Административное приостановление деятельности в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

1. На правах рукописи

1. ВОЛКОВ Павел Анатольевич

Административное приостановление деятельности в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров

Специальность 12.00.14 – административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2010

Работа выполнена на кафедре административного права Санкт-Петербургского университета МВД России

Научный руководитель доктор юридических наук, профессор

Кайнов Владимир Иванович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Зубарев Сергей Михайлович

кандидат юридических наук

Кокорев Александр Николаевич

Ведущая организация: Всероссийский научно-исследовательский институт

МВД России

Защита состоится «___» _________ 2010 г. в 14 час. 30 мин. на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 при Академии управления МВД России (125171, Москва, ул. З. и А. Космодемьянских, д. 8) в ауд. 404.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан «___» _________ 2009 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена не­обхо­димостью решения как на государственном уровне, так и на региональном, проблемы наркотизации населения. Незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, а также злоупотребление ими остаются одной из наиболее серьезных угроз для возможности управления социальными процессами, определяющими ка­чество жизни граждан России, угрозу национальной безопасности. Оказывая все более разрушительное воздействие на развитие мирового сообщества, стимулируя рост преступности, насилия и коррупции, наркотики поражают людей независимо от социального положения, пола, религии, расы и ложатся тяжелым бременем на систему социального обеспечения. Вследствие этого, в концепции национальной безопасности Российской Федерации неме­ди­цинское потребление наркотических веществ и масштабы его роста выделены осо­бо. Поэтому наркотизация населения требует расширения применения госу­дар­ством механизма административного принуждения. Противодействие неза­кон­ному обороту и немедицинскому потреблению наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров было и остается среди первостепенных задач правоохранительной органов.

Вместе с тем, на практике можно наблюдать всю неэффективность при­ме­нения исключительно уголовно-правовых мер противодействия незаконному обороту и злоупотреблению наркотиками. Именно поэтому в настоящее время повышается актуальность административно-правовых средств воздействия за правонарушения, связанные с наркотиками, а также выработка новых видов административного воздействия в данной области (таких как административное приостановление деятельности). Существует ряд факторов, обуславливающих активизацию научного интереса к исследованию проблем административной ответственности в сфере незаконного оборота наркотиков и противодействия злоупотреблению ими.

Во-первых, в результате административной реформы глубокие изменения произошли в составе субъектов, уполномоченных применять меры админист­ра­тивной ответственности за наркоделикты. Основными органами администра­тив­ной юрисдикции, наряду с Министерством внутренних дел РФ, в настоящее время является Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков. Изменился и порядок назначения наказания за данные виды правонарушений, в частности такой вид наказания, как административное приостановление дея­тель­ности применяется исключительно судами с соблюдением особой про­це­дуры.

Во-вторых, в науке и практике административного права наработан дос­таточный материал, обуславливающий изменение представлений о содержании ад­министративного противодействия нарушениям оборота наркотических средств. Нарабатывается и практика исполнительного производства по отдель­ным видам наказаний, за незаконный оборот наркотических средств.

В-третьих, законодательство об административной ответственности за пра­вонарушения, связанные с наркотиками, представляет собой двухуровневую систему нормативных актов, не лишенную противоречий и несоответствий. Вместе с тем, динамично развиваясь, оно в отдельных случаях не учитывает исто­ри­ческого опыта формирования института административной ответствен­ности как в России так и зарубежных странах.

Помимо прочего, сегодня становятся актуальными исследования содер­жа­ния административной ответственности за незаконные действия, связанные с нарко­тиками, с учетом требований норм международного права.

Степень научной разработанности темы исследования. Материальные и процессуальные аспекты теории административной ответственности иссле­до­вали многие российские ученые: А.Б. Агапов, А.П. Алёхин, К.С. Бельский, Д.Н. Бахрах, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, С.В. Горобцова, М.И. Еропкин, В.И. Кайнов, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.Н. Манохин, Л.А. Николаева, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, В.Е. Севрюгин, А.П. Солдатов, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба и др.

Несмотря на то, что административно-правовые средства противодей­ст­вия распространению и злоупотреблению наркотическими средствами и пси­хо­троп­ными веществами уже рассматривались под различными углами зрения в работах отечественных ученых-административистов, неблагоприятное развитие наркоси­туа­ции в последние годы послужило причиной постоянного изучения ими проб­лемы применения административно-правых средств противодействия не­закон­ному обороту наркотиков и их немедицинскому потреблению (В.С. Болотин, Д.А. Газизов, Г.П. Гиоргадзе, М.А. Дугушкин, Н.Н. Дальский, А.В. Жуйков, Х.Д. Таджи­баев, А.А. Старовойтов и другие). Однако администра­тивная ответственность рассматривалась в диссертационных исследованиях преимуще­ст­венно как один из видов административно-правовых средств про­филактики нар­ко­мании в контексте теории административного принуж­дения. Социальная зна­чи­мость общественных отношений в данной сфере требует освещения проблем ад­ми­нистративной ответственности за правонарушения, связанные с наркотиками с позиции деликта, а также подробного изучения сравнительно недавно появив­ше­гося нового наказания в данной сфере – административного приостановления дея­тельности.

Существенным является то, что большинство диссертационных иссле­до­ва­ний по проблемам административной ответственности в сфере оборота нар­ко­тических средств и психотропных веществ проводилось до вступления в действие норм Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 и тем более до Федерального закона № 45-ФЗ от 09.05.2005 года «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», практика применения которого требует глубокого анализа. Вследствие этого назрела необходимость теоретического осмысления нового вида наказания – административного приостановления дея­тельности, соответствия нормативной базы данного вида наказания основным направлениям административной антинаркотической политики.

