Формы и методы осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими российской федерации
На правах рукописи
Прибытко Юлия Александровна
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОБЯЗАННОСТЕЙ
ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ГРАЖДАНСКИМИ СЛУЖАЩИМИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.14 – административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Саратов
2010
Работа выполнена на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
| Научный руководитель: | доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Сергун Петр Павлович |
| Официальные оппоненты: | доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Конин Николай Михайлович; |
| кандидат юридических наук, доцент Филатова Анна Валериевна | |
| Ведущая организация: | Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Барнаульский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» |
Защита состоится 22 апреля 2010 г. в 14.00 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 212.243.16 при ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского» по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 12, ауд. 510.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале № 3 Научной библиотеки ГОУ ВПО «Саратовский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского».
Автореферат разослан « ___ » ___________ 2010 г.
Учёный секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент Е.А. Тихон
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Основываясь на принципах правового государства, предполагающего верховенство закона и Конституции Российской Федерации, государство должно обеспечить эффективную реализацию закрепленных в них прав и свобод личности и создать необходимые для этого условия. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Деятельность государственных служащих направлена на реализацию этих и других не менее важных государственных задач и функций, служение интересам гражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственными служащими реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Им принадлежит важнейшая роль в управлении социально-экономической и административно-политической сферами, укреплении российской государственности. В свою очередь, деятельность государственных служащих определена их компетенцией и правовым статусом.
Как известно, ядром правового статуса государственного служащего являются права и обязанности, закрепленные в нормативных правовых актах. Но если правам в научной юридической литературе отводится первостепенное место, то обязанности, в том числе и обязанности государственных служащих, остаются на втором плане.
В современной научной литературе справедливо отмечается, что обязанностям, в том числе обязанностям государственных служащих, а также формам и методам их реализации, в отечественной науке до сих пор уделяется явно недостаточное внимание. Так, в соответствии с подп. 4 п. 1 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственный гражданский служащий обязан соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций. Такое обязательство предполагает ответственность государственного органа и государственного гражданского служащего перед законом в случае нарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, при неисполнении или ненадлежащем исполнении своих обязанностей.
Таким образом, осуществляя надлежащим образом свои обязанности, используя соответствующие формы и методы их реализации, государственные гражданские служащие обеспечивают исполнение и практическую реализацию полномочий государственных органов, а также соблюдение, защиту и охрану прав граждан и организаций. Однако сегодня практика деятельности государственных гражданских служащих по осуществлению своих обязанностей выявила проблемы в реализации положений названного выше федерального закона и других нормативных правовых актов. В связи с этим необходим всесторонний анализ деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации по осуществлению своих обязанностей, который позволит определить направления дальнейшего совершенствования механизма их реализации и правовой базы.
Научная задача диссертационного исследования – установить содержание правового регулирования обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации и разработать предложения по совершенствованию форм и методов их реализации.
Целью диссертационного исследования является комплексный системный анализ форм и методов реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации; исследование конкретных механизмов нормативно-правового регулирования и практики их применения; оценка эффективности, выявление имеющихся проблем и разработка рекомендаций по совершенствованию нормативной правовой базы.
Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:
- провести комплексный системный анализ основных положений теории правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации;
- определить юридическую природу обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации;
- раскрыть понятие, содержание, структуру юридической обязанности и обязанности государственных служащих, в том числе государственных гражданских служащих Российской Федерации;
- провести классификацию обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации;
- обосновать особую роль и место обязанностей в правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации;
- изучить нормативную правовую базу Российской Федерации, которая регулирует правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации, в частности их обязанности;
- исследовать влияние надлежащего осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации на укрепление дисциплины, законности и правопорядка;
- рассмотреть понятие и сущность форм и методов осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации;
- изучить возможности и разработать предложения по совершенствованию форм и методов реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации;
- выработать предложения по законодательному совершенствованию нормативной базы, на основе которой государственные гражданские служащие Российской Федерации исполняют свои обязанности, исходя из требований обеспечения оптимальности нормативного выражения и создания необходимых условий для эффективной их реализации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственными гражданскими служащими Российской Федерации возложенных на них обязанностей.
Предметом диссертационного исследования является теоретико-правовая природа, современное состояние и перспективы правового обеспеченья осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации, формы и методы их непосредственной реализации.
