Прокурорский надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних (проблемы теории и практики)
На правах рукописи
Арутюнян Арсен Сейранович
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
(ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ)
Специальность: 12.00.11 – «судебная власть, прокурорский надзор,
организация правоохранительной деятельности»
Автореферат диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Москва 2011
Работа выполнена на кафедре адвокатуры и правоохранительной деятельности Российской Академии адвокатуры и нотариата
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Смородинова Анна Георгиевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Крутер Марк Соломонович
кандидат юридических наук
Ананьин Петр Александрович
Ведущая организация: ФГОУ ВПО «Российский университет
дружбы народов»
Защита диссертации состоится «30» ноября 2011. в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д 521.037.01 по защите докторских и кандидатских диссертаций при Российской академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, Малый Полуярославский переулок, дом 3/5. Зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии адвокатуры и нотариата по адресу: 105120, г. Москва, Малый Полуярославский переулок, дом 3/5.
Автореферат размещен на интернет-сайте Российской Академии адвокатуры и нотариата www.raa.ru и на интернет-сайте Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации [email protected].
Автореферат разослан «___» октября 2011.
Ученый секретарь
диссертационного совета
Д 521.037.01
кандидат юридических наук, доцент М.В. Плотникова
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации в статье 2 провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита входят в обязанность государства. Основной Закон России также гарантирует государственную поддержку семьи и детства. В любом обществе особое значение имеет государственная защита основных прав и интересов несовершеннолетних, поскольку дети, как никто другой, подвержены риску различного рода посягательств, а в силу объективных причин не могут самостоятельно защитить себя как физически, так и юридически. Поэтому проблема соблюдения законности в сфере детства носит глобальный характер. Не исключение и наше государство.
Причинами, побудившими автора обратиться к исследованию настоящей проблемы, стали: высокий уровень нарушений основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, большое количество безнадзорных и беспризорных детей, неэффективный механизм работы органов прокуратуры по вопросам, связанным с надзором за соблюдением законности их прав, а также высокий уровень преступности среди данной категории лиц.
В деле защиты прав и свобод несовершеннолетних и в системе правоохранительных органов Российской Федерации органы прокуратуры исторически играют важную роль, реализуя функцию надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях обеспечения законности и правопорядка в обществе, защиты их прав и свобод от преступных и иных посягательств. Данная функция является одной из главных функции органов прокуратуры Российской Федерации и осуществляется в рамках общего надзора.
В связи с этим в данной диссертационной работе предпринята попытка обозначить и разрешить основные проблемы теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, выявления и определения причинно-следственной связи совершения правонарушений, как несовершеннолетними, так и против них, поиска путей решения названных проблем в целях более эффективной защиты прав и законных интересов данной категории лиц органами прокуратуры.
Необходимость государственного регулирования и усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних обусловлена и другой причиной - дети, потерявшие родителей или ставшие сиротами при живых родителях, остаются незащищенными в нашем обществе. Многие из них не могут реализовывать свои права, например, право на образование; попадают под негативное влияние представителей преступного мира, вовлекающих их в антиобщественную и преступную деятельность, избивающих и насилующих, использующих их рабский труд, лишающих их имущества и т.д.
К сожалению, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних допускаются и должностными лицами государственных органов - органов опеки и попечительства, работниками интернатов, другими должностными лицами, осуществляющими учёт и воспитание несовершеннолетних, то есть лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей. Автор считает, что одной из причин данных правонарушений, в том числе и преступлений, является неэффективная работа органов прокурорского надзора.
Поэтому, в сложившейся ситуации Президент Российской Федерации счел необходимым утверждение должности Уполномоченного по правам ребёнка[1]. Создание новых гуманных институтов защиты прав несовершеннолетних показывает заинтересованность руководителей нашего государства в наведении порядка в сфере защиты прав и интересов несовершеннолетних, в профилактике преступности данной категории лиц.
Но, помимо предпринятых мер, необходимы и другие эффективные действия по защите прав несовершеннолетних. Автор глубоко убежден, что остро стоит вопрос о создании системы ювенальной юстиции. В настоящее время в Российской Федерации нет постоянно действующих ювенальных судов. В некоторых субъектах существуют лишь экспериментальные, зарекомендовавшие себя и показавшие на примерах реальных судебных процессов свою значимость и обоснованность. В связи с этим считаем необходимым, используя настоящий отечественный опыт (в том числе и дореволюционный), а также опыт зарубежных государств, учреждение подсистемы ювенальных судов в судебной системе Российской Федерации.
