Административно-правовые основы деятельности милиции по предупреждению и пресечению террористических актов (на материалах деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности)

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Омская академия

На правах рукописи

Цуканов Виктор Николаевич

Административно-правовые основы деятельности

милиции по предупреждению и пресечению

террористических актов

(на материалах деятельности служб и подразделений

милиции общественной безопасности)

Специальность: 12.00.14. –

административное право, финансовое право,

информационное право

А в т о р е ф е р а т

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Омск 2006

Работа выполнена в Омской академии МВД России

Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент

Телегин Александр Степанович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент

Каплунов Андрей Иванович

кандидат юридических наук, доцент

Сахно Александр Иванович

Ведущая организация: Белгородский юридический институт МВД России

Защита состоится 19 декабря 2006 г. в 1000 часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 203.010.02 при Омской академии МВД России по адресу: 644092, г. Омск, пр-т Комарова, д. 7, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омской академии МВД России.

Автореферат разослан 17 ноября 2006 г.

Ученый секретарь

регионального диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Баландюк В. Н.

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Современный терроризм – сложное, многоаспектное социальное явление, которое представляет серьезную угрозу безопасности всего мирового сообщества. От деятельности террористических организаций народы несут значительные политические, экономические и людские потери. В ряде мест террористы стремятся к захвату власти, изменению конституционного строя и территориальной целостности государств. Такое положение дел требует от различных стран дальнейшего поиска эффективных форм и методов в борьбе с терроризмом.

В настоящее время в России терроризм также превратился в одну из серьезных угроз безопасности государства. Это связано с тем, что террористы ставят перед собой цель не просто ухудшить социальную обстановку в том или ином регионе, а дестабилизировать ситуацию на территории всей страны. Так, в период с 2004 по октябрь 2006 года в России было зарегистрировано 16538 преступлений террористического характера (выявлено 3546 лиц, их совершивших), 583 террористических акта. События, происшедшие в школе № 1 города Беслана, когда погибло 330 человек, из них – 186 детей, показывают, что террористические акции становятся все более жестокими и чаще направляются против мирного населения, порождая атмосферу страха и нарушая процессы жизнедеятельности общества.

Принятие за последнее время ряда правовых актов, таких как Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», Указ Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» и др., свидетельствует о решимости государства максимально обеспечить защиту своих граждан.

Вместе с тем обновление нормативной базы не решило в полной мере всех проблем в рассматриваемом направлении. Требует дальнейшей детализации официальное определение терроризма. Актуальным является и совершенствование административно-правовых норм, обеспечивающих профилактику терроризма, а также регламентирующих деятельность милиции общественной безопасности (которая является одним из субъектов в борьбе с террористическими актами).

Отсутствие до настоящего времени глубокого анализа вопросов, касающихся деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности по защите объектов от террористической угрозы, использованию административно-правовых средств по выявлению лиц, от которых можно ожидать совершения террористических актов, значительно снижает эффективность работы в целом органов внутренних дел в исследуемой области.

Некоторые аспекты, касающиеся административно-правовых основ деятельности милиции общественной безопасности в борьбе с терроризмом, рассматривались в трудах М.В. Назаркина, А.Ю. Назарова, В.Е. Петрищева, В.А. Постольника, А.Г. Самоткина, Н.В. Семенова и других авторов. Комплексное же исследование административно-правовых основ деятельности милиции общественной безопасности (особенно отдельных ее служб и подразделений) в вышеназванном направлении не проводилось.

Указанные обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению и пресечению террористических актов обусловили актуальность выбранной темы.

Объект исследования – общественные отношения, возникающие в процессе урегулированной нормами административного права деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности, направленной на предупреждение и пресечение террористических актов.

Предмет исследования – международные правовые акты; нормативные правовые акты Российской Федерации, составляющие правовую основу служб и подразделений милиции общественной безопасности, осуществляющих борьбу с терроризмом; монографии, статьи, учебники по разрабатываемой проблеме.

Цель диссертационного исследования – разработка и обоснование теоретических и практических выводов, предложений по совершенствованию административно-правового регулирования деятельности милиции общественной безопасности в сфере противодействия терроризму.

Для достижения этой цели в диссертации решаются следующие задачи:

– рассмотреть исторический аспект, причины возникновения и виды терроризма, а также преследуемые террористами цели и используемые методы;

– раскрыть роль и место органов внутренних дел в системе противодействия терроризму;

– исследовать административно-правовые основы антитеррористической деятельности милиции общественной безопасности;

– проанализировать организацию и тактику деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности по борьбе с террористическими актами и роль используемых ими административно-правовых средств;

– рассмотреть взаимодействие служб и подразделений милиции общественной безопасности с другими государственными органами по предупреждению и пресечению терроризма.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания. Автором были использованы исторический, формально-логический, системно-структурный, статистический и конкретно-социологический методы исследования.