Степень научной разработанности темы исследования. Степень разработанности обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации недостаточна, особенно это касается форм и методов их проявления. Фрагментарно она затрагивалась в работах З.А. Багишаева, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова и др.
Теоретическая и нормативная основа диссертационного исследования. При написании работы использовались монографии, научные статьи из периодической печати и сборников, учебно-методическая и справочная литература, а также труды и публикации таких ученых, как С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковец, А.В. Гусев, А.А. Демин, И.А. Елистратов, В.Т. Кабышев, А.А. Кармолицкий, С.Ф. Кечекьян, Н.М. Конин, Ю.М. Козлов, Н.М. Коркунов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, М.Н. Марченко, В.А. Масленников, Н.И. Матузов, В.П. Мельников, А.С. Мордовец, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Т.Г. Полынина, Л.Л. Попов, М.В. Пресняков, Ю.А. Розенбаум, Б.В. Россинский, П.П. Сергун, Т.В. Синюкова, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, А.В. Филатова, P.O. Халфина, С.Е. Чаннов, Е.В. Черных, А.Г. Чернявский, Л.А. Чиканова, В.М. Чхиквадзе, В.Ш. Шайхатдинов, Г.Ф. Шершеневич и ряда других авторов, в том числе зарубежных исследователей (например, Г. Брэбан).
Нормативный материал представлен Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральным законом от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, регулирующими организационно-правовые отношения государственной службы и правовой статус государственных гражданских служащих Российской Федерации, а также иными законодательными и подзаконным актами по вопросам осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на практическом материале, полученном при участии в работе конкурсной и аттестационной комиссии Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю и Управления Федеральной службы в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Алтайскому краю.
Методологическая основа диссертационного исследования базируется на принципах комплексного и системного подхода, соответствующих законах диалектики и общенаучных методах познания объективной действительности, разработанных в отечественной юридической литературе. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, изучить научную литературу, проанализировать нормативные правовые акты, сделать обобщения и выводы.
Диалектический подход познания позволил всесторонне и объективно исследовать механизм (формы и методы) реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации и его теоретическую разработанность в юридической науке. Исследование основано также на требовании конкретности и полноты познания, единства анализа и синтеза. Широко использованы такие методы познания как метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному и логический метод. Познание механизма реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации как целостного образования осуществлялось с помощью системно-структурного метода.
Сравнительно-правовой и формально-юридический методы научного познания позволили выработать практические рекомендации по совершенствованию правовых актов и отдельных норм в сфере реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что данная диссертация относится к числу первых в российской юридической науке комплексных исследований форм и методов реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации. Впервые на монографическом уровне осуществляется исследование ряда неразрешенных в теории и на практике вопросов, связанных с обеспечением реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации. На основе системного анализа действующего законодательства и научной литературы в названной сфере в работе выдвигаются и обосновываются новые предложения по совершенствованию форм и методов осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:
- На основе проведенного исследования отмечается необходимость законодательного закрепления определения понятия обязанности государственных служащих, а именно понятия обязанности государственных гражданских служащих Российской Федерации и предлагается данное определение внести в главу I «Общие положения» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Формулируется определение понятия обязанности государственных служащих, в том числе государственных гражданских служащих Российской Федерации, как меры конкретно-определенного, общественно необходимого, должного поведения государственного служащего в области государственно-служебных отношений, установленных в нормативном правовом акте для непосредственного исполнения полномочий и функций государственного органа, обеспеченных возможностью применения санкции юридической нормы в ее негативном и позитивном понимании.
- Предлагается следующая научная классификация обязанностей государственного служащего, в том числе государственного гражданского служащего Российской Федерации:
- общеслужебные обязанности, устанавливаемые Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», являющиеся элементом общеслужебного статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации;
- профессиональные обязанности, устанавливаемые специальными федеральными законами и подзаконными актами, регулирующие государственную службу в отдельных государственных органах, являющиеся элементом профессионального статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации;
- должностные обязанности по государственной должности государственной гражданской службы, являющиеся элементом должностного статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации, устанавливаемые должностными регламентами.
- Делается вывод о том, что правовой институт государственной службы является административно-правовым, а обязанности государственных гражданских служащих Российской Федерации относятся к регулированию не трудового, а административного права.