Все вышеизложенные проблемы свидетельствуют об актуальности темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Научные исследования диссертационного и монографического характера, посвящённые защите основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, проводились многими учеными, среди них: Научные исследования диссертационного и монографического характера, посвящённые защите основных прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации, проводились многими учеными, среди них: В.И. Басков, В.Ф. Белов, В.Боровиков, А.И. Булахов, В. Вдовенков, Ю.Е Винокуров, А. Ганибесов, В.Н. Григорьев, В.В. Долежан, Н.В. Широков, А.Я. Вилкс, А.В. Ермаков, А. Ефремова, Г.И. Забрянский, Д. Зиядова, В.Н. Калинин, А. Кладкова, В.Ф. Крюков, Б.В. Коробейников, Н.А. Ленчина, В.В. Мальцев, Н.В. Машинская, М.Н. Маршунов, Э.Б. Мельникова, Г.М. Миньковский, А.И. Мильевский, В.П. Рябцев, С.Л. Панов, В.Н. Пирогов, П.Г. Пономарев, А.В. Победкин, Ю.Е. Пудовочкин, С.Л. Сибиряков, К.Сперанский, А.А. Сперанская, Л.М. Середа, В.Е. Старостин, И.Б. Степанова, Т.М. Судакова, А.Я. Сухарев, Н.Д. Урбанович, А.А. Чувилева, В.И. Шинд, В.Б. Ястребов, А.С. Якубов, В.Н. Яшин и др. Труды перечисленных авторов составили определенную теоретическую базу исследования, обеспечивая преемственность в развитии научной мысли и дальнейшей разработке ее актуальных направлений.
Однако вышеперечисленные проблемы до настоящего времени не нашли комплексного научного решения, необходимого для создания общего представления системы прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в целях защиты их прав и свобод.
В настоящем диссертационном исследовании предпринята попытка авторского понимания сущности и содержания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, а также предложены изменения и дополнения законодательства.
Цель исследования – разработка теоретических положений и организационно-правовых предложений, научных и методических рекомендаций по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних с учетом современных задач, определенных институтами государственной власти и гражданского общества.
Исходя из обозначенной цели, в диссертационной работе сформулированы следующие конкретные задачи научного исследования:
- выявление характерных особенностей правового регулирования деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере защиты основных прав и свобод несовершеннолетних;
- анализ, обобщение и оценка современного состояния законности и классификация типичных нарушений прав несовершеннолетних;
- изучение и обобщение практики прокурорского надзора, выявление наиболее распространенных недостатков и упущений, негативно влияющих на эффективность надзорных мероприятий;
- исследование теоретических основ и определение специфики предмета, задач и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законодательства о правах несовершеннолетних;
- разработка научных и практических предложений по совершенствованию организации прокурорского надзора, включая вопросы методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства в исследуемой сфере;
- выработка предложений по внесению дополнений и изменений в действующее законодательство применительно к теме диссертационного исследования.
Объектом исследования предполагаются правоотношения в процессе применения норм международного и российского законодательства, регулирующих основные права и свободы несовершеннолетних, объективно возникающие в ходе практической реализации полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и связанных с ними проблемных ситуаций.
Предмет исследования – деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о защите прав несовершеннолетних, актуальные теоретические и практические проблемы его совершенствования и повышения эффективности на всех стадиях надзорного процесса.
В процессе написания диссертации были изучены и использованы следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, международно-правовые документы в исследуемой области, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120 «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», а также другие приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проведено на основе общетеоретических принципов познания и общенаучных методов исследования: сравнительно-правового, комплексного, системного, логического, формально-юридического, социологического и статистического. Совокупность применённых общенаучных, частных и специальных методов познания позволила автору всесторонне исследовать круг вопросов, поставленных в диссертационной работе, и сформулировать ряд предложений научного и прикладного характера.
Эмпирическая база исследования.
В ходе работы над диссертацией изучены и проанализированы:
- материалы проверок проведенных органами прокуратуры Российской Федерации;
- доклады Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в России с 2001 по 2009 года;
- статистика актов прокурорского реагирования;
- материалы судебной практики;
- материалы СМИ о нарушениях прав несовершеннолетних и деятельности прокуратуры по их предупреждению, выявлению, предотвращению и пресечению;
- учебные пособия, научные статьи, методические пособия, кандидатские и докторские диссертации по прокурорскому надзору и других областей права.
В процессе работы над диссертацией в целях уяснения мнения российского общества по вопросам защиты прав и свобод несовершеннолетних был проведен опрос. Для составления социологической и статистической картины опросу были подвергнуты 120 человек с целью выяснения причин возникновения безнадзорных правонарушителей, совершения правонарушений, как ими, так и против них.