Теоретической базой исследования послужили научные труды в области философии, психологии, теории государства и права, конституционного, административного права и административной деятельности органов внутренних дел.

Нормативную базу работы составили: Конституция Российской Федерации, международное и российское законодательства, нормативные акты субъектов Российской Федерации.

В своей работе диссертант опирается на труды В.А. Аксенова, С.С. Алексеева, Ю.М. Антоняна, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, Н.С. Беглова, К.С. Бельского, И.П. Блищенко, Т.А. Боголюбова, Г.С. Бояр-Сазоновича, В.В. Витюка, С.Е. Вицина, Л.Н. Ганельской, М.А. Грошова, М.З. Ильчикова, И.И. Карпеца, М.П. Киреева, Е.М. Кожушко, Ф.Е. Колонтаевского, В.С. Комиссарова, А.П. Коренева, В.А. Липкана, Е.Г. Ляхова, В.Л. Манилова, Г.М. Миньковского, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Ю. П. Соловья, А.С. Телегина, Р.А. Тиграняна, Ю.А. Тихомирова, Л.И. Фролова, Н.И. Химичевой, А.П. Шергина, С.А. Эфирова, Н.Ю. Якимова и других ученых.

В ходе подготовки диссертации было проведено анкетирование более 1200 сотрудников милиции общественной безопасности ГУВД Пермского края, из них 45 – начальники милиции общественной безопасности.

Кроме того, изучалась деятельность служб и подразделений милиции общественной безопасности МВД Республики Башкортостан, ГУВД Пермского края, ГУВД Свердловской области, УВД Омской области, а также ГУВД г. Москвы.

Научная новизна исследования. Впервые проведен комплексный анализ работы служб и подразделений милиции общественной безопасности в сфере противодействия терроризму. Сформулированы предложения по совершенствованию административного законодательства, используемого милицией в рассматриваемом направлении.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Проанализировав различные подходы к изучению сущности терроризма и отметив имеющиеся в определении недостатки (отсутствие указания на лиц, заинтересованных в совершении террористических актов, влекущих за собой тяжкие последствия), можно предложить следующую формулировку понятия: терроризм – совокупность взглядов, идей, которые находят свое выражение в насильственных действиях или угрозе применения таковых, обеспечивающих устрашение населения и деморализацию общества, совершаемых лицами с целью выполнения со стороны органов власти, местного самоуправления, иных субъектов требований в свою пользу либо в пользу других связанных с ними лиц. В связи с этим целесообразно внести изменение в Федеральный закон «О противодействии терроризму», касающееся определения данного социального явления.

2. Недостаточная укрепленность объектов с массовым пребыванием людей обусловливает возможность совершения в отношении их террористических актов. В этой связи необходимо утвердить постановлением Правительства Российской Федерации основные требования, предъявляемые к указанной категории объектов с учетом обеспечения их антитеррористической защиты.

3. Неурегулированность на законодательном уровне прав милиции по вопросам обследования объектов, применения мер государственного принуждения к лицам, не выполняющим ее требования, предполагает внесение в Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» норм, предоставляющих право сотрудникам органов внутренних дел проводить обследование объектов с целью их защиты от террористических актов, выносить официальные предписания лицам, не выполняющим требования по укрепленности объектов. Также необходимо внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статью, предусматривающую административную ответственность за невыполнение требований сотрудников милиции по защите объекта от террористических актов.

4. Отсутствие ведомственного правового акта, регламентирующего процедуру проведения обследования объекта на предмет защиты от террористических актов и предусматривающего образец акта обследования, не позволяет сотрудникам милиции достаточно полно и качественно осуществлять соответствующие мероприятия. Такое положение дел требует разработки и принятия нормативно-правового акта МВД России (в частности, автором предложены методические рекомендации о порядке проведения обследования объектов на предмет их защиты от террористических актов и форма акта обследования объекта, предназначенные для сотрудников органов внутренних дел Пермского края).

5. Положения Федерального закона «О противодействии терроризму», регламентирующие правовой режим контртеррористической операции, в полной мере не обеспечивают контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, других опасных предметов и веществ, а также не предусматривают достаточных мер по ограничению передвижения граждан в зоне операции. В этой связи необходимо внести ряд изменений в статью 11 указанного закона, кроме того, пересмотреть санкции частей 1, 2 статьи 20.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

6. Действующие нормы, предусматривающие процедуру проведения досмотра граждан, их вещей, транспортных средств в условиях контртеррористической операции требуют дальнейшего совершенствования. В этих условиях необходимо изменить содержание диспозиции статей 27.7 и 27.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также внести изменения в Федеральный закон «О противодействии терроризму».