- Утверждается, что основополагающим элементом правового статуса государственного служащего, в том числе государственного гражданского служащего Российской Федерации, являются обязанности, так как от того, какие обязанности и как они исполняются, во многом зависит не только деятельность государственного служащего, но и работа всего государственного аппарата. А другие элементы правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации лишь создают условия для надлежащего выполнения обязанностей, то есть носят обеспечительный характер.
- Отмечается, что добросовестное осуществление обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации является условием укрепления дисциплины, законности и правопорядка. Невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей чиновниками дестабилизирует законность, разрушает дисциплину и правопорядок.
- Дано авторское определение понятия формы осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе государственными гражданскими служащими Российской Федерации, под которой понимается определенное внешнее выражение конкретных действий (активных или пассивных) как части профессиональной деятельности, осуществляемых в рамках компетенции государственных служащих, включая и те, которые не предполагают прямого юридического воздействия и не вызывают прямых последствий.
- Проведена классификация форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации. К таковым традиционно можно отнести соблюдение и исполнение. Кроме того, государственные гражданские служащие Российской Федерации могут осуществлять свои обязанности в добровольной или принудительной форме, а также к формам осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации отнесены правовые и неправовые формы.
- Дается определение понятия методов осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации, которые рассматриваются в качестве конкретных способов, приемов практической реализации возложенных на них обязанностей в повседневной деятельности практического решения задач, стоящих перед органом государственной власти, исполняющим функции государственного управления в той или иной сфере жизни общества на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.
- Указывается на то, что государственные гражданские служащие являются специфическим субъектом управленческих отношений, поэтому к методам осуществления ими профессиональных обязанностей отнесены методы управленческой деятельности, выделяемые в научно-правовой литературе. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности, в том числе и деятельности по осуществлению обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации – убеждения, принуждения и стимулирования.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в выявлении проблем административно-правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации по исполнению ими своих обязанностей, что способствует формированию нового подхода к сущности форм и методов осуществления обязанностей как основной части правового статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации. Проводимое исследование вносит определенный вклад в развитие общей теории правового положения государственных гражданских служащих Российской Федерации, института юридических обязанностей. Разработка указанных проблем обогатит современную правовую науку новыми знаниями, которые могут способствовать дальнейшим научным изысканиям в названной области.
Автор осуществляет анализ законодательства в аспекте исследуемой темы на современном этапе, что дает возможность прогнозировать пути совершенствования законодательства в данной области.
Выводы и результаты исследования могут быть использованы: для решения задач в области административно-правового регулирования деятельности государственных гражданских служащих по реализации обязанностей, а также форм и методов их осуществления; для внедрения в учебный процесс в рамках курсов «Административное право Российской Федерации» и «Государственная служба Российской Федерации»; для оптимизации действующего законодательства и правоприменительной практики путем внесения предложений по изменению законодательства Российской Федерации, а также разработки положений и должностных инструкций (регламентов), регулирующих правовую деятельность государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях, обсуждались на заседаниях кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел ФГОУ ВПО СЮИ МВД России, использовались в процессе преподавательской деятельности диссертанта в АНО ВПО «Алтайская академия экономики и права (институт)», излагались на научно-практических конференциях, таких как: VIII Международная научно-практическая конференция «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (Московский государственный университет им. Ломоносова, г. Москва, декабрь 2007 г.); Всероссийская научно-практической конференция «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томский государственный университет, г. Томске, январь 2007 г.); Международная научно-практическая конференция «Приоритетные направления развития правового государства» (Алтайская академия экономики и права, г. Барнаул, сентябрь 2008 г.); Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы экономики и права на современном этапе развития России» (Алтайская академия экономики и права, г. Барнаул, октябрь 2008 г.); Межрегиональная научно-практическая конференция «Экономика и управление в современных условиях» (Сибирский институт бизнеса, управления и психологии, г. Красноярск, ноябрь 2007 г.).
Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования и структуре диссертации.
Первая глава «Общая характеристика обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации» содержит три параграфа.
В первом параграфе раскрыты понятие и виды обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации. В диссертации отмечается, что на сегодняшний день юридической наукой все еще не сформулировано определение понятий «обязанности государственных служащих» в целом, и «обязанности государственных гражданских служащих» в частности.