Научная новизна исследования определяется прежде всего тем, что данная работа предполагает стать первым комплексным исследованием современных актуальных проблем и задач прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, как в теории, так и практической деятельности.
Комплексный и системный метод осуществления научного исследования позволил на диссертационном уровне сформулировать ряд новых научно-практических положений: о специфике предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, особенностях тактики и методики выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства о правах несовершеннолетних и конкретные организационно-правовые меры по совершенствованию практики прокурорского надзора и законодательства в данной сфере.
Кроме того, научная новизна заключается в выносимых на защиту выводах и положениях:
1. Сделан вывод о том, что защита прав и свобод несовершеннолетних - это приоритетное направление в деятельности современной прокуратуры Российской Федерации;
2. Определено место прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних в системе защиты прав и свобод несовершеннолетних;
3. Сделан вывод о необходимости выделения самостоятельной отрасли прокурорского надзора - надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних;
4. Сделан вывод о том, что нет необходимости принятия единого кодекса для несовершеннолетних, объединившего все отрасли права, так как существующее законодательство вполне отвечает международным требованиям, но имеет определенные недостатки;
5. Сформулировано и обосновано предложение о внесении соответствующих изменений в п. 2 ст. 1 и в раздел III ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» с целью принятия самостоятельной отрасли прокурорского надзора – надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних;
6. Сделан вывод о необходимости возрождения системы ювенальной юстиции как формы защиты прав и свобод несовершеннолетних в Российской Федерации;
7. Успешное решение органами прокуратуры задач по защите основных прав и свобод несовершеннолетних предполагает повышение внимания к организационному аспекту своей деятельности, ключевым направлением которого, должно стать комплексное использование разнообразных мер организационного порядка и современных информационных технологий;
8. Сделан вывод о необходимости повышения уровня правовой культуры в обществе для защиты права и свободы несовершеннолетних.
Теоретическая значимость диссертации. К наиболее проблемным вопросам современного прокурорского надзора, представляющим научно-практический интерес, но в полной мере не исследованным, относятся проблемы теории прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних и тесно связанные с ними организационные и практические вопросы. По вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних отсутствует единство мнений ученых-правоведов и работников органов прокуратуры. Поскольку названные проблемы являются спорными в юридической науке, то представляется необходимым в ходе диссертационного исследования определить истинные причины и условия возникновения организационно-правовых ошибок, и коллизий в законодательстве по прокурорскому надзору, объяснить их сущность, определить и выявить пути их решения.
Именно теоретические выводы предстоящего исследования могут быть использованы для дальнейших научных исследований по вопросам прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних. Кроме того, результаты диссертационного исследования могут быть использованы для предложений по внесению дополнений и изменений в действующее законодательство и в учебном процессе по прокурорскому надзору.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены и апробированы в шести научных публикациях автора. Выводы и предложения, вытекающие из диссертации, обсуждались на заседаниях кафедры адвокатуры и правоохранительной деятельности Российской академии адвокатуры и нотариата. На ней также прошло рецензирование и обсуждение диссертации с выводом о рекомендации к защите.
Структура диссертационной работы определяется разработанным планом и состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и библиографического списка.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, рассматривается степень научной разработанности, определяется цель, задачи, объект и предмет исследования, раскрываются методология и методика исследования; определяется нормативная и эмпирическая база, теоретическая и практическая значимость работы; раскрываются научная новизна диссертационного исследования, излагаются основные положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации полученных результатов и о структуре диссертации.
В первой главе диссертации «Законодательство о несовершеннолетних: история и современность», состоящей из двух параграфов, анализируются становление и развитие законодательства о несовершеннолетних в разных странах и в разные периоды истории, также дается характеристика и дальнейшее развитие действующего законодательства о несовершеннолетних в Российской Федерации.
В первом параграфе первой главы «История развития и становления законодательства о несовершеннолетних» рассматриваются исторические исследование законодательства о несовершеннолетних и регламентированного им их правового статуса. Исторические исследование свидетельствует о бесправном положении детей перед законом и судом примерно до середины XIX в. По мнению Э.Б. Мельниковой, с которым мы полностью согласны, это было связано, прежде всего именно с отсутствием представления о юридическом и социальном понятии детства как «особо защищаемом периоде жизни человека»[2].
Развитие законодательства о несовершеннолетних, выделение и наделение их самостоятельным правовым статусом является признаком развитого правового государства. Следует отметить, что в зависимости от исторических и культурных особенностей различных государств возраст совершеннолетия и возраст наступления юридической ответственности, а также понятие «несовершеннолетний» определяются по-разному.
Развитие и становление законодательства о несовершеннолетних во многом связано с появлением правосудия по несовершеннолетним, установлением определенного правового статуса несовершеннолетнего и созданием ювенальных судов.