7. Является оправданным предоставление возможности членам российских казачьих обществ, сотрудникам частных охранных предприятий участвовать в поддержании режима контртеррористической операции и чрезвычайного положения. Указанные дополнительные силы могут привлекаться для защиты объектов, подлежащих государственной охране, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, а также для реализации мер, направленных на поддержание установленного режима. Для этого целесообразно внести изменения в Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества» и в Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 1128-1 «О частной детективной и охранной деятельности».

8. Меры, принимаемые со стороны патрульно-постовой службы милиции, предусмотренные правовыми актами, не позволяют на достаточном уровне обеспечивать защиту объектов с массовым пребыванием людей. Поэтому необходимо проведение обязательного досмотра пассажиров железнодорожного транспорта, а также участников массовых мероприятий.

9. Проведение проверок с целью выяснения условий хранения служебного и гражданского оружия в определенной мере позволяет обеспечить его сохранность, однако действующее законодательство не дает возможности сотрудникам милиции предъявить требования об ужесточении условий хранения оружия. Исходя из этого, рекомендуется внести изменение в постановление Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах регулирования оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации».

10. Использование имеющегося у милиции потенциала в отношении лиц, ранее отбывавших уголовное наказание за террористические акты, не обеспечивает полного воспрепятствования со стороны данной категории лиц повторному совершению террористических актов. Таким образом, требуется внести в Федеральный закон «О противодействии терроризму» статью, предусматривающую установление судом в отношении лиц, отбывавших наказание за терроризм, определенных ограничений. С целью эффективности использования ограничений статью 19.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях необходимо дополнить частью 2, санкция которой предусматривала бы административное наказание в виде административного ареста до 15 суток.

11. Взаимодействие служб и подразделений милиции общественной безопасности между собой и иными органами по предупреждению и пресечению террористических актов предполагает осуществление этой деятельности на системной основе. Исходя из этого, необходимо создать в структуре милиции общественной безопасности на уровне МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации и городских, районных управлений (отделов) внутренних дел организационно-аналитические группы.

Теоретическая значимость проведенного исследования. Содержащиеся в диссертации положения, выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблемы предупреждения и пресечения террористических актов, развитии антитеррористического законодательства; преподавании курсов «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» в образовательных учреждениях, при подготовке учебных изданий по соответствующей проблематике.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в выводах и конкретных предложениях диссертанта, которые могут способствовать совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел в противодействии терроризму. Так автором предлагается:

1) внести изменения и дополнения в: а) Законы Российской Федерации «О милиции», «О частной детективной и охранной деятельности»; б) Федеральные законы «О противодействии терроризму», «О государственной службе российского казачества»; в) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; г) постановление Правительства Российской Федерации «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации»;

2) внести изменения в приказы МВД России, регламентирующие деятельность патрульно-постовой службы, дорожно-патрульной службы, участковых уполномоченных милиции, центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей, отрядов милиции особого назначения;

3) принять приказ МВД России, определяющий порядок создания в структуре МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации, городских, районных управлений (отделов) внутренних дел организационно-аналитических групп по координации деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности в борьбе с терроризмом;

4) разработать инструкцию о порядке проведения должностными лицами органов внутренних дел обследований объектов на предмет их защиты от террористических актов.

Реализация указанных предложений позволит службам и подразделениям милиции общественной безопасности успешно осуществлять деятельность по предупреждению и пресечению террористических актов.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Материалы проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской деятельности Нижегородской академии МВД России, а также в практической деятельности ГУВД Пермского края, что подтверждено соответствующими актами о внедрении.

Отдельные положения диссертационного исследования были изложены: на Всероссийской научно-практической конференции «Российская система противодействия терроризму: проблемы, механизмы реализации и перспективы развития», проходившей в декабре 2004 года в Челябинском юридическом институте МВД России; межвузовской научной конференции адъюнктов, аспирантов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке», состоявшейся в марте 2006 года в Омской академии МВД России; Всероссийской научно-практической конференции «Закон Российской Федерации "О милиции": 15 лет на страже прав граждан», проходившей в июне 2006 года в Омской академии МВД России.

Результаты теоретических и практических исследований нашли отражение в девяти публикациях общим объемом 3,1 п. л. Одна научная статья опубликована в ведущем рецензируемом журнале "Психопедагогика в правоохранительных органах", входящем в перечень, определяемом Высшей аттестационной комиссии Минобрнауки России.

Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы; определяются цели и задачи, объект и предмет исследования; раскрывается его методология и методика; характеризуются эмпирическая база, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы; формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования и внедрении их в практику.