Аргументом в проведении данного исследования является и то обстоя­тельство, что административное приостановление деятельности в сфере неза­кон­ного оборота наркотиков еще не исследовались в виде диссертационных работ, а структура административного противодействия наркотизации обще­ст­ва рассматривалась без учета опыта деятельности Федеральной службы России по контролю за оборотом наркотиков. До сегодняшнего дня ученым юристам не удалось выработать единый подход по проблемам административной ответ­ст­венности за правонарушения, связанные с наркотиками, сформировать пред­ло­жения по оптимизации соответствующего российского законодательства и пра­во­применительной практики.

Указанные обстоятельства послужили основанием выбора темы данного диссертационного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, возни­каю­щие в процессе реализации административного приостановления деятельности за правонарушения, связанные с наркотическими средствами и психотропными веществами.

Предметом исследования выступает нормативно-правовые основа и пра­воприменительная практика применения административного приостанов­ле­ния деятельности за правонарушения, связанные с наркотиками.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании роли административного приоста­нов­ления деятельности в системе противодействия правонарушениям, свя­зан­ным с наркотическими средствами и психотропными веществами, выработка и внесение предложений по совершенствованию правоприменительной практики по данному виду административного наказания.

Для достижения цели исследования в диссертации были решены следую­щие задачи:

– конкретизировать понятийный аппарат;

– уточнить особенности, место и роль административной ответственности в системе административно-правовых средств противодействия незаконному обороту и злоупотреблению наркотиками;

– проанализировать федеральное законодательство об административном приостановлении деятельности;

– исследовать функционально-правовые проблемы реализации уполно­мо­ченными органами практики по рассмотрению и разрешению дел, связанных с применением административного приостановления деятельности в сфере про­тиво­действия незаконному обороту наркотиков;

– разработать и обосновать предложения по совершенствованию дей­ст­вую­щего административного законодательства и правоприменительной прак­тики в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств.

Методология и методика исследования. Методологической основой диссертационного исследования являются диалектико-материалистический ме­тод научного познания социальных и правовых явлений. Были использованы ис­то­рический, формально-логический, системно-структурный, сравнительно-пра­вовой, статистический и конкретно-социологический методы исследования.

Теоретическая база исследования представлена трудами ведущих уче­ных и работами специалистов в области административного права, общей тео­рии го­сударства и права, конституционного права, криминологии и уголовного права и иных научных направлений, имеющими отношение к проблематике диссерта­ци­он­ного исследования. В частности, использованы научные труды А.Б. Агапова, А.П. Алёхина, Ю.Е. Аврутина, К.С. Бельского, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, И.А. Галагана, М.И. Еропкина, В.И. Кайнова, А.П. Клюшниченко, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, В.Н. Манохина, Л.А. Николаевой, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, В.Е. Севрюгина, А.П. Солдатова, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, О.М. Якуба и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Фе­дерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, пос­тановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нор­ма­тив­ные акты, решения Верховного Суда Российской Федерации по вопросам при­ме­нения мер административной ответственности, международные правовые акты в данной сфере. Углубленному исследованию подверглись законода­тель­ные и подзаконные акты субъектов Российской Федерации по рассматриваемой проблематике.

Эмпирическую базу исследования составили результаты социологи­чес­кого опроса, проведенного диссертантом в сфере исследования, исторические фак­ты, статистические данные ГИЦ МВД России, данные контент-анализа средств массовой информации, включая и данные из сети Интернет, интервь­юи­рование должностных лиц подразделений ГУВД по Санкт-Петербургу и Ле­нинградской области, Белгородской области, осуществляющих деятельность в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств и пси­хо­тропных веществ на практике. В работе впервые проанализированы и обоб­щены материалы дел об административном приостановлении деятельности Ка­л­­и­нинского, Кировского, Красногвардейского и Московского районов Санкт-Пе­тербурга; Гатчинского, Приозерского, Кингисеппского, Волховского, Ломо­носовского городских судов Ленинградской области и Ленинградского област­ного суда, Белгородского областного суда, а так же результаты анкетирования должностных лиц.

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация яв­ля­ется одной из первых работ теоретико-прикладного плана, посвященных комп­лексному анализу административного приостановления деятельности за пра­во­нарушения, связанные с наркотиками. В процессе изучения получены но­вые сведения об особенностях рассматриваемых правонарушений и признаков, отличающих эти общественно опасные деяния от других, регистрируемых в тер­риториальных органах внутренних дел, дана многофакторная харак­те­рис­тика субъектов данных противоправных деяний. Также в работе определены ос­но­вания привлечения к административной ответственности за рассматриваемые правонарушения и особенности применения такого вида ответственности как административное приостановление деятельности.

На основе анализа правоприменительной и судебной практики внесены предложения по совершенствованию законодательства в сфере противодей­ст­вия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их пре­курсоров.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В процессе системного анализа правовой базы и правоприменительной практики об административном приостановлении деятельности, сделан вывод, что отсутствие четкой процедуры применения данного административного наказания в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, последовательных ориентиров в ее реализации, недостаточная судебная практика являются свидетельством недооценки данной санкции в системе обеспечения наркологической безопасности общества. В свя­зи с этим обоснована целесообразность формирования в рамках единой ад­ми­ни­стративной политики системы правовых мер, существенно расширяющих практику применения приостановления деятельности, позволяющих в полной ме­ре использовать превентивный потенциал административных санкций.