По мнению автора, определения играют большую роль в правоведении и практической жизни. Они имеют важное теоретическое значение в процессе познания той или иной отрасли права. Вместе с тем практика показывает, что для того, чтобы понятие использовалось в обществе эффективно, запоминалось людьми, становилось частью их правосознания, ему нужно дать определение в законодательном акте. Определение развивает понятие, развертывает его содержание, вводит в самую его суть. Это краткое объяснение, имеющее высшую качественную ценность. Поэтому роль определений очень велика в нормотворческом процессе. Кратко раскрывая существо правового явления во вводной части нормативного акта, оно затем дает возможность законодателю точно и свободно формулировать правовые нормы.
В работе автором сформулировано понятие «обязанности государственных служащих», которое применимо и к обязанностям государственных гражданских служащих Российской Федерации.
В диссертации рассматривается классификация обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Классификация обязанностей, как прием исследования, носит субъективный характер, т.е. каждый ученый вправе иметь свой взгляд на проблему. Поэтому было бы ошибкой настаивать на универсальном характере той или иной классификации указанных категорий.
Любая предложенная классификация обязанностей, как и обязанностей государственных гражданских служащих, не претендует на исключительность и не носит исчерпывающий характер.
В данном параграфе, также рассмотрена характеристика общеслужебных обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации, перечисленных в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», перечень которых, является исчерпывающим. Однако, другими правовыми актами, регулирующими отдельные виды государственной гражданской службы, на государственного гражданского служащего могут быть возложены и иные обязанности.
Делается вывод о том, что в Российской Федерации по вопросам государственной службы действует большое количество нормативных правовых актов, из них значительная часть регулирует правовой статус государственного гражданского служащего, и в частности обязанности. В целях доступности и эффективного применения данных актов необходимо произвести систематизацию наряду с кодификацией. К сожалению, система законодательства о государственной службе не доведена до завершения и окончательно не сформирована. Речь идет о нереализованных законопроектах, к ним относятся: проект Кодекса государственной службы, проект Федерального Закона «Кодекс поведения государственных служащих». Создание Кодекса государственной службы в правовой литературе обсуждается уже давно (К.С. Вельский, А.Ф. Ноздрачев, Л.В. Оболонский, Ю.Н. Старилов). Хотелось бы надеется, что идея правового регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном законодательном акте не будет забыта.
Во втором параграфе раскрывается юридическая природа обязанностей государственных гражданских служащих Российской Федерации и место юридической обязанности в правовом статусе государственных гражданских служащих Российской Федерации. Автор отмечает, что вопрос правового регулирования отношений между государственным гражданским служащим и государственным органом не имеет однозначного толкования. В настоящее время в мире существуют две тенденции в развитии государственной службы как государственно-правового института. Первая связана с установлением публично-правового статуса государственных служащих, обособлением их от других категорий работников. Другая тенденция заключается, напротив, в распространении на государственных служащих норм трудового права.
В России также выявилось два основных и принципиально различных подхода к вопросу правового регулирования отношений между государственным гражданским служащим и государственным органом.
Первый выдвигается и обосновывается учеными в области трудового права (Т.В. Иванкина, С.А. Иванов, А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов), второй – некоторыми учеными в области административного права (Г.В. Атаманчук, А.А. Гришковец, Ю.Н. Старилов).
Примечательно, что сейчас позиция большинства ученых административного права и трудового права в этом вопросе одинакова, которая в свою очередь нашла свое отражение в законодательстве, так Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установил, что на государственных гражданских служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. Однако автор отмечает, что применение законодательства о труде не отрицает публично-правового характера государственной гражданской службы. Правовой институт государственной службы является административно-правовым, несмотря на то, что на отдельные государственно-служебные отношения распространяется законодательство о труде, на другие - гражданское законодательство, на третьи - конституционное и т.п. Нормы трудового права применяются в этих отношениях субсидиарно и постольку, поскольку пока еще отсутствует их административно-правовое регулирование. Это говорит лишь о том, что государственная служба как административно-правовой институт находится на стадии формирования. В отношении обязанностей государственного гражданского служащего Российской Федерации в среде административистов распространено мнение, что они значительно отличают государственных гражданских служащих Российской Федерации от остальных трудящихся[1], и относятся к регулированию административного права.