Первая глава – «Сущность террористических актов и их проявления».

В первом параграфе «Терроризм как социальное явление» затрагиваются различные стороны терроризма, анализируется исторический аспект данного явления, приводятся различные версии возникновения террористических организаций, в том числе и на территории России. Исследуя подходы к определению терроризма, автор рассматривает это общественно опасное явление с нескольких позиций: во-первых, как международно-правовую категорию политического характера, во-вторых, в контексте уголовно-правовых и криминологических учений.

Такой подход позволяет выделить наиболее характерные признаки рассматриваемого явления, такие, как: насилие, создание в обществе обстановки ужаса и страха, публичность, повышенная общественная безопасность. Соискателем подробно анализируются взгляды ученых по поводу целей, которые ставят перед собой террористы.

Ряд авторов утверждает, что о терроризме можно говорить только тогда, когда смыслом поступка является наведение ужаса^[1]. Другие исследователи полагают, что деятельность террористических структур, помимо нагнетания страха, имеет исключительно политическую направленность^[2]. Основываясь на определении, данном в действующем законодательстве, автор считает, что терроризм – совокупность взглядов, идей, которые находят свое выражение в насильственных действиях или угрозе применения таковых, обеспечивающих устрашение населения и деморализацию общества, совершаемых лицами с целью выполнения со стороны органов власти, местного самоуправления, иных субъектов требований в свою пользу либо в пользу других связанных с ними лиц.

В исследовании содержится подробный анализ причин, порождающих терроризм. К ним можно отнести: широкое распространение экстремистских, националистических, религиозных идей, снижение порога нравственности у населения, имеющиеся противоречия в межгосударственных отношениях отдельных стран, которые оказывают поддержку террористическим организациям.

В работе рассматриваются виды терроризма, которые характеризуются специфичностью присущих им политических целей, организационных структур, используемых средств и других существенных признаков. Конечно, классификация терроризма не самоцель, она дается, чтобы определить наиболее уязвимые сферы жизнедеятельности и разработать систему профилактики с учетом тяжести последствий, которые может причинить тот или иной вид преступления террористического характера.

Во втором параграфе «Роль и место органов внутренних дел в борьбе с террористическими актами» раскрывается деятельность основных органов, представители которых входят в состав Федерального оперативного штаба Российской Федерации. В частности, к ним относятся Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба охраны Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации.

Рассматривая деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации, автор коснулся исторического аспекта его борьбы с терроризмом. Начало XIX века в России характеризовалось активными действиями террористов против самодержавия, что повлекло за собой принятие соответствующих мер со стороны полиции.

В современный период МВД России, осуществляя центральное руководство, направляет деятельность всех нижестоящих, подчиненных ему звеньев. В частности, это реализуется через Департамент борьбы с организованной преступностью и терроризмом. Особая роль в борьбе с исследуемым явлением принадлежит внутренним войскам Российской Федерации, которые входят в систему МВД России. В соответствии с Федеральным законам от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках МВД России» (в ред. от 27 июля 2006 г.)^[3] последние могут активно использоваться при проведении контртеррористической операции. Отмечается, что важное значение в противодействии терроризму имеет деятельность городских, районных управлений (отделов) внутренних дел. Приоритетным направлением в рассматриваемой сфере является проведение различных профилактических операций, например: «Рецидив», «Иностранец», «Гастролер», «Вихрь-Антитеррор». Объем задач, решаемых городскими, районными управлениями (отделами) внутренних дел, требует от МВД России более тщательного анализа их работы, особенно при проведении инспекторских проверок. В связи с этим необходимо внести в Инструкцию по организации и проведению инспектирования и контрольных проверок деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденную приказом МВД России от 5 октября 2005 г. № 815, дополнения, касающиеся деятельности проверяющего субъекта в сфере предупреждения и пресечения террористических актов.

Отмечая повышенный интерес террористов к объектам с массовым пребыванием людей (жилые дома, офисные помещения, торговые комплексы школы и т.д.), автор указывает на причины, которые не позволяют в достаточной мере обеспечить их защиту. К ним относятся:

• недостаточная укрепленность данных объектов от террористических актов;
• имеющиеся недостатки в организации деятельности органов внутренних дел по обследованию вышеуказанных объектов;
• отсутствие у сотрудников органов внутренних дел необходимых полномочий, которые бы в случае их применения позволяли устранять причины и условия, способствующие совершению террористических актов на объектах.