2. Противодействие административным правонарушениям в сфере неза­кон­ного оборота наркотиков можно определить как урегулированную право­выми нормами правоохранительную правоприменительную, подзаконную дея­тель­ность компетентных органов по предупреждению, выявлению и пресе­че­нию правонарушении, привлечению к административной ответственности в це­лях обеспечения установленного режима оборота наркотических средств и пси­хотропных веществ.

3. Реализация административной антинаркотической политики возможна с помощью административно-правовых средств, к которым следует отнести сис­тему форм и методов деятельности органов исполнительной власти и иных субъектов, имеющих функции по обеспечению целей и задач государственной по­литики в сфере оборота наркотиков. Применение административной ответст­вен­ности в качестве одного из основных правовых средств административной антинаркотической политики неизбежно будет способствовать повышению её эффективности и сокращению масштаба административной наркоделиктности.

4. Традиционная классификация административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, как правона­ру­ше­ний, связанных с их потреблением и способствующим их распространению, не отражает всей совокупности административной наркоделиктности, т.к. в ней не учитываются все группы общественных отношений, направленные на обес­пе­чение установленного режима наркотических средств и психотропных ве­ществ. В соответствии с этим предложена новая классификация данных деяний, учитывающая предмет и объект посягательства, характер деяния, особенности субъекта наркоделикта, правонарушения, связанные с наркотиками: связанные с оборотом наркотических средств и психотропных веществ; связанные с не­медицинским потреблением наркотических средств или психотропных ве­ществ; связанные с бездействием или противодействием контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности по обеспечению правового режима наркотических средств и психотропных веществ.

5. Расширение юрисдикционных полномочий судей и органов Феде­ральной службы по контролю за незаконным оборотом наркотиков РФ, не изменило роли милиции общественной безопасности территориальных органов и органов внутренних дел на транспорте, как основных субъектов админист­ра­тивной юрисдикции по рассматриваемой категории дел, что подтверждается показателями статистики. В связи с этим выявлена целесообразность зафик­си­ро­вать в статье 28.3 КоАП РФ должностную подведомственность возбуждения дел об административных правонарушениях, связанных с наркотиками, отне­сен­ных к компетенции ОВД.

6. Определение пропаганды наркотических средств и психотропных ве­ществ в ч. 1 ст. 46 Федерального закона «О наркотических средствах и психо­тропных веществах» не позволяет применить административную ответствен­ность по статье 6.13 КоАП РФ. В связи с этим сделан вывод о необходимости изменения редакции ст. 46 и расширения понятия пропаганды до «деятельности по популяризации и распространению идей наркокультуры в общественном сознании не зависимо от способа передачи информации». Для обеспечения проведения специальных экспертиз в производстве по делам данной категории также следует предусмотреть в статье 28.7 КоАП РФ административное рас­сле­до­вание по делам о пропаганде наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров.

Теоретическая и практическая значимость исследования опреде­ля­ет­ся, в первую очередь, тем, что оно может способствовать более эффективному научному поиску правовых решений задач антинаркотической политики, адек­ват­ных происходящим изменениям и тенденциям развития в данной сфере. Науч­ное обоснование теоретических положений и выводов, сформулированных в диссертации, развивает и дополняет представления об правовых средствах про­тиводействия распространению правонарушений в области незаконного обо­рота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и, в частности, об административном приостановлении деятельности.

Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть исполь­зо­ва­ны в деятельности органов государственной власти по совершенствованию за­коно­дательства об административной ответственности за наркопра­вона­ру­ше­ния; научной разработке проблем производства по делам об административных пра­во­нарушениях; учебном процессе образовательных учреждений юриди­чес­ко­го профиля по дисциплинам «Административное право», «Админист­ратив­ный процесс», «Административная юрисдикция». «Организация борьбы с неза­кон­ным оборотом наркотических средств и психотропных веществ».

Практическая значимость диссертации состоит в том, что выводы и реко­мен­дации, обоснование исследованием, способствуют формированию эффек­тив­ной системы субъектов административной юрисдикции, совершен­ство­ва­нию форм и методов практики применения законодательства за правонару­ше­ния, связанные с наркотиками.

Апробация результатов исследования.

Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании ка­федры административного права Санкт-Петербургского университета МВД Рос­сии.

Результаты изысканий отражены в научных публикациях, а также в выс­туп­лениях автора на международных, межвузовских научно-практических кон­фе­ренциях, семинарах, форумах: на международном специализированном фо­руме «Антинарко-2006», секция 5 «Комплексное использование сил и средств пра­во­ох­ранительных органов в противодействии незаконному обороту нар­ко­тиков» (Санкт-Петербург, июнь 2006); на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы деятельности правоохранительных орга­нов по профилактике, раскрытию и расследованию преступлений» (Санкт-Пе­тер­бург, сентябрь 2006); на международной научно-теоретической кон­фе­рен­ции «Правовые состояния и взаимодействия: историко-теоретический, отрас­ле­вой и межотраслевой анализ» (Санкт-Петербург, ноябрь 2006 г.), на Межвузов­ской научно-практической конференции «10 лет Уголовному кодексу Россий­ской Федерации» (Санкт-Петербург, декабрь 2006 г.), на международной науч­но-теоретической конференции «Семейная политика: социально-правовые ас­пек­ты защиты прав матери и ребенка» (Санкт-Петербург, март 2008 г.) и др.

Структура диссертации предопределяется целью и задачами исследо­ва­ния и включает введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заклю­че­ние и список литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, сформули­ро­ваны цели и задачи исследования, его теоретическая и практическая зна­чимость, а также научная новизна, излагаются методология исследования и поло­жения, выносимые на защиту.