В работе уделяется внимание такому самостоятельному научному направлению, как правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации, а также проблеме обязанностей, их месте, роли и значению, которое они занимают в его структуре.
Общеизвестным является тот факт, что правовой статус государственного служащего определяется характером и системой элементов составляющим его структуру. Важным является выяснить значение обязанностей в правовом статусе государственных гражданских служащих.
По мнению диссертанта, основополагающим элементом правового статуса государственного служащего, а также государственного гражданского служащего Российской Федерации, являются обязанности. Государство, являясь работодателем, нанимает граждан на службу с целью возложения на них соответствующих должностных обязанностей, исполнение которых необходимо для решения поставленных перед ним задач, и наделяет правами в той мере, в какой необходимо для надлежащего выполнения обязанностей.
В третьем параграфе рассмотрены вопросы осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации как условие укрепления дисциплины, законности и правопорядка.
Дисциплина, законность и правопорядок необходимы при любом государственном устройстве, так как это является первым и непременным условием нормального функционирования общества, повседневной жизни и деятельности людей, их коллективов.
Диссертант подробно анализирует данные понятия, а также отмечает, что условием их укрепления выступают обязанности, их четкое исполнение.
Отмечается, что о законности, правопорядке, дисциплине можно говорить лишь тогда, когда юридические обязанности друг перед другом будут исполнять «обе стороны» (чиновники и граждане), преследуя при этом общие цели и задачи. В основе же этого стремления должен лежать баланс интересов, в соответствии с конституционным принципом о взаимной ответственности государства и личности.
Вторая глава «Формы осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации» содержит два параграфа.
В первом параграфе раскрывается понятие и значение форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Отмечается что, административно-правовая деятельность государственного органа исполнительной власти или ее представителей (государственных гражданских служащих) осуществляющие функции в той или иной сфере жизни общества, представляет собой составную часть, разновидность государственного управления. Поэтому изучение форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими должно происходить во взаимодействии с анализом форм всей системы управления.
В административно-правовой литературе уделяется значительное внимание выявлению и характеристике административно-правовых форм, форм управления или административно-правовых форм исполнительной деятельности (по другой терминологии – государственного управления), и явно не достаточно подробно исследуются формы осуществления обязанностей государственными служащими. Безусловно, эти категории самостоятельны, но взаимосвязаны между собой. Так, по мнению Ю.Н. Старилова, «Форма управления – это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурного подразделения и должностного лица. Каждая форма управления заключает в себе совершение конкретными субъектами определенных действий…»[2]. Другими словами форма управления – это деятельность управляющего субъекта, которая представляет собой осуществление определенных действий. Это утверждение можно отнести и к деятельности государственных служащих, а также государственных гражданских служащих по осуществлению профессиональных обязанностей. Таким образом, к формам управления относится и деятельность государственных гражданских служащих по осуществлению обязанностей, которая представляет собой осуществление определенных действий.
Изложенная позиция позволяет дать определение и провести видовую классификацию специфической научно-практической категории — форм осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе и государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Во второй параграфе исследованы виды форм осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
В правовой литературе выделяют две формы реализации (осуществления) юридических обязанностей: 1) соблюдение; 2) исполнение.
Представленную классификацию форм осуществления юридических обязанностей можно применить и к осуществлению обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Реализация обязанностей государственными гражданскими служащими может осуществляться в соответствии со своими внутренними убеждениями (добровольно) либо из-за боязни возможного принуждения (принудительно).
Кроме того, форма осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими может иметь юридическое содержание, или другими словами правовое выражение. Особое значение при этом приобретает тот факт, что в таком выражении, прежде всего, нуждаются те из форм, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие субъекта исполнительной власти на соответствующий объект.
С другой стороны, государственные гражданские служащие осуществляют многие обязанности, непосредственно не связанные с управляющим воздействием. Например, это обязанности по обеспечению подготовки указанного воздействия либо его эффективности, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.).
Третья глава «Методы осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе раскрывается понятие и особенности метода осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Автор отмечает, что наряду с формами в процессе практической реализации обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации важная роль отводится методам. Данные категории необходимо рассматривать в неразрывной связи.