Для устранения этих недостатков предлагается постановлением Правительства Российской Федерации утвердить следующие требования, предъявляемые к указанным выше объектам:

• наличие вооруженной охраны со стороны частных охранных предприятий, служб безопасности, вневедомственной охраны при органах внутренних дел или ведомственной охраны;
• функционирование средств охранно-пожарной сигнализации, в том числе и «тревожной кнопки»;
• оснащение системой ограничения и контроля доступа (турникеты, видеонаблюдение, металлодетекторы), снабжение средствами проводной и радиосвязи;
• изготовление входных дверей из материалов, обеспечивающих надежную защиту от несанкционированного проникновения;
• наличие служебной документации, регламентирующей пропускной внутриобъектный режим; инструкции, касающейся действий персонала объекта в условиях угрозы или совершения террористического акта, а также указывающей на проведение занятий с кадрами в условиях чрезвычайной ситуации.

Диссертант предлагает внести изменения в Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции», касающиеся расширения прав сотрудников органов внутренних дел при обследовании объектов на предмет их защиты от террористической угрозы. Кроме того, разработаны рекомендации, регламентирующие порядок выполнения данного обследования сотрудниками милиции и составление соответствующего акта. Указывается, что необходимо наделить сотрудников органов внутренних дел правом выносить официальные предписания руководителям, не выполняющим требования по укрепленности объекта от террористической угрозы, а в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внести статью, которая предусматривала бы ответственность за невыполнение требований сотрудников милиции по защите объекта от террористических актов.

В третьем параграфе «Правовые основы деятельности милиции общественной безопасности по предупреждению и пресечению террористических актов» автор выделяет несколько уровней правового регулирования деятельности милиции общественной безопасности в противодействии терроризму:

1) международный,

2) законодательный,

3) подзаконный.

Рассматривается международный уровень правовой основы деятельности милиции общественной безопасности, где анализируются положения международных и европейских конвенций, которые позволяют активно противодействовать терроризму, связанному с угоном воздушных судов, захватом заложников, бомбовому терроризму; способствуют пресечению финансирования исследуемого явления со стороны отдельных структур.

Раскрывается взаимодействие государств-участников Содружества независимых государств в данном направлении, показывается роль антитеррористического центра.

Наряду с положительными моментами международного регулирования процесса противодействия терроризму, автор отмечает ряд имеющихся недостатков. В частности, международному соглашению не присуща системность, мировое сообщество часто запаздывает с криминализацией отдельных видов преступлений террористического характера. Проблемой является и ратификация международных договоров.

Далее анализируются статьи Конституции Российской Федерации, которые содержат нормы, обеспечивающие права и свободы человека, правопорядок в стране, поддержание конституционного строя. В соответствии со статьями 80, 88 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации единолично при определенных обстоятельствах правомерен принимать решение о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, с незамедлительным сообщением об этом Федеральному Собранию Российской Федерации. Подобное решение позволяет оперативно разработать комплекс мер, направленных на борьбу с преступлениями, в том числе и террористического характера.

В статью 11 Федерального закона «О противодействии терроризму», регламентирующую правовой режим контртеррористической операции, диссертант предлагает внести изменения и дополнения, касающиеся мер ограничительного характера в установленном режиме. Предлагается ужесточение санкций частей 1 и 2 статьи 20.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

С целью активизации помощи со стороны российского казачества и охранных служб безопасности в борьбе с терроризмом рекомендуется внести изменения в Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» и Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности».

Для обеспечения эффективности деятельности милиции общественной безопасности по пресечению каналов финансирования террористов предлагается внести изменения в пункт 25 статьи 11 Закона Российской Федерации «О милиции».

Отмечается, что важным фактором в борьбе с терроризмом является законодательная деятельность на уровне субъектов Российской Федерации, так как данная правовая база, принимаемая на основе законодательства Российской Федерации, позволяет милиции общественной безопасности с учетом истории, традиций, этикета народов, проживающих на определенной территории, принимать меры по противодействию терроризму в каждом конкретном субъекте Российской Федерации.

Вторая глава «Организационные и тактические основы деятельности служб и подразделений милиции общественной безопасности по предупреждению и пресечению террористических актов» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе раскрывается организационная и тактическая деятельность служб и подразделений милиции общественной безопасности по борьбе с террористическими актами. Известно, что понятие «организация» имеет несколько значений, но в рамках специфики нашего исследования оно трактуется как деятельность, направленная на объединение усилий людей в достижении поставленных целей по борьбе с терроризмом.

Автор указывает, что в системе милиции общественной безопасности находятся различные службы и подразделения, при этом значение каждого из данных субъектов в борьбе с терроризмом является не одинаковым, что и обусловливает рассмотрение деятельности основных служб и подразделений.

Важную роль в предупреждении и пресечении террористических актов играет патрульно-постовая служба милиции, так как ее личный состав обеспечивает порядок в общественных местах, на объектах различного вида транспорта, при чрезвычайных ситуациях.