Первая глава «Правовая характеристика административного приос­та­­нов­ления деятельности» состоит из трех параграфов: § 1.1. Развитие института административного приостановления деятельности как правового ре­гу­лятора ответственности; § 1.2. Понятие и применение административного приостанов­ле­ния деятельности; § 1.3. Пределы применения административного приоста­нов­ления деятельности и других видов административной ответст­венности, при­меняемых в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

В первом параграфе рассмотрены общие вопросы и правовая харак­те­рис­тика института административной ответственности в сфере незаконного обо­рота наркотических средств и психотропных веществ.

Анализ юридической литературы, посвященной понятию и содержанию административной ответственности как одного из видов юридической ответ­ст­венности, позволяет отметить, что она выступает в качестве одного из способов правовой защиты общественных отношений, что обусловлено потребностью развития этих отношений, необходимостью адекватной реакции государства на их нарушения.

Рассматривая различные как по форме, так и по методам подходы ве­дущих ученых-административистов к понятию административной ответ­ствен­ности, автор выделяет важные для определения ее содержания и харак­тер­ных особенностей и наиболее существенные обстоятельства.

Особенная часть КоАП РФ содержит 18 статей, в которых перечислены 27 составов (простых и квалифицированных) административных правонаруше­ний, связанных с наркотическими средствами и психотропными веществами. Их можно условно разделить на следующие группы: в сфере охраны прав, здо­ровья и воспитания несовершеннолетних; в сфере охраны здоровья населения и общественной нравственности; в сфере сельского хозяйства; в области водного транспорта; в области дорожного движения; в сфере посягательств на институ­ты государственной власти; в сфере установленного порядка управления; в сфе­ре охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Соответственно к правонарушениям, связанным с наркотическими сред­ст­вами и психотропными веществами, следует отнести следующие составы: 1) это правонарушения, связанные с оборотом наркотических средств и психо­тропных веществ: незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов (ст. 6.8 КоАП РФ); пропаганда наркотических средств, психот­роп­ных веществ или их прекурсоров (ст.6.13 КоАП РФ); непринятие мер по обес­печению режима охраны посевов, мест хранения и переработки рас­те­ний, вклю­ченных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их пре­кур­соров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли (ст. 10.4 КоАП РФ); непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, вклю­ченных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекур­со­ров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и дикорастущей ко­но­пли (ст. 10.5 КоАП РФ); потребление наркотических средств или психо­троп­ных веществ в общественных местах (ч.2 ст. 20.20 КоАП РФ); 2) это сос­тавы правонарушений, связанные с немедицинским потреблением нарко­ти­чес­ких средств или психотропных веществ: потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача (ст.6.9 КоАП РФ); управление судном судоводителем или иным лицом, находящимся в состоянии опьянения (ст. 11.9 КоАП РФ); допуск к управлению судном лиц, находящихся в состоя­нии опьянения (ст. 11.13 КоАП РФ); управление транспортным средством води­те­лем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транс­порт­ным сред­ством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ст. 12.8 КоАП РФ); на­ру­шение Правил дорожного движения лицом, управляющим мопедом, вело­си­педом, либо возчиком или другим лицом, непосредственно участвующим в про­цессе дорожного движения (за исключением водителя механического транс­портного средства), совершенное в состоянии опьянения (ч. 3 ст. 12.29 КоАП РФ); допуск к управлению транспортным средством водителя, находящимся в состоянии опьянения (ст. 12.32 КоАП РФ); появление в общественных местах в сос­тоянии опьянения (ст.20.21 КоАП РФ). Отдельную подгруппу составляют пра­­во­нарушения, в которых лица, их допустившие, не выступают в качестве их субъ­ектов: появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно пот­реб­ление ими наркотических средств или психотропных веществ в об­ще­ст­венных местах (ст.20.22 КоАП РФ); неисполнение родителями или иными за­кон­ными представителями несовершеннолетних по воспитанию несовершен­но­летних (ст. 5.35 КоАП РФ); 3) это правонарушения, связанные с бездействием или противодействием контрольно-надзорной и административно-юрисдик­ци­он­ной деятельности по обеспечению правового режима наркотических средств и психотропных веществ: невыполнение требования о прохождении меди­цин­ского освидетельствования на состояние опьянения (ст. 12.26 КоАП РФ); невы­пол­нение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или долж­но­стного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7 КоАП РФ); неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за обо­ротом наркотических средств и психотропных веществ либо сотрудника ор­га­­нов уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП РФ); неприятие мер, по устранению причин и условий, способствующих совершению админист­ра­тив­­ных правонарушений (ст. 19.5 КоАП РФ); невыполнение лицом, осво­бож­ден­­ным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленным в от­ношении его судом, в соответствии с федеральным законом (ст. 19.24 КоАП РФ).

Административное приостановление деятельности применяется только к правонарушениям первой группы, что с точки зрения автора значительно су­жа­ет пределы государственного регулирования оборота наркотических веществ. Право выбирать в каких случаях применять данный вид наказания по логике за­кона должно находиться в исключительном ведении суда.

Таким образом, эффективность административного противодействия не­за­конному обороту наркотических средств, психотропных веществ и зло­упот­реблению ими, во многом зависит от совершенствования правового регули­ро­вания нормативных оснований административной ответственности.

Во втором параграфе рассматриваются вопросы применения админист­ра­тивного приостановления деятельности.

Анализ нормативно-правовых документов, регламентирующих данные вопросы, позволил автору выявить особенности применения рассматриваемого вида административной ответственности.

Прежде всего, административное приостановление деятельности отне­се­но к перечню наказаний, которые могут назначаться только судьей, причем судья избирает данный вид наказания, если «менее строгий вид админи­стра­тивного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания»^[1].