В административно-правовой литературе уделяется значительное внимание выявлению и характеристике административно-правовых методов, методов управления или административно-правовых методов исполнительной деятельности (по другой терминологии – государственного управления), и не достаточное внимание уделяется методам осуществления обязанностей государственных служащих. Однако в административно-правовой литературе довольно часто встречается широкая трактовка методов управления. Так, по мнению Ю.Н. Старилова, «Методы государственного управления имеют и другие наименования, например: административно-правовые методы, методы осуществления управления, методы управленческой деятельности, методы осуществления управленческой деятельности (в том числе деятельности по осуществлению обязанностей). Сущность этих понятий едина»[3].
Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих средствах такое воздействие находит свое прямое выражение. Тем не менее, они также квалифицируются в качестве методов управления. Другими словами, понятия «методы государственного управления» и «методы осуществления обязанностей государственных служащих» не есть одно и тоже, но очень взаимосвязаны между собой, в связи с тем, что они соотносятся как род и вид.
Из вышесказанного диссертант делает вывод о том, что методы осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе государственными гражданскими служащими, является разновидностью, составной частью методов управления. Изложенная позиция позволяет дать определение и провести видовую классификацию специфической научно-практической категории — методы осуществления обязанностей государственными служащими, в том числе и государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Второй параграф посвящен видам методов осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации.
Отмечается, что государственные гражданские служащие с одной стороны выступают представителем государственной власти и обладают властными полномочиями, поэтому могут использовать те или иные методы для осуществления своих обязанностей. С другой – являются объектом государственного управления, поэтому государство в отношении государственных служащих может использовать методы для надлежащего осуществления возложенных на них обязанностей. В связи с этим к методам осуществления государственными служащими своих обязанностей можно отнести методы управленческой деятельности, выделяемые в научно-правовой литературе.
В административно-правовой учебной литературе традиционно рассматриваются два универсальных метода: убеждение и принуждение. Указанные методы осуществления юридических обязанностей можно применить и к осуществлению обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации. Кроме данных методов диссертант указывает на наличие метода стимулирования. На практике эти методы имеют множество различных проявлений. Все они во многом взаимосвязаны, преследуют одни и те же задачи и цели. В диссертации раскрывается каждый из этих методов.
Автор полагает, что прежде всего с помощью средств убеждения и стимулирования обеспечивается должное поведение участников управленческих общественных отношений и добросовестное осуществление ими обязанностей путем применения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального или материального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения и стимулирования. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.
В заключении подводятся итоги, обобщаются выводы, полученные в процессе диссертационного исследования.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной
комиссии Минобрнауки РФ
- К вопросу о понятии обязанности государственного служащего / Ю.А. Прибытко // Бизнес в законе : экономико-юридический журнал. – М. : Юр-ВАК, 2008. – №1. – С. 62–63.
- Понятие «форма реализации обязанностей государственных служащих» / Ю.А. Прибытко // Закон и право. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – №9. – С. 29.
- К вопросу об осуществлении обязанностей государственными гражданскими служащими / Ю.А. Прибытко // Вестник Томского государственного университета: общенаучный периодический журнал. – 2008. – №316. – С. 111–112.
Другие публикации
- Проблемы кадровой политики в системе государственной гражданской службы Российской Федерации / Ю.А. Прибытко // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сборник статей по итогам Всероссийской научно-практической конференции. – Томск : Изд-во Томского ун-та, 2007. – С. 48–50.
- О правовом статусе государственных гражданских служащих / Ю.А. Прибытко // Научные труды. Российская академия юридических наук : вып. 8 : в 3 т. ; т. 2. – М. : ЮристЪ, 2008. – С. 243–245.
- Метод осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Федеральной регистрационной службы / Ю.А. Прибытко // Актуальные проблемы экономики и права на современном этапе развития России : материалы Международной научно-практической конференции : в 2 т. ; т. 2 / под ред. В.П. Колесовой. – Барнаул : Изд-во ААЭП, 2008. – С. 49–51.
- Убеждение в реализации обязанностей государственных служащих / Ю.А. Прибытко // Проблемы духовного развития общества: история и современность : материалы научной конференции : вып. 4 / под ред. Т.Ф. Кряклиной. – Барнаул : Изд-во ААЭП, 2009. – С. 48–50.
[1] Оболонский А.В. Государственная служба. – М.: Дело. – С. 125.
[2] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. – Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. – М.: Норма, 2002. – С. 212.
[3] Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. – Ч. 2. – Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. – Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 2001. – С. 29.