Несмотря на серьезные попытки совершенствования законодательства к несовершеннолетним правонарушителям в России до середины 60-х годов XIX столетия относились как к взрослым преступникам. Законодательные оговорки, в соответствии с которыми несовершеннолетие считалось смягчающим вину обстоятельством, фактически игнорировались, а подростки содержались в арестных домах и в тюрьмах вместе с взрослыми и не были защищены от применения к ним мер психического и физического воздействия[3].
Подводя итог, следует отметить, что защита прав и свобод несовершеннолетних является стратегической задачей любого общества и государства. И органы прокуратуры играют важную роль в обеспечении прав и свобод несовершеннолетних. Правозащитная функция прокуратуры направлена на устранение недостатков правовой системы государства. В случае «молчания» закона или его противоречия нормам и ценностям общества органы прокуратуры должны быть чуть ли не единственным инструментом гаранта и обеспечения сохранности прав и свобод несовершеннолетних.
Во втором параграфе первой главы «Правовое положение несовершеннолетних в России» анализируются и определяются законодательные акты, направленные на защиту прав и свобод несовершеннолетних.
В России основы правового положения несовершеннолетнего, как и любого другого гражданина, заложены в ее Конституции. Специфика правового положения несовершеннолетних как определенной социальной группы отражена в нормах, содержащихся в Конвенции о правах ребенка и в ряде законов.
В российском праве понятие несовершеннолетия присутствует во многих отраслях права и имеет свою специфику применительно к предмету правового регулирования. Под общеюридический термин «несовершеннолетний» подпадает «тот, кто не достиг определенного возраста, с которым закон связывает его полную гражданскую дееспособность, т.е. возможность реализовать в полном объеме предусмотренные Конституцией и другими законами страны субъективные права, свободы и юридические обязанности»[4].
Вместе с тем пока не приходится говорить о единой научной и обоснованной системе российского законодательства о несовершеннолетних, а только лишь о наличии отдельных правовых форм в разных сферах российского законодательства, таких как: конституционное, уголовное, гражданское, трудовое, семейное и т.д.
Соответственно и права несовершеннолетних в правовой литературе не представлены структурно. В российском законодательстве систему прав несовершеннолетних следует разделять, по мнению автора, на: международные, личные, социальные, политические, имущественные, культурные и экономические. Данная классификация охватывает всю систему прав несовершеннолетних по российскому законодательству.
Автор считает, что основой российского законодательства о несовершеннолетних следует считать личные права, которым в общей системе конституционных прав отводится особая роль. В Конституции Российской Федерации они закреплены во второй главе «Права и свободы человека и гражданина».
В соответствии с Конституцией Российской Федерации к личным правам несовершеннолетнего можно отнести такие права как: право на жизнь (ст. 20), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22), право на получение квалифицированной юридической помощи (ст. 48), право на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом
(ч. 2 ст. 45), право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст.27), право свободно выезжать за пределы Российской Федерации и его право как гражданина Российской Федерации беспрепятственно возвращаться (ч.2 ст. 27).
В данном параграфе, также анализируется и более глубоко рассматриваться Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», который был подписан Президентом Российской Федерации 24 июля 1998 года, данный закон в определенной степени систематизирует основные гарантии уже существующих в законодательстве прав и свобод несовершеннолетних.
Автор считает, что нет необходимости принятия единого кодекса для несовершеннолетних, объединившего все отрасли права, так как существующее законодательство вполне отвечает международным требованиям.
Если говорить о дальнейшем совершенствовании законодательства о несовершеннолетних и создании новых организационных механизмов защиты прав и свобод несовершеннолетних, предлагаем внести изменения в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», касающиеся выделения самостоятельной отрасли надзора, - надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних.
Именно отсутствие законодательно установленного предмета надзора влечет отсутствие единообразия в организации работы органов прокуратуры. Следовательно, работа по реализации данного направления в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации неодинакова[5].
Это означает, что в субъектах Российской Федерации по-разному выполняется надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних, что является недопустимым и грубым нарушением основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, а именно принципа единства, означающего, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему, и все они обязаны действовать по единым правилам и не должны противоречить федеральному законодательству (п. 1 ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Надо отметить, что отсутствие самостоятельного нормативно установленного предмета надзора за исполнением законов о несовершеннолетних является преградой для обеспечения эффективного надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.
В связи с этим предлагается внести изменения в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»: в п. 2 ст.1 определить предмет надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; в разделе III выделить главу, регулирующую самостоятельную отрасль прокурорского надзора.