При назначении судьей административного наказания в виде админи­ст­ративного приостановления деятельности в постановлении решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного админи­ст­ра­тивного наказания и состоящих в запрете деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Постановление судьи об административном приостановлении деятель­но­сти исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после выне­се­ния такого постановления (ст. 32.12 КоАП РФ).

В отношении данного вида наказания установлено правило, не имеющее ана­логов в законодательстве об административных правонарушениях и позво­ляющее судье на основании ходатайства привлеченного к ответственности лица досрочно прекратить исполнение наказания в виде административного приоста­нов­ления деятельности, если будет установлено, что устранены обстоятельства, пос­лу­жившие основанием для назначения данного административного нака­за­ния (ч. 3 ст. 3.12, ч. 3 - 4 ст. 32.12 КоАП РФ).

Установлен сокращенный срок рассмотрения жалоб на постановления о наз­на­чении административного наказания в виде административного приос­та­нов­ления деятельности пять дней со дня поступления жалобы со всеми ма­те­риалами в вышестоящий суд (ч. 6 ст. 30.2 КоАП РФ).

Автор приходит к выводу, что доказательствами по делу об админи­стра­тивном правонарушении являются любые фактические данные, на основании ко­торых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного пра­во­нарушения, виновность лица, привлекаемого к административной от­вет­ст­венности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Устанавливается гражданско-правовая ответственность (ст. 1070 ГК РФ) за вред, причиненный юридическому лицу в результате его незаконного прив­лечения судом к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности.

В третьем параграфе автор делает попытку уточнить правовые пределы применения административного приостановления деятельности в области не­за­кон­ного оборота наркотических средств.

Появление новых видов наказаний в административной практике, по мне­нию автора, свидетельствуют о дальнейшем совершенствовании админи­стра­тивно-правового института в целом и государственного регулирования оборота наркотических и психотропных веществ в частности. И, как следствие, вве­дение в практику такого вида ответственности как административное прио­ста­новление деятельности стало логическим продолжением в совершен­ство­вании всей системы наказаний в данной сфере.

Административное приостановление деятельности находится в исключи­тель­ном ведении федерального законодательства, поскольку устанавливать дан­ный вид наказания может только суд, но несмотря на это, практика установ­ле­ния административной ответственности в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ на уровне субъектов Федерации, сыграла опреде­лен­ную положительную роль в условиях отмены уголовного и несовершенства адми­ни­стративного преследования за потребление наркотических средств или пси­хо­тропных веществ без назначения врача, должна быть одобрена с учетом не­об­ходимости внесения в нее корректировки в части исключения про­ти­во­ре­чий федеральному законодательству. Это необходимо для обеспечения реа­ли­за­ции задач целевых программ, направленных против злоупотребления нарко­ти­чес­ких средств и психотропных веществ, а также для дифференциации админи­ст­ративной ответственности в зависимости от условий конкретного субъекта, не установленной нормами об административной ответственности КоАП РФ.

Не менее актуально стоит вопрос интеграции уголовной и админист­ра­тивной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.

Одной из основных правовых проблем, способствующих динамике неза­кон­ного оборота наркотических средств и психотропных веществ среди насе­ления России, по мнению автора, является излишняя нацеленность карательной политики на дельцов наркобизнеса (приоритетного направления современной уголовной политики), тогда как ответственность за деяния, связанные с неме­ди­цинским потреблением наркотических средств, их приобретением и нахож­де­нием в личном пользовании, пропаганда наркотических средств, нарушение пра­вил оборота веществ, инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств отходит на «второй» план правового ре­гулирования.

Стремление законодателя к первоочередности установления уголовно-пра­­вовых ориентиров, приводит к неоправданной конкуренции уголовных и адми­ни­стративных норм, фактической разобщенности уголовной и админи­ст­ра­тивной антинаркотической политики.

Автономная разработка проектов внесений изменений и дополнений в УК РФ и КоАП РФ, имеющее при этом место игнорирование мнения правоох­ра­ни­тельных органов, специально уполномоченных на решение задач в сфере обо­ро­та наркотических средств и психотропных веществ, снижает превентивный по­тенциал административной юрисдикции, ограничивает ее возможности в пре­дупреждении преступлений.

Автор также делает вывод о том, что основными направлениями совер­шен­ствования правового регулирования института административной ответ­ственности за правонарушения, связанные с наркотическими средствами и пси­хо­тропными веществами являются: развитие практики установления адми­ни­ст­ра­тивной ответственности за наркоделикты нормами федерального законода­тель­ства и законами субъектов Российской Федерации; совместная разработка про­ектов и согласование между собой принимаемых норм уголовного зако­но­дательства и административного законодательства; полное обеспечение объек­тив­но общественно опасных деяний с наркотиками и правовых антинар­ко­тических запретов соответствующими санкциями; повышение превентивного по­тенциала административной юрисдикции. Эффективность его применения лежит прежде всего в установлении уголовно и административно-правовых па­ра­метров оценки противоправности деяний, связанных с нахождением нарко­тических средств или психотропных веществ в личном пользовании, а также урегулировании правовых пробелов, возникших в сфере нарушений правил легального оборота.

Развитие института административной ответственности в сфере оборота нар­котических средств и психотропных веществ связано с установлением опти­мальной модели отграничения административной ответственности от других видов юридической ответственности, дифференциации видов и размеров адми­ни­стративных наказаний.