По мнению диссертанта, для улучшения эффективности деятельности патрульно-постовой службы милиции в борьбе с терроризмом необходимо внести дополнения в Закон Российской Федерации «О милиции» и в ведомственные правовые акты МВД России, регламентирующие работу рассматриваемой службы, которые позволили бы осуществлять обязательный досмотр граждан при проведении массовых мероприятий и пассажиров на железнодорожном транспорте.

Раскрывая задачи, которые решают подразделения, выполняющие лицензионно-разрешительные и контрольные функции, автор уделяет внимание вопросу сохранности различных видов оружия и предлагает внести изменения в правовые акты, которые бы ужесточили условия хранения оружия.

Для защиты объектов от террористических актов строевые подразделения вневедомственной охраны при органах внутренних дел используют в своей деятельности передовые методы работы, достижения науки. Зачастую объекты оборудуются средствами охранно-пожарной сигнализации, промышленными, телевизионными устройствами, на них устанавливаются специальные пропускные и внутриобъектные режимы. Однако одной из причин снижения защищенности объектов является невыполнение требований постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 года № 587, в котором определены объекты, относящиеся к исключительной государственной охране.

Поскольку значительное количество террористических актов за последние годы было совершено с использованием взрывчатых веществ, которые доставлялись автотранспортом, подробно рассматривается деятельность дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения. В работе уделено внимание вопросам контроля за иностранными гражданами, деятельности дорожно-патрульной службы при проведении контртеррористической операции, в условиях стационарного поста.

Центральное место в системе субъектов милиции общественной безопасности, осуществляющих борьбу с терроризмом, занимает служба участковых уполномоченных милиции. Это утверждение основывается на том, что участковые уполномоченные милиции находятся в постоянном контакте с населением, владеют информацией о преступлениях, совершаемых на участке

(в том числе и в общественных местах), о лицах, проживающих без регистрации. Кроме того, сотрудники данной категории принимают меры в пределах своей компетенции по защите объектов от посягательств террористов.

Значительную помощь в борьбе с терроризмом участковым уполномоченным милиции оказывают общественные объединения правоохранительной направленности.

С целью повышения эффективности деятельности рассматриваемой категории сотрудников милиции автор предлагает приказ МВД России от 16 октября 2002 г. № 900 дополнить инструкцией, регламентирующей деятельность участковых уполномоченных милиции в условиях угрозы совершения террористического акта либо его последствий, а также внести изменение в раздел 3 данного приказа, которое предоставило бы данным сотрудникам право выносить официальные предписания руководителям предприятий, учреждений, организаций, не выполняющим требования по защите объектов от террористических актов.

При описании деятельности центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей исследователь уделяет внимание признакам, которые позволяют выявить среди доставленных несовершеннолетних лиц, способных совершить террористические акты. В этой связи рекомендуется внести ряд изменений и дополнений в ведомственный правовой акт МВД России, который позволит улучшить деятельность данных подразделений в исследуемом направлении.

Во втором параграфе рассматриваются административно-правовые средства, используемые милицией общественной безопасности в целях предупреждения и пресечения террористических актов.

Автор анализирует термин «правовые средства», показывая, какую роль они выполняют в борьбе с терроризмом, и, как следствие, определяет, что под административно-правовыми средствами понимается правовой механизм, включающий в себя сложный комплекс различных по своим характеристикам мер административного характера, используемых органами государства в целях предупреждения и пресечения террористических актов.

По мнению диссертанта, актуальность рассматриваемых административно-правовых мер обусловлена рядом факторов:

– данные меры, принятые своевременно, позволяют на ранней стадии подготовки террористического акта нейтрализовать источник угрозы общественной безопасности;

– правовое положение мер позволяет более эффективно, с учетом складывающейся обстановки использовать их в объединении и направлении усилий людей для достижения определенной цели, реализация которой требует координированных действий по предупреждению и пресечению террористических актов;

– эти меры являются не только способами действия по устранению угрозы со стороны террористов, но и методами организации деятельности субъектов, противодействующих терроризму;

– в условиях деятельности режимов чрезвычайного положения и контртеррористической операции исследуемые меры позволяют эффективно противостоять террористическим актам;

– административо-правовые средства охватывают ту часть деятельности, которая связана с обеспечением правопорядка.

Условно административно-правовые средства можно разделить на группы:

– предупредительные меры,

– меры пресечения,

– меры административной ответственности.

Отмечается, что такая классификация позволяет определить значение каждой группы мер, выявить имеющиеся недостатки при их применении, определить, какие действия необходимо принять по совершенствованию правовых актов, регламентирующих данные меры.