Названные изменения в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» необходимы, во–первых, для создания единых правил и форм поведения во время организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; во-вторых, для более эффективной деятельности работников прокурорского надзора в данном направлении; в-третьих, для установления единства целей и общих задач осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних; в-четвертых, для единообразия форм организации и деятельности всех прокурорских органов; в-пятых, для единого внутреннего содержания прокурорского надзора — проверки исполнения требований законов и устранения правонарушений для данной категории лиц.
Мы считаем, что предлагаемые дополнения будут способствовать укреплению законности на всей территории Российской Федерации.
Вторая глава диссертации называется «Научные и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе второй главы «Предмет, задачи, цели и специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних», дается определение основных понятий прокурорского надзора. В данном параграфе автор подчеркивает, что в российской научной и учебной юридической литературе нет единого подхода к определению основных понятий прокурорского надзора. В первую очередь это относится к самому понятию «надзор прокуратуры». И прежде чем приступить к характеристике прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, автору представляется необходимым определить понятие прокурорского надзора.
Проанализировав точки зрения ученых, автор считает, что прокурорский надзор — это самостоятельный вид государственно-властной деятельности специально уполномоченных органов прокуратуры от имени РФ, которые в целях соблюдения Конституции и законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют проверки исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов, государственными и негосударственными органами и учреждениями.
Не менее важное значение имеет категория «отрасль прокурорского надзора». Ее можно определить как относительно самостоятельную часть прокурорского надзора, характеризующуюся специфическим предметом и полномочиями прокурора[6]
.
Раздел III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определяет отдельные отрасли или направления прокурорского надзора. И в законе и в научной литературе принято выделять пять таких отраслей: 1) общий надзор; 2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; 3) надзор за соблюдением исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; 4) надзор за исполнением законов судебными приставами; 5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних включает в себя: соблюдение прав несовершеннолетних в различных областях государственной, экономической, социальной, семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций и предприятий; соблюдение прав и свобод несовершеннолетних при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных несовершеннолетними преступлениях или защите их интересов; соблюдение прав несовершеннолетних со стороны родителей или лиц, которые выступают в качестве опекуна; выявление причин, по которым несовершеннолетние совершают преступления или незаконные действия совершаются против них.
Цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних тесно связаны между собой. К ним можно отнести: обеспечение исполнения законодательства об охране прав и свобод несовершеннолетних и их законных интересов; пресечение и предупреждение совершения правонарушений несовершеннолетними и против них; обеспечение верховенства закона; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства; обеспечение единства и укрепления законности.
Специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних заключается в том, что в России действует принцип особого положения несовершеннолетнего. Данное положение связано с комплексом психофизиологических и интеллектуальных особенностей несовершеннолетних. Исходя из этого законодатель особое внимание уделяет именно созданию высокого уровня юридической защиты и дополнительных гарантий прав и законных интересов несовершеннолетних.
В заключение параграфа следует сделать вывод о том, что, во-первых, необходима самостоятельная отрасль прокурорского надзора за соблюдением исполнения законодательства о несовершеннолетних; во-вторых, нормативной основой предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних является широкий комплекс нормативных актов, регламентирующих общественные отношения с участием несовершеннолетних. В-третьих, надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних можно определить как комплексное направление деятельности органов прокуратуры[7], включающее в себя отношения, характерные для общего надзора органов прокуратуры.
Во втором параграфе второй главы «Планирование и организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства о несовершеннолетних» автор разъясняет, что в органах и учреждениях прокуратуры управление осуществляется в ходе проведения аналитической работы, прогнозирования, планирования, взаимодействия органов и структурных подразделений прокуратуры, контроля исполнения, осуществления непосредственного руководства.
Организация и планирование действенного надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних является важной составляющей в работе органов прокуратуры Российской Федерации.
Надо подчеркнуть, что данная работа невозможна без мониторинга региональных нормативных правовых актов, правильной организации информационно-аналитической работы, своевременного получения статистических данных о работе поднадзорных органов и учреждений, профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, анализа состояния преступности несовершеннолетних.
Например, в ряде прокуратур субъектов Федерации (в прокуратурах Тульской, Саратовской, Воронежской областей и др.) функционирует отдел по делам несовершеннолетних и молодежи. В других регионах России организационно выделен лишь один старший помощник прокурора субъекта Федерации по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних. На уровне субъекта Федерации эта работа может быть возложена на старшего помощника или нескольких помощников прокурора, которые не объединены в самостоятельное структурное подразделение. В зависимости от организационной формы в прокуратурах субъектов Российской Федерации различаются и функциональные обязанности конкретных работников, ответственных за надзорную деятельность в части исполнения законов о несовершеннолетних[8].