В связи с этим принятие нового вида наказания – административного при­остановления деятельности является, по мнению автора, несомненным положительным фактором. Возможность судов самостоятельно применять дан­ный вид наказания по достаточно широкому кругу оснований позволит посте­пен­но перейти от правоприменительной практики исполнительных органов вла­сти к полноценному институту административного правосудия, что весьма ак­туально в сфере незаконного оборота наркотических веществ.

Вторая глава «Общая характеристика административных правона­ру­шений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психот­роп­­ных веществ и их прекурсоров» состоит из четырех параграфов: § 2.1. Адми­ни­ст­ра­тивные пра­во­нарушения в области незаконного оборота наркоти­чес­ких средств, пси­хо­тропных веществ и их прекурсоров; § 2.2. Меры, обеспечи­ваю­щие произ­водство по делам об административном приостановлении деятель­но­сти, связанные с не­законным обо­ротом наркотических средств, психотропных веществ и их пре­курсоров; § 2.3. Процессуальные полномочия субъектов, ве­ду­щих произ­вод­ство по делам о правонарушениях, связанных с незаконным обо­ротом нарко­ти­ческих средств, психотропных веществ и их прекурсоров; § 2.4. Ис­пол­нение принятых решений по делам об админи­стра­тивных нарушениях, связанных с неза­конным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их пре­кур­соров.

В первом параграфе автор анализирует правоприменительный аспект административной ответственности за правонарушения в области незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, который приобретает особую значимость в связи с отсутствием соответствующих научных разра­бо­ток, создавая, тем самым, определенные трудности для правоприменителя. Усилия в этом направлении должны быть сосредоточены, по мнению автора, на специфических особенностях квалификации административных правонару­ше­ний в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и на раз­ра­бот­ке рекомендаций по правовой оценке отдельных видов этих проти­во­прав­ных деяний.

Центральной проблемой применения норм административного нарко­де­ликт­ного законодательства является квалификация административных право­нарушений.

Оборот наркотических средств и психотропных веществ, является очень слож­ной правовой категорией не только для ученых-теоретиков, но и для прак­тических работников правоохранительных органов. Эффективность борьбы с пра­вонарушениями в этой сфере изначально зависит от знания их составов.

По мнению автора, следует обратить внимание и на особенности и на проб­лемы квалификации иных правонарушений, совершаемых в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.

В квалификации административных правонарушений, нередко возникают проблемы, связанные с необеспеченностью реализации административно-нар­ко­деликтных норм необходимыми подзаконными актами.

Поддерживая позицию разработчиков законопроекта федерального за­ко­на № 22645-4 «О внесении изменения в статью 228 Уголовного кодекса Рос­сий­ской Федерации» (по вопросу определения крупного и особо крупного размера для каждого вида наркотических средств, психотропных веществ и их ана­ло­гов), предлагающего изменить примечание ст. 228 УК РФ, установив конкретно крупный и особо крупный размер для каждого вида наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, утвержденный Правительством Рос­сий­ской Федерации с учетом ранее применяемых рекомендаций Постоянного ко­митета по контролю наркотиков, автор остаемся сторонником «пакетного» прин­ципа подготовки законопроектов, регулирующих совместную сферу уго­ловного и административного законодательства, учитывающего при этом необ­хо­димость соблюдения правила, «в соответствии с которым проекты под­за­конных актов, обеспечивающих реализацию закона, должны разрабатываться параллельно с ним и вводиться в действие одновременно с вступлением в силу самого закона».

С этой целью, диссертант обосновывает необходимость изменения дис­по­зи­ции ст. 6.8 КоАП РФ, дополнив ее пределами «в небольшом размере». По мне­нию автора, целесообразно также изменить и формулировку названия соот­ветствующего постановления Правительства РФ, направленного на устранение подспудности реализации административно-деликтных норм, прямо указав в ее окончании «для целей статей 228, 229 УК РФ и статьи 6.8 КоАП РФ».

В завершении параграфа автор делает вывод, что механизм квалификации административных правонарушений в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, алгоритм которого содержит и иные действия, кроме оп­ре­деления состава правонарушения и выбора меры ответственности, нап­ря­мую зависит от действий лиц, в чью компетенцию входит возбуждение, рас­сле­дование, рассмотрение и принятие решения по указанной категории админи­ст­ра­тивных дел, т.е. субъектов административной юрисдикции.

Во втором параграфе работы автором проведен анализ мер, обеспе­чи­ваю­щих реализацию такого вида наказания как административное приостановление деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, который позволил выявить ряд противоречий между нормативно-правовой базой и правоприменительной практикой. В частности су­ществующая редакция законодательства в области противодействия распро­ст­ранению наркотических средств, вызывает ряд замечаний, в первую очередь связанных с неопределенностью самих условий. В связи с этим автор пред­ла­гает свою редакцию ряда норм действующего административного законо­да­тельства.

В частности, автор, соглашаясь в целом с мнением ряда авторов, относя­щих к критериям определения небольших размеров количество наркотического средства или психотропного вещества, выраженное в общепринятых единицах объема, массы, нахождение которого в незаконном хранении или обороте предс­тавляет одного человека в случае его немедицинского употребления; круп­ных размеров – опасность для здоровья нескольких лиц; особо крупных раз­меров – особую опасность для здоровья нескольких лиц, отмечает, что дан­ная формулировка имеет скорее теоретическое значение и не является необ­хо­димым для квалификации административных правонарушений, указанием на размеры, не отнесенные уголовной нормой к крупным и особо крупным.