Раскрывая индивидуальную работу с лицами, от которых можно ожидать совершения террористических актов, автор предлагает внести в Федеральный закон «О противодействии терроризму» статью, предусматривающую установление судом в отношение лиц, отбывавших уголовное наказание за терроризм, определенных ограничений, по аналогии применения подобных мер к условно освобожденным из мест лишения свободы. В этой связи необходимо дополнить статью 19.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях частью 2, санкция которой предусматривала бы арест до 15 суток лиц, ранее отбывавших уголовное наказание за совершение террористических актов, но не соблюдающих установленные судом ограничения.

Рассматривая досмотр физических лиц, транспортных средств как меру предупредительного характера, соискатель указывает, что диспозиции статей 27.7 и 27.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не позволяют в полной мере принимать меры по предупреждению и пресечению террористических актов. Кроме того, представляется возможным изменить саму процедуру досмотра в условиях контртеррористической операции.

Большое значение в борьбе с терроризмом имеют такие правовые средства, как задержание и доставление, которые с уверенностью можно отнести и к мерам пресечения, так как последние позволяют на определенной стадии лишить лицо возможности продолжить правонарушение. Если противоправное деяние совершено в условиях полной очевидности, и правонарушитель установлен, то в соответствии со статьями 27.2 и 27.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях он не доставляется и не задерживается, а административный протокол составляется на месте.

Применение указанных норм в обычных условиях жизнедеятельности общества является абсолютно оправданным, поскольку обеспечиваются конституционные права и свободы граждан, однако в условиях чрезвычайных обстоятельств положения данных норм будут снижать результативность работы милиции. В связи с этим представляется необходимым внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статью, которая позволяла бы без каких-либо оговорок в условиях контртеррористической операции доставлять и задерживать лиц, совершивших правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.

Рассматривая административную ответственность как средство в борьбе с терроризмом, автор анализирует компетенцию милиции по применению данной меры с целью обеспечения защиты железнодорожного, воздушного и водного видов транспорта от террористических актов. Как справедливо отмечает А.Ю. Якимов, лица, уполномоченные рассматривать и решать дела об административных правонарушениях, играют исключительно важную роль в реализации административно-наказательной политики^[4]. С целью улучшения деятельности по применению мер административной ответственности за правонарушения в сфере транспорта необходимо внести изменения в статью 23.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые бы предоставляли право милиции общественной безопасности рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1, 3 и 4 статьи 11.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Действия, угрожающие безопасности полетов»), частью 1 статьи 11.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Действия, угрожающие безопасности движения на водном транспорте»), статьей 11.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Нарушение правил пожарной безопасности на железнодорожном, морском, внутреннем водном или воздушном транспорте), частью 4 статьи 11.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях («Нарушение правил поведения граждан на железнодорожном, воздушном и водном транспорте»).

В третьем параграфе раскрывается совместная деятельность служб и подразделений милиции общественной безопасности с другими государственными органами по борьбе с террористическими актами.

Соискатель, анализируя мнения ученых, указывает, что понятие «взаимодействие» в научной литературе сформулировано, но недостаточно четко. Отмечается, что необходимым условием взаимодействия является объективная взаимосвязь участвующих в этом процессе субъектов. Анализ данного явления позволяет выявить в нем такие признаки, как общая цель, наличие информационного аспекта, согласованность действий, разработка совместных программ, проведение контрольной деятельности, нормативно-правовое регулирование.

Эффективность и качество взаимодействия заинтересованных лиц в борьбе с терроризмом зависит от организации этой работы, которая, в свою очередь, должна основываться на определенных принципах. Так, к основным

принципам взаимодействия относятся:

– научность;

– законность;

– планомерность;

– принятие совместных решений;

– разграничение компетентности.

Данные принципы должны соответствовать следующим требованиям:

– обладать высокой степенью обобщенности;

– регламентироваться правовыми актами нормативного характера;

– отражать основные положения юридических норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Круг государственных органов, с которыми сотрудничают службы и подразделения милиции общественной безопасности в борьбе с терроризмом, в настоящее время достаточно широк и разнообразен. К ним, прежде всего, относятся Антитеррористическая комиссия субъекта Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная миграционная служба и другие.

В рамках взаимодействия милиции общественной безопасности с Антитеррористической комиссией субъекта Российской Федерации автор уделяет внимание не только позитивной работе, но и имеющимся недостаткам.

По характеру отношений между милицией общественной безопасности и Федеральной службой безопасности Российской Федерации взаимодействие можно разделить на информационное, методическое и функциональное. В диссертации анализируется разноплановое сотрудничество отрядов милиции особого назначения с указанной службой в условиях контртеррористической операции. Для улучшения работы отрядов милиции особого назначения автор предлагает внести ряд изменений и дополнений в ведомственный правовой акт, регламентирующий их деятельность при проведении специальных мероприятий по обнаружению, блокированию и задержанию террористов, а также в условиях правового режима, чрезвычайного положения и контртеррористической операции.