Автор считает, что правильная организация и планирование прокурорского надзора предполагает определение приоритетов надзора и умелое использование тактических приемов при осуществлении прокурорских полномочий.
В третьем параграфе работы второй главы «Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних
Полномочия прокурора включают как его права, так и его обязанности. Указанная взаимосвязь полномочий обусловлена тем, что при выявлении нарушений закона прокурор обязан реализовать свои права и устранить выявленные нарушения. А деятельность прокуроров характеризуется совокупностью полномочий, позволяющих эффективно выполнять обязанности по выявлению и устранению нарушений закона.
Полномочия прокурора принято рассматривать применительно к целям надзорной деятельности - предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона. Так, в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре определено, что предметом надзора за исполнением законов являются: «соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте». То есть в этой статье Закона закреплено положение о том, что надзор за исполнением законов осуществляется только за определенным кругом органов и должностных лиц. Этот перечень является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит.
Перечень полномочий прокурора, его заместителя, а также других лиц органов прокуратуры при осуществлении возложенных на них прав и обязанностей по надзору за исполнением законов, содержится в ст. 22 ФЗ о прокуратуре Российской Федерации и делится на три группы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий; 2) полномочия по устранению нарушений закона; 3) полномочия по предупреждению нарушений закона.
Надо отметить, что эффективными средствами устранения нарушений закона являются возбуждение уголовного дела и возбуждение дела об административном правонарушении. До недавнего времени уголовное дело возбуждалось прокурором по данным, указывающим на наличие в имеющихся у него материалах признаков преступления. Решение о возбуждении уголовного дела оформлялось постановлением прокурора. Уголовное дело, возбужденное прокурором, направлялось по подследственности органу расследования преступлений для производства дознания или предварительного следствия либо принималось к производству самим прокурором. Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ полномочие прокурора, касающееся возбуждения уголовного дела, предусмотренное ст. 22 Закона о прокуратуре, было исключено. Соответствующим образом была скорректирована и его ст. 25 Закона о прокуратуре.
Сейчас прокурор вправе по материалам надзорной деятельности возбудить дело о любом административном правонарушении. К исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1, 5.5, 5.7, 5.8, 5.22-5.24, 5.40, 7.24, 12.35, 12.36. 13.11, 13.14, ч. 1 и 2 ст. 14.25, ст. 15.10, ч. 3 ст. 19.4, ст. 19.9. 20.26 КоАП РФ.
Мы считаем, что необходимо вернуть прокурорам право на возбуждение уголовного дело, так как данное полномочие является эффективным инструментом в деле борьбы с правонарушениями не только в сфере защиты прав и свобод несовершеннолетних, но и в целом для обеспечения законности и правопорядка в обществе и государстве.
В четвертом параграфе второй главы «Основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних», автор раскрывает основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних.
В связи с совершенствованием структуры органов прокуратуры и государственного управления в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и усиления его профилактической направленности, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", Генеральный прокурор Российской Федерации определил основные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних своим приказом от 26 ноября 2007г. N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».
Данный вид надзора носят комплексный характер и объединяют разные сферы деятельности, такие как: соблюдение прав несовершеннолетних в государственной, экономической, социальной, семейной жизни со стороны соответствующих органов, учреждений, организаций; соблюдение прав и свобод несовершеннолетних при расследовании и судебном рассмотрении дел о совершенных несовершеннолетними преступлениях или защите их интересов; соблюдение прав несовершеннолетних со стороны родителей или лиц, которые выступают в качестве опекуна; выявление причин, по которым несовершеннолетние совершают преступления или против них совершают и др.
В третей главе «Некоторые вопросы оптимизации надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних», автор проводит системный анализ типичных нарушений прав и свобод несовершеннолетних, также предлагает внести и принять на законодательном уровни систему ювенальной юстиции, для более эффективной защиты прав и свобод несовершеннолетних.
В первом параграфе третей главы «Системный анализ типичных нарушений законодательства о несовершеннолетних в России и пути их устранения».
На сегодняшний день очень высок уровень преступности среди лиц, не достигших восемнадцати лет, и преступлений, непосредственно совершаемых несовершеннолетними.
В качестве обстоятельств, влияющих на преступность несовершеннолетних, особо отмечаются несформировавшаяся у подростков система ценностей, трудности в семье, безработица, подробные сообщения в средствах массовой информации о фактах совершения преступлений, которые влекут новые многочисленные уголовно наказуемые деяния.