В рассматриваемом параграфе автор также обращает внимание на то, что для характеристики субъекта и субъективной стороны анализируемого админи­стра­тивного правонарушения и последующего применения такого админист­ративного наказания как приостановление деятельности, важное значение име­ет и факт добровольной сдачи наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов (работникам милиции, врачам и т.п.), свидетельствующий об осуж­де­нии лицом своего поведения, об осознании недопустимости его продолжения и создающий основания для неприменения мер административной ответствен­ности. Однако существующая редакция примечания ст. 6.8 Кодекса, вызывает ряд замечаний, в первую очередь связанных с неопределенностью самих усло­вий, оставляющих возможность правонарушителям использовать данную нор­му.

В связи с вышесказанным автор обосновывает целесообразность законо­да­тельного закрепления в примечании к ст. 6.8 Кодекса положения (по анало­гии с прим. к ст. 228 УК РФ), указывающего, что «не является добровольной сдачей изъятие наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов при доставлении или задержании лица, личном досмотре, либо при производ­стве иных мер обеспечения производства по делам об административных пра­во­нарушениях».

Проводя комплексное исследование мер, обеспечивающих реализацию та­кого вида наказания как административное приостановление деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных ве­ществ, диссертант вносит и иные предложения по совершенствованию адми­нистративного законодательства в рассматриваемой сфере.

В третьем параграфе рассматриваются процессуальные полномочия субъ­ектов ведущих производство по делам о правонарушениях связанных с неза­кон­ным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их пре­курсоров.

Видовое многообразие административных правонарушений в сфере обо­рота наркотических средств и психотропных веществ заставило автора обра­тить внимание на специфику формирования системы субъектов админист­ра­тивной юрисдикции, необходимость распределения их компетенции, а также функ­ций органов, специально уполномоченных на применение админист­ра­тив­ного приостановления деятельности.

В соответствии с главами 22 и 23 КоАП РФ субъектами администра­тив­ной юрисдикции в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ являются судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассмат­ривать и разрешать дела об административных правонарушениях, связанных с наркотическими средствами и психотропными веществами. Кроме того, со­гласно ч.2 ст. 22.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, связанными с наркотическими средствами и психотропными веществами, пре­дусмотренные законами субъектов Российской Федерации, могут рассмат­ри­ваться также уполномоченными органами и учреждениями органов испол­ни­тельной власти субъектов РФ, административными комиссиями, иными кол­ле­ги­альными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Рос­сийской Федерации.

Существование различных видов субъектов административной юрис­дик­ции с равной компетенцией предполагает необходимость ее целесообразного разграничения.

Возможность столкновения интересов предполагает возможность воз­ник­новения связей между этими органами. По мнению автора, связь между полно­мочиями субъектов носит горизонтальный характер, поскольку они имеют оди­на­ковый статус, не подчинены друг другу, имеют свою собственную ком­пе­тенцию, которая сходится в случае рассмотрения дела об административном правонарушении. Существование полномочий этих органов еще не означает их взаимодействия, содействие является лишь номинальным.

На сегодняшний день, по мнению автора, выявляется тенденция развития системы субъектов административной юрисдикции по пути их специализации, связанная с ростом числа органов отраслевой компетенции. С одной стороны это благотворно влияет на эффективность оперативного квалифицированного осуществления административной юрисдикции, что проявляется в наделении соответствующими полномочиями именно тех лиц, которые выполняют конт­рольно-надзорные функции. С другой стороны совмещение контрольных и юрисдикционных функций приводит к проблемам процессуального характера, а зачастую и к нарушениям прав и законных интересов граждан.

Несмотря на это автор считает, что развитие системы субъектов адми­ни­стративно-наркоделиктной юрисдикции по пути их специализации в зави­си­мости от их функционального предназначения в указанной сфере, вместе с су­щественным повышением роли судей, позволит повысить эффективность административно-юрисдикционной деятельности и значительно расширить чис­ло применения превентивных санкций, таких как административное прио­ста­­новление деятельности.

В четвертом параграфе диссертационного исследования рассматриваются вопросы исполнения принятых решений по делам об административных право­на­рушениях, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психо­тропных веществ и их прекурсоров.

Тщательное исследование практики применения административного законодательства, в том числе и административного приостановления деятель­ности, в сфере незаконного оборота наркотиков позволило автору обосновать наи­более существенные проблемы в данной области. В частности, в ходе ра­бо­ты выявлено, что ряд нормативно-правовых актов, на которые ссылался в мо­мент вступления в законную силу КоАП РФ, были приняты в более позднее время (например, «Правила медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов» утверждены Правительством РФ лишь 26 декабря 2002 г. и всту­пи­ли в силу в начале января 2003 г., т.е. спустя ровно полгода с начала приме­не­ния КоАП РФ, а направленный на его реализацию Приказ Министерства здравоохранения РФ № 308 «О медицинском освидетельствовании на сос­тояние опьянения», только 14 июля 2003 г.). В связи с этим механизм при­ме­нения статей вновь принято Кодекса долгое время не работал, что послужило причиной неправильного применения административной ответственности в це­лом, и приостановления деятельности в частности. В мае 2009 года, в целях вы­яв­ления эффективности применения административного приостановления дея­тельности за правонарушения в сфере незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, проводилось анкетирование руководителей структурных подразделений органов внутренних дел г. Бел­го­ро­да и судебных приставов исполнителей Московского районного отдела Управ­ле­ния Федеральной службы судебных приставов по Санкт-Петербургу. Было опрошено 23 должностных лица.