Милиция общественной безопасности использует различные формы взаимодействия с пограничными органами, входящими в состав Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

С целью совершенствования их совместной деятельности представляется возможным принятие на уровне МВД России и ФСБ России приказа, который бы детально определял роль каждого из рассматриваемых субъектов в борьбе с терроризмом.

По мнению соискателя, активное взаимодействие с Федеральной миграционной службой осуществляют участковые уполномоченные милиции. Их сотрудничество реализуется по следующим направлениям:

– обмен информацией, касающейся нарушения законодательства о регистрации граждан;

– разработка программ по выявлению лиц, от которых можно ожидать совершения террористических актов;

– проведение совместных профилактических мероприятий по выявлению иностранных граждан, лиц без гражданства, нелегально проживающих на территории России;

– использование имеющегося положительного опыта работы по вопросам предупреждения и пресечения террористических актов при проведении совместных учебных занятий.

Для повышения эффективности взаимодействия вышеуказанных субъектов необходимо принять ведомственный правовой акт МВД России, который устанавливал бы порядок осуществления совместной деятельности Федеральной миграционной службы не только со службой участковых уполномоченных милиции, но и с другими субъектами милиции общественной безопасности.

В заключении подводятся общие итоги, формулируются основные выводы, предложения и рекомендации, вытекающие из проведенного исследования по вопросам административно-правовой деятельности милиции общественной безопасности в борьбе с терроризмом.

В приложениях приводятся разработанные автором проекты положений, вносящих изменения и дополнения в федеральное законодательство и ведомственные нормативные правовые акты, образцы процессуальных документов и методические рекомендации для сотрудников органов внутренних дел, осуществляющих свою деятельность в контексте рассматриваемого исследования.

Основные положения диссертационного исследования

опубликованы в следующих работах автора:

1. Телегин А.С., Цуканов В.Н. Психологическая подготовка как аспект деятельности сотрудников ОВД в условиях борьбы с терроризмом // Психопедагогика в правоохранительных органах. – 2006. – № 2. – 0,3 п. л. (авторство не разделено).
2. Цуканов В.Н. Некоторые причины, способствующие развитию терроризма в России // Российская система противодействия терроризму: проблемы, механизмы реализации и перспективы развития: материалы Всероссийской научно-практической конференции: в 2 ч. Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2005.– Ч. 1. – 0,2 п. л.
3. Цуканов В.Н. Правовые акты как средство защиты граждан в условиях террора // Защита прав человека: теория и практика, проблемы совершенствования правозащитной системы в регионах: материалы Всероссийской научно-практической конференции / отв. ред. В.М. Чернышева. – Пермь: Пермский филиал Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей экономики и права, 2005. – 0,2 п. л.
4. Цуканов В.Н. Правовые основы борьбы с терроризмом // Вестник Прикамского социального института. Серия «Право». – 2005. – Вып. 1. – 0,4 п. л.
5. Цуканов В.Н. Административно-правовое регулирование деятельности милиции по предупреждению террористических актов // Полицейское право. – 2006. – № 2. – 0,5 п. л.
6. Телегин А.С., Цуканов В.Н. О роли международного и российского законодательства в борьбе с терроризмом // Государство, право, общество: пути гармонизации взаимоотношений: сб. науч. тр.: в 2 ч. – Пермь: Пермский государственный университет, 2006. – Ч. 2. – 0,4 п. л. (авторство не разделено).
7. Цуканов В.Н. Роль и место органов внутренних дел в системе борьбы с терроризмом // Вестник Прикамского социального института. Серия «Право». – 2006. – Вып. 4. – 0,4 п. л.
8. Цуканов, В.Н. Терроризм и его виды // Государство, право, общество: пути гармонизации взаимоотношений: сб. науч. тр.: в 2 ч. – Пермь: Пермский государственный университет, 2006. – Ч. 2. – 0,4 п. л.
9. Цуканов В.Н. Терроризм: экономический и финансовый аспект // Современные проблемы развития экономики и управления в регионе: материалы V Всероссийской научно-практической конференции. – Пермь: Пермский филиал Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей и права, 2006. – 0,3 п. л.

---

^[1] См.: Антонян Ю.М. Терроризм. Криминологическое и уголовно-правовое исследование. М., 1998. С. 8.

^[2] См.: Медисорян Л.Н. Терроризм: правда и вымысел. М., 1983. С.155.

^[3] См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 6. Ст. 711; 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3452.

^[4] См.: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: монография. М., 1999. С. 3.