Анализ подростковой преступности показывает, что в общем числе несовершеннолетних преступников на протяжении последних десятилетий сохраняется стабильно высокая доля (29 -30%) не работающих и не учащихся подростков. Среди несовершеннолетних, совершивших кражу и другие корыстные преступления, данный показатель достигает 37,3%, а среди подростков, совершивших повторное преступление, он возрастает до 48,6%. Весьма значительна доля не работающих и не учащихся подростков (19,6%, т.е. практически каждый пятый) среди несовершеннолетних, доставленных в ОВД за совершение различных правонарушений[9].
Материалы прокурорского надзора свидетельствуют о том, что права и интересы детей по-прежнему нарушаются, в том числе в сфере безопасности их жизни и здоровья.
В последнее пятилетие стабильно фиксируется тенденция увеличения общего количества выявленных прокурорами нарушений закона в отношении детей: с 220 тысяч почти до 570 (рост в 2,5 раза). За последние два года число выявленных нарушений законности в сфере образования возросло на четверть, в сфере занятости - на 17%, в области защиты семьи, материнства и детства – на 14%. Вызывает особую тревогу высокий уровень совершаемых в отношении несовершеннолетних преступлений сексуального характера. Каждая четвертая жертва изнасилования и почти каждая вторая жертва насильственных действий сексуального характера - несовершеннолетние. С 2003 года в 7 раз возросло число детей, потерпевших от ненасильственных половых преступлений. В 2003 году это число составило около 800 человек, а уже в 2008 году свыше 5 тысяч [10].
Представляется, что высокий уровень преступлений против несовершеннолетних, а также преступлений, совершаемых несовершеннолетними, является следствием безразличия окружающих, самоустранения органов системы профилактики от принятия мер по оздоровлению обстановки в семье, снижения воспитательного потенциала учреждений, ведущих работу с несовершеннолетними, недостаточного реагирования со стороны правоохранительных органов на разные конфликтные ситуации в обществе.
К сожалению, многочисленные нарушения прав несовершеннолетних совершаются должностными лицами органов опеки и попечительства, осуществляющими учёт и воспитание несовершеннолетних, оставшихся без опеки и попечения родителей, то есть лицами, на которых лежит обязанность защиты прав детей. Автор считает, что такие правонарушения являются результатом неэффективной и неслаженной работы органов, что тоже имеет свою причинно-следственную связь, которая вытекает из общей системы и понимания прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних органами прокуратуры Российской Федерации.
Более того, часто преступления в отношении детей совершаются самыми близкими им лицами - родителями. В ходе прокурорских проверок регулярно вскрываются факты, когда родители уклоняются от выполнения своих обязанностей, ведут асоциальный образ жизни, употребляют наркотики, злоупотребляют алкоголем и вовлекают в это своих детей, содержат жилые помещения в антисанитарном состоянии.
Статистические данные об отобрании детей (ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ), лишении родительских прав (ст. 63 СК РФ) свидетельствуют о незначительном сокращении форм семейного неблагополучия, послуживших основанием для применения к родителям гражданско-правовых санкций. В 2007 г. было отобрано у родителей 6704, в 2008 г. - 6149 детей (снижение на 8,4%). Лишено родительских прав: в 2007 г. - 66 090, в 2008 г. - 63 096 родителей (снижение на 4,6%)[11]. Количество выявленных лиц, совершивших преступление, предусмотренное ст. 156 УК РФ, возросло с 2004 г. на 80%; число лиц, осужденных за данное преступление, - на 121%. Вместе с тем обращает на себя внимание то, что все эти годы из числа выявленных лиц, совершивших преступление, предусмотренное ст. 156 УК РФ, осуждался в среднем лишь каждый второй, что может быть объяснено некачественным расследованием уголовных дел.
Причиной, влияющей на криминогенную ситуацию, по нашему мнению, является малообеспеченность семей. Данное социальное явление входит в комплекс сильнодействующих криминогенных факторов преступности несовершеннолетних и выступает причиной распространения преступности среди несовершеннолетних.
По мнению специалистов, серьезную угрозу для будущего России представляют неблагоприятные тенденции преступности несовершеннолетних и молодежи, а также рецидивной преступности[12].
Причинный комплекс преступности несовершеннолетних, как уже было сказано выше, включает множество факторов, которые в первую очередь имеют социально обусловленный характер.
Во втором параграфе третей главы «Ювенальная юстиция как форма защиты прав и свобод несовершеннолетних», автор предлагает воссоздать систему ювенальной юстиции для более эффективной защиты прав и свобод несовершеннолетних.
Ювенальная юстиция как система правосудия для несовершеннолетних в разных формах реализована во многих развитых странах. В отдельных государствах ювенальная юстиция является частью ювенальной системы органов и общественных организаций, занимающихся вопросами семьи и правами детей.