Проанализировав результаты анкетирования, можно сделать вывод о том, что административное приостановление деятельности за правонарушения в изу­чаемой области практическими работниками органов внутренних дел и служ­бы судебных приставов практически не используется. Из общего коли­чества опрошенных, лишь 4 должностных лица использовали в своей практике данный вид наказания, применительно к рассматриваемым правонарушениям. Тем не менее, все опрошенные сталкивались в ходе своей деятельности с администра­тив­ным приостановлением деятельности и считают его эффек­тив­ным в случае, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить дости­же­ние цели административного наказания. 89 % опрошенных высказали мне­ние о том, что в рассматриваемой сфере наиболее эффективной является не адми­нистративная от­ветственность, а уголовная ответственность. Однако 73% оп­ро­шенных, тем не менее считают, что необходимо усовершенствование зако­но­да­тельства, в част­ности: 23 % опрошенных считают необходимым принятие на уровне субъектов нормативно-правовых актов, регламентирующих приме­не­ние мер администра­тив­ной ответственности за правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их пре­курсоров; 37% считают не­обходимым дополнить Приказ МВД России от 21 августа 2002 г. № 803 «О должностных лицах системы Министерства внут­рен­них дел Российской Фе­де­рации, уполномоченных составлять протоколы об административных правона­ру­шениях и осуществлять административное задер­жа­ние» указанием на должностных лиц, уполномоченных составлять прото­колы об администра­тив­ных правонарушениях, предусмотренных статьями 20.20, 20.21 КоАП РФ; 68% считают целесообразным внесение в Кодекс об административных правонару­ше­ниях РФ нормы, закрепляющей определение административной ответственности за правонарушения, связанные с незакон­ным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекур­со­ров.

Оперативное разрешение многих вопросов, затрудняющих реализацию норм об административной ответственности в сфере оборота наркотических средств, как при квалификации правонарушений, так и в части ее процессу­аль­ного обеспечения, возможно лишь посредством своевременного официального тол­кова­ния норм соответствующего права. Постоянный обзор право­при­менительной практики всех субъектов административно-наркоделиктной юрис­дикции, осуществляющийся в порядке, устанавливаемым Верховным Судом Российской Федерации, позволит, по мнению автора, давать единую юриди­чес­кую оценку фактам, ориентироваться в действующем законодательстве, произ­во­дить правильный выбор и анализ норм, подлежащих применению, тем самым повышая эффективность реализации мер административной ответственности в целом, и приостановления деятельности в частности.

В заключении изложены основные выводы и предложения, являющиеся результатом диссертационного исследования.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в восьми научных статьях общим объемом 2,8 п.л.

Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК:

1. Волков П.А. Некоторые особенности определения объекта посяга­тельства при квалификации деяний, связанных с незаконным приобретением, хранением, перевозкой, изготовлением и переработкой без цели сбыта наркоти­ческих средств, психотропных веществ или их аналогов // Известия Россий­ско­го государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. Аспи­рант­ские тетради. 2008. № 27 (61). 0,4 п.л.

2. Волков П.А. Современный подход к определению понятия адми­ни­стра­тивной ответственности // Известия Российского государственного педа­го­гического университета им. А.И. Герцена. Аспирантские тетради. 2008. № 38 (82). 0,4 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

3. Волков П.А. Административное приостановление деятельности юри­ди­ческих и должностных лиц как гарант обеспечения избирательного права // Избирательное законодательство РФ в механизме обеспечения права граждан на управление делами государства: материалы международной научно-прак­ти­ческой конференции / под общ. ред. П.П. Глущенко, Б.П. Белозерова. – СПб.: Изд-во СПб. Академии управления и экономики, 2007. 0,4 п.л.

4. Волков П.А. Применение принудительных мер медицинского харак­тера для лиц, употребляющих наркотические вещества // Правоохранительная деятельность органов внутренних дел России и зарубежных государств в контексте современных научных исследований: материалы международной нау­чно-теоретической конференции адъюнктов и докторантов / под общ. ред. Е.Д. Проценко. – СПб.: Изд-во СПб. Университета МВД России, 2008. 0,3 п.л.

5. Волков П.А., Карагодин А.В. Материальные и процессуальные нормы регламентации мер процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Образование, наука, производство и управление: сб. трудов региональной научно-практической конференции, пос­вя­щенной 60-летию принятия Декларации прав человека. Т. 6. – Старый Оскол: СТИ МИСиС, 2008. 0,3 п.л.

6. Волков П.А. Общая характеристика административной ответствен­ности за правонарушения, связанные с наркотическими средствами, психотроп­ными веществами и их прекурсорами // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 7: в 2-х томах. Т. 1. – М.: Юрист, 2007. (в соавт.). 0,3 п.л.

7. Волков П.А. Административно-правовые основы противодействия не­законному обороту наркотических средств в Российской Федерации: вопросы истории, теории, практики и профилактики // Молодые ученые – науке и про­из­вод­ству: сб. трудов региональной научно-практической конференции: в 4-х томах. Т. 1. – Старый Оскол: СТИ МИСиС, 2007. 0,4 п.л.

8. Волков П.А. Деликтологическая характеристика административных пра­вонарушений, связанных с наркотическими и психотропными веществами и их прекурсорами // Вестник Белгородского университета потребительской кооперации. Вып. 1 (21). – Белгород, 2007. 0,3 п.л.

Публикуется в авт. редакции

____________________________________________________________________________

Подписано в печать 20.12.09 г. уч.-изд.л. 1,3, бумага офсетная, печать ризография

Тираж 120 экз. Заказ №

_____________________________________________________________________________

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии Белгородского юридического института МВД РФ

г. Белгород, ул. Горького, 71

---

^[1] Наталья К.Н. В Административном кодексе появился новый вид наказания // Российская газета (Федеральный выпуск). 2005. № 3769. 13 мая.