. конф. Липецк, 2010. С. 190-200. (0,63 п. л.).
8. Левшук, М. В. К вопросу о периодизации становления и развития советской системы государственного социального обеспечения / М. В. Левшук // Теория и практика инновационного развития кооперативного образования и науки : материалы междунар. науч.-практ. конф. проф.-препод. состава и аспирантов. Белгород: Белгор. ун-т потреб. кооперации, 2010. С. 152-160. (0,52 п. л.).
9. Левшук, М. В. Порядок рассмотрения споров по пенсионным вопросам в советский и постсоветский периоды: сравнительно-правовой анализ / М. В. Левшук // Материалы науч.-практ. конф. юридического факультета Елецкого государственного университета им. И. А. Бунина. Вып. 11. / Елец: ЕГУ им. И. А. Бунина, 2010. С. 29-38. (0,58 п. л.).
10. Левшук, М. В. Определение пенсионного обеспечения в отечественной правовой науке / М. В. Левшук // Ретроспективы и перспективы права. 2011. № 2. С. 27-32. (0,35 п. л.).
Общий объем опубликованных работ – 5,13 п. л.
Подписано в печать 11.04.2012 г., формат 60x841 /16. Усл. печ. л. 1,63.
Тираж 100 экз., заказ 2720.
Отпечатано в ЗАО «Белгородская областная типография»,
г. Белгород, пр. Б. Хмельницкого, 111а
1 Сбитнева, И. Н. Развитие законодательства о социальном обеспечении в России в конце XIX – начале XX веков: ист.-правовой аспект [Текст] : дис.... канд. юрид. наук : 12.00.01 / И. Н. Сбитнева. – Ставрополь, 2002. – 237 с.