Впервые на законодательном уровне создание публичных учреждений для принудительного воспитания несовершеннолетних преступников, а также воспитательные школы и пенитенциарные дома были созданы в 1848 г. в Бельгии[13].
Считается также, что ювенальная юстиция должна быть выделена из общей системы правоохранительных органов для соблюдения особого порядка работы с несовершеннолетними, позволяющего обеспечить дополнительные гарантии их прав.
Формирование системы ювенальной юстиции, безусловно, потребует создания и ювенального права как особой специализированной отрасли права. Ювенальное право должно быть составляющей частью практически всех правовых отраслей в той части, в какой они защищают права и законные интересы несовершеннолетних.
Следует отметить, что проект Федерального закона “Об основах системы ювенальной юстиции” от 14.02.05 в 2010 году во втором чтении в Госдуме был отклонен, что, на наш взгляд, является серьезным упущением в деле защиты прав и свобод несовершеннолетних.
В рамках системы ювенальной юстиции необходимо осуществлять программы и мероприятия социального, педагогического, юридического, психологического и медицинского характера, направленные на профилактику правонарушений и реабилитацию несовершеннолетнего.
В российском обществе нет должного понимания и уважения основных прав и свобод несовершеннолетних, отсутствие всех форм уважения проявляется во всех сферах жизнедеятельности.
Автор считает, что после принятия системы ювенальной юстиции права и свободы несовершеннолетних меньше будут подвергаться определенного рода нарушениям, что поспособствует развитию и гуманизации институтов защиты прав и свобод несовершеннолетних.
В заключение диссертации содержатся обобщенные выводы научного исследования и перспективные предложения о повышении эффективности надзорной деятельности органов прокуратуры по укреплению законности в рассматриваемой сфере.
Основные положения диссертации опубликованы автором в следующих работах:
Статьи опубликованы в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Министерства образования и науки России:
1. Арутюнян А.С. История развития и становления законодательства о несовершеннолетних в России // Ученые Труды РААН – 2010. – №1– 0,7 п.л.;
2. Арутюнян А.С. Системный анализ типичных нарушений законодательства о несовершеннолетних в России и пути их устранения // Современное Право – 2011. – №5 – 0,6 п.л.;
3. Арутюнян А.С. Возрождение ювенальной юстиции как форма защиты прав и свобод несовершеннолетних в России // Пробелы в российском законодательстве – 2011. – №3 – 0,8 п.л.
Иные публикации:
4. Арутюнян А.С. Специфика прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних // ПРАВО: теория и практика – 2011.– № 3–4 – 0,5 п.л.;
5. Арутюнян А.С. Основы правового положения несовершеннолетних в России // Федерация – 2011. – № 3–4 – 0,9 п.л.;
6. Арутюнян А.С. Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних // ОБЪЕДИНЕННЫЙ НАУЧНЫЙ ЖУРНАЛ, – 2011. – № 3–4 – 0,6 п.л.
[1] Указ Президента Российской Федерации от 01.09.2009 N 986 // Собрание законодательства РФ. 2009. N 36. Ст. 4320.
[2] См.: Мельникова Э.Б. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2001. С. 27.
[3] РГИА СПб Ф. 1405. 0п.543. Д. 478. Л. 24.
[4] Мельникова Э.Б. Ювенальная юстиция. Проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии: Учеб. пособие. 2-е изд., испр., доп. М., 2001. С. 11.
[5] См.: Прокурорский надзор: учебник / Григорьев В.Н., Калинин В.Н., Победкин А.В. и др. 2-е изд. доп. М., 2009. С. 353.
[6] См.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.Л. Правоохранительные органы: учебник для вузов. М.: Зерцало, 2007. С. 327, 329.
[7] На комплексный характер предмета прокурорского надзора за исполнением законов по охране прав и законных интересов несовершеннолетних обращается внимание в литературе. См., напр.: Настольная книга прокурора. М., 2002. С. 510.
[8] См.: Прокурорский надзор: учебник / Григорьев В.Н. и др. С. 354-355.
[9] Состояние законности и правопорядка в РФ и работа органов прокуратуры. 2007 год. Информационно-аналитический доклад. М., 2008. Ч. 1. С. 52.
[10] Доклад на заседании Совета Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законности и правопорядка в 2008 году и о определенной работе по их укреплению». URL:http://www.genproc.gov.ru/genprokuror/appearances/document-496/
[11] Состояние законности и правопорядка в РФ и работа органов прокуратуры. 2008 год. Информационно-аналитический доклад. М., 2009. С. 61.
[12] См.: Основы государственной политики борьбы с преступностью в России: теоретическая модель. М., 1997. С. 7 – 19.
[13] См.: Фойницкий И.Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением. М., 2000. С. 288, 409-417.
